流域水污染治理投融資關(guān)鍵問題研究:以重慶為例*

覃丹丹 石世英 葉曉甦

(重慶大學(xué)建設(shè)管理與房地產(chǎn)學(xué)院，重慶 400045)

0 引言

現(xiàn)階段，我國水污染事故每年都發(fā)生1700起以上，水庫水源地水質(zhì)有11%不達(dá)標(biāo)，地下水水源地水質(zhì)約60%不達(dá)標(biāo)，2.8 億居民使用不安全飲用水，嚴(yán)重的水污染態(tài)勢對水資源、水環(huán)境和水安全造成了很大壓力。為此，李克強(qiáng)總理提出了“出重拳強(qiáng)化污染防治”和“向水污染宣戰(zhàn)”，新的治理需求中蘊(yùn)藏著新機(jī)遇與新挑戰(zhàn)。水污染是一種全方位的立體式污染，涵蓋固定排放的點源污染(如工業(yè)廢水、生活污水)和分散排放的面源污染(如農(nóng)藥污染、養(yǎng)殖業(yè)污染)，需要政府與市場共同努力。單一的治理模式不能適應(yīng)復(fù)雜的流域水環(huán)境問題，如英國泰晤士河、法國塞納河和歐洲萊茵河等河流的治理經(jīng)驗或教訓(xùn)也體現(xiàn)了流域水污染治理的系統(tǒng)性、復(fù)雜性、持續(xù)性和高投入性［1］。為了突破水污染困境，我國中央和地方政府也采取了很多行動，水環(huán)境得到了一定的改善，如水生態(tài)文明建設(shè)、排污權(quán)交易、“碧水行動”等水污染治理專項以及環(huán)保部牽頭的“水污染防治行動計劃”和“2 萬億元投資計劃”。同時，學(xué)術(shù)界也從水污染治理投融資模式、行政管理和治理結(jié)構(gòu)等方面進(jìn)行了理論和實證研究，取得了一些成果。但在實際運用中仍存在諸多值得思考的問題，如政府和市場的關(guān)系不明確［2-4］、水污染治理投融資能力不足、效率與效益低［6-7］等。

水環(huán)境的公共性決定了水污染治理的公共產(chǎn)品屬性，水污染治理服務(wù)的供給集聚了政府、社會和市場要素，有限的政府投資不能滿足整個社會的水污染治理服務(wù)需求，而基于市場準(zhǔn)入條件和水污染治理公共性，具有水務(wù)建設(shè)能力和充足資本的私營經(jīng)濟(jì)或社會資本仍被忽略或限制［8-9］，這也不符合“市場在資源配置中起決定作用和更好發(fā)揮政府作用”。同時，不同類型的水污染也需要特殊的治理結(jié)構(gòu)厘清政府與企業(yè)的關(guān)系，更需要具有針對性的投融資機(jī)制解決水污染的治理效率問題。因此，創(chuàng)新水污染治理投融資機(jī)制和融資方式，促進(jìn)政府與市場的良性互動，是緩解水資源壓力的基礎(chǔ)。而吸引社會資本參與公共投融資、破除制約市場主體活力及要素優(yōu)化配置的障礙是當(dāng)前解決水環(huán)境問題的關(guān)鍵。

1 研究材料

重慶是我國西部地區(qū)重要的金融、交通、資源中心城市，發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時注重環(huán)境可持續(xù)建設(shè)，豐富的水資源環(huán)境造就了重慶特色的水污染治理模式。為了轉(zhuǎn)變現(xiàn)行水污染治理方式，重慶政府主導(dǎo)推行環(huán)境保護(hù)“四清四治”專項行動、碧水行動和完善環(huán)保治理體系等，通過對重慶流域水污染治理體制、政策與機(jī)制現(xiàn)狀特征分析的剖析，提出制約水污染市場治理融資機(jī)制改革因素、水污染治理經(jīng)濟(jì)運行規(guī)律和市場投融資規(guī)律，探索重慶污水治理投融資政策制約成因，為重慶及其他城市流域水污染治理提供理論參考。

