基于整體性治理理論的街道辦事處改革研究

李榮娟，田仕兵

基于整體性治理理論的街道辦事處改革研究

李榮娟，田仕兵

街道辦事處是我國城市基層政府組織，是實現(xiàn)城市有效管理的直接推動者和創(chuàng)新社會管理的直接組織者，在城市的日常管理中發(fā)揮著重要作用。隨著行政權(quán)力的下放，市民社會的發(fā)展，街道辦事處的機構(gòu)設(shè)置、人員構(gòu)成和職能權(quán)限發(fā)生了重大變化，街道辦事處的改革顯得日益迫切。文章從我國現(xiàn)階段街道辦事處存在的主要問題出發(fā)，在探討整體性治理之于街道辦事處改革合理性的基礎(chǔ)上，根據(jù)整體性治理理論從橫、縱、內(nèi)、外四個維度對街道辦事處提出整體性治理對策。

整體性治理；街道辦事處；改革

街道辦事處作為市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的派出機關(guān)（本文主要以市轄區(qū)的街道辦事處為研究對象），是我國城市基層政權(quán)的重要組成部分，是理論與實踐的接合部，是上情下達(dá)和下情上傳的樞紐。但是，隨著單位制的解體，社會棘手問題的增多，街道辦事處作為基層政府派出機構(gòu)的現(xiàn)實地位和現(xiàn)實狀況迫切需要變革和創(chuàng)新。

一、街道辦事處運行的現(xiàn)實困境

（一）機構(gòu)設(shè)置龐雜，職能交叉嚴(yán)重

街道辦事處為了有效協(xié)調(diào)行政權(quán)力下放的各種權(quán)力和職能，實現(xiàn)上下銜接，就不斷增加上下對口部門設(shè)置。作為我國政府組織的派出性機構(gòu)，其幾乎涵蓋了一級政府所有的行政職能和部門。據(jù)調(diào)查，現(xiàn)階段街道辦事處機構(gòu)設(shè)置一般包括黨群系統(tǒng)和行政系統(tǒng)。黨群系統(tǒng)一般下設(shè)黨委辦公室、組織科、宣傳科、紀(jì)律檢查委員會、團(tuán)委、婦聯(lián)、工會、武裝部、統(tǒng)戰(zhàn)科、老干科等工作部門，而行政系統(tǒng)一般下設(shè)行政辦公室、經(jīng)發(fā)科、民政科、城市管理科、社會保障科、司法科、社區(qū)服務(wù)辦公室、計劃生育科等工作部門。黨政系統(tǒng)機構(gòu)設(shè)置龐雜，職能交叉嚴(yán)重，如經(jīng)發(fā)科和財政所、黨委辦公室與行政辦公室之間職責(zé)不清，任務(wù)不明，一旦出現(xiàn)問題，管理就會出現(xiàn)部門分割和空白。

（二）工作任務(wù)雜亂，執(zhí)行協(xié)調(diào)不足

我國大部分街道辦事處事實上是根據(jù)“派出機構(gòu)的性質(zhì)，一級政府的任務(wù)”在運作，事無巨細(xì)，管天、管地、管天氣，街道辦事處事情零散雜亂，任務(wù)繁重。如武漢市武昌區(qū)街道辦事處改革前的奇特現(xiàn)象：“每個街道有12-15個科室，可是有些事情問起責(zé)來，在街道找不到直接的負(fù)責(zé)人，有的科室忙得腳不沾地，有的科室閑得無所事事?！盵1]表面上看來，是工作任務(wù)零亂，部門之間的職能分配不合理，而實質(zhì)是職能分散，各自為政，協(xié)同機制不足。

（三）職責(zé)定位不清，行政關(guān)系模糊

街道辦事處作為區(qū)政府的派出機關(guān)，應(yīng)該直接受區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)，輔助區(qū)政府做好日常管理工作。但是，從區(qū)政府與街道辦事處各自的職能設(shè)置和部門劃分上看，二者又同時具有相同的職能和部門，因此，就出現(xiàn)了職責(zé)重心不分和職責(zé)同構(gòu)的問題。結(jié)果是，區(qū)政府更多是任務(wù)下派的一個過渡性機構(gòu)和協(xié)調(diào)機構(gòu)，沒有真正起到一級政府應(yīng)有的作用，而街道辦事處作為派出機構(gòu)則承擔(dān)了一級政府的職責(zé)，起到了一級政府的作用。街道辦事處又將社區(qū)居委會作為自己的“派出機構(gòu)”，將部分行政職能下沉到居委會，將大量的行政工作細(xì)化到社區(qū)，因此，街道辦事處與社區(qū)居委會由指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系演變成了領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。

