參與式預(yù)算的中國樣本：“成長上限”的視角※

羅文劍 呂 華

在財(cái)政預(yù)算實(shí)踐中，以往“自上而下”的預(yù)算模式遭遇“信任危機(jī)”，一些國家或地方開始推行參與式預(yù)算改革。參與式預(yù)算是在財(cái)政預(yù)算中引入公眾參與，以民主的方式?jīng)Q定所有或部分項(xiàng)目決策和資源分配，并實(shí)施監(jiān)督的程序性制度。它涉及到財(cái)政預(yù)算、公民參與、公共治理等主題，是建立規(guī)范、透明的預(yù)算制度的重要舉措和有益嘗試，體現(xiàn)了優(yōu)化公共資源配置、推進(jìn)民主社會(huì)進(jìn)程、防范腐敗和風(fēng)險(xiǎn)等內(nèi)在價(jià)值。

10年來，無錫、哈爾濱、閔行、巴中、順德、鹽津等一批地方政府紛紛加入?yún)⑴c式預(yù)算改革實(shí)踐的大軍，成為我國公共財(cái)政改革和民主社會(huì)進(jìn)程中一道靚麗的“風(fēng)景線”。中共十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，要“改進(jìn)預(yù)算管理制度”，“實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度”；十二屆人大三次會(huì)議的《政府工作報(bào)告》指出，要“推動(dòng)財(cái)稅體制改革取得新進(jìn)展”，所有財(cái)政“預(yù)決算都要公開，全面接受社會(huì)監(jiān)督”；2014年通過的新 《預(yù)算法》，更是首次對(duì)“預(yù)算公開”的內(nèi)容、時(shí)限、范圍等做出了全面規(guī)定，同時(shí)突出了“預(yù)算監(jiān)督”、“預(yù)算績效”等功能，從法制層面為公民實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)提供了有效保障。實(shí)踐與政策趨向表明，預(yù)算管理改革與參與式預(yù)算已經(jīng)成為中國理論與實(shí)務(wù)部門競相聚焦的重要內(nèi)容。從學(xué)術(shù)研究的角度來看，國內(nèi)外學(xué)者多是對(duì)參與式預(yù)算的條件技巧、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、問題與對(duì)策展開探討。一方面，相關(guān)研究鮮有將參與式預(yù)算作為民主歷練實(shí)踐來對(duì)待，容易忽視整個(gè)國家民主和法治進(jìn)程需要的參與精神與能力等；另一方面，對(duì)于參與式預(yù)算在中國的發(fā)展困境研究缺乏系統(tǒng)視野，沒有向系統(tǒng)科學(xué)領(lǐng)域?qū)で箪`感和支持，可能導(dǎo)致相關(guān)對(duì)策的提出缺乏針對(duì)性和有效性?；诖?，本文將借鑒系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)理論中的問題直接基模生成法，通過構(gòu)建參與式預(yù)算成長上限的問題基模，尋求解決參與式預(yù)算發(fā)展問題的有效管理方針。

一、參與式預(yù)算：中國的實(shí)踐樣本

財(cái)政預(yù)算是政府運(yùn)行的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，也是多方利益主體聚焦和博弈的陣地，以預(yù)算改革為切入點(diǎn)推動(dòng)政治體制改革是當(dāng)前我國行政改革的一個(gè)重要特征。在10來年的參與式預(yù)算實(shí)踐中，我國形成了以“溫嶺模式”等為代表的參與式預(yù)算中國樣本，這些基層政府的參與式預(yù)算實(shí)踐，映襯出政府探索提供高效公共產(chǎn)品和公共服務(wù)、提升政府－社會(huì)合作治理能力的孜孜以求之目標(biāo)，體現(xiàn)了政府在預(yù)算改革、推動(dòng)公民參與、實(shí)現(xiàn)政府善治等方面的努力和誠意。

