秦巴山集中連片特困地區(qū)大規(guī)模避災移民搬遷政策效應提升研究
——以陜南為例

何得桂，黨國英

（1.西北農(nóng)林科技大學 農(nóng)村社會研究中心，陜西楊凌712100；2.中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所，北京100732；3.農(nóng)村改革發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心，武漢430079）

秦巴山集中連片特困地區(qū)大規(guī)模避災移民搬遷政策效應提升研究
——以陜南為例

何得桂1，3，黨國英2

（1.西北農(nóng)林科技大學 農(nóng)村社會研究中心，陜西楊凌712100；2.中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所，北京100732；3.農(nóng)村改革發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心，武漢430079）

在集中連片特困地區(qū)開展移民搬遷已成為新常態(tài)下精準扶貧最為有效的一種實現(xiàn)形式。以“避災減貧”為特色、兼顧多維目標的陜南地區(qū)大規(guī)模避災移民搬遷安置政策要進一步提升其綜合效應，至少要在以下方面進行完善：深化山區(qū)移民搬遷安置活動要借助“高位推動”；為更好地實現(xiàn)公平有序以及“搬得出”，移民搬遷安置應堅持“精準搬遷”；為確保移民搬遷群眾能夠“穩(wěn)得住”，創(chuàng)新管理和精細化管理不可或缺；通過“精確施策”增強移民發(fā)展的可行能力，推動“能致富”目標的盡早達成。

移民搬遷；精準扶貧；制度安排；避災移民；管理創(chuàng)新；精確施策；政策效應

推進集中連片特困地區(qū)加快擺脫貧困既是中國政府和社會長期關注的重大現(xiàn)實課題和戰(zhàn)略決策問題，也是新階段扶貧攻堅最為艱難的主戰(zhàn)場、促進區(qū)域均衡發(fā)展和提高扶貧開發(fā)效益的關鍵領域。避災移民搬遷政策作為新型城鎮(zhèn)化背景下精準扶貧最為直接的重要方式，近年來在中西部貧困地區(qū)被廣泛應用。從“因災移民”到“因險移民”已成為災害型移民活動的發(fā)展趨勢［1］。地處秦巴山片區(qū)腹地的陜西省南部地區(qū)，2011年5月6日正式啟動實施的、被稱之為新中國成立以來“最大規(guī)模移民工程”的陜南地區(qū)避災移民搬遷工程是一項重大區(qū)域性移民工程①該工程規(guī)劃投資將超過1200億元，利用十年的時間（2011-2020年）對陜南地區(qū)（漢中、商洛、安康）28個縣（區(qū)）中的60萬戶、240萬人進行遷移，移民搬遷數(shù)量歷史罕見，已經(jīng)遠遠超出了三峽工程的移民規(guī)模。。經(jīng)過四年的探索和實踐，陜南移民搬遷政策取得了明顯的經(jīng)濟、生態(tài)和社會效應，產(chǎn)生了積極且廣泛的社會影響［2］。

實踐證明：陜南移民搬遷工程既是破解秦巴山集中連片貧困地區(qū)發(fā)展難題和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的積極探索，又是促進陜南地區(qū)城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和公共服務均等化的重大舉措。通過開展大規(guī)模的移民搬遷活動促使山區(qū)社會整體福祉也有了大跨越。兼顧避災、扶貧、生態(tài)和發(fā)展等多維目標的移民搬遷活動是推進精準扶貧的重要路徑，也是推動山區(qū)加快發(fā)展的有力舉措［3］。但作為一項以“避災減貧”為顯著特色、以“挖險根”和“拔窮根”為政策目的的區(qū)域性重大移民搬遷工程，它涉及的類型復雜、規(guī)模宏大、持續(xù)時間長等特性，再加上由于缺乏成熟的理論進行指導以及缺少可供借鑒的經(jīng)驗，大規(guī)模移民搬遷的發(fā)展在很大程度上還處于“摸著石頭過河”的階段［4］，移民搬遷的政策效應［5］還有待進一步彰顯。

一、高位推動：強化移民搬遷安置的頂層設計

“政府推動下，西部地區(qū)開展以避災減貧為特色的避災移民活動，要實現(xiàn)推進力量協(xié)同化、政策制定科學化、制度執(zhí)行高效化、保障體系銜接化”［6］，離不開強化和完善頂層設計。