1.1 重慶水污染治理現(xiàn)狀

重慶地處長江上游，地表水資源豐富，河流縱橫，渠系密布。根據(jù)中國環(huán)境統(tǒng)計年鑒，2013年重慶市廢水排放總量14.25 億t，比上年增長8.78%，其中工業(yè)廢水排放量3.35 億t (96.5%的處理污水直接排入環(huán)境，剩余的進(jìn)入污水處理廠)，城鎮(zhèn)生活污水排放量10.89 億t (實際處理量為7.61 億t，再利用率為0)。另外，2013 年重慶環(huán)境質(zhì)量年報顯示，重慶市“三江” (長江、嘉陵江和烏江)和74 條次級河流的154 個地面水監(jiān)測斷面中Ⅰ類、Ⅱ類、Ⅲ類、Ⅳ類、Ⅴ類和劣Ⅴ類水質(zhì)的斷面比例分別為0.7%、34.4%、40.9%、14.3%、4.5%和5.2%，其中Ⅰ～Ⅲ類水質(zhì)的斷面比例為76%，比2012 年下降8.5%。重慶市次級河流污染防治工作，取得了階段性成果，部分監(jiān)測斷面水質(zhì)有所改善。

但是，鑒于現(xiàn)行管理體制，治理主體仍為各級政府或其所屬公共部門，流域、區(qū)域水污染治理過程中存在條塊分割和分散管理等弊端，污染物的排放未能得到根本遏制，部分流域污染情況依然十分嚴(yán)重。2009 年合川區(qū)生龍水庫因承包戶大量飼養(yǎng)家畜，導(dǎo)致0.35km2水域面積嚴(yán)重污染，水質(zhì)為劣Ⅴ類，兩年內(nèi)不能飲用。2010 年重慶市第三屆三次環(huán)保會議上提出，包括匯入長江的五布河、御臨河、箭灘河等14 條河流水質(zhì)長期處于劣Ⅴ類，黑臭問題突出，并有繼續(xù)惡化趨勢。2013年5 月永川區(qū)紅旗河因商業(yè)、娛樂、餐飲等污水直排，加之治理規(guī)劃建設(shè)、多頭管理、管理經(jīng)費不足等原因，治理情況不容樂觀。此外，三峽工程建成蓄水后，由于主城區(qū)庫區(qū)回水末端，水流速度緩慢，自凈能力較差，污水倒入次級河流，導(dǎo)致次級河流水質(zhì)變差，污染不斷加重。

綜上，重慶次級河流豐富，水系構(gòu)成復(fù)雜，涉及區(qū)域多，為重慶工業(yè)、農(nóng)業(yè)及人民生活提供了充沛的水資源。但經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開水資源，在過去大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)的進(jìn)程中，忽視了水資源與水環(huán)境的保護(hù)，導(dǎo)致廢棄物的排放超過了水資源與水環(huán)境的承載力。尤其是次級河流及湖泊污染治理存在缺乏資金投入、投融資渠道狹窄、管理功能單一等問題，導(dǎo)致重慶的水污染治理形勢十分嚴(yán)峻。

1.2 重慶水污染治理投融資現(xiàn)狀

中央財政撥款、重慶市及各級地方財政撥款、污染企業(yè)治污資金是重慶水污染治理資金的主要來源。2007 年至今，國有控股的重慶水務(wù)集團(tuán)股份有限公司是重慶市污水治理的主力軍。2011 年重慶市被列入“排污費權(quán)”交易試點城市，排污權(quán)交易收入上繳財政，在提供水污染治理服務(wù)的同時帶動了社會資本的投入。

近年來，重慶市加大水污染治理方面的投資力度。2012 年重慶市重點流域水污染治理項目投資計劃為17.027 億元，其中中央預(yù)算內(nèi)投資計劃為11.336 億元。在流域、區(qū)域治理方面，2010 年重慶市對主城區(qū)14 條次級河流全面實施污染治理，此水環(huán)境綜合治理工程將歷時兩年時間、污染治理總投資達(dá)32.4 億元，主要由政府財政投入。以2014 年4 月的水質(zhì)監(jiān)測數(shù)據(jù)為例，重慶市61 個城區(qū)集中式飲用水源地水質(zhì)達(dá)標(biāo)率為95.1%，同比下降3.2%，環(huán)比下降3.3%。受四川入境斷面總磷超標(biāo)影響，下游的江津區(qū)鯉魚石、和尚山和南岸區(qū)黃桷渡3 個水源地總磷超標(biāo)。長江重慶段水質(zhì)監(jiān)測并非重慶市環(huán)保局一家主管，與重慶市環(huán)保局按月公布水質(zhì)數(shù)據(jù)的做法一樣，長江水資源管理局公布的2014 年1 月、2月和3 月的數(shù)據(jù)顯示，重慶市飲用水源區(qū)達(dá)標(biāo)率更低，分別為55.6%、88.9% 和66.7%。長江水資源管理局評價的飲用水源區(qū)共18 個，河長223km，與重慶市環(huán)保局選取的地點及數(shù)量均不完全相同。長江與嘉陵江不僅是重慶市的主要飲用水源，同時也是接納城市污水、工業(yè)廢水的唯一水體，這一基礎(chǔ)性的現(xiàn)狀決定了重慶水源地保護(hù)面臨的復(fù)雜局面。順長江干流和嘉陵江自上而下，隨處可見兩岸的生活污水及工廠廢水排入江中，與江水混為一體，規(guī)模較大的如旅游景點磁器口老街旁的排污水渠，而自來水水廠的14 個取水口則順江排開。重慶水務(wù)及重慶水利投資公司每月公布自來水出廠、管網(wǎng)的水質(zhì)，其出廠水質(zhì)合格率、管網(wǎng)水質(zhì)合格率、綜合合格率均長期高于國家規(guī)定的95%。