1.溫嶺模式

2005年，浙江省溫嶺市將民主懇談的公眾參與形式與人大制度相結(jié)合，正式啟動(dòng)了公眾參與基層政府預(yù)算的機(jī)制，形成了“參與式預(yù)算”的溫嶺模式。該模式主要有四個(gè)階段，即預(yù)算初審、人大審議、預(yù)算修改與通過、預(yù)算執(zhí)行與監(jiān)督。民主懇談機(jī)制則主要貫穿于前兩個(gè)階段中，即預(yù)算初審、人大審議兩個(gè)階段。

（1）預(yù)算初審階段。在預(yù)算初審環(huán)節(jié)，鎮(zhèn)政府基本不介入其中，主要是由人大財(cái)經(jīng)小組動(dòng)員、召集各方面的民眾和民意代表進(jìn)行民主懇談，并對(duì)預(yù)算計(jì)劃中的專業(yè)術(shù)語或預(yù)算細(xì)節(jié)等問題進(jìn)行解釋和說明，鼓勵(lì)民眾對(duì)預(yù)算的方案進(jìn)行審議監(jiān)督和自由發(fā)表意見，然后總結(jié)各方意見或溝通成果，形成預(yù)算的初審報(bào)告。

（2）人大審議階段。在正式召開人代會(huì)期間，通過人大主席團(tuán)組織人大代表民主懇談，讓人大代表針對(duì)預(yù)算草案自由發(fā)言，可以就預(yù)算草案的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行質(zhì)疑或者提供意見與建議，并且由鎮(zhèn)政府的相關(guān)負(fù)責(zé)人來回應(yīng)人大代表們的質(zhì)疑與詢問，最后，鎮(zhèn)人大主席團(tuán)與政府召開聯(lián)席會(huì)議，綜合代表團(tuán)的意見和建議，推動(dòng)政府修改預(yù)算草案。此階段，人代會(huì)的權(quán)威得到了充分體現(xiàn)。

（3）預(yù)算修改與通過階段。在聯(lián)席會(huì)議之后，由人代會(huì)通報(bào)預(yù)算修改方案，人代會(huì)及各代表團(tuán)再進(jìn)行分組討論和審議。此間，5名以上代表聯(lián)名就可以提出預(yù)算修正案，并經(jīng)人大主席團(tuán)審查合格之后提交人代會(huì)表決，按與會(huì)代表過半數(shù)的原則決定通過；若不能得到半數(shù)以上支持而未被獲準(zhǔn)通過，則由政府繼續(xù)修改至獲準(zhǔn)通過為止。

（4）預(yù)算執(zhí)行與監(jiān)督階段。在預(yù)算方案通過后，還需要由作為財(cái)政監(jiān)督的常設(shè)機(jī)構(gòu)——鎮(zhèn)人大財(cái)經(jīng)小組，全面跟蹤監(jiān)督政府預(yù)算的實(shí)際執(zhí)行情況，及時(shí)掌握政府預(yù)算執(zhí)行的動(dòng)態(tài)；同時(shí)，政府還需要向鎮(zhèn)人大財(cái)經(jīng)小組匯報(bào)每一季度的預(yù)算執(zhí)行情況，若發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行有問題，則需人大主席團(tuán)召開會(huì)議就問題進(jìn)行表決；人大財(cái)經(jīng)小組還需要在下一年度預(yù)算報(bào)告之前對(duì)前一年度預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行審議，并參與下一年的財(cái)政預(yù)算編制。

2.哈爾濱模式

早在2006年，哈爾濱就在所轄街道和數(shù)個(gè)鄉(xiāng)村推行參與式預(yù)算改革的試驗(yàn)，通過借鑒溫嶺等地的做法和歷經(jīng)數(shù)年的實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，哈爾濱形成了獨(dú)具創(chuàng)新的參與式預(yù)算模式，主要包括“選定項(xiàng)目－確定代表－確定順序－編制預(yù)算－跟蹤監(jiān)督－驗(yàn)收評(píng)估”等環(huán)節(jié)。

