輿情表達(dá)機(jī)制與協(xié)商民主實(shí)踐

特邀主持人：陳家剛（中央編譯局世界發(fā)展戰(zhàn)略研究部副主任、研究員，國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度研究”首席專(zhuān)家）

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輿情表達(dá)機(jī)制與協(xié)商民主實(shí)踐

文／于家琦

特邀主持人：陳家剛（中央編譯局世界發(fā)展戰(zhàn)略研究部副主任、研究員，國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度研究”首席專(zhuān)家）

主持人的話(huà):改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政府職能轉(zhuǎn)變、釋放社會(huì)活力和維護(hù)生態(tài)良續(xù)發(fā)展等方面取得了巨大的成就，令世人矚目。但是，與此同時(shí)，由于改革內(nèi)容的多樣性、改革過(guò)程的復(fù)雜性、改革效益的差異性，我們同時(shí)也面臨著逐步累積的社會(huì)情緒所帶來(lái)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。有效化解社會(huì)矛盾和沖突，切實(shí)維護(hù)人民群眾的主體地位，更好地促進(jìn)公共利益，實(shí)現(xiàn)改革、穩(wěn)定和發(fā)展的良性互動(dòng)，既是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型的迫切要求，也是全面深化改革的重要基礎(chǔ)。2015年初中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》，從戰(zhàn)略的高度為應(yīng)對(duì)上述挑戰(zhàn)提出了系統(tǒng)的思路。協(xié)商民主既有利于擴(kuò)大參與主體的范圍、實(shí)現(xiàn)更充分的利益表達(dá)和權(quán)利維護(hù)、促進(jìn)政府的民主決策，也有利于化解矛盾沖突、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定，增進(jìn)民眾的政治認(rèn)同，鞏固和擴(kuò)大黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，對(duì)于全面深化改革、實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化具有重要的意義。本期刊發(fā)的三篇文章，分別從良好輿情表達(dá)機(jī)制對(duì)于協(xié)商民主的作用、協(xié)商式民意調(diào)查對(duì)于民主決策的價(jià)值，以及民意表達(dá)的“內(nèi)向型協(xié)商”等方面，深入探討了協(xié)商民主在促進(jìn)政府過(guò)程、民主決策、民意表達(dá)等方面的意義。研究視角涵蓋理論分析、方法應(yīng)用和案例探討，不僅對(duì)于協(xié)商民主理論研究具有深化和拓展的意義，而且對(duì)于實(shí)踐探索具有指導(dǎo)意義。

摘要：協(xié)商民主是一種多元參與、透明決策和應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的有效治理形式，其實(shí)現(xiàn)需要一系列支撐其良性運(yùn)轉(zhuǎn)的實(shí)踐條件，而良好的輿情表達(dá)機(jī)制是激活協(xié)商民主充分發(fā)揮作用的重要一環(huán)。協(xié)商民主需要能排列協(xié)商議程、合理界定協(xié)商議題、科學(xué)選擇協(xié)商參與者、營(yíng)造理性協(xié)商環(huán)境、形成監(jiān)督評(píng)估的輿情表達(dá)機(jī)制。實(shí)踐中，還需要克服既有利益阻撓、“尾巴主義”、網(wǎng)絡(luò)群體盲思和群體極化等若干障礙，才能真正實(shí)現(xiàn)輿情表達(dá)機(jī)制對(duì)于協(xié)商民主和中國(guó)政治發(fā)展的應(yīng)有價(jià)值。

關(guān)鍵詞：協(xié)商民主；輿情表達(dá)；協(xié)商過(guò)程

黨的十八大以來(lái)，健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度，推動(dòng)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展，已成為中國(guó)民主政治的重要內(nèi)容。協(xié)商民主作為一種多元參與、透明決策和應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的有效治理形式，在民主建設(shè)中的重要地位越發(fā)突出。而協(xié)商民主的發(fā)展，需要從制度環(huán)境、制度結(jié)構(gòu)、社會(huì)基礎(chǔ)和程序設(shè)計(jì)等各個(gè)方面加以推進(jìn)，需要一系列支撐其良性運(yùn)轉(zhuǎn)的實(shí)踐條件，如具備妥協(xié)合作、理性參與意識(shí)的協(xié)商參與方，公平合理的協(xié)商規(guī)則，有效規(guī)范權(quán)力的法治環(huán)境等。其中，良好的輿情表達(dá)機(jī)制是協(xié)商民主得以實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)條件之一，是激活協(xié)商民主充分發(fā)揮作用的重要一環(huán)。

一　什么是良好的輿情表達(dá)機(jī)制

（一）表達(dá)出的輿情是顯性的并意圖影響政治過(guò)程

輿情是一個(gè)充分體現(xiàn)中國(guó)歷史文化傳統(tǒng)的詞語(yǔ)，是中國(guó)獨(dú)有的概念。中國(guó)歷史上的輿情概念主要有兩層：其一是民眾的情緒，表現(xiàn)為“輿情歡載”“輿情震駭”等；其二是民眾的意見(jiàn)愿望，表現(xiàn)為“察輿情之向背”“俯徇輿情”等。雖然目前學(xué)界對(duì)輿情的界定各異，但對(duì)輿情內(nèi)核的認(rèn)識(shí)是一致的，即都認(rèn)為輿情是民眾的意見(jiàn)、態(tài)度等主觀情況。輿情概念與西方的民意概念較為接近，民意是“民眾復(fù)雜偏好的綜合”，[1]“民眾的意愿”[2]貫穿于這兩個(gè)概念，輿情和民意都是針對(duì)一個(gè)問(wèn)題所形成的各類(lèi)意見(jiàn)混合體。