（一）爭取中央更多支持，升級移民搬遷工程規(guī)格

“高位推動”是中國公共政策制定與執(zhí)行的重要特征［7］，也要成為陜南移民工程的發(fā)展保障。當前，陜南避災移民搬遷工程依然是由陜西省人民政府在強力推動，基于長遠考慮要盡快爭取將陜南地區(qū)避災移民搬遷工程從“區(qū)域性”的重大移民工程升格為“國家級”的移民工程，予以移民搬遷資金、土地利用和移民安置等政策的有力扶持。因該工程是集中連片特困地區(qū)、災害易發(fā)地區(qū)集精準扶貧、避災移民和區(qū)域整體開發(fā)為一體的開創(chuàng)之作，也可建議中央將其列為“國家級避險型移民示范區(qū)”，更好發(fā)揮它在中西部地區(qū)類似移民工程中的引領價值。

（二）創(chuàng)新移民安置模式，推動跨區(qū)域的移民搬遷

如果不改變目前避災移民搬遷主要是在陜南地區(qū)，特別是縣域、鎮(zhèn)域范疇內(nèi)進行就近移民搬遷的做法，那么陜南的生態(tài)環(huán)境資源承載力將難以承受。要及時改變“內(nèi)部消化型”的遷移活動，打破行政區(qū)劃限制，努力推動跨區(qū)域、乃至跨省域的“外部支持型”的移民搬遷，在更廣闊的范圍內(nèi)統(tǒng)籌開展移民集中安置點的布局，使遷出地環(huán)境資源承載力保持在較為合理水平，同時借助外部資源和外部力量更好地落實有土安置或有業(yè)安置。例如，借助利用西咸新區(qū)發(fā)展的條件，以吸納一定規(guī)模的陜南移民對象①如果直接移民進入城市，至少一部分進入，有助于一舉改進致富條件，也可避免與陜南遷入地爭奪資源，同時有助于緩解城市招工難的問題。如果這個思路可行的話，等于給陜南避災移民活動開了一個新的路徑。。

（三）加快移民法治建設，制定避災移民搬遷條例

加快完善避災移民搬遷工作的相關政策和法律規(guī)定。建議借鑒境外相關經(jīng)驗，從國家層面上規(guī)劃并制定《非自愿性移民法》②通過立法的方式對包括生態(tài)移民、避災移民、工程移民、環(huán)境移民等在內(nèi)的非自愿型移民活動的規(guī)劃設計、移民權(quán)益、運行機制、管理體制、政策銜接、資金保障、監(jiān)督評估等內(nèi)容做出較為統(tǒng)一和科學的規(guī)定。。特別是要加快制定《陜西省避災型移民管理條例》，把移民搬遷工程的規(guī)劃、建設、驗收等均納入法制化的軌道，特別是為創(chuàng)新移民搬遷安置資金募集方式、規(guī)范移民搬遷用地管理和保障搬遷移民權(quán)益，提供良好的法治保障。同時應強化移民搬遷安置工作的監(jiān)管。

（四）加強統(tǒng)籌協(xié)同推進，注重移民搬遷風險防范

1.進一步理順移民搬遷管理體制，完善安置和布局規(guī)劃。加大移民搬遷的意義、任務、政策的宣傳，進一步提高思想認識，消除畏難心理。通過采取協(xié)調(diào)、合作、整合、信任、資源整合和信息交流等相關手段，進行多屬性的治理及層級性的治理，解決移民搬遷這項重大政策在各層級政府之間以及各個部門之間的有效貫徹和落實問題。在把避災移民搬遷安置和布局規(guī)劃納入“十三·五”規(guī)劃的同時，還要專門制定出陜南地區(qū)避災移民搬遷“十三·五”專項規(guī)劃。開展《陜南避災移民搬遷規(guī)劃》修編完善，提高移民搬遷安置的科學性、前瞻性。

2.特別注重科學規(guī)劃選址與安置點周邊環(huán)境保護。依據(jù)“三高三避、四靠近”和節(jié)約集約用地要求，合理選擇地址，適度超前，高起點、高水平編制安置點建設規(guī)劃，避免避災移民安置點成為新的受害區(qū)現(xiàn)象發(fā)生。區(qū)域布局上突出建設特色、人文特色、產(chǎn)業(yè)特色，使每個搬遷安置區(qū)既能成為相對獨立的新型小城鎮(zhèn)，又能融入縣域經(jīng)濟的整體發(fā)展之中。在搬遷中，把生態(tài)環(huán)境保護擺在重要位置，與美麗鄉(xiāng)村建設結(jié)合起來。注意基本農(nóng)田和林地資源保護，移民安置區(qū)建設要順應自然、依山順勢，不削山斬巖、填湖改河。解決好安置點生活垃圾收集處理、生活污水排放和環(huán)境美化問題，避免新的環(huán)境破壞。