（1）充分發(fā)揮政府主導(dǎo)力量。哈爾濱在推行參與式預(yù)算過程中，堅(jiān)持以政府為主導(dǎo)和先重后輕、先急后緩的原則，將參與式預(yù)算改革與社區(qū)庭院改造、農(nóng)村飲水工程等城鄉(xiāng)工作重點(diǎn)相結(jié)合，在滿足與老百姓生活密切相關(guān)的服務(wù)需求的同時(shí)，使有限的財(cái)政資金流入最重要的公共項(xiàng)目上，提高財(cái)政資金的使用效能。

（2）聚焦重點(diǎn)民生項(xiàng)目。哈爾濱參與式預(yù)算項(xiàng)目全部是與老百姓生活密切相關(guān)的重點(diǎn)民生項(xiàng)目，無論是社區(qū)庭院和村級(jí)道路的改造，還是體育健身基建與救助弱勢(shì)群體等項(xiàng)目，不僅反映了政府和群眾對(duì)公益事業(yè)項(xiàng)目的需求，而且承載著政府改善民生，致力于和諧社會(huì)的不懈努力和期望。

（3）投資參與的主體多元化。在地方財(cái)政實(shí)力有限的情況下，哈爾濱的參與式預(yù)算鼓勵(lì)多方參與項(xiàng)目建設(shè)過程，形成以政府投入為主，企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體等投資為輔的多元化投資格局。

（4）參與的形式多樣化。經(jīng)過多年的探索，哈爾濱參與式預(yù)算的形式逐漸從單一性走向靈活多樣化，例如，作為參與式預(yù)算的核心內(nèi)容之一，項(xiàng)目的確定由群眾代表大會(huì)這種單一形式，逐步拓展為聽證會(huì)、民主協(xié)商會(huì)、論證會(huì)和研討會(huì)等越來越豐富的形式。

3.順德模式

2012年，佛山順德區(qū)拿出兩個(gè)金額在300萬元以上、關(guān)涉公眾切身利益的民生項(xiàng)目，引入人大代表、專家、群眾等公眾參與式預(yù)算機(jī)制，推動(dòng)了財(cái)政預(yù)算編制從“為民做主”到“讓民做主”的首次“試水”。順德的參與式預(yù)算，以民主預(yù)算、透明預(yù)算為改革理念，不僅提高了財(cái)政支出的合理性和有效性，而且實(shí)現(xiàn)了“納稅人”的權(quán)利，是財(cái)政預(yù)算“群眾路線”的又一次有益嘗試。順德的參與式預(yù)算實(shí)踐主要有三大特點(diǎn)：（1）參與式預(yù)算的試點(diǎn)范圍不斷拓展。與2013年的預(yù)算相比，一是2014年的參與式預(yù)算候選項(xiàng)目中，項(xiàng)目資金門檻從300萬元降低至200萬元，更多的群眾關(guān)注度高、涉及群眾切身利益的民生項(xiàng)目被納入項(xiàng)目候選范圍；二是參與式預(yù)算的試點(diǎn)項(xiàng)目從2個(gè)增加到4個(gè)，候選項(xiàng)目從6個(gè)增加到9個(gè)，項(xiàng)目的數(shù)量和覆蓋面得到進(jìn)一步提升；三是試點(diǎn)項(xiàng)目的預(yù)算經(jīng)費(fèi)總額創(chuàng)新高，4個(gè)項(xiàng)目總經(jīng)費(fèi)逾7000萬元，通過公眾參與環(huán)節(jié)后核減經(jīng)費(fèi)超2000千萬元，核減率達(dá)到近40%。

（2）完善參與式預(yù)算的推進(jìn)機(jī)制。一是試點(diǎn)項(xiàng)目的篩選機(jī)制，通過對(duì)預(yù)算項(xiàng)目的公益性、專業(yè)性等進(jìn)行評(píng)估比較，多輪篩選后確定供群眾票選的項(xiàng)目，為試點(diǎn)項(xiàng)目的確定奠定基礎(chǔ)；二是試點(diǎn)項(xiàng)目信息公開機(jī)制，主要是針對(duì)敲定的試點(diǎn)項(xiàng)目，主動(dòng)及時(shí)地公開這些項(xiàng)目的申報(bào)資料與實(shí)施方案等詳細(xì)材料，能夠讓公眾比較全面地了解預(yù)算項(xiàng)目的關(guān)鍵信息；三是建立良性的互動(dòng)機(jī)制。一方面要求預(yù)算項(xiàng)目單位要充分論證，保證項(xiàng)目申報(bào)資料的準(zhǔn)確性和全面性，以利于及時(shí)回應(yīng)群眾的質(zhì)疑；另一方面政府對(duì)群眾面談時(shí)間、場地等進(jìn)行靈活安排，讓更多的群眾參與到預(yù)算審議監(jiān)督中來，提高了公眾參與的積極性。

