我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)從行政分配到市場(chǎng)配置的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)與制度設(shè)計(jì)

宋新宇

(河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)刑事司法學(xué)院 河南鄭州 450000)

我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)從行政分配到市場(chǎng)配置的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)與制度設(shè)計(jì)

宋新宇

(河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)刑事司法學(xué)院 河南鄭州 450000)

歷史上我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)由于具有特定社會(huì)成員的生存保障功能，成為一種由行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)分配的福利品。然而戶籍制度改革要求政府提供的社會(huì)保障等基本公共服務(wù)在城鄉(xiāng)實(shí)現(xiàn)均等化，宅基地使用權(quán)也應(yīng)該剝離福利性而恢復(fù)原有的財(cái)產(chǎn)屬性、商品屬性。未來(lái)我國(guó)宅基地使用權(quán)應(yīng)由土地所有權(quán)人按照市場(chǎng)規(guī)則有償設(shè)立，以實(shí)現(xiàn)土地資源的最優(yōu)配置，只要健全宅基地使用權(quán)設(shè)立收益的使用和分配制度，并不會(huì)損害農(nóng)民權(quán)益。

宅基地；身份；行政分配；商品；市場(chǎng)配置

我國(guó)在特殊的歷史背景下形成了宅基地使用權(quán)行政分配制度，并在農(nóng)村適用、沿襲了幾十年，然而宅基地使用權(quán)的行政分配不僅導(dǎo)致土地所有權(quán)人權(quán)益得不到維護(hù)，還造成宅基地?zé)o法按照市場(chǎng)規(guī)律實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置。隨著戶籍制度改革的推進(jìn)、城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系的健全，宅基地的福利品性質(zhì)逐漸淡化、商品屬性越來(lái)越明顯，因此按照市場(chǎng)規(guī)則要求，重構(gòu)農(nóng)村宅基地使用權(quán)取得制度，將是未來(lái)我國(guó)農(nóng)村土地制度改革的一個(gè)重要方向。

一、我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)行政分配制度形成的緣由

農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度是具有中國(guó)特色的制度，[1]其特色不僅體現(xiàn)在只有中國(guó)才有宅基地使用權(quán)這一法律概念，而且還體現(xiàn)在其特殊的設(shè)立、配置方式上。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)設(shè)立一直由行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)。我國(guó)《物權(quán)法》第153條規(guī)定，宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓?zhuān)m用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定。而依據(jù)我國(guó)《土地管理法》第62條的規(guī)定，農(nóng)村村民住宅用地，經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核，由縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)。實(shí)踐中，農(nóng)民取得宅基地使用權(quán)，需要先填寫(xiě)建房用地申請(qǐng)表，經(jīng)村民委員會(huì)組織村民會(huì)議或村民代表會(huì)議討論通過(guò)后，提交鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地管理部門(mén)，后者接到申請(qǐng)后到現(xiàn)場(chǎng)查看宅基地申請(qǐng)是否符合鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃、是否盡量利用了原有的宅基地和村內(nèi)空閑地，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核同意后，再報(bào)縣級(jí)人民政府土地管理部門(mén)批準(zhǔn)。

