經(jīng)營式動員：土地增值收益實現(xiàn)的策略與機制
——來自南縣的經(jīng)驗調(diào)查

程宇 錢蕾

經(jīng)營式動員：土地增值收益實現(xiàn)的策略與機制
——來自南縣的經(jīng)驗調(diào)查

程宇 錢蕾

土地增值收益在中國地方政府城鎮(zhèn)化過程發(fā)揮著舉足輕重的作用，已有研究解釋了土地增值收益問題的來源，但是對于土地增值收益的實現(xiàn)過程及其機制卻鮮有關(guān)注，而這正是地方政府運行過程中面臨的關(guān)鍵問題。本文以南縣20多年來土地增值收益的實現(xiàn)過程為個案，深入細致地描述了南縣土地增值收益的實現(xiàn)過程，并分析了這一過程的運行機制。通過研究發(fā)現(xiàn)，發(fā)展型地方政府在遭遇資源瓶頸的背景下，采用經(jīng)營式動員的策略，通過對村莊精英的行政化改造，以資產(chǎn)增值作為經(jīng)營式動員的主要內(nèi)容，使得村莊內(nèi)的各利益主體結(jié)成一個利益共同體，進而實現(xiàn)土地收益的不斷增值。

經(jīng)營式動員 土地增值 村集體經(jīng)濟 資本化村莊

一、問題的提出

隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，城鎮(zhèn)化進程的推進，土地的增值收益越來越明顯，但土地的增值收益如何實現(xiàn)這一問題在學(xué)術(shù)界鮮有討論。在現(xiàn)有研究中，部分研究者只是關(guān)注土地增值收益的來源問題，主要集中于制度租的視角對其進行分析。如有學(xué)者發(fā)現(xiàn)，正是因為中國的城鄉(xiāng)二元土地制度所造成的制度租，使得在城市化進程中農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地形成了土地的價值增值，[1]進而分析了城鎮(zhèn)化進程中土地增值收益的來源問題。有學(xué)者認為土地征用的價格和土地在城市土地市場的銷售價格之間的差額即為制度租，來源是二元結(jié)構(gòu)土地制度，城市政府通過土地征用獲得土地并在城市土地市場交易中獲得了收益。[2]這些研究只是討論了土地增值收益的來源問題，并沒有關(guān)注土地增值收益的實現(xiàn)過程及其機制。中國現(xiàn)有的土地法律法規(guī)規(guī)定，城市土地歸國家所有，農(nóng)村土地歸村集體所有，而農(nóng)村土地在現(xiàn)有可利用的土地總量中占據(jù)較大的比重。隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，對土地的需求越來越大，在保證基本穩(wěn)定的前提下，如何對這些農(nóng)村土地進行開發(fā)利用，將其納入地方政府的發(fā)展戰(zhàn)略中，這是地方政府所要面臨的問題?；诖耍疚囊詵|部沿海地區(qū)南縣的經(jīng)驗實踐為基礎(chǔ)，描述了南縣土地增值收益的實現(xiàn)過程，并分析了這一過程的實現(xiàn)機制。

二、經(jīng)營式動員：一個分析框架

“經(jīng)營式動員”這一概念最初是馬明潔在分析一個 “逼民致富”的案例中所提出來的。他認為，在 “國家的動員能力已經(jīng)嚴重弱化”的情況下，處于科層制末端的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然具有相當大的動員潛力，為此他提出了經(jīng)營式動員的概念，以與 “組織化動員”方式相區(qū)別，這種動員方式強調(diào)動員能力可以在動員的過程中再生產(chǎn)出來。這一動員方式之所以能成功，基層政府運用了一種類似于市場的方式對權(quán)力和組織因素重新使用。[3]在南縣土地增值收益實現(xiàn)的過程中，縣、鎮(zhèn) （街）政府其實是通過對村莊精英的 “準官僚化”改造，以資產(chǎn)增值作為經(jīng)營式動員的主要內(nèi)容，使得村莊內(nèi)的

各利益主體結(jié)成一個利益共同體，進而實現(xiàn)土地收益的不斷增值。

（一）行動力量：村莊精英的 “準官僚化”