（3）注重流程創(chuàng)新。一是采用公眾票選方式確定參與式預(yù)算的試點(diǎn)項(xiàng)目。通過將候選項(xiàng)目公布在官方網(wǎng)站上，并輔以各類媒體的宣傳，利用問卷、網(wǎng)絡(luò)等渠道向社會(huì)大眾征求意見；二是代表意向的同步征集，為避免公眾代表征集“遇冷”。順德區(qū)財(cái)稅局在社會(huì)大眾票選期間同時(shí)展開公眾代表意向征集，穩(wěn)步推進(jìn)了項(xiàng)目的公眾代表征集工作；三是預(yù)算審查與現(xiàn)場表決。在項(xiàng)目預(yù)算的面談環(huán)節(jié)加強(qiáng)公眾預(yù)算審查的力度，由代表委員對(duì)項(xiàng)目立項(xiàng)與否現(xiàn)場表決，區(qū)財(cái)稅局結(jié)合代表委員的意見和以往預(yù)算實(shí)施情況，提出項(xiàng)目資金安排意見。

二、參與式預(yù)算的桎梏：“成長上限”

實(shí)踐表明，通過推動(dòng)參與式預(yù)算實(shí)踐，中國在提高政府行政效率、擴(kuò)大公民有序參與程度、提升公眾對(duì)政府的滿意度等方面獲益良多，是中國實(shí)現(xiàn)治理與善治的全新努力。然而，作為實(shí)現(xiàn)民主財(cái)政的重要路徑，中國在現(xiàn)有社會(huì)政治體制下的參與式預(yù)算實(shí)踐方式比較緩和，主要依靠政府力量支持和推動(dòng)，無論是首開先河的溫嶺模式，還是重視民生項(xiàng)目的“哈爾濱模式”，以及聚焦流程創(chuàng)新的“順德模式”，在實(shí)踐中又容易遭遇“成長上限”的發(fā)展尷尬。借鑒系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)中的“成長上限”問題基模分析，有利于我們發(fā)現(xiàn)參與式預(yù)算在我國的發(fā)展困境，并提出有效的應(yīng)對(duì)之策。系統(tǒng)基模反饋分析法源于麻省理工大學(xué)資深教授、國際組織學(xué)習(xí)協(xié)會(huì)創(chuàng)始人彼得·圣吉教授的 《第五項(xiàng)修煉》，主要是從系統(tǒng)科學(xué)角度入手，通過分析系統(tǒng)要素之間的因果關(guān)系，構(gòu)建包含因果鏈條并形成正（負(fù)）反饋環(huán)的系統(tǒng)反饋基模，他還提出了相應(yīng)的管理方針，以尋求改善系統(tǒng)行為的滿意途徑而不是“最優(yōu)解”。

1.參與式預(yù)算“參與范圍”的成長上限

參與式預(yù)算要求政府將部分或全部預(yù)算交由公眾討論和決定，但由于政府也是具有自我利益的主體（Buchanan，1988），會(huì)傾向?qū)ω?cái)政信息的“保護(hù)”而引致參與范圍的“成長上限”。 （下圖中，“＋”和“－”表示同向和反向關(guān)系，和表示正反饋環(huán)和負(fù)反饋環(huán)）。其因果鏈為：①參與范圍→＋財(cái)政預(yù)算透明度→＋民主財(cái)政的可能性→＋參與范圍；②參與范圍→＋對(duì)政府運(yùn)作的認(rèn)知度→＋對(duì)政府開放程度的期盼→＋政府應(yīng)付式信息公開→＋差距與問題→－參與范圍。