目前我國(guó)大部分學(xué)者都認(rèn)為，宅基地使用權(quán)是一種用益物權(quán)，“農(nóng)村宅基地使用權(quán)是所有權(quán)人以外的民事主體享有的對(duì)農(nóng)村宅基地進(jìn)行占有、使用、收益的權(quán)利，因此毋庸置疑可歸于用益物權(quán)?！盵2]一般來(lái)說(shuō)，用益物權(quán)是由所有權(quán)派生的財(cái)產(chǎn)權(quán)，作為一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)應(yīng)在市場(chǎng)上由市場(chǎng)主體自己設(shè)立。然而為何宅基地使用權(quán)的設(shè)立由政府行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)？原本的財(cái)產(chǎn)權(quán)取得制度，為何會(huì)異化為一種行政機(jī)關(guān)對(duì)資源的分配制度？這源于我國(guó)宅基地使用權(quán)形成的特殊歷史背景和功能。上個(gè)世紀(jì)60年代初期，隨著人民公社化運(yùn)動(dòng)的高漲，土地公有制運(yùn)動(dòng)走向絕對(duì)化，耕地、住宅用地等也成為集體土地歸集體所有。農(nóng)民在喪失基本生產(chǎn)資料所有權(quán)之后，只能依賴(lài)集體的財(cái)產(chǎn)取得生存保障。為了滿足人民的居住需求，我國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，在城市根據(jù)職工職級(jí)和工齡實(shí)行住房分配政策，在農(nóng)村則實(shí)行住宅建設(shè)用地(宅基地)由集體供應(yīng)、房屋由農(nóng)民自建的政策，其出發(fā)點(diǎn)是為了滿足在土地集體所有的前提下農(nóng)民在建造房屋時(shí)使用土地的需求。因此，我國(guó)宅基地使用權(quán)的出現(xiàn)，是為了保障居者有其地，其性質(zhì)猶如居住權(quán)。[3]我國(guó)宅基地使用權(quán)的一系列制度都體現(xiàn)了這一點(diǎn)：第一，宅基地使用權(quán)是一種基于身份而取得的權(quán)利，只有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員才能申請(qǐng)宅基地?！俺蓡T權(quán)與土地的結(jié)合使得農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度發(fā)揮著一定的保障功能?！盵4]第二，我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)按戶均分使用，實(shí)行一戶一宅制；第三，實(shí)踐中宅基地使用權(quán)基本上由農(nóng)民無(wú)償取得。通常認(rèn)為，宅基地使用權(quán)不是在市場(chǎng)中通過(guò)交易以支付對(duì)價(jià)的方式而獲得，無(wú)須支付任何使用費(fèi)用。[5]總之，歷史上我國(guó)宅基地使用權(quán)承擔(dān)了生存保障功能，其作為一種福利，當(dāng)然不能依據(jù)市場(chǎng)的方式來(lái)配置，公平的提供社會(huì)保障是國(guó)家對(duì)社會(huì)公民的一種義務(wù)和責(zé)任，因此在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代行政分配成為宅基地資源配置順理成章的一種模式。雖然我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)目標(biāo)早在1992年就已確立，但我國(guó)城鄉(xiāng)有別的社會(huì)保障制度在2008年《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》出臺(tái)之前都未發(fā)生質(zhì)的變化，導(dǎo)致宅基地使用權(quán)的功能以及與之相適應(yīng)的取得制度并沒(méi)有變革的空間。正如學(xué)者所指出的，我國(guó)宅基地使用權(quán)制度設(shè)計(jì)適應(yīng)了城鄉(xiāng)分割的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)。[6]