（四）街道辦事處的外部協(xié)同機制不健全

“社會公共管理和公共服務(wù)的日趨復(fù)雜化,政府職能的轉(zhuǎn)變和社會公共事物的管理并不可能單純地依靠政府來實現(xiàn),需要多元主體的協(xié)同。”[2]隨著單位制社會管理職能的日益弱化，流動人口的增多，城市管理、治安維穩(wěn)、計劃生育等越來越多的管理和服務(wù)職能都由街道辦事處承擔(dān)起來，并且，許多可以由第三部門或社會組織完成的工作也寄生在街道辦事處身上。在美國，政府就有意識地通過資格認(rèn)證，把某些權(quán)力下放到民間，大量地利用民間力量來實現(xiàn)政府的管理作用[3]，如美國馬薩諸塞州的加油站車檢制度，用社會中介組織承擔(dān)了大量在中國由基層政府承擔(dān)的職責(zé)。

二、整體性治理之于街道辦事處改革的合理性考量

整體政府最早源于1997年?？怂钩霭娴摹墩w政府》一書，其利用“協(xié)同政府”和“整體政府”的方式來解決社會和經(jīng)濟問題[4]。隨后，?？怂固岢隽恕罢w性合作與整體政府向度”。此后，整體政府理論便發(fā)展成為一種以滿足公民整體需求為主導(dǎo)理念，以信息技術(shù)為手段，以協(xié)調(diào)、合作、整合和責(zé)任為治理策略，注重治理層級、治理功能、公私部門、破碎化的責(zé)任機制和信息系統(tǒng)等方面的整合，旨在構(gòu)建一種基于協(xié)同、合作和整合的整體性治理框架和政府運作模式[5]的整體性治理理論。整體性治理著力于政府組織體系整體運作的整合性與協(xié)調(diào)性[6]，試圖“為公民提供無縫隙而非分離的服務(wù)”[7]。街道辦事處作為政府派出機構(gòu)，改革的根本目標(biāo)就是為公民提供無縫隙服務(wù),建設(shè)服務(wù)型政府。雖然二者的改革思路在產(chǎn)生的背景和具體的應(yīng)用環(huán)境上存在差異，但二者都要求對治理層級、治理功能、公私部門之間的關(guān)系進(jìn)行反思。

(一)整體性治理反映街道辦事處改革的理論反思

從街道辦事處目前所遇到的條塊分割、各自為政、功能破碎、協(xié)調(diào)效率低下等現(xiàn)實問題來看，都透視出街道辦事處在治理層級、治理功能、公私部門之間協(xié)調(diào)機制的缺失，需要從治理層級、治理功能及公私部門關(guān)系的維度對街道辦事處進(jìn)行協(xié)調(diào)和整合。而整體性治理理論的倡導(dǎo)者?？怂拐J(rèn)為，整體性治理涉及的關(guān)鍵活動包括政策、規(guī)則、服務(wù)供給、監(jiān)控[8]。這些活動的整合就要求對治理層級、治理功能、公私部門之間進(jìn)行整合?？梢姡w性治理正是對街道辦事處現(xiàn)實協(xié)調(diào)困境提出的一種全新治理范式。

（二）整體性治理與街道辦事處改革追求的基本目標(biāo)相契合

從2004年我國政府改革確立建設(shè)服務(wù)型政府為總體目標(biāo)以來，我國“政府在行政改革方面所作出的一切努力都必須是走向服務(wù)型政府的行動”[9]，街道辦事處的改革亦是如此。而整體性治理以解決人民的生活問題作為政府運作的核心[10]，將人民需要作為核心關(guān)懷，以滿足公民需要為主導(dǎo)理念，有效地處理公眾最關(guān)心的問題，創(chuàng)人民滿意政府。所以，整體性治理正是引導(dǎo)街道辦事處改革實現(xiàn)基本目標(biāo)的理想選擇。