圖1 參與范圍的“成長上限”基模

圖1 揭示了參與式預(yù)算“參與范圍”的成長上限問題?；５淖筮呎答伃h(huán)說明，參與范圍越廣，政府財(cái)政預(yù)算的透明度越高，財(cái)政的民主性和公共性就越強(qiáng)，這就會(huì)進(jìn)一步推動(dòng)政府?dāng)U大預(yù)算參與范圍。右邊的負(fù)反饋環(huán)顯示，參與范圍越廣，社會(huì)對(duì)政府運(yùn)作的認(rèn)知度就越高，人們對(duì)政府預(yù)算公開透明的期盼就越強(qiáng)，在這種壓力下就會(huì)迫使政府增加不得不應(yīng)付的預(yù)算公開行為，而這種應(yīng)付式的預(yù)算公開與人們期望的差距以及人們對(duì)財(cái)政預(yù)算問題的不斷挖掘與“發(fā)難”，就會(huì)形成一個(gè)參與式預(yù)算參與范圍發(fā)展的“制約環(huán)”。在哈爾濱、順德和溫嶺等地的參與式預(yù)算實(shí)踐中，都存在交由公眾票選的項(xiàng)目和最終確定的試點(diǎn)項(xiàng)目數(shù)量少、覆蓋面狹小等不足，群眾“感興趣”的三公經(jīng)費(fèi)等項(xiàng)目并未公開或應(yīng)付式出現(xiàn)，使公眾對(duì)地方政府如何彌合項(xiàng)目供給與公民需求的期望鴻溝產(chǎn)生質(zhì)疑，難怪順德區(qū)財(cái)稅局相關(guān)負(fù)責(zé)人也直言“項(xiàng)目覆蓋面有待深化”。

2.參與式預(yù)算“參與能力”的成長上限

參與式預(yù)算的發(fā)展與成員的參與能力密切相關(guān)。財(cái)政預(yù)算的專業(yè)性、技術(shù)性比較強(qiáng)，在參與式預(yù)算實(shí)踐中，我們需要的不僅僅是滿腔熱情和一心為民的參與者，還需要突破公民專業(yè)知識(shí)有限、參與能力不強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)國情和制約瓶頸。其因果鏈為：①參與能力→＋參與預(yù)算的熱情→＋參與預(yù)算的實(shí)踐→＋參與能力；②參與能力→＋預(yù)算的公平性→＋參與的人數(shù)→＋公民素質(zhì)差異→－參與式預(yù)算的發(fā)展動(dòng)力→＋參與能力。

圖2 參與能力的“成長上限”基模

圖3 參與質(zhì)量的“成長上限”基模

圖2 揭示了公民參與能力的“成長上限”問題。左邊的正反饋環(huán)顯示，公民的參與能力越強(qiáng)，會(huì)增進(jìn)公民參與預(yù)算的熱情，并進(jìn)一步推動(dòng)公民參與預(yù)算的實(shí)踐，使公民參與能力在實(shí)踐中不斷提升。右邊的負(fù)反饋環(huán)表明，公民的參與能力越強(qiáng)，政府財(cái)政預(yù)算就會(huì)越公平，這種效果會(huì)帶來更多的公民參與。隨著公民參與人數(shù)的增加，公民素質(zhì)差異體現(xiàn)會(huì)越明顯，無序或低質(zhì)參與增多，這就會(huì)降低參與式預(yù)算的發(fā)展動(dòng)力，對(duì)公民參與能力的提升帶來消極影響。有學(xué)者指出，“預(yù)算的專業(yè)性和復(fù)雜性被認(rèn)為是參與的主要障礙”。項(xiàng)目資金預(yù)算和實(shí)施方案等所需的預(yù)算專業(yè)知識(shí)較強(qiáng)，除了少數(shù)專家代表外，多數(shù)公眾素質(zhì)差異大、尚不具備預(yù)算相關(guān)專業(yè)知識(shí)，因而或是出現(xiàn)“順德參與式預(yù)算遇冷”等現(xiàn)象，或是群眾基于生活經(jīng)驗(yàn)和感官的參與而非考量預(yù)算安排合理性和整體效益，成為參與式預(yù)算發(fā)展的重大桎梏。