3.有效引導地方政府的行為。及時改變“重移民搬遷、輕產(chǎn)業(yè)培育”，“重任務落實、輕社區(qū)治理”以及“重效率追求，輕公平考慮”的行為。將搬遷群眾就業(yè)創(chuàng)業(yè)和集中安置小區(qū)的產(chǎn)業(yè)配套納入到當?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)發(fā)展與社會管理規(guī)劃之中，將以往單純的移民搬遷轉(zhuǎn)變成與產(chǎn)業(yè)發(fā)展統(tǒng)籌推進。設立用于扶持搬遷民眾發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)、農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)和綠色產(chǎn)業(yè)的“陜南移民搬遷產(chǎn)業(yè)扶持基金”；加強科技扶貧和教育扶貧，建立科技扶貧合作示范基地，帶動特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，斬斷貧困鏈條代代相傳。特別是要防止把移民搬遷工程變相搞成“政績工程”或“房地產(chǎn)開發(fā)”。統(tǒng)籌規(guī)模層次，切實改變就近、分散、千點一面的做法，盡可能靠園區(qū)、靠城鎮(zhèn)或靠川道以建設一批大型移民社區(qū)。

4.重視避災移民搬遷中的經(jīng)濟社會風險防范與超越。移民搬遷不僅要面臨著規(guī)劃形態(tài)、整合形態(tài)以及發(fā)展形態(tài)的轉(zhuǎn)變或調(diào)整，還要直面“生存環(huán)境重建、社會文化重構(gòu)、發(fā)展能力重塑”等三大風險［8］。嚴守搬遷對象、占地面積、建筑面積、群眾出資、造價成本“五條紅線”，堅決杜絕“搬富不搬窮、搬易不搬難、搬少不搬老”等現(xiàn)象發(fā)生。不得強迫進城安置和上樓安置，科學測算山區(qū)土地和生態(tài)環(huán)境承載力、有效排除影響社會穩(wěn)定的突出問題、對資金和項目進行審計、優(yōu)化利用相關資源等，通過建構(gòu)動態(tài)協(xié)同的移民搬遷風險防范機制，最大限度規(guī)避各種風險。鼓勵和支持商業(yè)保險提供配套保險服務以分散移民搬遷風險。

二、精準搬遷：更好實現(xiàn)公平有序的移民搬遷

如何實現(xiàn)“搬得出”的目標，是移民搬遷活動面臨的基礎性問題。要實施精準搬遷，避災優(yōu)先，有序搬遷，防止和減少出現(xiàn)類似“搬富不搬窮”、“搬安不搬險”的現(xiàn)象［9］，使移民搬遷兼顧效率與公平。

（一）切實摸清基本情況，確保有序搬遷

建立移民搬遷對象識別機制，防止瞄準對象發(fā)生偏離。首先，加強調(diào)查摸底工作的力量，改進工作方式。改變以往簡單地由村干部和包村干部上報移民搬遷對象的做法，應采取安康一些地方實行的“逐村開會宣傳、戶戶見面登記”的扎實做法，真正“進村入戶”、任務到人，認真細致做好集中調(diào)查摸底工作并及時調(diào)整規(guī)劃。其次，對待搬遷戶的基本情況要有較為詳細的掌握①既要摸清搬遷群眾居住環(huán)境、現(xiàn)有住房、家庭人口、主要勞力，也要掌握其文化程度、技術技能和收入狀況等，同時應逐戶攝取搬遷對象的住房、戶主等相關影像資料。。再次，認真摸清農(nóng)戶的搬遷意愿②例如，搬遷的去向、下山的時間、遷移遷區(qū)域以及安置房屋的類型與戶型等情況，同時還要對他們搬遷以后的技能培訓、產(chǎn)業(yè)就業(yè)興業(yè)意向等進行初步的確定。。最后，明確集中摸底調(diào)查工作的責任及處理辦法。區(qū)分摸底人員的責任以及審核人員的責任。