二、我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)行政分配制度的理論悖論與實(shí)踐弊端

盡管農(nóng)村宅基地使用權(quán)的行政分配在解決農(nóng)村農(nóng)民特定生活保障問(wèn)題上具有一定的歷史合理性，然而隨著社會(huì)發(fā)展，其理論悖論與實(shí)踐弊端也越來(lái)越明顯。首先，宅基地使用權(quán)是在宅基地土地所有權(quán)上設(shè)立的他物權(quán)，而依據(jù)我國(guó)《憲法》和《物權(quán)法》等法律的相關(guān)規(guī)定，農(nóng)村宅基地的所有權(quán)人是農(nóng)民集體，農(nóng)民集體作為土地所有權(quán)人，對(duì)土地享有占有、使用、收益、處分的權(quán)利，宅基地使用權(quán)的設(shè)立行為也應(yīng)該是由所有權(quán)人和使用權(quán)人雙方協(xié)商確定的民事合同。雖然農(nóng)村集體的土地所有權(quán)受到較多限制，但是這種限制應(yīng)該限于公共利益的范疇，宅基地使用權(quán)的設(shè)立只要做好土地用途管制就可以維護(hù)公共利益，完全沒(méi)有必要由政府機(jī)關(guān)進(jìn)行審批，這種做法是對(duì)土地所有權(quán)人權(quán)利的嚴(yán)重侵害。其次，宅基地使用權(quán)的取得由政府部門(mén)審核批準(zhǔn)，在性質(zhì)上類(lèi)似于行政許可，但宅基地使用權(quán)的取得并不屬于我國(guó)《行政許可法》第12條規(guī)定的可以設(shè)定行政許可的事項(xiàng)。一般認(rèn)為行政許可是對(duì)一般人的權(quán)利和自由加以限制或禁止為前提，因此需要進(jìn)行行政許可的事項(xiàng)越多，對(duì)人們的行為限制也就越多，而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中主體的權(quán)利與自由不能隨意加以限制，因此需要對(duì)行政許可的范圍加以嚴(yán)格控制。依據(jù)《行政許可法》第13條的規(guī)定，即便屬于《行政許可法》第12條所列事項(xiàng)，公民、法人或者其他組織能夠自主決定的；行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的，可以不設(shè)行政許可。宅基地使用權(quán)的設(shè)立，對(duì)土地所有權(quán)人的利益影響最大，而土地所有權(quán)人完全可以自主決定，國(guó)家為了防止在宅基地設(shè)立過(guò)程中出現(xiàn)私建、亂占現(xiàn)象，只需要規(guī)定宅基地使用權(quán)的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)、用地標(biāo)準(zhǔn)，由土地管理部門(mén)予以監(jiān)督就可以，完全沒(méi)有逐一地審批。宅基地使用權(quán)由政府機(jī)構(gòu)審批，其實(shí)是政府對(duì)民事權(quán)利設(shè)立這一私人領(lǐng)域的干預(yù)，而這種干預(yù)并沒(méi)有法理基礎(chǔ)。

在實(shí)踐中，由于對(duì)宅基地的分配進(jìn)行嚴(yán)格控制，宅基地不是市場(chǎng)交換意義上的一種資源，被強(qiáng)調(diào)的往往只是其福利性和社會(huì)保障功能，其財(cái)產(chǎn)屬性被嚴(yán)重忽略。這不僅導(dǎo)致土地所有權(quán)人不能在宅基地使用權(quán)設(shè)立過(guò)程中維護(hù)自己的權(quán)益，更重要的是既然宅基地是政府批準(zhǔn)給予的福利，以行政方式配置，在我國(guó)立法和政策上也就不允許其作為一種資源在市場(chǎng)上自由流通。2004年10月21日國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》第2條第10款就規(guī)定，“加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地。” 依據(jù)我國(guó)《擔(dān)保法》第37條的規(guī)定，宅基地使用權(quán)也不能用于設(shè)定抵押。然而，隨著我國(guó)戶籍改革的深入推進(jìn)，大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)入城市，農(nóng)村人口在流入城市后也會(huì)出現(xiàn)常住化趨勢(shì)，根據(jù)相關(guān)資料的統(tǒng)計(jì)，東部發(fā)達(dá)地區(qū)有10%的農(nóng)民在城市購(gòu)房。[7]閑置的農(nóng)村宅基地卻無(wú)法自由流轉(zhuǎn)，這不僅導(dǎo)致土地資源的浪費(fèi)，由于現(xiàn)實(shí)中許多農(nóng)民都把大部分資金和積蓄都投在了住宅建設(shè)上，農(nóng)民的宅基地使用權(quán)以及其上的房屋不能作為抵押物獲得融資、不能自由轉(zhuǎn)讓?zhuān)浞慨a(chǎn)的價(jià)值就大打折扣，資金短缺、融資渠道窄仍然成為農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力自謀職業(yè)的主要瓶頸。如果農(nóng)民在農(nóng)村的土地權(quán)益不能成為一種可以變現(xiàn)的財(cái)富，就勢(shì)必成為農(nóng)民順利進(jìn)城的一個(gè)束縛。[8]