輿情包含顯性意見(jiàn)和隱性態(tài)度兩部分，而輿情表達(dá)突出了輿情中公開(kāi)的那部分，公開(kāi)的就是經(jīng)過(guò)表達(dá)的顯性輿情。區(qū)分輿情是否表達(dá)的理論意義在于，只有經(jīng)過(guò)語(yǔ)言或其他行動(dòng)表達(dá)出來(lái)的、公開(kāi)的輿情才具有“政治力量”。[3]不公開(kāi)表達(dá)的意見(jiàn)外界無(wú)從知曉，也就沒(méi)有當(dāng)下的影響力。表達(dá)出來(lái)的輿情是意圖影響政治過(guò)程、吸引決策者關(guān)注的訴求，是“政府應(yīng)慎重加以注意的意見(jiàn)”。[4]事實(shí)上，民眾表達(dá)意見(jiàn)的重要目的之一是“功利”，[5]民主政治可以看作是社會(huì)中的個(gè)人與團(tuán)體，為了保障及爭(zhēng)取其權(quán)益所設(shè)計(jì)的政治體系。因此，從民眾的角度看，輿情表達(dá)是一個(gè)爭(zhēng)取權(quán)益的過(guò)程，這一過(guò)程所產(chǎn)生的影響力需要政府加以重視。從政府的角度看，輿情表達(dá)是政治過(guò)程的第一個(gè)階段，政治要求的提出就意味著政治過(guò)程的開(kāi)始。

（二）輿情表達(dá)主體和渠道是輿情表達(dá)機(jī)制的核心要素

輿情表達(dá)機(jī)制主要涉及如何使輿情表達(dá)各個(gè)部分協(xié)調(diào)運(yùn)行的問(wèn)題。輿情表達(dá)中的各個(gè)部分包括：輿情表達(dá)主體——民眾；輿情表達(dá)內(nèi)容——圍繞某一議題所形成的各種觀點(diǎn)；輿情表達(dá)對(duì)象，即向誰(shuí)表達(dá)——公共權(quán)力機(jī)構(gòu)；輿情表達(dá)渠道——民眾與公權(quán)機(jī)構(gòu)進(jìn)行溝通的各種途徑和方式。其中，輿情表達(dá)主體和表達(dá)渠道是影響輿情表達(dá)機(jī)制發(fā)揮作用的核心要素。

輿情表達(dá)主體的表達(dá)能力、組織化程度、代表性程度等對(duì)輿情表達(dá)效果有明顯影響。輿情表達(dá)主體——民眾是一個(gè)群體概念，由不同社會(huì)階級(jí)階層、社會(huì)利益群體、生活群體共同構(gòu)成。社會(huì)群體的受教育程度、職業(yè)類(lèi)型、社會(huì)關(guān)系、居住環(huán)境、群體規(guī)模等影響其表達(dá)能力。社會(huì)群體的組織化程度影響其表達(dá)能量的高低，一般來(lái)說(shuō)，有組織的群體比無(wú)組織的群體具有更大的影響力。社會(huì)群體表達(dá)意見(jiàn)，需要推選出代表來(lái)作代言人，代表能否真正反映群體聲音，對(duì)于輿情表達(dá)效果有直接影響。

輿情表達(dá)渠道是影響輿情表達(dá)能否順暢運(yùn)行的另一關(guān)鍵因素。大多數(shù)政治體系都允許人們進(jìn)行利益表達(dá)，包括個(gè)人聯(lián)系、精英人物代理、大眾傳播工具、政黨、立法機(jī)構(gòu)、行政機(jī)構(gòu)等合法表達(dá)渠道；幾乎所有政治體系都禁止暴亂、阻撓、政治恐怖策略等非法表達(dá)；還有一些表達(dá)渠道介于合法和非法之間，如罷工、示威等非暴力但激烈的壓力活動(dòng)。[6]從表達(dá)的發(fā)起方看，輿情表達(dá)渠道還分為主動(dòng)和被動(dòng)兩類(lèi)，前者包括民眾給公權(quán)機(jī)構(gòu)寫(xiě)信、打電話(huà)、進(jìn)行游說(shuō)、請(qǐng)?jiān)浮⑸暝V、示威、抗議、游行等；后者多是公權(quán)機(jī)構(gòu)邀請(qǐng)民眾進(jìn)行意見(jiàn)表達(dá)，如座談會(huì)、民意調(diào)查、公民投票等渠道。在一個(gè)現(xiàn)代化的政治體系中，都設(shè)有合法輿情表達(dá)渠道，既包括民眾主動(dòng)表達(dá)的渠道，也包括發(fā)現(xiàn)潛在態(tài)度的被動(dòng)表達(dá)渠道。

（三）良好輿情表達(dá)機(jī)制的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

判斷輿情表達(dá)機(jī)制是否優(yōu)良、有效，要從民眾的表達(dá)目的和公權(quán)機(jī)構(gòu)設(shè)置輿情表達(dá)渠道的目的來(lái)分析。從民眾角度看，進(jìn)行輿情表達(dá)的目的是通過(guò)影響決策來(lái)爭(zhēng)取權(quán)益實(shí)現(xiàn)，因此能促進(jìn)民眾意見(jiàn)被決策者采納或考慮的輿情表達(dá)機(jī)制是優(yōu)良的。從公權(quán)機(jī)構(gòu)角度看，設(shè)置輿情表達(dá)渠道的目的是了解社會(huì)現(xiàn)實(shí)和民眾需求，將輿情有序地納入政治過(guò)程，為決策提供依據(jù)、為執(zhí)行提供輿情支持，鞏固執(zhí)政的合法性和合理性。因此公權(quán)機(jī)構(gòu)會(huì)將輿情表達(dá)機(jī)制能否真實(shí)、全面、順暢、有序地反映意見(jiàn)作為其優(yōu)劣的主要考慮。