（二）制定移民輪候計劃，突出搬遷重點

首先，確定移民對象要堅持“避災優(yōu)先，突出重點，分類安置，分年輪候”的基本思路，貫徹好《關于進一步加強和規(guī)范陜南地區(qū)移民搬遷工作的意見》等若干政策規(guī)定，結(jié)合各地工作實際、搬遷規(guī)劃、搬遷成效，印制宣傳冊，逐戶上門進行宣傳，以便實現(xiàn)精準搬遷、有序搬遷。其次，采取“自下而上”的辦法，按照搬遷戶申請、村民評議、鎮(zhèn)村初審、相關部門審定、縣區(qū)政府批準的程序，堅持村、鎮(zhèn)辦、縣區(qū)三級公示，精準確定移民搬遷對象。再次，認真做好2015—2020年這六年移民搬遷計劃和兩個三年輪候方案，逐戶簽訂陜南移民搬遷協(xié)議，防止漏掉窮人和防止出現(xiàn)偏差。最后，進一步突出搬遷重點，堅持“三優(yōu)先”③即優(yōu)先搬遷受到洪澇災害威脅戶、地質(zhì)災害威脅戶和危困戶、特困戶。搬遷原則；充分運用并探索完善“交鑰匙工程”有關政策。

（三）建立信息管理系統(tǒng)，推進公平遷移

從縱向上看，要建立省、市、縣（區(qū)）、鎮(zhèn)、社區(qū)（500戶以上）五級移民搬遷安置工作信息系統(tǒng)，做到戶有協(xié)議、村建冊、鎮(zhèn)有檔、縣（區(qū)）建庫、市有信息系統(tǒng)、省建平臺，與精準扶貧共享平臺。從信息系統(tǒng)的內(nèi)容上，既包括本級出臺的搬遷安置政策、制度、辦法和相關工作安排等文件；本級搬遷規(guī)劃、布點及三年輪候計劃、重點戶安排計劃、基礎設施和公共服務設施建設規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)就業(yè)創(chuàng)業(yè)計劃等；也要包括搬遷對象花名冊、以戶為單元的搬遷對象情況、搬遷意愿和搬遷協(xié)議等；安置社區(qū)的項目設計、招投標、建設企業(yè)情況、質(zhì)量管理、綜合驗收和后期維護等；也要有資金兌付、群眾自籌資金、配建商品房、土地收益等相關內(nèi)容。從信息采集和真實性角度看，要進一步加強對移民搬遷安置信息錄入工作的組織領導，嚴格規(guī)范信息的采集、錄入工作，把信息管理系統(tǒng)打造成歸集檔案、統(tǒng)計進度、監(jiān)督管理的平臺。

三、創(chuàng)新管理：有效確保搬遷群眾“穩(wěn)得住”

（一）嚴格分戶管理，完善建房補助方式移民搬遷是以“戶”為單位開展遷移的，但實踐中出現(xiàn)了戶均人數(shù)嚴重偏少、“見戶不見人”現(xiàn)象。今后要進一步規(guī)范和嚴格分戶管理，嚴禁通過分戶等方式套取國家補助資金。對獨生子女與父母分戶、父母單獨分戶、未結(jié)婚子女分戶以及鰥、寡、孤、獨或其它殘障人員單獨分戶的不得享受陜南移民搬遷政策。要按照規(guī)定的補助政策，采取以戶和家庭人口相結(jié)合的原則完善建房補助方式④搬遷戶選擇安置房面積超過家庭人口應享受標準面積的，其超面積部分建設成本由搬遷群眾自行負擔。；對特困戶、危困戶而實施的交鑰匙工程由政府負擔全部建設費用。強化縣（區(qū)）政府主體責任，堅持以統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建為主，從嚴控制統(tǒng)規(guī)自建。

（二）強化資金管理，統(tǒng)籌破解資金難題

1.加強移民搬遷資金監(jiān)管，確保資金安全運行。從省市縣財政補助、項目整合、農(nóng)民自籌、市場化運作四個渠道足額籌措搬遷資金，確保資金落實到位。堅持項目資金專戶管理、封閉運行，充分發(fā)揮移民搬遷專項資金共管賬戶網(wǎng)銀系統(tǒng)監(jiān)控職能以及統(tǒng)一會計核算和會計報表，嚴禁擠占、克扣、挪用、滯留專項資金。陜南移民搬遷資金管理辦法要盡快修訂完善，把所有涉及移民搬遷的資金一律實行專人管理、專戶儲存、?？顚Ｓ煤蛨髱ぶ坪怂恪?/p>