三、我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)市場(chǎng)配置的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

2014年7月國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》)，指出要統(tǒng)籌推進(jìn)戶籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化，不斷擴(kuò)大教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障等城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋面。我國(guó)建國(guó)之后戶籍制度的特點(diǎn)是根據(jù)地域和家庭成員關(guān)系，將戶籍屬性劃分為農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口，擁有不同戶籍的人在社會(huì)保障、教育、就業(yè)等方面都享有不同的權(quán)利，長(zhǎng)期以來(lái)針對(duì)農(nóng)村居民并沒(méi)有普遍建立起醫(yī)療、教育、就業(yè)等基本社會(huì)保障體系，因此，才產(chǎn)生了特殊的宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等制度，以作為農(nóng)村居民的生活保障。然而，戶籍制度改革的一個(gè)重要措施就是全面推進(jìn)社會(huì)保障體系建設(shè)，《意見(jiàn)》還專(zhuān)門(mén)指出，要采取多種方式保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本住房需求。其實(shí)在十七屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》之后，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系如“新農(nóng)合”等已逐漸建立健全。不管是對(duì)于進(jìn)城農(nóng)民還是仍舊居住在農(nóng)村的農(nóng)民而言，在社會(huì)保障逐步完善的情況下，宅基地的生活保障功能已沒(méi)有存在的空間，完全應(yīng)退出歷史舞臺(tái)，宅基地也不應(yīng)該再作為一種集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部福利品存在。其實(shí)社會(huì)保障是對(duì)處于特殊困難人群的一種救助，[9]宅基地作為福利品給予集體經(jīng)濟(jì)組織所有成員，與一般的社會(huì)保障范疇存在重大區(qū)別。比如宅基地是平均分配給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的，即便有的成員在城鎮(zhèn)已經(jīng)購(gòu)房定居。社會(huì)保障包括醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)、最低生活保障等內(nèi)容，其內(nèi)容遠(yuǎn)比土地的社會(huì)保障功能要全面，其針對(duì)有特殊需要的群體進(jìn)行救助也更合理公平，以現(xiàn)代社會(huì)保障制度取代宅基地使用權(quán)的社會(huì)保障功能也是社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。

如果剝離了宅基地的社會(huì)保障功能和福利性，那么宅基地也就應(yīng)該恢復(fù)其作為土地原有的財(cái)產(chǎn)屬性、商品屬性。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，只要社會(huì)對(duì)某種資源有需求，該資源就具有交換價(jià)值，就應(yīng)該成為一種市場(chǎng)中的商品。土地是人類(lèi)社會(huì)賴(lài)以生存生產(chǎn)的基本條件，無(wú)論在何時(shí)土地都是一種資源，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的土地也是一種特殊的商品，“與陽(yáng)光、空氣不同，土地資源的稀缺性，并往往被某些人所壟斷，當(dāng)人們要取得不屬于自己占有的土地的使用價(jià)值，就必須對(duì)占有土地的所有者支付一定的代價(jià)，這種代價(jià)就是土地價(jià)格。”[10]對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，土地不僅是一種生產(chǎn)性要素，更是一種財(cái)產(chǎn)性要素。作為一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)、商品，宅基地肯定要在市場(chǎng)中流動(dòng)，由市場(chǎng)來(lái)調(diào)節(jié)供需。不過(guò)我國(guó)宅基地作為商品，其在市場(chǎng)中流動(dòng)的只能是使用權(quán)。我國(guó)雖然嚴(yán)格限制宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，然而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中各種要素的流動(dòng)，已產(chǎn)生了宅基地的流轉(zhuǎn)需求，形成了宅基地隱形的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，據(jù)北京市大興區(qū)房管局統(tǒng)計(jì)，該區(qū)2004年1—8月發(fā)生的關(guān)于宅基地流轉(zhuǎn)的訴訟案件占土地行政訴訟案件的81%；據(jù)大興區(qū)人民法院統(tǒng)計(jì)，該院2004年1—10月共受理宅基地訴訟案件35例，占總受理案件的48%。[11]這就說(shuō)明，宅基地在市場(chǎng)中的流轉(zhuǎn)需求是阻擋不住的。宅基地作為重要的生產(chǎn)要素，理應(yīng)通過(guò)市場(chǎng)進(jìn)行配置，在市場(chǎng)的調(diào)節(jié)下才能使宅基地配置到其最能發(fā)揮作用的使用者手中。