基層政府對村莊的經(jīng)營式動員，不僅需要將村莊內(nèi)的各利益主體結(jié)成一個利益共同體，同時還需要對村干部等村莊精英進行 “準官僚化”改造。為了實現(xiàn)這一目標，基層政府就必須對村級組織進行有效地領(lǐng)導(dǎo)，還必須在村委會干部及其組成人員，尤其是主要領(lǐng)導(dǎo)干部的選配方面進行有效掌控。通常情況下，基層政府往往會通過村干部考核、不斷調(diào)整村干部的報酬制度、選配和干預(yù)村支部、村委會的選舉，控制村級組織的人員配備等方式，實現(xiàn)鎮(zhèn) （街）對村委會人事、財務(wù)及事務(wù)的實際干預(yù)和控制。無論是在稅費時代，還是在取消農(nóng)業(yè)稅之后，村級組織都是國家與社會相連接的關(guān)鍵紐帶，需要完成基層政府下派其的各項國家任務(wù)，落實國家的方針政策，還要對村莊事務(wù)進行管理，調(diào)解村民間的各種糾紛，為村民們提供基本的公共服務(wù)等。因村委會工作人員有限，經(jīng)常疲于應(yīng)付基層政府下派的各種任務(wù)，因此，常常會將下派的工作分為中心工作和常規(guī)性工作，在村級組織看來，中心工作就是必須要完成的行政事項，而對常規(guī)性工作，一般村干部都會在中心工作之余附帶性地完成?；鶎诱鶗⒋甯刹康墓べY、獎金等報酬與其完成上級任務(wù)的情況相掛鉤，在村干部工資報酬以及福利的制定方面，基層政府沿用國家黨管干部的原則，制定考核村干部工作績效的考評標準，并對村干部的工資報酬待遇等作出要求，使得村干部成為科層組織之外的 “準官僚”，這樣，村莊也納入到了基層政府的管理體制之中。

（二）動員核心：資產(chǎn)增值

隨著市場化的滲透，城鎮(zhèn)化進程的不斷推進，農(nóng)民不再從事傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，紛紛轉(zhuǎn)向第二、三產(chǎn)業(yè)，原來承包給農(nóng)民的土地重新回到村集體手中，通過這種村莊的再集體化，使得村莊具有了 “新集體主義” 的特征，[4]以農(nóng)村集體資產(chǎn)增值為核心的利益關(guān)系將村莊內(nèi)的各主體重新組織了起來。此外，在基層政府對村莊社會所發(fā)起的經(jīng)營式動員中，將政府與農(nóng)民連接起來的橋梁是以土地增值為核心內(nèi)容的利益關(guān)系?；鶎诱ㄟ^按股分紅的分配體制將村莊社區(qū)內(nèi)所有成員整合到利益共同體中，并將集體經(jīng)濟的收益成效與村干部等村莊精英的報酬掛鉤，將村莊塑造成為一種公司化的結(jié)構(gòu)，不論是作為公司股東的村民，還是作為公司經(jīng)營者的村干部，其所共同關(guān)注的焦點就是土地的增值收益，通過這一利益機制將村莊內(nèi)的所有成員捆綁在一起。

（三）動員紐帶：利益共同體的形成

基層政府對村莊的經(jīng)營式動員，不僅需要對村干部等村莊精英進行 “準官僚化”的改造，同時還需要將村莊內(nèi)的各行動主體結(jié)成一個利益共同體?；鶎诱畬⒖茖又苾?nèi)部的壓力型體制延伸至村莊社會中，以專項責任制與 “一票否決”制等式將村莊社會動員起來，使基層政府與村委會結(jié)成一個 “利益共同體”。 “專項責任制”能將一些臨時性的具有重大政治或社會意義的活動，以專項責任目標書的形式，將其納入年度考核當中，甚至是實行 “一票否決”，達到經(jīng)營式動員的目的。在目標管理責任制的整個運行過程中，基層政府往往以專項工作責任制的方式，將上級政府布置的重點工作、中心工作納入到目標管理中，通過這樣的方式，在較短的時間內(nèi)，基層政府就可以將涉及到的相關(guān)部門和人員通過“責任—利益”連帶的方式將其捆綁起來，從而實現(xiàn)對村莊的經(jīng)營式動員。在這種經(jīng)營式動員中，一方面，其將目標設(shè)定往往是限于貫徹國家的方針政策、落實科層制任務(wù)的行政目標；另一方面，這一動員是將轄區(qū)內(nèi)的人、物、財都調(diào)動起來，以為完成科層制的行政任務(wù)服務(wù)。