2.進一步控制移民搬遷項目成本，維護移民利益。既要加大移民搬遷稅費優(yōu)惠政策執(zhí)行檢查力度，糾正對移民搬遷安置房征收不動產(chǎn)稅的行為；也要全面推動項目決（結(jié)）算、審計工作，推廣成本控制的先進經(jīng)驗。把移民搬遷配套資金列入年度預算，嚴控集中安置點的建房成本。嚴防觸碰“建房面積、建房成本、群眾出資”等“紅線”，改變“搬遷戶出大頭，政府出小頭”的格局，盡最大可能讓搬遷群眾少出錢、遷新居。加大集中安置補助力度，對集中安置的搬遷戶提高省級財政補助標準。

3.明確補助資金發(fā)放時間和方式，提高資金的有效使用。全面執(zhí)行建房補助政策，要按進度撥付資金，防止資金大量滯留，充分發(fā)揮資金效益。根據(jù)移民項目建設進度及時撥付建房資金和“小配套”建設資金。省、市、縣三級政府對避災扶貧移民搬遷財政分擔比例要進行適當調(diào)整。制度設計者要對移民搬遷集中安置的土地回填整理費、建房補償費、地面附著物拆遷補償費、工程手續(xù)費等移民搬遷戶政策規(guī)定以外承擔費用的來源渠道進行明確。

4.進一步完善“難點戶”幫扶措施，減少債務發(fā)生?？赏ㄟ^出租安置房的形式，采用先租房搬遷再逐步付款購房安置；提高移民搬遷戶的貸款額度，延長還款的期限，通過加大扶持力度促進移民搬遷安置；也可以對配建商品房采取市場化拍賣、政府回購等形式展開資金籌措，以補貼用于經(jīng)濟條件較差的搬遷戶。實行交鑰匙工程，撤并的學校、鎮(zhèn)辦以及其他閑置的國有房屋場要整合利用，修繕改造后可直接分配給危困戶和特困戶。此外，要提高特困群眾安置建房補助標準，減少基層和農(nóng)戶因此而產(chǎn)生的債務。

5.千方百計加大移民搬遷資金籌措，形成多元投入機制。一是要爭取國家對陜南避災移民搬遷工程資金以及公共基礎設施投資的傾斜，進一步整合各類資金①例如，可通過大膽整合農(nóng)村危房改造、新型農(nóng)村社區(qū)建設、環(huán)境綜合治理、基礎設施建設、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展等項目資金，以便集中用于避災移民搬遷。用于移民搬遷。二是要通過政策激勵、精神激勵等方式切實撬動民間資本、社會資本更多地參與建設。三是可以通過適當加大集中安置項目商品房配建的力度，撬動土地增收，將配建收益足額歸集到共管賬戶，從而彌補建房資金不足。四是用足用活國土資源部《關于支持陜西省陜南地區(qū)生態(tài)扶貧避災移民搬遷有關政策實施的函》（國土資源函［2013］837號）的政策規(guī)定②在優(yōu)先滿足陜南搬遷區(qū)域移民安置和發(fā)展用地需求的前提下，可將騰退節(jié)約的農(nóng)村建設用地在市域內(nèi)安排使用，并將土地增值收益返還移民搬遷區(qū)。。五是可以考慮通過發(fā)行社會福利彩票、地方債券的方式進行募集資金。

（三）用地科學管理，積極化解土地瓶頸

1.堅持節(jié)約集約用地與支持外遷的政策，緩解土地承載能力不足問題。確定移民搬遷集中安置點要充分考慮立地條件、產(chǎn)業(yè)支撐、環(huán)境承載力等因素，盡量少占優(yōu)質(zhì)耕地，鼓勵利用未利用地和廢棄地等。改變把移民搬遷任務簡單地層層分解到鄉(xiāng)鎮(zhèn)所采取的本地土地安置本地人的做法。既鼓勵集中安置、上樓安置，也要探索和推動跨區(qū)域移民搬遷。最大限度避免發(fā)生小而散、復制落后農(nóng)村現(xiàn)象。秦巴山片區(qū)未來需要更多的考慮外遷，減輕環(huán)境資源承載壓力。在省級層面制定出臺移民搬遷對象進行“外遷”的政策，大力推進市域內(nèi)跨縣區(qū)的安置。