綜合上述兩種目的，良好的輿情表達(dá)機(jī)制可從四個(gè)方面加以評(píng)價(jià)。第一，反映輿情的真實(shí)度。輿情表達(dá)主體的代表性越強(qiáng)，其反映的輿情真實(shí)度越高；與政府直接溝通的中介較少、受到其它因素干擾較少的表達(dá)渠道，反映的輿情真實(shí)度較高。第二，對(duì)輿情的整合度，即是否融合了不同輿情主體的意見(jiàn)。評(píng)價(jià)整合度需要判斷以下情況：由代表進(jìn)行表達(dá)的渠道是否全面代表了不同民眾的意見(jiàn)；表達(dá)渠道是否為不同民眾提供對(duì)話(huà)的機(jī)會(huì)和程序。第三，反映輿情的通達(dá)度。表達(dá)主體或溝通中介的能力越強(qiáng)、中間層級(jí)越少的表達(dá)渠道，輿情通達(dá)度越高。第四，公權(quán)機(jī)構(gòu)對(duì)輿情的接納度，即掌握決策權(quán)的公權(quán)機(jī)構(gòu)對(duì)輿情信息的吸納和重視程度，公權(quán)機(jī)構(gòu)和民眾形成共識(shí)的程度。

這四項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)涉及兩個(gè)要素值得注意：輿情表達(dá)渠道中的溝通中介和輿情表達(dá)規(guī)則。溝通中介包括：民眾代表、傳統(tǒng)媒體和新媒體、民調(diào)機(jī)構(gòu)和智庫(kù)、公權(quán)機(jī)構(gòu)的輿情信息部門(mén)等。一般來(lái)說(shuō)，溝通中介越少，輿情真實(shí)度和通達(dá)度越高；溝通中介層級(jí)越多，就越可能出現(xiàn)信息被過(guò)濾、遺漏的問(wèn)題。輿情表達(dá)規(guī)則主要解決的是如何提高整合度、接納度的問(wèn)題，其中的基本理念是要保證參與者平等地發(fā)表觀點(diǎn)，公平影響決策過(guò)程，民眾之間、民眾和公權(quán)機(jī)構(gòu)之間相互尊重，遵守互相認(rèn)可的表達(dá)程序，理性有序地討論問(wèn)題。

二　協(xié)商民主需要什么樣的輿情表達(dá)機(jī)制

自20世紀(jì)80年代協(xié)商民主概念從參與式民主的研究浪潮中興起以來(lái)，它就逐漸被賦予了多維度的涵義。協(xié)商民主被認(rèn)為是一種政府形式、決策形式、治理形式，[7]協(xié)商民主是決策民主，[8]即與選舉民主的“授權(quán)”相銜接的“限權(quán)”過(guò)程。協(xié)商民主主要關(guān)注的是在權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中，如何更合理更民主地解決問(wèn)題，并倡導(dǎo)以公共利益為歸依、以公開(kāi)對(duì)話(huà)為手段、以理性共識(shí)為基礎(chǔ)、以程序制度為保障。

通過(guò)上述對(duì)良好輿情表達(dá)機(jī)制的解析，可以發(fā)現(xiàn)協(xié)商民主與良好輿情表達(dá)機(jī)制之間是相契合的，如較高的輿情真實(shí)度、整合度對(duì)協(xié)商民主發(fā)展是有益的。但兩者從目的上來(lái)說(shuō)還有一定差異，輿情表達(dá)主要關(guān)注真實(shí)反映民意，協(xié)商民主則主要涉及解決問(wèn)題的民主方式，因此協(xié)商民主需要的輿情表達(dá)機(jī)制更側(cè)重如下幾個(gè)方面：

（一）幫助排列協(xié)商議程的輿情表達(dá)機(jī)制

協(xié)商議程是一個(gè)時(shí)間段中列入?yún)f(xié)商范圍并“按重要性等級(jí)排列”[9]的一系列問(wèn)題。協(xié)商民主的主要目的是解決問(wèn)題，而把什么問(wèn)題提上議程是協(xié)商過(guò)程中重要的第一步。政策議程上的空間是稀有資源，“選擇把哪些問(wèn)題提上議程是一項(xiàng)重要的政治權(quán)力”，[10]因?yàn)槿绻麊?wèn)題不能被提上議程，就不會(huì)被決策者考慮，更別說(shuō)采取解決問(wèn)題的行動(dòng)了。哪些問(wèn)題被提上議程是由多種因素促成的，其中輿情是影響議程設(shè)置的重要因素之一。如果問(wèn)題的影響面較廣、民眾特別關(guān)注、受問(wèn)題影響的人越多，則越能使該問(wèn)題快速進(jìn)入政策議程。