三、案例描述：南縣土地增值收益的經(jīng)營式動員過程

（一） “五個輪子一起轉(zhuǎn)”：地方政府發(fā)展經(jīng)濟的策略

1978年，中央提出了以 “經(jīng)濟建設(shè)為中心”的發(fā)展戰(zhàn)略，在此背景下，沿海地區(qū)開始實行改革開放的政策。在這一時期，地方政府開始以興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)來促進地方經(jīng)濟的發(fā)展并獲取財政收入。這一階段中國經(jīng)濟能取得突飛猛進的發(fā)展，主要原因在于地方政府有著極大的動力去興辦本地企業(yè)，推動地區(qū)經(jīng)濟的增長。因此，地方政府行為呈現(xiàn)出 “地方法團主義”、“地方政府即廠商”的特征。[5]

地方政府有著巨大的動力去推動地區(qū)經(jīng)濟的增長，還在于20世紀80年代中央將統(tǒng)收統(tǒng)支 “吃大鍋飯”的傳統(tǒng)財政體制，改為財政 “分灶吃飯”的地方包干制，使得地方政府有了財政收入的 “剩余控制權(quán)”，額外增長的稅收大部分歸地方政府支配。也就是說地方政府可以通過努力 “做大蛋糕”來留下超收部分的財政收入，這就使得地方政府有了推動地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的強烈動機，開始把發(fā)展經(jīng)濟作為執(zhí)政的 “第一要務(wù)”。 然而，要實現(xiàn)這些目標，地方政府必須找到切實有效的 “抓手”和 “資源”。為此，地方政府開始努力興辦企業(yè)，利用各種行政、準行政手段，從銀行貸款投資興辦企業(yè)。甚至在農(nóng)村地區(qū)，許多地方政府也要求做到所謂的 “村村冒煙”，各種鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、小型國有企業(yè)蜂擁而起。

1979年，當時的南縣政府提出發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)要靠 “三駕馬車”的口號，即公社、大隊和生產(chǎn)隊，這就突破了當時不準許生產(chǎn)隊辦企業(yè)的政策限制。1984年，當時的南縣委縣政府又提出，“三大產(chǎn)業(yè)齊發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、管理區(qū)、經(jīng)濟聯(lián)社、聯(lián)戶、個體 ‘5個輪子一起轉(zhuǎn)’”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展思路。在這樣的發(fā)展思路下，五金加工廠、化工廠、小手工業(yè)等如雨后春筍般大量涌現(xiàn)。據(jù)統(tǒng)計，南縣非公有制企業(yè)數(shù)量從1980年的152家發(fā)展到2002年的7萬多家。到1988年，鎮(zhèn) （街）、村組成了南縣政府推動地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的主戰(zhàn)場，南縣的農(nóng)村經(jīng)濟迅速實現(xiàn)了非農(nóng)化。由此，南縣一度躋身于廣東省 “四小虎”之列。在1992年之后，中央著手進行經(jīng)濟體制改革，確立了市場經(jīng)濟的發(fā)展方針。在此背景下，南縣借助這樣難得的發(fā)展機遇，大力推進以鎮(zhèn)街、村組為主體的就地工業(yè)化模式。更為重要的是，高速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化帶來了農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為工業(yè)等建設(shè)用地的巨大需求。但是，在當時，僅靠南縣政府自身的財力，通過將農(nóng)業(yè)用地國有化的辦法將農(nóng)業(yè)用地大規(guī)模地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地是不太現(xiàn)實的。并且，由于經(jīng)濟的不斷發(fā)展，土地逐年增值，村集體對這一點也非常清楚，因此，村民希望將土地握自己手中進行開發(fā)，不愿讓土地征為國有，從而喪失掉村集體發(fā)展經(jīng)濟的大好機會。