然而，目前重慶市范圍的水廠絕大多數(shù)采用常規(guī)處理技術(shù)，并且不具備先進(jìn)的專利及非專利技術(shù)。雖然加大治理取得了一定成效，但是工業(yè)及家畜飼養(yǎng)業(yè)、牧業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展，使原本治理完成的流域再次被污染，目前治理設(shè)施老化，運營成本高，治理效率低，但是由于管理體制原因，污染物的排放未得到根本遏制，部分流域污染情況依然十分嚴(yán)重。縣區(qū)治理的治理機(jī)制落后，融資體制缺乏活力，導(dǎo)致次級河流治理資金缺乏，融資容量少、融資模式創(chuàng)新不足等問題出現(xiàn)。

總之，由于原融資平臺利益等原因，對次級流域、區(qū)域湖泊投資不足。在地方行政分割體制背景下，多個部門共同享有流域水資源的管理權(quán)，職能交叉導(dǎo)致以流域為載體的各個主體出于各自利益的考量難以實現(xiàn)集體行動，出現(xiàn)了“搭便車”行為。此外，越往流域下游水污染越嚴(yán)重，治理成本呈現(xiàn)遞增趨勢。地方行政分割程度越高，流域水污染治理失效可能性越大，治理成本越大。

2 關(guān)鍵問題分析

基于對重慶市水污染治理及其投融資現(xiàn)狀分析和實證調(diào)研，本文從治理結(jié)構(gòu)、投融資市場、融資主體、融資方式等角度分析重慶市水污染治理投融資機(jī)制存在的問題。

2.1 治理結(jié)構(gòu)單一與融資主體創(chuàng)新不足

目前重慶市水污染治理主體是重慶市環(huán)保局、重慶市水利局以及重慶市市政管理委員會，同時區(qū)縣政府也設(shè)置了相應(yīng)的管理結(jié)構(gòu)，而水污染治理主體是重慶市政府所屬的國有企業(yè)(重慶水務(wù)集團(tuán)股份有限公司和重慶市水利投資(集團(tuán))有限公司)。其關(guān)鍵問題表現(xiàn)在兩個方面。其一，政府治理結(jié)構(gòu)屬性是行政管理。政府撥款是水污染治理的主要融資渠道，計劃經(jīng)濟(jì)體制仍在水污染治理項目的投入機(jī)制中占主導(dǎo)地位［10］，也演化出行政式水污染投融資治理結(jié)構(gòu)。正如黃奇帆市長(2013)提到的，環(huán)境容量作為一種資源，需要政府的行政措施，但更需要市場來配置。應(yīng)從全流域的角度出發(fā)，樹立可持續(xù)河流治理理念，建立綜合管理新模式［11］。其二，水污染治理融資機(jī)制的核心是創(chuàng)新融資主體。水污染治理的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)決定其準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性，僅運用“市場的手”或“政府的手”配置資源都存在各自優(yōu)勢及明顯缺陷，目前的根本問題仍是政府治理結(jié)構(gòu)處于政府融資主體替代市場融資主體。只有“兩只手”共同著力，才能優(yōu)化融資主體。借鑒美國對Rouge 河流流域治理經(jīng)驗，主要運用政府聯(lián)合企業(yè)的融資主體模式和市場參與的運行機(jī)制［12］，通過優(yōu)化融資主體實現(xiàn)Rouge 河流流域從融資、建設(shè)到治理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全過程管理。為此，創(chuàng)建新型的多主體、多功能的融資治理結(jié)構(gòu)是實現(xiàn)水污染融資機(jī)制創(chuàng)新的前提。