輿情可以對(duì)協(xié)商議程產(chǎn)生影響，實(shí)踐中就需要有效的輿情表達(dá)機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)這一功能。目前，一些國(guó)家采取民意調(diào)查方式來(lái)了解哪些問(wèn)題是需要列入政策議程的。比如，美國(guó)政府經(jīng)常使用的是蓋洛普民調(diào)所設(shè)計(jì)的問(wèn)題——“你認(rèn)為本國(guó)當(dāng)前面臨的最重要問(wèn)題是什么”，[11]通過(guò)“最重要問(wèn)題”能快速發(fā)現(xiàn)一個(gè)時(shí)期中民眾的關(guān)注焦點(diǎn)，使輿情指數(shù)化，形成可視的公眾議程。有的調(diào)查問(wèn)卷還通過(guò)測(cè)量“意識(shí)到的問(wèn)題顯著性”和“人際間問(wèn)題的顯著性”[12]等來(lái)判斷民眾期待政府解決的問(wèn)題。此外，通過(guò)座談會(huì)、對(duì)話(huà)會(huì)、向民眾征詢(xún)意見(jiàn)等輿情表達(dá)機(jī)制，也能發(fā)現(xiàn)民眾的主要關(guān)注點(diǎn)，從而為排列協(xié)商議程提供幫助。

（二）合理界定協(xié)商議題的輿情表達(dá)機(jī)制

排列好協(xié)商議程后，就可以選擇最重要的問(wèn)題進(jìn)入?yún)f(xié)商程序，這時(shí)合理界定協(xié)商議題是一個(gè)不能忽視的步驟。界定議題是人們對(duì)“問(wèn)題的主觀構(gòu)建”，正確界定問(wèn)題可以避免出現(xiàn)“第三類(lèi)錯(cuò)誤”——解決了錯(cuò)誤的問(wèn)題。[13]對(duì)問(wèn)題的構(gòu)建需要若干步驟，要盡可能地搜集各種信息，特別是發(fā)現(xiàn)由多個(gè)利益相關(guān)人做出的問(wèn)題描述，不能過(guò)早停止信息搜索，否則會(huì)將某些重大方面遺留在問(wèn)題范圍之外。

對(duì)利益相關(guān)人不同偏好和需求的充分展現(xiàn)是開(kāi)展協(xié)商對(duì)話(huà)的前提。而有效的輿情表達(dá)機(jī)制能為各種意見(jiàn)提供表達(dá)的機(jī)會(huì)，其中的基本原則是展現(xiàn)民眾觀點(diǎn)的全面性和公平性，因此以盡可能大范圍涵蓋民眾意見(jiàn)的表達(dá)機(jī)制為更優(yōu)。同時(shí)，不同的輿情表達(dá)機(jī)制提供的輿情信息類(lèi)型不同，應(yīng)針對(duì)不同議題所涉及的民眾規(guī)模、組織形態(tài)、代表性程度來(lái)合理選擇不同的輿情表達(dá)機(jī)制。

如果議題涉及的民眾規(guī)模較大或分散得非常廣泛，且圍繞議題的民眾組織化程度低、沒(méi)有合法有效的代表，那么采用民意調(diào)查的方式為好。如果議題涉及的民眾范圍較小，可采取公民大會(huì)等方式，邀請(qǐng)持有不同意見(jiàn)的民眾都參與到對(duì)議題的解釋中來(lái)。如果議題涉及的民眾組織化程度高、組織良好，且組織能夠代表民眾各方面的利益、具有高度的代表性，那么最經(jīng)濟(jì)和省時(shí)的方法是和組織領(lǐng)袖會(huì)面，采取聽(tīng)證會(huì)、討論會(huì)、咨詢(xún)委員會(huì)等方式，邀請(qǐng)這些利益代表發(fā)表觀點(diǎn)。

（三）科學(xué)選擇協(xié)商參與者的輿情表達(dá)機(jī)制

在合理界定協(xié)商議題的基礎(chǔ)上，需要挑選協(xié)商參與者開(kāi)展協(xié)商活動(dòng)。對(duì)參與者的挑選工作決定著協(xié)商民主的成敗，在選擇時(shí)需注重參與者的全面性和代表性，否則協(xié)商的效果將大打折扣。

協(xié)商討論的參與者應(yīng)體現(xiàn)圍繞該議題的各方觀點(diǎn)，既要讓“聲音大”的相關(guān)人參加，也應(yīng)讓沉默的相關(guān)人參與；既要展現(xiàn)表達(dá)出的輿情，也要囊括那些潛在參與者，特別是沒(méi)有組織的民眾。因?yàn)槿绻趨f(xié)商時(shí)沒(méi)有發(fā)現(xiàn)沉默者的意見(jiàn)，而他們卻可能在協(xié)商議題上享有利益或義務(wù)，那么忽視或排斥這些民眾會(huì)對(duì)協(xié)商結(jié)果造成重大威脅，導(dǎo)致協(xié)商的無(wú)效性。

要發(fā)現(xiàn)有影響力的沉默者并將其納入?yún)f(xié)商過(guò)程，就需要代表性強(qiáng)的輿情表達(dá)機(jī)制來(lái)了解圍繞一個(gè)議題的輿情分布狀況。對(duì)于大范圍民眾來(lái)說(shuō)，民意調(diào)查是一個(gè)較優(yōu)的方式。民調(diào)“可以實(shí)現(xiàn)所有民眾的同等代表性”，[14]尤其能反映沉默者的聲音。調(diào)查問(wèn)卷中包含受訪者的性別、年齡、職業(yè)、收入等基本信息，通過(guò)交互分析能了解不同群體和不同意見(jiàn)的相關(guān)程度，[15]不同意見(jiàn)群體的規(guī)模和理由，從而避免決策實(shí)施時(shí)才注意到這些“暗礁”，確保決策能順利執(zhí)行，達(dá)到協(xié)商的預(yù)期目標(biāo)。比如，2004年廣州市政府在“禁摩”決策前，通過(guò)民意調(diào)查和聽(tīng)證會(huì)等方式了解輿情，并讓“禁摩”利益相關(guān)人參與到?jīng)Q策過(guò)程中，從而保證政策目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)。相反，2010年湖南郴州市政府由于在“禁摩”決策前沒(méi)有邀請(qǐng)靠摩托車(chē)養(yǎng)家糊口的“生計(jì)利益群體”參與決策，導(dǎo)致近千名摩托車(chē)司機(jī)抗拒該項(xiàng)政策執(zhí)行的群體事件。