（二）公開的秘密：體制外土地的生成

改革開放初期，在南縣 “五個輪子一起轉(zhuǎn)”的經(jīng)濟發(fā)展策略下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展不僅壯大了農(nóng)村集體經(jīng)濟，提高了農(nóng)村居民的非農(nóng)收入，還提升了農(nóng)村集體土地的價值。但是，按照之前國家的政策法規(guī)的規(guī)定，在集體土地上進行工業(yè)建設(shè)，國家政策對其有著嚴格的土地用途管制。為了促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)更好的發(fā)展，中央政府在用地政策上給鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)開了一個 “口子”，即村級組織利用集體土地興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)及其它公共事業(yè)得到了中央政府的允許。在1998年修訂之后的《中華人民共和國土地管理法》第63條規(guī)定：農(nóng)村集體經(jīng)濟組織使用鄉(xiāng) （鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)的，可以向縣級以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請，由縣級以上地方人民政府批準。這就為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展和農(nóng)村集體土地的非農(nóng)化使用提供了政策空間。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的同時，20世紀80年代主要為港資企業(yè)、20世紀90年代主要為臺資企業(yè)、21世紀主要為外資企業(yè)開始大量的向我國大陸進行轉(zhuǎn)移，這些企業(yè)要么落戶在地方政府規(guī)劃所建的工業(yè)園區(qū)內(nèi)，要么落戶到農(nóng)村社區(qū)。落戶到農(nóng)村社區(qū)的企業(yè)往往采取租地或租廠房的形式使用集體土地。

面對大量外地和本地企業(yè)家在當?shù)赝顿Y設(shè)廠的機遇，地方政府通過征地的方式參與工業(yè)化和城市化，推動經(jīng)濟的發(fā)展。[6]但是，在巨大的經(jīng)濟利益面前，村集體和村民并不希望土地增值收益被政府獨享，希望以村集體的名義在集體土地上辦企業(yè)、建廠房，出租物業(yè)等方式，壯大集體經(jīng)濟組織的資產(chǎn)，以期獲得更多的財產(chǎn)性收入。作為用地的一方企業(yè)來講，希望拿地成本低、受限少。在南縣當?shù)赝顿Y設(shè)廠的企業(yè)大都為中小型企業(yè)，從政府手中拿地成本高，需要繳納農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的各種 “轉(zhuǎn)地費”，還要受到政府產(chǎn)業(yè)政策、投資強度、環(huán)保和建設(shè)用地計劃指標等的限制，程序復(fù)雜，手續(xù)繁多。為此，盡管企業(yè)知道租用的是無證的 “兩違用地”，也會在村集體手中拿地。這樣，雙方一拍即合，都有著轉(zhuǎn)變土地用途的沖動。

在推動農(nóng)村集體建設(shè)用地入市中，南縣普遍實行了農(nóng)田保護區(qū)、工業(yè)開發(fā)區(qū)、商業(yè)住宅區(qū)的三區(qū)設(shè)置。據(jù)統(tǒng)計，在20世紀90年代，南縣農(nóng)村三區(qū)規(guī)劃總面積55萬畝，其中把45萬畝肥沃土地化為農(nóng)田保護區(qū)，7.5萬畝靠近城鎮(zhèn)公路或山坡地劃為工業(yè)開發(fā)區(qū) （包括公路建設(shè)用地），把2.5萬畝靠近村莊的土地劃為商業(yè)住宅區(qū)。[7]通過這一做法，可以使得部分農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，進行土地開發(fā)，參與到工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的建設(shè)之中。換句話說，農(nóng)村集體土地可以繞過現(xiàn)有法律法規(guī)對只有集體土地轉(zhuǎn)為國有土地之后才能進入建設(shè)用地市場的規(guī)定。在這樣的背景下，村 （組）集體經(jīng)濟收入基本上以租賃經(jīng)濟為主，集體經(jīng)濟組織內(nèi)部分紅的多寡與土地、物業(yè)租金收入相關(guān)。各村 （組）的具體做法包括：村級組織在集體土地上自行對土地進行開發(fā)，通過新建鋪面或廠房，自主經(jīng)營，賺取經(jīng)營性收入；直接出租土地，獲得地租；村集體經(jīng)濟組織新建鋪面或廠房，再出租給企業(yè)或私人，收取廠房或鋪面的租金，這是在南縣各村 （組）最常看到的三種經(jīng)營土地的方式。