（三）整體性治理符合街道辦事處改革的現(xiàn)實需要

需要是改革的內(nèi)在動力。從政治上講，經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑。改革開放以來，市場經(jīng)濟改革逐步深入，宏觀經(jīng)濟環(huán)境發(fā)生了巨大變化，需要對街道辦事處重新進(jìn)行政治定位，以適應(yīng)社會經(jīng)濟新環(huán)境。從管理上講，隨著民主政治和市民社會的發(fā)展，公民要求政府進(jìn)行組織結(jié)構(gòu)和運行機制創(chuàng)新，對社會需求做出迅速敏捷的反映。從法律上講，法律制度作為“補救抽象規(guī)則所想象的情形和現(xiàn)實存在的情形之間不可避免之裂隙的方式”[11]，是街道辦事處改革的重要組成部分，而缺少法律制度的保障，街道辦事處的改革難以有效運行。整體性治理的制度化策略包括政治、管理和法律三大維度[12]，主張從政治、管理和法律三個層面構(gòu)建整體性治理制度?？梢姡w性治理制度化策略思想正是街道辦事處政治、管理和法律現(xiàn)實改革所需要的指導(dǎo)理論。

三、街道辦事處改革的整體性治理對策研究

（一）橫向維度：加強機構(gòu)與功能調(diào)整

整體性治理對街道辦事處改革的指導(dǎo)在于以問題為導(dǎo)向的理性機構(gòu)與功能調(diào)整，把街道辦事處管理職能與服務(wù)職能相分離，將一些職能相近或者相似的機構(gòu)和功能進(jìn)行整合，實現(xiàn)機構(gòu)與功能相互之間的正和博弈，提高對公共問題的回應(yīng)效率。

1.街道辦事處管理功能與服務(wù)功能的拆分

以街道辦事處為核心的社區(qū)管理模式，使街道辦事處疲于應(yīng)付大量的社會事務(wù)，弱化了其本應(yīng)該承擔(dān)的社會職能，從而造成社區(qū)居委會自治職能的錯位和扭曲。為此，亟需將街道辦事處的管理職能與服務(wù)職能相分離，保留街道辦事處的管理職能，負(fù)責(zé)管理社會事務(wù)、指導(dǎo)社區(qū)建設(shè)等，將服務(wù)職能轉(zhuǎn)移到社區(qū)的主要載體，如社區(qū)居委會或第三部門等，從而使管理和服務(wù)職能從交叉混淆走向明晰。

2.注重街道辦事處的職能與機構(gòu)整合

職能拆分后的街道辦事處基本職能包括城市管理、社會事務(wù)管理、社會保障和指導(dǎo)社區(qū)建設(shè)等，其不再直接從事直接經(jīng)濟活動，逐步減少經(jīng)濟職能，并將公益性和社會性的社會服務(wù)職能賦予社區(qū)載體。根據(jù)調(diào)整后的街道辦事處的職能定位和現(xiàn)實需要，將職責(zé)相近或相似的部門職能和機構(gòu)進(jìn)行再次整合。

（二）縱向維度：注重行政關(guān)系的調(diào)試

“重大的行政改革都必須認(rèn)真思考改變部門之間的工作關(guān)系?！盵13]同樣，改革也必須認(rèn)真思考改革政府層級之間的工作關(guān)系。整體性治理注重通過行政關(guān)系的調(diào)適，構(gòu)筑政府各層級、各機構(gòu)和公私部門之間平等的伙伴關(guān)系。推進(jìn)街道辦事處改革的特殊性要求，街道辦事處改革必須加強工作關(guān)系的調(diào)試。

1.加快街道立法步伐

要有效的推進(jìn)街道辦事處的改革，提高為民服務(wù)的能力，需要健全的法律來保障?！冻鞘薪值擂k事處組織條例》廢除至今，街道辦事處缺乏具體、詳實和系統(tǒng)的法律對其機構(gòu)、職能、人員編制、條塊關(guān)系進(jìn)行說明。為此，應(yīng)盡快出臺關(guān)于街道辦事處的法律，對街道辦事處的職能和職責(zé)進(jìn)行明確定位，細(xì)化有關(guān)街道辦事處部門設(shè)置、人員編制、行政關(guān)系的法律條款。