2.2 市場融資效能與效率較低

水污染治理與融資機(jī)制是經(jīng)濟(jì)發(fā)展系統(tǒng)中的兩個環(huán)節(jié)，要通過市場配置資源促進(jìn)流域或區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。首先，資源配置的關(guān)鍵問題是觀念革新。我國執(zhí)行“誰污染，誰治理”管理原則，觀念上形成了各區(qū)域政府博弈、政策博弈、利益博弈，從而影響了市場融資和并造成污染治理“壁壘”［13］。其次，水資源和水污染治理準(zhǔn)公共產(chǎn)品的排他性和競爭性。水資源利用的最大問題就是過度開發(fā)［14］，如2011 年8 月云南鉻污染四省河水流域的重大水污染事件，在1998 年就已開始直排污染物。典型案例證明，傳統(tǒng)治理機(jī)制和融資機(jī)制都存在著利益博弈至上的問題，解決這一問題就需要按十八屆三中全會提出“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”的準(zhǔn)則，創(chuàng)新“雙手”配置資源的水污染融資機(jī)制，進(jìn)而提升水污染治理特別是流域水污染的市場治理效能和效率。再次，由于次級河流和湖泊具有地方社會效益與經(jīng)濟(jì)效益的雙重特性，政府必須轉(zhuǎn)變職能，實施有效的政府治理，例如，重慶市體育局與重慶南岸區(qū)進(jìn)行綜合開發(fā)，將“江南體育館”建設(shè)與建設(shè)新型城市住宅小區(qū)結(jié)合，通過體育地產(chǎn)開發(fā)實現(xiàn)體育事業(yè)與城市建設(shè)“雙贏”融資模式。

因此，重慶市次級河流水污染治理可以整合建設(shè)美麗鄉(xiāng)村、發(fā)展旅游、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共產(chǎn)品，融合地區(qū)資本市場、國內(nèi)資本市場和國際資本市場，形成公共產(chǎn)品融資和資本市場融資有機(jī)結(jié)合的新模式。

2.3 融資方式和融資產(chǎn)品創(chuàng)新性不足

第一，現(xiàn)狀分析表明，傳統(tǒng)的水污染治理項目主要依靠政府財政投入、銀行貸款和發(fā)行債券等方式注入資金，這是美國20 世紀(jì)60 年末～70年代初的通行融資方式。此后發(fā)展了排污許可證交易［12］，從企業(yè)控制污染成本角度發(fā)揮了市場激勵作用。第二，金融產(chǎn)品是水污染治理的融資載體，水污染治理融資具有地域性、污染流域性、主體多樣性、不確定性等特征，涉及政策、金融、經(jīng)濟(jì)等系統(tǒng)風(fēng)險，以及污染類型、利益沖突、環(huán)境治理技術(shù)和社會公共影響等非系統(tǒng)風(fēng)險。第三，重慶市目前資金容量狹窄、資金效率較低，單一的融資方式加重政府財政負(fù)擔(dān)。雖然重慶水務(wù)集團(tuán)融資平臺是一種新型融資方式，但市場融資效率有限。增加市場資金容量，可以借鑒我國國家體育場和北京地鐵4 號線的融資、建設(shè)及運營過程采用的PPP 項目融資模式，結(jié)合“排污權(quán)”的產(chǎn)權(quán)交易、抵押、質(zhì)押，股權(quán)融資等金融手段，創(chuàng)新水污染治理投融資方式。

2.4 缺乏政策保障

國際實踐經(jīng)驗表明，實施以政府與市場合作多元化融資治理結(jié)構(gòu)，必須實現(xiàn)法律與政策的配套改革。英國出臺有《公共事業(yè)合同法》，澳大利亞出臺有《國家PPP 政策及指引》，南非《公私合作伙伴指南》，我國香港特區(qū)政府出臺有《公營部門與私營機(jī)構(gòu)合作的指南》等，這些政策明確了政府與市場主體融資的權(quán)利和責(zé)任。與此同時，為保障融資機(jī)制的有效實施，設(shè)計有專門的融資機(jī)制，從而避免了“能夠在所有人都面對搭便車、規(guī)避責(zé)任或其他機(jī)會主義行為誘惑的情況下，取得持久的共同收益”［15］。因此，探索重慶次級河流或區(qū)域水污染治理的PPP 項目融資機(jī)制，既需要借鑒國際經(jīng)驗，同時也需要在重慶市原有《重慶市政府投資項目管理辦法》 (2003年)、《重慶市人民政府關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范政府投資項目BT 融資建設(shè)管理的通知》 (2007 年)的基礎(chǔ)上，有針對性地對政府主體與市場主體合作的伙伴關(guān)系、合作法律責(zé)任、治理結(jié)構(gòu)框架和融資運行工作機(jī)制等進(jìn)行探尋，從而實施長期、穩(wěn)定和有序的水污染治理項目融資機(jī)制。