四、我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)市場(chǎng)配置的制度設(shè)計(jì)

隨著戶籍制度改革的深入，在農(nóng)村社會(huì)保障與城市社會(huì)保障均等化的前提下，宅基地從一件福利品轉(zhuǎn)化為一件商品，我們就要按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律重構(gòu)宅基地使用權(quán)配置制度，這是我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度必然的改革方向，“一切稀缺資源優(yōu)化配置的必要途徑是按市場(chǎng)需求流動(dòng)。”[12]重構(gòu)宅基地使用權(quán)配置制度，包括以下幾個(gè)方面：

(一)宅基地使用權(quán)由所有權(quán)人與使用權(quán)人共同設(shè)立

宅基地使用權(quán)作為一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)、他物權(quán)，應(yīng)由所有權(quán)人與使用權(quán)人協(xié)商設(shè)立，而政府機(jī)構(gòu)不應(yīng)參與這種資源配置的私法活動(dòng)。在宅基地使用權(quán)取得問(wèn)題上，政府、農(nóng)民集體、農(nóng)民的關(guān)系需要重新定位，應(yīng)讓土地進(jìn)入市場(chǎng)，以市場(chǎng)手段來(lái)配置資源，政府只有基于公共利益需要才可以對(duì)宅基地使用權(quán)作出適當(dāng)限制，但不能取代市場(chǎng)的資源配置功能；農(nóng)民集體可以根據(jù)市場(chǎng)的需求自主配置其土地資源。需要說(shuō)明的是農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有，但在集體土地處分上要維護(hù)好農(nóng)民個(gè)體的權(quán)益。學(xué)界一般認(rèn)為集體所有權(quán)的最大弊端是集體性質(zhì)模糊，集體本是一個(gè)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)中的所有制概念，[13]在民商事立法上使用集體概念，無(wú)法與民商事法律主體相對(duì)應(yīng)，集體難以歸類(lèi)于現(xiàn)有立法上的法人、合伙、合作社等主體。依據(jù)我國(guó)《物權(quán)法》第60條規(guī)定，集體所有的財(cái)產(chǎn)應(yīng)由相應(yīng)的集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)、村民小組代表集體行使所有權(quán)。但集體所有權(quán)制度的本意是建立起生產(chǎn)資料的公有制，避免單個(gè)人或單個(gè)主體對(duì)生產(chǎn)資料享有所有權(quán)，從而滋生剝削和不平等。集體所有權(quán)雖然不承認(rèn)集體成員是所有權(quán)主體，但集體本身并無(wú)自己的獨(dú)立利益，集體所有權(quán)本身還是為了每一個(gè)成員的利益而存在，集體財(cái)產(chǎn)處分應(yīng)尊重集體成員的意見(jiàn)。鑒于宅基地使用權(quán)設(shè)立是對(duì)土地的重大處分，因此，應(yīng)由所有集體成員以會(huì)議形式通過(guò)決議后，再由相應(yīng)的集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)、村民小組代表集體與宅基地使用權(quán)人簽訂宅基地使用權(quán)設(shè)立協(xié)議。

(二)應(yīng)允許非集體經(jīng)濟(jì)組織成員取得宅基地使用權(quán)