3.參與式預(yù)算“參與質(zhì)量”的成長上限

盡管我國部分地方參與式預(yù)算發(fā)展“如火如荼”，但往往容易陷入形式主義的陷阱而忽視參與式預(yù)算的實(shí)質(zhì)，出現(xiàn)參與質(zhì)量的“成長上限”問題。其因果鏈為：①參與質(zhì)量→＋預(yù)算的科學(xué)性→＋公民利益訴求的滿足→＋滿意度→＋參與質(zhì)量；②參與質(zhì)量→＋預(yù)算的科學(xué)性→＋預(yù)算約束→＋政府支出 “不自由”→＋參與式預(yù)算中的權(quán)力操控→－參與質(zhì)量。

圖3揭示了公民參與式預(yù)算參與質(zhì)量的“成長上限”問題。左邊的正反饋環(huán)描繪的是參與質(zhì)量的不斷強(qiáng)化進(jìn)程：參與質(zhì)量越高，財(cái)政預(yù)算的科學(xué)性越強(qiáng)，這就會(huì)更多地滿足公民的利益訴求，增進(jìn)公民滿意度，并促進(jìn)公民與政府合作提升參與質(zhì)量。右邊的負(fù)反饋環(huán)顯示，參與質(zhì)量越高，財(cái)政預(yù)算的科學(xué)性越強(qiáng)，預(yù)算約束就會(huì)增強(qiáng)，從而使政府支出更“不自由”，政府就會(huì)增加在參與式預(yù)算中的權(quán)力操控，這就會(huì)導(dǎo)致參與質(zhì)量下降。參與式預(yù)算一定程度上實(shí)現(xiàn)了預(yù)算“軟約束”向“硬約束”的轉(zhuǎn)變。但是由于參與式預(yù)算主要是依靠政府力量推動(dòng)，作為利益主體的政府必然尋求摒棄支出“不自由”的緊箍咒，或者通過主動(dòng)選擇和安排預(yù)算項(xiàng)目的參與者來制造“空洞形式上的參與”，因?yàn)椤白鳛闄?quán)力經(jīng)紀(jì)人的決策者可能通過事先‘作局’來圖利那些‘友好的’參與者”，或者通過預(yù)算執(zhí)行中的權(quán)力介入而變更預(yù)算，比如溫嶺的“兩個(gè)項(xiàng)目預(yù)算分別只有300萬元和55萬元，而最終實(shí)際支出分別達(dá)到了756萬元和274萬元，導(dǎo)致參與式預(yù)算質(zhì)量下降或流于形式。

三、跳出參與式預(yù)算“成長上限”的因應(yīng)策略

彼得·圣吉指出，解決“成長上限”問題的管理方針是：不要去推動(dòng)增強(qiáng)（成長）環(huán)路，應(yīng)該要除去（或減弱）限制的來源。鑒于此，在處理參與式預(yù)算的“成長上限”問題時(shí)，就應(yīng)該將目光聚焦在基模的右邊負(fù)反饋環(huán)，通過削弱限制因素去促進(jìn)參與式預(yù)算的發(fā)展。