（三） “三舊”改造：地方政府的 “騰挪術(shù)”

改革開放30多年來，中國經(jīng)濟突飛猛進增長，很大程度上要歸結(jié)于地方政府的作用。為此，中國經(jīng)濟又常常被稱為地方政府主導(dǎo)型經(jīng)濟。[8]而這要取決于中央財政分權(quán)的改革，為地方政府追求經(jīng)濟增長起到了很好的激勵作用。正是這樣的財政激勵，卻導(dǎo)致了若干年來地方政府靠經(jīng)營土地來獲取財政收入的局面。在分稅制改革的背景下，地方政府的財權(quán)與事權(quán) “倒掛”，為了彌補巨大的財政缺口，地方政府不得不以出讓土地的方式獲得財政收入。[9]周飛舟在考察某省的幾個地區(qū)時發(fā)現(xiàn)，與土地相關(guān)的收入占到了預(yù)算外收入的60-80%，與并基本與預(yù)算內(nèi)收入持平。[10]

總結(jié)南縣的發(fā)展模式和發(fā)展道路，其在某種程度上還是以土地粗放利用為主要手段。土地粗放式發(fā)展的一個直接后

果就是土地資源越來越緊缺。具體表現(xiàn)為兩個方面：第一，1988年耕地占全部土地的比例為45.78%，而到2003年，這個比例下降到了10.64%，共減少了40134.29公頃的耕地面積。第二，未利用土地面積也所剩無幾，后備土地資源十分有限。全縣未利用土地只有2641.12公頃，僅占土地總面積的2.297%，而這些土地以沼澤地、沙地、灘涂等為主。這樣看來，南縣基本上無可利用的后備土地資源。據(jù)統(tǒng)計，在南縣1073.67平方公里 （161萬畝）的土地上，其中：耕地18萬畝，占土地總面積的11%；林地9.8萬畝，占6%。從1991到1999年，耕地數(shù)量共減少19929.41公頃。[11]

與此同時，為了控制建設(shè)用地的過快增長，遏制地方政府過度擴張低成本的工業(yè)用地的局面，中央采取了緊縮 “地根”的政策，土地用途管制越來越嚴格，使得地方政府所需的建設(shè)用地越來越稀缺。在這樣的國家宏觀大背景下，南縣的建設(shè)用地指標面臨著 “僧多粥少”的局面。據(jù)了解，近幾年來南縣建設(shè)用地的年度指標均在2000畝左右，2007年為2250畝，縣國土資源分局的負責人表示，“今后的供地數(shù)量只會減少，不會增多”。但建設(shè)用地的使用者眾多，有縣、企業(yè)、鎮(zhèn)、村、村小組等，每個使用主體都在等著中央每年下達的建設(shè)用地指標進行土地開發(fā)。

雖然國家采取了緊縮的 “地根”政策，但全國城市建設(shè)用地還是呈現(xiàn)不斷增長的趨勢，“發(fā)展型地方國家”正在遭遇著資源瓶頸。據(jù)統(tǒng)計，截止到2005年，南縣單位建成區(qū)面積的GDP產(chǎn)值約為2.4億元/平方公里，僅為2004年深圳的47%，僅為2003年漢城的10%和香港的4%。1997年到2004年，南縣 （市）新增建設(shè)用地面積約218平方公里，同期GDP總值從251億元增加到2004年的548億元，這就表明南縣GDP每增長1億元，就消耗0.73平方公里的土地，土地資源的粗放利用特征非常明顯。按照這樣的土地使用效率來看，2010年需要增加570平方公里用地 （超過南縣土地總面積的50%）。這是不現(xiàn)實的，因此，土地的集約利用就不再是一個口號，而成為一個迫切的現(xiàn)實需求。