宅基地不再作為一項(xiàng)社會(huì)保障、不再作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的內(nèi)部福利之后，宅基地使用權(quán)也不應(yīng)該再局限于只有集體經(jīng)濟(jì)組織成員才能取得。就整個(gè)建設(shè)用地而言，統(tǒng)一城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)、將城鄉(xiāng)建設(shè)用地進(jìn)行統(tǒng)一配置效率最高。宅基地作為市場(chǎng)中的資源，應(yīng)由所有權(quán)人面向所有市場(chǎng)主體來(lái)設(shè)立。不管是否本集體經(jīng)濟(jì)組織成員都可以與土地所有權(quán)人簽訂協(xié)議取得宅基地使用權(quán)，以實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。當(dāng)然集體經(jīng)濟(jì)組織成員、非集體經(jīng)濟(jì)組織成員在取得宅基地使用權(quán)的條件應(yīng)有所區(qū)別。作為農(nóng)民集體所有的土地，農(nóng)民集體完全可以決定，其所有的土地應(yīng)優(yōu)先用于滿足本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的居住需求，在滿足本集體經(jīng)濟(jì)組織成員基本居住需求之后的剩余住宅用地，可以出讓給社會(huì)其他人員。而取得宅基地使用權(quán)的主體也可以自由處分其權(quán)益，法律不應(yīng)該再禁止農(nóng)民將農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓給城市居民用于住宅建設(shè)。

(三)宅基地使用權(quán)有償取得，依據(jù)市場(chǎng)規(guī)律定價(jià)

宅基地屬于農(nóng)民集體所有，在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員取得宅基地使用權(quán)時(shí)，是有償設(shè)立還是無(wú)償設(shè)立，應(yīng)由農(nóng)民集體自主決定，只要一視同仁不侵害個(gè)別集體經(jīng)濟(jì)組織成員的權(quán)利即可。當(dāng)然為了避免在無(wú)償取得宅基地條件下出現(xiàn)村民不管有無(wú)需要都會(huì)申請(qǐng)多占宅基地、導(dǎo)致資源浪費(fèi)的情形，筆者主張宅基地有償取得，這樣更能促進(jìn)物盡其用，只要健全宅基地有償出讓收益的使用管理制度，并不會(huì)損害農(nóng)民個(gè)體利益。在本集體經(jīng)濟(jì)組織之外的人員取得宅基地使用權(quán)時(shí)，要普遍建立起宅基地使用權(quán)有償取得制度，由使用權(quán)人支付使用土地的對(duì)價(jià)。建立宅基地使用權(quán)有償設(shè)立制度，還要同時(shí)建立拍賣(mài)等公開(kāi)競(jìng)價(jià)程序，以保障宅基地使用權(quán)設(shè)立價(jià)格的公正。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有權(quán)組織拍賣(mài)委員會(huì)或者聘請(qǐng)拍賣(mài)公司組織宅基地使用權(quán)的拍賣(mài)活動(dòng)。拍賣(mài)所得收益歸農(nóng)民集體所有，要建立財(cái)務(wù)公開(kāi)制度，保障這些收益還用于集體的公共支出、村民的福利改善、農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，同時(shí)要完善農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配制度，這樣宅基地使用權(quán)的有償出讓同樣會(huì)促進(jìn)農(nóng)民集體、農(nóng)民個(gè)人利益的實(shí)現(xiàn)。對(duì)于歷史上已經(jīng)無(wú)償取得的宅基地使用權(quán)，應(yīng)予以尊重，不過(guò)在宅基地使用權(quán)人有償轉(zhuǎn)讓其無(wú)償取得的宅基地使用權(quán)時(shí)，轉(zhuǎn)讓價(jià)款中的土地收益應(yīng)由農(nóng)民集體取得。

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[責(zé)任編輯 譚金蓉]

2015-03-12

本文為2014年度河南省軟科學(xué)研究計(jì)劃項(xiàng)目“新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村土地法律制度建設(shè)研究”的階段性成果(142400410056)。

宋新宇(1974—)，女，副教授，主要從事法學(xué)研究。

D922.32

A

2095-1124(2015)03-0044-04