（四）營(yíng)造理性協(xié)商環(huán)境的輿情表達(dá)機(jī)制

協(xié)商民主提倡理性討論、形成共識(shí)，要求參與者從公共利益出發(fā)思考問(wèn)題，提出相互之間可以理解的理由；參與者要通過(guò)討論來(lái)說(shuō)服他人，并在討論中對(duì)原有偏好進(jìn)行反思；參與者不能根據(jù)自己的情緒來(lái)表態(tài)，其觀點(diǎn)應(yīng)建立在理性判斷的基礎(chǔ)上。協(xié)商民主對(duì)參與者的要求，也是對(duì)整個(gè)社會(huì)輿論環(huán)境的要求，即民眾能夠理性地思考和表達(dá)。

理性的協(xié)商環(huán)境主要依靠公開(kāi)、平等、公平的公共討論來(lái)塑造，因?yàn)橛懻撌且粋€(gè)“清除各種無(wú)知的試錯(cuò)過(guò)程”，[16]在不同觀點(diǎn)的碰撞中，能把不實(shí)信息和不當(dāng)主張逐步淘汰和消解；討論還有助于民眾之間的相互理解，為下一步的協(xié)商決策或政策建議提供寬松、互相包容的社會(huì)輿論環(huán)境。

討論方式中最有利于培育理性精神的是公共辯論，辯論能促進(jìn)不同觀點(diǎn)群體的理解和尊重，增強(qiáng)各自對(duì)對(duì)方的同理心。比如，2013年成都市城管局舉辦“游商占道是否應(yīng)當(dāng)被取締”的主題辯論賽，參賽選手中包括城管、小販和普通市民，很多城管表示辯論使他們第一次從小商販的角度看問(wèn)題，對(duì)小商販增進(jìn)了理解，今后工作中對(duì)小商販會(huì)更耐心對(duì)待。

（五）對(duì)協(xié)商進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)估的輿情表達(dá)機(jī)制

協(xié)商是在公共空間進(jìn)行的，[17]協(xié)商的內(nèi)容、程序、結(jié)果都對(duì)民眾公開(kāi)。公開(kāi)就意味著民眾有權(quán)利對(duì)協(xié)商過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，有權(quán)評(píng)價(jià)協(xié)商的不同環(huán)節(jié)，特別是在決策制定前和決策實(shí)施后兩個(gè)階段應(yīng)引入民眾評(píng)估。

從政策科學(xué)的角度看，對(duì)公共政策的評(píng)估主要有兩大類(lèi)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)：一類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)重視技術(shù)和事實(shí)分析，著重評(píng)價(jià)公共政策的績(jī)效、效率等內(nèi)容；另一類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)重視價(jià)值和倫理分析，著重評(píng)價(jià)公共政策的服務(wù)對(duì)象、社會(huì)影響等內(nèi)容。第二類(lèi)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)包括“為誰(shuí)服務(wù)、可接受、認(rèn)可”等核心詞，強(qiáng)調(diào)政策不僅為精英服務(wù)，更要考慮廣大民眾的利益和要求，評(píng)價(jià)政策要看其是否符合民眾的意愿。

協(xié)商過(guò)程和結(jié)果是否優(yōu)良需要民眾的監(jiān)督和評(píng)價(jià)。從公開(kāi)監(jiān)督角度，在協(xié)商過(guò)程中通過(guò)旁聽(tīng)會(huì)議、電視直播等方式為民眾提供協(xié)商的相關(guān)信息。從民眾評(píng)價(jià)協(xié)商過(guò)程的角度，可通過(guò)網(wǎng)絡(luò)論壇、公民聽(tīng)證會(huì)等方式，讓民眾參與到協(xié)商互動(dòng)中來(lái)。如加拿大不列顛哥倫比亞省關(guān)于選舉制度改革的協(xié)商會(huì)議設(shè)計(jì)了公共聽(tīng)證環(huán)節(jié)，50場(chǎng)聽(tīng)證會(huì)一共有3000名普通民眾旁聽(tīng)了聽(tīng)證會(huì)，1439人以書(shū)面形式提交了1603份改革建議。[18]從民眾評(píng)價(jià)協(xié)商結(jié)果的角度，可通過(guò)民意調(diào)查等方式了解民眾對(duì)協(xié)商結(jié)果和決策執(zhí)行情況的滿(mǎn)意度，進(jìn)而發(fā)現(xiàn)執(zhí)行中出現(xiàn)的問(wèn)題，為下一輪決策提供輿情信息。在美國(guó)的公共服務(wù)領(lǐng)域，政府經(jīng)常進(jìn)行年度性民意調(diào)查，來(lái)獲得特定公共服務(wù)的公民滿(mǎn)意度、新服務(wù)的潛在需要等情況。