2.明確行政關(guān)系中不同主體的職責(zé)定位

首先，街道辦事處作為區(qū)政府的派出結(jié)構(gòu)，不具有行政主體的資格，所以應(yīng)該將行政執(zhí)法類工作從街道辦事處剝離。區(qū)政府應(yīng)該減少下放給街道辦的行政事務(wù)，把屬于市、區(qū)兩級政府的專業(yè)管理職能從街道剝離出來[14]，降低街道辦事處的行政負(fù)擔(dān)，使其能為公民提供最需要的公共服務(wù)。其次，街道辦事處與區(qū)政府職能部門要實行以塊為主，條塊統(tǒng)籌，堅持橫向到邊，縱向到底的原則。凡是主體明確、依法應(yīng)由專業(yè)職能部門管理的事項回歸職能部門實行垂直管理，街道只負(fù)責(zé)對其工作進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)和監(jiān)督[14]。最后，街道辦事處作為派出機關(guān)是國家的代表，居委會是社會的代表。二者的關(guān)系實質(zhì)是國家與社會的關(guān)系，不是上級與下級的命令關(guān)系，而是地位平等基礎(chǔ)上指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，從而保證居委會自治獨立性。

（三）內(nèi)部維度：重視行政能力提升平臺的搭建

街道辦事處改革的根本目的在于提高其治理社會的能力，這種能力主要指以信任為基礎(chǔ)的行政文化軟實力和以信息技術(shù)為基礎(chǔ)的硬實力。

1.構(gòu)筑部門之間的信任機制

無論是組織變革、機構(gòu)調(diào)整，還是行政關(guān)系的調(diào)試，關(guān)鍵在于打破街道辦事處部門之間在長期分工中形成的相互競爭的行政文化，塑造出相互信任的行政文化，實現(xiàn)部門在合理分工前提下的部門協(xié)同。與新公共管理過度強調(diào)內(nèi)部化的部門分工和部門之間的競爭不同，整體性治理更強調(diào)在合理分工的基礎(chǔ)上建立部門之間的合作和信任機制。為此，首先，在街道辦事處建立以整體結(jié)果為導(dǎo)向的績效考評機制。政府績效評估的不完善，常常會導(dǎo)致政府不合理的行政行為[2]。以服務(wù)的結(jié)果作為考評依據(jù)，鼓勵街道辦事處各部門為獲得理想結(jié)果彼此溝通、相互協(xié)作，增強彼此認(rèn)同感和歸屬感，形成作為彼此信任基礎(chǔ)的團(tuán)隊精神，為共同目標(biāo)而齊力合作，共同工作。其次，組織街道辦事處進(jìn)行行政文化再造活動。培養(yǎng)工作人員公民導(dǎo)向的行政文化，以滿足公眾的需要為基礎(chǔ)，直面公民，其改革的目標(biāo)必須以滿足人民現(xiàn)實需要為出發(fā)點和落腳點，將工作中心安排在供給公民需要的基礎(chǔ)上，準(zhǔn)確、及時、高效滿足公民的需要，避免政府的缺位，使公共權(quán)力回歸到為公眾提供服務(wù)的本來面目[15]。最后，完善機構(gòu)文化基礎(chǔ)設(shè)施，提供學(xué)習(xí)、健身、娛樂休閑場所，增強交流，為相互信任的協(xié)作提供文化支撐。

2.構(gòu)建整體性信息系統(tǒng)

“沒有高度發(fā)展的電子化政府，就無法跨越政府的層級鴻溝，也無法將數(shù)量龐大的行政機關(guān)單位予以電腦連接，以便為民眾提供整合性服務(wù)?！盵10]為此，作為派出機構(gòu)的街道辦事處，一是要加快電子化政府建設(shè)，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。利用信息技術(shù)，將政府組織的日常業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)和公共服務(wù)信息毫無限制地聯(lián)結(jié)成一個系統(tǒng)，跨越傳統(tǒng)官僚制體制下的政府層級和部門邊界的限制。二是要加強信息整合，建立一站式服務(wù)平臺。以公民需求為中心，將政府關(guān)注的焦點由供給轉(zhuǎn)移到公民的需求，按照公民的要求實現(xiàn)政府信息的互動搜集和供給，為整體性治理提供良好平臺。