為了改變現(xiàn)有建設(shè)用地規(guī)模較大，新增建設(shè)用地空間越來越有限的局面，南縣從 “存量”土地上進行創(chuàng)新，通過三舊改造盤活存量土地資源的方式，破解用地供需矛盾，實現(xiàn) “產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、城市轉(zhuǎn)型、環(huán)境再造”。南縣推行 “三舊”改造政策，即是為了解決地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展所需的土地問題。為此，在2007年，南縣所在的佛山市出臺了 《關(guān)于加快推進舊城鎮(zhèn)舊廠房舊村居改造的決定》，在決定中提出了 “三舊”改造 （即 “舊城鎮(zhèn)”、“舊村居 （村莊）”、“舊廠房”）的政策。南縣政府從創(chuàng)新土地確權(quán)辦法、財政資金支持、協(xié)調(diào)土地出讓款的分配比例、突破 “招、拍、掛”方式到簡化 “集體建設(shè)用地”轉(zhuǎn)為 “國有用地”的審批手續(xù)等方面入手，通過這一系列的做法來推動 “三舊改造”政策的落實。

（四）規(guī)范 “三資”管理：搭建農(nóng)村集體資產(chǎn)管理交易平臺

農(nóng)村集體資產(chǎn)泛指所有歸村、組集體經(jīng)濟組織 （自治組織）全體成員集體的所有資產(chǎn)，如歸集體所有的土地、經(jīng)營項目和依法取得使用權(quán)的國有資源等各種流動資產(chǎn)、固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)和其他資產(chǎn)。根據(jù)分類，南縣農(nóng)村集體資產(chǎn)大致可以分為經(jīng)營性資產(chǎn)、非經(jīng)營性資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)，資源性資產(chǎn)包括法律規(guī)定屬于組社集體所有的耕地、山地、林地、魚塘、山塘、宅基地、公益性用地、企業(yè)用地、商業(yè)性用地、荒地、自留地、其他土地資源等。經(jīng)營性資產(chǎn)包括組社集體經(jīng)濟組織直接經(jīng)營和所屬企業(yè)及發(fā)包給承包單位或個人使用的固定資產(chǎn)、長期投資、流動資產(chǎn)、無形資產(chǎn)和其他資產(chǎn)等。非經(jīng)營性資產(chǎn)包括組社集體經(jīng)濟組織使用和被行政機關(guān)、團體、事業(yè)單位占用的房屋、建筑物、交通工具、土地及辦公、文化、體育、保健設(shè)施等。據(jù)統(tǒng)計，從2005—2010年，南縣農(nóng)村集體資產(chǎn)規(guī)模越來越大，因此而出現(xiàn)的矛盾和糾紛也越來越多，為了進一步規(guī)范農(nóng)村集體資產(chǎn)的交易，南縣通過搭建農(nóng)村集體資產(chǎn)交易平臺，以市場化的手段引導(dǎo)集體資產(chǎn)在這一平臺進行交易，實現(xiàn)農(nóng)村集體資產(chǎn)的保值增值。

在南縣的八個鎮(zhèn) （街）中，各個鎮(zhèn) （街）的情況存在差異，有些鎮(zhèn) （街）下屬的各條村，實行的兩級經(jīng)濟，有些村村社合并之后，實行的是一級經(jīng)濟。并且，東中西三個片區(qū)經(jīng)濟發(fā)展程度也存在較大的差別，集體經(jīng)濟的總量差距也很大。據(jù)統(tǒng)計，村組兩級集體經(jīng)濟組織的經(jīng)濟收入呈明顯的增長態(tài)勢，集體資產(chǎn)的總量越來越大，到2012年，農(nóng)村集體經(jīng)濟規(guī)模上千億元，村組兩級集體經(jīng)營性資產(chǎn)超300億元，由2300個經(jīng)濟 （聯(lián)）社經(jīng)營管理，279個村居中，總收入超億元的有197個，在如此巨大的集體經(jīng)濟總量之下，利益分配、集體資產(chǎn)的保值和增值就顯得更為重要和突出。