1.建設(shè)開放的政府，加大信息公開力度

解決參與式預(yù)算“參與范圍”的成長上限問題的關(guān)鍵是要建設(shè)一個(gè)開放的政府，加大信息公開力度。通過這個(gè)途徑可以降低預(yù)算公開與公眾期望的差距，減少預(yù)算支出中的問題，彌合政府與社會(huì)的關(guān)系，促進(jìn)參與范圍的擴(kuò)大，復(fù)位公共財(cái)政的“公共性”本質(zhì)，實(shí)現(xiàn)參與式預(yù)算的良性發(fā)展。首先，培育政府兼具企業(yè)家精神。政府公共精神與企業(yè)家精神并不天然沖突，通過培育政府使其兼具企業(yè)家精神，目的是為了讓政府能明確，應(yīng)該堅(jiān)持開放的態(tài)度，要滿足顧客（公眾）的需要，而不是官僚政治的需要，當(dāng)公眾對(duì)政府預(yù)算公開和參與的期待變得容易實(shí)現(xiàn)，一個(gè)合作共進(jìn)的社會(huì)才有現(xiàn)實(shí)的可能。其次，增強(qiáng)政府對(duì)社會(huì)的回應(yīng)與合作。很顯然，人們會(huì)厭煩和不滿政府對(duì)財(cái)政預(yù)算公開、參與的“半推半就”姿態(tài)，而其間夾雜的往往是政府自身的不自信和諸多行政管理問題。一個(gè)開放的政府就應(yīng)該主動(dòng)公開其應(yīng)該公開的預(yù)算項(xiàng)目和內(nèi)容等信息，及時(shí)回應(yīng)社會(huì)的質(zhì)疑與疑問。有學(xué)者指出，財(cái)政預(yù)算公開之“難”，不在“專業(yè)性”與技術(shù)操作，而在對(duì)民眾知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的認(rèn)識(shí)和態(tài)度上，在于政府是否愿意打破“一畝三分地”思維，明白公民深入?yún)⑴c式預(yù)算的實(shí)踐，并非不信任政府或給政府“發(fā)難”，而是現(xiàn)代公民對(duì)國家對(duì)社會(huì)的責(zé)任與擔(dān)當(dāng)。

2.提升公民素質(zhì)，增進(jìn)參與式預(yù)算發(fā)展的動(dòng)力

解決參與式預(yù)算參與能力“成長上限”問題的關(guān)鍵是提升公民素質(zhì)，縮小公民素質(zhì)差異，從而形成參與式預(yù)算發(fā)展的內(nèi)生力。首先，要大力培養(yǎng)公民參與預(yù)算的基本專業(yè)素質(zhì)與能力。參與式預(yù)算中，參與主體是財(cái)政預(yù)算的建議者、評(píng)估者，必然需要掌握一定的“專業(yè)知識(shí)”，而且需要形成公民意識(shí)或公民責(zé)任，因?yàn)闆]有公民責(zé)任心的預(yù)算參與并非真正意義上的參與式預(yù)算。登哈特（2004）指出，如果公民參與既沒有增強(qiáng)合法性又沒有造成政治改進(jìn)，那么所產(chǎn)生的反應(yīng)就不應(yīng)是終止參與，而應(yīng)是進(jìn)一步對(duì)公民進(jìn)行教育。也就是說，我們必須對(duì)公民施加財(cái)政預(yù)算信息等內(nèi)容的專業(yè)基礎(chǔ)教育，同時(shí)要加強(qiáng)宣傳教育，讓公眾樹立起現(xiàn)代公民意識(shí)和責(zé)任感，具備參與式預(yù)算的知識(shí)能力要求。其次，在實(shí)踐中歷練公民參與預(yù)算的能力。參與式預(yù)算實(shí)踐是錘煉公民參與能力的最好途徑，能教會(huì)公民如何質(zhì)疑、如何建議、如何評(píng)估等能力，與參與式預(yù)算知識(shí)的宣傳教育相得益彰。在當(dāng)前參與式預(yù)算發(fā)展停留在少數(shù)基層政府的背景下，尚需我們擴(kuò)大實(shí)踐區(qū)域，鼓勵(lì)公民主動(dòng)參與到預(yù)算實(shí)踐中來，讓公民在參與式預(yù)算中實(shí)踐與政府對(duì)話的權(quán)利，增進(jìn)其參與能力。

3.減少權(quán)力對(duì)參與式預(yù)算的干預(yù)