3.建立街道辦事處內(nèi)部機構(gòu)的協(xié)同機制

對于街道辦事處內(nèi)部機構(gòu)，不管是否進(jìn)行了理性的機構(gòu)與功能整合，部門之間始終有邊界，并且“大多數(shù)事關(guān)重要的結(jié)果都是許多部門、機構(gòu)專業(yè)支持和實踐的合作產(chǎn)物，因為許多問題是跨部門的，單靠一個機構(gòu)無法來解決這樣的問題”[16]?，F(xiàn)實問題的復(fù)雜性，迫切需要部門之間加強關(guān)系協(xié)調(diào)，建立健全復(fù)雜問題受理、決策、處理、回應(yīng)過程中部門之間的訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障機制，保證復(fù)雜問題的高效解決，提供無縫隙服務(wù)。

（四）外部維度：加強國家與社會合作

社會事務(wù)復(fù)雜性的與日俱增，使非政府組織成為公共物品和服務(wù)提供的必要組成部分，并且從整體性治理理念和實踐目標(biāo)來看，公共問題和公共事務(wù)的解決，公共服務(wù)的供給和公共利益的維護(hù)與增進(jìn)，都需要政府、私人部門、社會組織以及公民個人多方聯(lián)合[17]，建立相互之間民主、平等、協(xié)商的參與機制，形成一個政府、市場、社會多元結(jié)構(gòu)協(xié)同治理的新格局。

1.培養(yǎng)公民參與意識，建立政府與社會相協(xié)同的體系

社區(qū)群眾的廣泛參與是街道辦事處提供有效服務(wù)的基礎(chǔ)。社區(qū)群眾是一個小型社會的體現(xiàn)，街道辦事處與社區(qū)公民的關(guān)系就是政府與社會的關(guān)系，二者是平等的伙伴關(guān)系。與街道辦事處相比，社區(qū)公民更了解社區(qū)現(xiàn)實和居民需要，從這個方面來講，作為社會代表的社區(qū)居民不僅有和街道辦事處一樣參與社區(qū)建設(shè)的職責(zé)，而且還有很多街道辦事處沒有的相對優(yōu)勢。事實上，自治的關(guān)鍵在于自治主體本身的治理，如果自治主體沒有參與自治的意愿和能力，那么自治必然沒有任何實際意義。因此必須要通過政治宣傳和公民素質(zhì)培養(yǎng)等方式，提高社區(qū)居民參與治理的意識和能力，讓廣大的社區(qū)居民參與到社區(qū)的建設(shè)中來，共同致力于社區(qū)建設(shè)。

2.扶持民間組織發(fā)展，構(gòu)筑政府與非政府相協(xié)同的機制

當(dāng)前，街道辦事處顯現(xiàn)出一定的行政“壟斷性”，管理轄區(qū)內(nèi)的一切社會事務(wù)。并且，各類非政府組織很難介入到街道辦事處的實際運作中，使各種社會事務(wù)積街道辦事處于一身，一些可以由非政府組織承擔(dān)的社會事務(wù)也會強加在自己身上。因此，在社區(qū)建設(shè)中，要扶持非政府組織的發(fā)展，建立健全非政府組織管理體系，給予經(jīng)濟和政策上的支持；大力支持群眾性、服務(wù)性、公益性社會組織發(fā)展，挖掘社區(qū)資源，壯大非政府組織數(shù)量，充分發(fā)揮非政府組織在提供社會服務(wù)中的作用，承接一些社會性的政府工作，才能有效反映各方利益訴求，實現(xiàn)政府與非政府組織的協(xié)同。

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[責(zé)任編輯：周志華]

李榮娟，湖北大學(xué)政法與公共管理學(xué)院教授；田仕兵，湖北大學(xué)政法與公共管理學(xué)院碩士研究生，湖北武漢430062

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