綜合以上五個(gè)方面可以看出，輿情表達(dá)機(jī)制貫穿協(xié)商民主過(guò)程的始終。通過(guò)建立適應(yīng)不同協(xié)商民主需求的輿情表達(dá)機(jī)制，能促進(jìn)協(xié)商民主質(zhì)量的提高。輿情表達(dá)機(jī)制能發(fā)現(xiàn)沉默民眾的聲音，提升了協(xié)商民主的公平性；輿情表達(dá)機(jī)制所提供的協(xié)商議程、協(xié)商議題、協(xié)商結(jié)果反饋等信息，提升了協(xié)商結(jié)果的合理性；輿情表達(dá)機(jī)制所營(yíng)造的理性輿論環(huán)境，有助于民眾接受公平合作的協(xié)商理念；輿情表達(dá)機(jī)制對(duì)協(xié)商各個(gè)環(huán)節(jié)的關(guān)照，增強(qiáng)了協(xié)商民主的操作性和制度化程度。

三　構(gòu)建服務(wù)于協(xié)商民主的輿情表達(dá)機(jī)制應(yīng)注意的事項(xiàng)

良好的輿情表達(dá)機(jī)制能夠服務(wù)于協(xié)商民主建設(shè)并使之趨于完善，但形成這種應(yīng)然狀態(tài)的輿情表達(dá)機(jī)制，還面臨著諸多挑戰(zhàn)，需要注意如下問(wèn)題。

（一）如何防止既有利益的阻撓

協(xié)商民主強(qiáng)調(diào)參與協(xié)商的主體之間是平等的。但現(xiàn)實(shí)中，協(xié)商參與者對(duì)決策的影響力并不對(duì)等，民眾經(jīng)常處于弱勢(shì)地位，公權(quán)機(jī)構(gòu)或既得利益團(tuán)體更容易在協(xié)商中占據(jù)主導(dǎo)地位，民眾的意見(jiàn)表達(dá)受到阻撓、話(huà)語(yǔ)權(quán)較小甚至被剝奪。一些由公權(quán)機(jī)構(gòu)組織的協(xié)商會(huì)議，組織方以領(lǐng)導(dǎo)者自居，使協(xié)商變成了先聽(tīng)取意見(jiàn)再發(fā)表重要講話(huà)的形式。國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)研究也發(fā)現(xiàn)，公民參與公共決策時(shí)行政人員的抵制是一個(gè)主要障礙，他們不愿意和公民分享權(quán)力；一些政策領(lǐng)域被有影響的利益集團(tuán)盤(pán)踞，很難反映民意。[19]

面對(duì)既有利益的阻撓，首先，公權(quán)機(jī)構(gòu)要認(rèn)同協(xié)商中重視輿情表達(dá)、實(shí)現(xiàn)真正參與的必要性。公職人員的角色應(yīng)是治理者、合作者，要有計(jì)劃地鼓勵(lì)民眾參與到?jīng)Q策過(guò)程中，民眾應(yīng)有平等話(huà)語(yǔ)權(quán)，決策制定是對(duì)話(huà)的結(jié)果。其次，實(shí)現(xiàn)協(xié)商信息公開(kāi)透明。研究發(fā)現(xiàn)，一個(gè)政策問(wèn)題對(duì)民眾的顯著性影響著政治家認(rèn)真對(duì)待民眾的可能性。[20]具有更高曝光率的、對(duì)民眾透明度越高的政策問(wèn)題，會(huì)使公權(quán)機(jī)構(gòu)更看重輿情的影響力，對(duì)民意的回應(yīng)性更高。第三，創(chuàng)新輿情表達(dá)機(jī)制。增強(qiáng)表達(dá)主體能力、設(shè)立新的表達(dá)渠道可以提高民眾對(duì)協(xié)商的積極影響，如培育更多具有利益表達(dá)功能的民間社團(tuán)來(lái)平衡既有利益團(tuán)體的影響、在協(xié)商議題選擇上創(chuàng)設(shè)公民聯(lián)署提案方式等。此外，推動(dòng)形成“眼睛向下”的公權(quán)機(jī)構(gòu)政績(jī)觀、規(guī)范制度化的輿情表達(dá)渠道等，也能在一定程度上克服既有利益對(duì)輿情表達(dá)的限制和阻礙。

（二）如何避免出現(xiàn)“尾巴主義”

在協(xié)商過(guò)程中，既要防止出現(xiàn)漠視輿情的現(xiàn)象，又要避免出現(xiàn)盲目跟隨民意的“尾巴主義”。鄧小平曾談到：“我們不是尾巴主義者，當(dāng)然懂得，群眾的意見(jiàn)一定不會(huì)都是正確的和成熟的。我們所謂總結(jié)和集中，并不是群眾意見(jiàn)的簡(jiǎn)單堆積，這里必須要有整理、分析、批判和概括?！盵21]重視輿情只是良好決策的必要條件，而不是充分條件。但是現(xiàn)實(shí)中，由于受到民意壓力，政府有時(shí)會(huì)面臨不得不跟隨民意卻違背決策質(zhì)量要求的無(wú)奈局面。

避免不得已出現(xiàn)的“尾巴主義”，首先，要做到協(xié)商決策前充分了解輿情信息，特別是沉默者的聲音，做到主動(dòng)應(yīng)對(duì)輿情，避免出現(xiàn)被媒體質(zhì)疑、網(wǎng)絡(luò)聲討、反對(duì)者游行抗議等令政府措手不及的窘境。其次，對(duì)輿情影響協(xié)商決策的基本界限要有清醒認(rèn)識(shí)。學(xué)者們普遍認(rèn)為，公共政策的大方向上要符合輿情，而細(xì)節(jié)的判斷則交給政府。因?yàn)槎鄶?shù)人沒(méi)有時(shí)間或愛(ài)好去過(guò)問(wèn)每一個(gè)問(wèn)題的具體情況。第三，一些決策需要符合技術(shù)可行性和法律規(guī)范，就應(yīng)遵循科學(xué)和法律標(biāo)準(zhǔn)，但民眾可能對(duì)這些決策質(zhì)疑和反對(duì)，這時(shí)就需要張弛有度的輿情疏導(dǎo)，說(shuō)服民眾站在科學(xué)和全局利益的角度看問(wèn)題，逐步理解和認(rèn)同決策的必要性。