為了能夠更好地實現(xiàn)對農(nóng)村集體經(jīng)濟的市場化管理的目標，南縣搭建了集體資產(chǎn)交易平臺。各鎮(zhèn)街先對鎮(zhèn)、村、組集體資產(chǎn)進行調(diào)查摸底、清產(chǎn)核資，錄入軟件系統(tǒng)，按照資源性資產(chǎn)、經(jīng)營性資產(chǎn)、非經(jīng)營性資產(chǎn)三大類建立臺帳，并與鎮(zhèn)平臺互聯(lián)互通，資源共享，所有資產(chǎn)的增減變化實現(xiàn)動態(tài)管理，資產(chǎn)的意向立項、信息的發(fā)布、結(jié)果的公布等交易程序?qū)崿F(xiàn)信息化管理和電子審批。交易之前將資產(chǎn)信息在鎮(zhèn) （街）政務(wù)信息網(wǎng)、南縣產(chǎn)權(quán)交易中心和南縣公有資產(chǎn)出讓出租信息中心網(wǎng)站上免費發(fā)布。然后鎮(zhèn)街各相關(guān)部門對宗地的土地規(guī)劃、建設(shè)條件、地塊定價等提出意見，聯(lián)合審定后進行平臺交易。在鎮(zhèn) （街道）設(shè)立農(nóng)村集體資產(chǎn)管理交易中心，規(guī)定達到一定面積和標的額標準的資產(chǎn)必須到交易中心公開交易。而為尊重村集體意愿并確保村民利益、交易平臺設(shè)立 “雙低價”制度，只有達到村集體和鎮(zhèn)政府分別確定的

兩個成交底價中最高的一個方能成功交易。通過管理農(nóng)村集體資產(chǎn)交易平臺，引導(dǎo)集體資產(chǎn)逐步走向市場化管理，增加集體資產(chǎn)收益，實現(xiàn)收益最大化，這樣不僅農(nóng)村居民的收入得到了不斷提高，也使得集體經(jīng)濟得以進一步發(fā)展壯大。

四、結(jié)論與討論

南縣20多年來土地收益增值的實現(xiàn)其實質(zhì)在于基層政府通過經(jīng)營式動員的方式將農(nóng)村社會組織了起來。在改革開放之后，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，土地不斷增值，村民在經(jīng)過多年的民主實踐之后，越來越知道如何維護自己的利益，國家已經(jīng)不可能，而且通常也已經(jīng)無力通過常態(tài)化的科層管道強力地運作和規(guī)劃村莊經(jīng)濟，而更可能的是通過利益結(jié)盟的途徑，對村莊社會進行 “經(jīng)營式動員”。雖然基層政府不可能通過集中資源、啟動、干預(yù)甚至改變村莊的發(fā)展軌跡，但卻能在 “經(jīng)營式動員”的策略下將村莊社會納入到基層政府促進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的建設(shè)之中。

基層政府采取經(jīng)營式動員的策略，以資產(chǎn)增值為主要內(nèi)容，通過利益結(jié)盟的方式將村莊社會組織起來。這一行動策略的運用既是發(fā)展型地方國家在遭遇資源困境之時采取的應(yīng)對性措施，也是基層政府在面對國家動員權(quán)力逐漸式微的背景下所作出的權(quán)益性行為選擇。在現(xiàn)有的部分研究中，中國的地方政府被看作是 “發(fā)展型的地方國家”，中國經(jīng)濟之所以能保持高速增長，其原因很大程度上在于地方政府對市場化過程的強有力推動，地方政府實際上扮演了市場行動者的角色。[12]但隨著地方政府發(fā)展經(jīng)濟所需的土地等資源越來越稀缺，地方政府要撬動地方經(jīng)濟進一步增長的杠桿，這就取決于地方政府如何在對大量散落于農(nóng)村集體的土地上做好文章，以利益誘導(dǎo)將村莊社會重新組織起來，這樣一方面既能達致村集體發(fā)展村莊經(jīng)濟、提高村民分紅水平的目的，另一方面又能獲得地方政府發(fā)展經(jīng)濟所需的土地等資源。與此同時，面對國家動員權(quán)力逐漸式微的現(xiàn)實，基層政府只能以 “經(jīng)營”為主要特征對村莊社會進行動員，以此獲得強大的動員能力。在總體性支配[13]的社會背景下，地方政府能通過強有力的組織化動員方式將村莊社會動員起來，但隨著總體性社會的逐漸式微，權(quán)威性資源日漸匱乏，組織化動員方式在村莊社會已無法達致良好的治理績效，經(jīng)營式動員策略就成了基層政府所作出的一種權(quán)益性行為選擇。