解決參與式預(yù)算參與質(zhì)量“成長上限”問題的關(guān)鍵是要減少權(quán)力對(duì)參與式預(yù)算的干預(yù)，實(shí)現(xiàn)權(quán)力對(duì)權(quán)利的尊重。參與式預(yù)算質(zhì)量的提高，使預(yù)算決策更加民主化和科學(xué)化，但同時(shí)對(duì)政府產(chǎn)生了更強(qiáng)的“約束力”，一些政府出現(xiàn)了不習(xí)慣的“約束過敏癥”，往往就會(huì)以權(quán)力過度干預(yù)和操控參與式預(yù)算實(shí)踐，力促預(yù)算結(jié)果按照其意愿前進(jìn)。從根本上來說，衡量參與式預(yù)算參與質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)是權(quán)力對(duì)權(quán)利的尊重程度。也就是說，政府應(yīng)該以信任和支持的態(tài)度來正確對(duì)待參與式預(yù)算，避免把參與式預(yù)算當(dāng)做一場“政治秀”或官員撈取政治資本的政績工程。要通過減少權(quán)力對(duì)參與式預(yù)算的干預(yù)，完善對(duì)參與式預(yù)算制度和程序上的規(guī)約，在解決這些問題的同時(shí)支持公民社會(huì)組織和力量的發(fā)展，真正通過政府自我完善與促進(jìn)社會(huì)資本增量來幫助政府實(shí)現(xiàn)財(cái)政預(yù)算行為的自我約束。

四、結(jié)束語

新 《預(yù)算法》的出臺(tái)，“對(duì)參與式預(yù)算持肯定態(tài)度”，為參與式預(yù)算提供了法律保障。作為“舶來品”的參與式預(yù)算，是中國地方政府努力為民謀利益的重要舉措，體現(xiàn)出中國公民在公共管理領(lǐng)域積極參與的非常意愿與擔(dān)當(dāng)。我們希望通過分析中國參與式預(yù)算發(fā)展的成長上限問題，并通過系統(tǒng)基模反饋分析法的管理方針去尋求完善我國參與式預(yù)算的“滿意解”。我們應(yīng)該同時(shí)意識(shí)到，參與式預(yù)算并非萬靈丹，亦不能根治百病。我們提倡和完善參與式預(yù)算的根本目的，是希望通過這種“民主試驗(yàn)田”的方式，喚醒更多人的參與意識(shí)和責(zé)任精神，提升政府治理能力和公民對(duì)政府的信任度，尋求更廣泛的社會(huì)公平和正義，而非囿于財(cái)政預(yù)算本身。從這個(gè)意義上可以說，參與式預(yù)算是推動(dòng)中國走向更廣泛政治包容和更普遍社會(huì)公正的重要步驟。

1.張慶才：《地方參與式預(yù)算的前景與挑戰(zhàn)》，《財(cái)政研究》2012年第3期。

2.劉璐等：《中國、巴西參與式預(yù)算實(shí)踐比較與啟示》，《商業(yè)時(shí)代》2012年第33期。

3.王業(yè)偉：《哈爾濱：參與式預(yù)算造福于民》，《中國財(cái)經(jīng)報(bào)》2010年4月15日。

4.彼得·圣吉著：《第五項(xiàng)修煉——學(xué)習(xí)型組織的藝術(shù)與實(shí)務(wù)》，上海三聯(lián)書店出版社1998年版。

5.魏琴：《順德參與式預(yù)算遇冷 僅一人想當(dāng)代表》，《羊城晚報(bào)》2012年10月12日。

6.王自亮、陳衛(wèi)鋒：《參與式預(yù)算與基層權(quán)力的重構(gòu)》，《地方財(cái)政研究》2014年第4期。

7.古南榮：《對(duì)我國財(cái)政預(yù)算公開的若干思考》，《財(cái)會(huì)月刊》2010年第11期。

8.羅文劍：《地方政府行政成本的區(qū)域化差異及其綜合評(píng)價(jià)》，《經(jīng)濟(jì)問題探索》2013年第8期。

9.程國琴：《參與式預(yù)算的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》，《當(dāng)代財(cái)經(jīng)》2014年第12期。

10.陳家剛：《參與式預(yù)算的興起與發(fā)展》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2007年1月29日。