（三）如何培育協(xié)商參與者的妥協(xié)意識(shí)和公益精神

協(xié)商民主要求民眾尊重彼此的利益和要求，形成互相都能接受的解決方案。這就需要社會(huì)成員具有包容、妥協(xié)、追求公益的民主氣質(zhì)。民主氣質(zhì)需要循序漸進(jìn)的公民教育和持續(xù)的民主實(shí)踐來(lái)造就。公民教育課和公益宣傳要讓民眾理解：面對(duì)無(wú)法避免的利益沖突，不可能制定出完全符合一方利益的決策。參與各方應(yīng)把自己要求中的各個(gè)部分區(qū)別開(kāi)來(lái)，在某些部分讓步以換取另一些部分的滿(mǎn)足，制定出沖突各方雖不完全滿(mǎn)意，但至少都能容忍的基本滿(mǎn)意的協(xié)議。民眾要以相互忍讓的方式來(lái)解決公私利益問(wèn)題，承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)。因?yàn)槊裰魃鐣?huì)的每個(gè)人既是公民，又是治者；既受到法律的管轄，又是制定和執(zhí)行法律的參與者。[22]

妥協(xié)包容的民主精神還需要通過(guò)長(zhǎng)期實(shí)踐來(lái)獲得，直接參加以民主方式組織起來(lái)的活動(dòng)，如社區(qū)自治、民間社團(tuán)活動(dòng)等，使民眾看到自己參與的效果，看到妥協(xié)、包容在管理中的重大作用，只有實(shí)際參與經(jīng)驗(yàn)的日積月累，才能形成協(xié)商民主所需要的穩(wěn)固民主品格。

（四）如何規(guī)避新媒體輿情表達(dá)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)

協(xié)商民主需要理性的輿論環(huán)境，而承載著民間輿論場(chǎng)表達(dá)功能的互聯(lián)網(wǎng)、手機(jī)等新媒體對(duì)有序輿情表達(dá)提出了挑戰(zhàn)，群體盲思、群體極化等現(xiàn)象在新媒體環(huán)境下愈發(fā)突出。群體盲思是“心理活動(dòng)的效率、對(duì)現(xiàn)實(shí)的檢驗(yàn)以及道德判斷的一種退化，這種退化是來(lái)自于群體內(nèi)壓力”，[23]表現(xiàn)為過(guò)分樂(lè)觀以及過(guò)度冒險(xiǎn)，對(duì)群體固有的道德觀毫不質(zhì)疑的信任，遠(yuǎn)離任何可能破壞群體自滿(mǎn)感的信息。群體極化是指群體由具有相同傾向的人構(gòu)成，而群體討論容易增強(qiáng)群體成員的已有傾向，[24]討論圈內(nèi)部的交流同化了相近的看法、排擠了相異的觀點(diǎn)，最終形成一個(gè)個(gè)極端化的團(tuán)體。而網(wǎng)絡(luò)傳播的便捷和無(wú)限擴(kuò)散性，讓過(guò)去現(xiàn)實(shí)生活中難以聚合的個(gè)體更容易集群，網(wǎng)絡(luò)中的群體極化現(xiàn)象大約是現(xiàn)實(shí)生活中面對(duì)面時(shí)的兩倍多。[25]這種“一邊倒”的網(wǎng)絡(luò)輿情表達(dá)與協(xié)商民主理念背道而馳，往往會(huì)助推輿情危機(jī)和群體事件的頻繁發(fā)生。

規(guī)避新媒體輿情表達(dá)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，既需要政府監(jiān)管的外部控制，如規(guī)范網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商和網(wǎng)民行為；更要啟動(dòng)新媒體的自身免疫功能來(lái)自然淘汰不當(dāng)和過(guò)激的輿情表達(dá)。真正具有互聯(lián)網(wǎng)開(kāi)放精神的網(wǎng)絡(luò)社群，會(huì)自發(fā)形成和維護(hù)內(nèi)部的交流規(guī)范，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)投訴、版主警告等方式保障不同觀點(diǎn)的平等交流，允許理性的質(zhì)疑和相互批評(píng)。網(wǎng)絡(luò)世界的競(jìng)爭(zhēng)壓力也會(huì)迫使網(wǎng)絡(luò)社群內(nèi)部加強(qiáng)自律、提升自身公信力。目前，對(duì)網(wǎng)絡(luò)自愈功能的開(kāi)發(fā)還不夠。而自愈功能發(fā)揮作用的關(guān)鍵是保證網(wǎng)絡(luò)的開(kāi)放性，為不同網(wǎng)絡(luò)社群創(chuàng)造對(duì)話(huà)、討論的公共平臺(tái)，允許展現(xiàn)對(duì)特定群體觀點(diǎn)的批評(píng)和辯護(hù)，從而減少網(wǎng)絡(luò)群體盲思、預(yù)防群體極化，為協(xié)商民主創(chuàng)造出互相尊重、有序表達(dá)的輿論環(huán)境。