經(jīng)營式動員的土地收益增值策略在發(fā)揮經(jīng)濟促進作用的同時，某種程度上也改變了村莊的運行秩序。中國傳統(tǒng)村莊以農(nóng)業(yè)為主，村民之間關(guān)系通過地緣、血緣關(guān)系進行維系。而經(jīng)營式動員這種通過土地股份制改造之后所形成的資本化村莊中，傳統(tǒng)以血緣、地緣關(guān)系為主的村民間關(guān)系逐漸被利益關(guān)系所取代，熟人社會因利益的分化變成了熟悉的陌生人社會。基于此，村莊運行秩序可能向集體資產(chǎn)經(jīng)營和增值制度建設(shè)的方向轉(zhuǎn)變，新秩序和傳統(tǒng)秩序之間的張力，很可能成為村莊治理面臨的新問題。

[1]王家庭、張換兆：《城市化進程中的土地增值收益研究》，《山西財經(jīng)大學(xué)學(xué)報》2009年第5期。

[2]張換兆、郝壽義：《制度租、土地增值收益與政府行為》，《制度經(jīng)濟學(xué)研究》2008年第2期。

[3]馬明潔：《權(quán)力經(jīng)營與經(jīng)營式動員——一個 “逼民致富”的案例分析》，《清華社會學(xué)評論》特輯，廈門：鷺江出版社，2000年。

[4]王穎：《新集體主義與鄉(xiāng)村社會現(xiàn)代化》，《讀書》1996年第10期。

[5]Walder,Andrew,“Local Governments as Industrial Firms:An Organizational Analysis of China’s Transitional Economy”，American Journal of Sociology,1995,vol.2.

[6]蔣省三等主編：《土地資本化與農(nóng)村工業(yè)化——南海發(fā)展模式與制度創(chuàng)新》，太原：山西經(jīng)濟出版社，2005年。

[7]南市農(nóng)村改革試驗區(qū)辦公室：《改革 探索 實踐——南市推行農(nóng)村股份合作制五年的回顧》，《南市農(nóng)村改革試驗區(qū)資料匯編》（七），1999年。

[8]張軍、周黎安：《為增長而競爭：中國增長的政治經(jīng)濟學(xué)》，上海：格致出版社、上海人民出版社，2008年。

[9]周飛舟：《生財有道：土地開發(fā)和轉(zhuǎn)讓中的政府和農(nóng)民》，《社會學(xué)研究》2007年第1期。

[10]周飛舟：《分稅制十年：制度及其影響》，《中國社會科學(xué)》2006年第6期。

[11]董玉祥、全洪等：《大比例尺土地利用更新調(diào)查技術(shù)與方法》，北京：科學(xué)出版社，2004年。

[12]洪銀興、曹勇：《經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌時期的地方政府功能》，《經(jīng)濟研究》1996年第5期。

[13]渠敬東、周飛舟、應(yīng)星：《從總體支配到技術(shù)治理——基于中國30年改革經(jīng)驗的社會學(xué)分析》，《中國社會科學(xué)》2009年第6期。

責任編輯：王雨磊

D035.5

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1000-7326（2015）06-0058-05

程宇，中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院博士生；錢蕾，中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院碩士生（廣東 廣州，510275）。