因此，構(gòu)建面向未來的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下的適合重慶市水污染治理投融資機(jī)制，應(yīng)該以十八屆三中全會提出的“緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟(jì)體制改革”為指針，以全面推進(jìn)重慶市可持續(xù)發(fā)展為指導(dǎo)，以排污權(quán)融資市場多元化機(jī)制為立足點，重視國際融資的金融力量，深化水污染治理融資體制、機(jī)制改革，建立以政府為主導(dǎo)的多元化水污染治理投融資體制。

3 對策建議

基于上述分析可以看到，重慶已經(jīng)進(jìn)入水污染綜合治理階段，水污染治理投融資從融資手段上，不僅是項目融資，而且是金融創(chuàng)新。從融資模式上來說，既有政府、企業(yè)投融資，也需要創(chuàng)新政府與市場合作的投融資，而后者更能提高投融資的綜合效益。因此，本文結(jié)合現(xiàn)狀剖析和關(guān)鍵問題解釋，嘗試提出重慶市水污染治理投融資治理機(jī)制的對策建議。

(1)公私合作是基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)等準(zhǔn)公共產(chǎn)品的有效提供模式，如多元化、競爭有序的PPP、BOT、BT 等項目融資模式，重慶市在公路、橋梁和其他基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中已形成融資平臺、政策基礎(chǔ)、工作機(jī)制和融資機(jī)制，并取得了顯著成果。可借鑒市場化融資方式，探索次級河流或區(qū)域湖泊水污染治理融資機(jī)制。

(2)重慶水污染治理融資機(jī)制創(chuàng)新，在于構(gòu)建新型的融資治理結(jié)構(gòu)主體。在政府和企業(yè)合作的項目融資模式下可采用以下措施:一是以次級河流流域為融資載體，包括對次級河流以及沿邊的自然、生態(tài)資源、文化資源、產(chǎn)業(yè)資源和城鎮(zhèn)建設(shè)實施有效整合，使次級河流污染權(quán)及污染治理工程結(jié)合，通過流域內(nèi)政府和市場投資主體的區(qū)域合作，實現(xiàn)政府與市場配置資源的合力功效;二是以區(qū)域融資為對象，主要包括對湖泊、農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等進(jìn)行污染治理，結(jié)合區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)集聚要素，可借鑒荷蘭經(jīng)驗，通過稅收激勵、許可證制度和金融鼓勵等方式設(shè)計“綠色基金”;三是涉及次河流流域、湖泊及農(nóng)業(yè)、旅游、生態(tài)等產(chǎn)業(yè)可組成市級公私合作主體，構(gòu)建新型的市場化水污染治理機(jī)制。

(3)傳統(tǒng)治理機(jī)制和融資機(jī)制都存在著利益博弈至上問題，解決這一問題就需要按十八屆三中全會提出“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”的準(zhǔn)則，創(chuàng)新政府和市場配置資源的水污染融資機(jī)制，制定水污染治理相關(guān)政策或指南，積極引導(dǎo)企業(yè)或社會資本進(jìn)入水務(wù)領(lǐng)域，進(jìn)而提升水污染治理特別是流域水污染的市場治理效能和效率。

4 結(jié)語

水污染治理涉及多主體、多領(lǐng)域和多過程，本文從系統(tǒng)觀角度厘清重慶市水污染治理融資特有的地理環(huán)境、水污染類型、利益關(guān)系和政策模式，這是融資方式創(chuàng)新的前提，也是融資產(chǎn)品設(shè)計的基礎(chǔ)。從產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來看，無論是工業(yè)型水污染、城鎮(zhèn)生活水污染，還是農(nóng)村養(yǎng)殖等水污染，其水污染產(chǎn)品的產(chǎn)權(quán)關(guān)系、產(chǎn)權(quán)交易和產(chǎn)權(quán)配置都是繞不過去的門坎。因此，明晰政府與市場的產(chǎn)權(quán)配置關(guān)系是創(chuàng)新水污染投融資機(jī)制的重要環(huán)節(jié)，應(yīng)將其作為進(jìn)一步研究的方向。

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