綜上所述，從政治體系和政府過(guò)程的宏觀視野看，輿情表達(dá)所反映的輿情信息、營(yíng)造的輿論氛圍貫穿于政治過(guò)程，協(xié)商民主是解決民眾訴求的決策方式之一，輿情表達(dá)與協(xié)商民主的關(guān)系可以被抽象為信息、環(huán)境與決策的關(guān)系。良好輿情表達(dá)機(jī)制所輸出的真實(shí)完整民意信息和理性有序輿論環(huán)境，為協(xié)商民主茁壯成長(zhǎng)提供了充沛養(yǎng)料，是中國(guó)民主政治必不可少的組成部分?？朔F(xiàn)有輿情表達(dá)中的若干障礙、搭建良好的輿情表達(dá)機(jī)制，將有助于規(guī)范公共權(quán)力的職責(zé)邊界、夯實(shí)民主建設(shè)的社會(huì)基礎(chǔ)，使中國(guó)的改革發(fā)展更全面、穩(wěn)定和可持續(xù)。

注釋?zhuān)?/p>

[1]Bernard Hennessy：《民意》，趙雅麗、張同瑩、曾慧琦譯，臺(tái)北：五南圖書(shū)出版股份有限公司，1990年，第13頁(yè)。

[2]王來(lái)華、林竹、畢宏音：《對(duì)輿情、民意和輿論三概念異同的初步辨析》，《新視野》2004年第5期。

[3]Floyd H. Allport， “Toward a Science of Public Opinion”， Public Opinion Quarterly， Vol.1，No.1 (January 1937)， p.20.

[4]V.O.Key， Public Opinion and American Democracy， New York: Knopf， 1961， p.7.

[5]鄭貞銘：《民意與民意測(cè)驗(yàn)》，臺(tái)北：三民書(shū)局，2001年，第184頁(yè)。

[6]加布里埃爾·A. 阿爾蒙德、小G.賓厄姆·鮑威爾：《比較政治學(xué)——體系、過(guò)程和政策》，曹沛霖等譯，北京：東方出版社，2007年，第188-202頁(yè)。

[7]陳家剛：《協(xié)商民主與當(dāng)代中國(guó)政治》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2009年，第23-24頁(yè)。

[8]俞可平：《中國(guó)特色協(xié)商民主的幾個(gè)問(wèn)題》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2013年12月23日，第3版。

[9]詹姆斯·迪林、埃弗雷特·羅杰斯：《傳播概念·Agenda-Setting》，倪建平譯，上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2009年，第2頁(yè)。

[10]Peter Bachrach and Morton Baratz， “Two Faces of Power”，American Political Science Review， Vol. 56， No. 4 (December 1962)， pp.47-52.

[11]Tom W. Smith， “America's Most Important Problem: A Trend Analysis，1946-1976”， Public Opinion Quarterly， Vol. 44， No. 2 (Summer 1980)，pp.164-180.

[12]Toshio Takeshita，“Agenda-Setting Effects of the Press in a Japanese Local Election”， Studies of Broadcasting， Vol. 29， 1993， pp.194-216.

[13]威廉·N.鄧恩：《公共政策分析導(dǎo)論》（第二版），謝明等譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002年，第168頁(yè)。

[14]陳陸輝：《民意調(diào)查新論》（第三版），臺(tái)北：五南圖書(shū)出版股份有限公司，2013年，序Ⅲ頁(yè)。

[15]于家琦、王來(lái)華：《論公共政策過(guò)程中運(yùn)用輿情調(diào)查的雙重理性》，《天津社會(huì)科學(xué)》2013年第6期。

[16]詹姆斯·博曼、威廉·雷吉：《協(xié)商民主：論理性與政治》，陳家剛等譯，北京：中央編譯出版社，2006年，第190頁(yè)。

[17]陳家剛：《協(xié)商與協(xié)商民主》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2015年，第16頁(yè)。

[18]談火生、霍偉岸、何包鋼：《協(xié)商民主的技術(shù)》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014年，第107-108頁(yè)。

[19]Jeff Manza and Fay Lomax Cook，“A Democratic Polity? Three Views of Policy Responsiveness to Public Opinion in the United States”， American Politics Research， Vol. 30， No. 6 (November 2002)， p.652.

[20]Paul Burstein， “Bringing the Public Back in: Should Sociologists Consider the Impact of Public Opinion on Public Policy? ”， Social Forces，Vol.77， No.1 (September 1998)， pp.27-62.

[21]《鄧小平文選》第1卷，北京：人民出版社，1994年，第218-219頁(yè)。

[22]卡爾·科恩：《論民主》，聶崇信、朱秀賢譯，北京：商務(wù)印書(shū)館，1988年，第191頁(yè)。

[23]Irving L.Janis， Groupthink:Psychological Studies of Policy Decisions and Fiascoes (2nd ed.)，Boston: Houghton Miffl in， 1982， p.9.

[24]斯科特·普勞斯：《決策與判斷》，施俊琦、王星譯，北京：人民郵電出版社，2009年，第184頁(yè)。

[25]Patricia Wallace：《互聯(lián)網(wǎng)心理學(xué)》，謝影、茍建新譯，北京：中國(guó)輕工業(yè)出版社，2001年，第88頁(yè)。

責(zé)任編輯余茜

作者簡(jiǎn)介：于家琦，天津社會(huì)科學(xué)院輿情研究所副研究員，法學(xué)博士，天津市，300191。

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“輿情視角下中國(guó)政策議程設(shè)置模式及完善路徑研究”（14CZZ022）；國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金特別委托項(xiàng)目“輿情表達(dá)機(jī)制建設(shè)與協(xié)商民主體系構(gòu)建”（14@ZH032）

中圖分類(lèi)號(hào)：D630

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1006-0138(2015)04-0010-07