2.嚴格控制移民搬遷用地面積與集約利用閑置土地相結(jié)合。安置村莊應盡可能在老村或舊村的基礎上改造擴建，充分利用村莊內(nèi)的閑散土地、廢舊宅基地等進行重新布局和建設。采取建筑面積與住房面積相結(jié)合的方式控制用地超標問題③集中安置用地戶均不超過0.2畝（含配套設施用地），分散安置用地戶均控制在0.25畝（含公共用地）以內(nèi)。住房面積嚴格按照人均最大25㎡確定，集中安置的最大住房面積應不超過125㎡，分散安置的最大面積要小于等于140㎡，特困戶每戶不超過60㎡。。積極探索建立土地銀行，收儲和經(jīng)營閑置土地，加大造地工作力度，努力實現(xiàn)土地占補平衡。

3.推進搬遷戶舊宅基地騰退復墾，促進土地占補平衡。推行以“先補后占”替代“先征后補”的用地模式，盤活閑置低效城鄉(xiāng)建設用地。移民搬遷戶舊宅基地騰退復耕工作要被列為一項硬指標，堅持“一戶一宅、辦新騰舊”的基本原則，完善與移民搬遷戶宅基地退出的相關手續(xù)，制定專門政策約束、引導、鼓勵搬遷戶加快舊宅基地騰退，配套推進復耕、復綠的工程?？刹扇〔鹋f補償、以證換證、限期自棄等的多種辦法化解退宅復墾的困局。

4.加大土地整治力度，保障搬遷安置移民口糧田。土地整治的對象包括因移民搬遷棄用的村莊建設用地、各類災害損毀耕地以及廢棄的獨立工礦用地、后備耕地資源等。采用集中連片整治的方法，在不影響移民搬遷點及安置點周邊生態(tài)環(huán)境的前提之下，對安置點周邊的耕地后備資源進行開發(fā)復墾整理，確保搬遷安置移民有一定數(shù)量的口糧田。凡是安置地有土地流轉(zhuǎn)的，優(yōu)先引導移民對象租用經(jīng)營；凡是有空閑無主或撂荒的土地，要優(yōu)先安排給移民耕作。

5.加快遷出區(qū)土地流轉(zhuǎn)，促進產(chǎn)業(yè)經(jīng)營與移民發(fā)展。可引進若干有實力、有意愿投資的企業(yè)組織通過商業(yè)化操作的模式，對復墾土地整理開發(fā)的工作進行更多的參與，或者建立移民搬遷戶承包農(nóng)地林地流轉(zhuǎn)服務平臺，提升陜南農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)和經(jīng)營。對于條件具備的成片山區(qū)，應按照當?shù)氐沫h(huán)境資源特點，分類設置自然保護區(qū)或森林公園。通過推動異地充分就業(yè)，以間接有效地促進土地流轉(zhuǎn)。

（四）加強項目管理，構(gòu)建制度化監(jiān)管體系

1.進一步規(guī)范移民搬遷項目的確定和調(diào)整。認真制定移民搬遷年度計劃和實施方案，及時審定安置對象，確定安置項目。統(tǒng)籌搞好集中安置點的規(guī)劃選址，因地制宜做好房屋建筑風貌設計，突出民俗民風和村落特色，彰顯地域文化。嚴禁把年度計劃下達給鎮(zhèn)、村，由它們自行組織建設，或任由開發(fā)商直接建設安置的粗放式管理。各縣（區(qū)）年度移民集中安置項目不能隨意調(diào)整。所有統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建項目全部實行“一個安置社區(qū)、一個項目主體、一個項目法人”的管理模式。

2.加強項目過程管理，強化質(zhì)量監(jiān)管。避免出現(xiàn)建筑面積過大或功能不全。在優(yōu)化項目審批管理環(huán)節(jié)、縮短審批期限的同時，所有統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建項目要嚴格實行“五制”①指的是“項目法人制、招投標制、工程監(jiān)理制、合同管理制度和終結(jié)審計制”。，把握好時間節(jié)點?！按笈涮住表椖恳凑铡靶⌒捅；?、中型保功能、大型全覆蓋”的原則，提前規(guī)劃、精心對接。健全工程項目監(jiān)督、結(jié)算、驗收、審計等工作制度和檔案資料，加強統(tǒng)規(guī)自建和分散安置住房工程的質(zhì)量監(jiān)管。基礎設施和公共服務設施建設與住房項目建設要做到同步規(guī)劃、同步申報、同步建設、同步驗收。所有移民工程質(zhì)量安全實行 “零容忍”和“終身制”，采取“行政、中介、群眾自治”三結(jié)合的辦法，防止出現(xiàn)“蘿卜快了不洗泥”問題。

3.“先人后房，以人為先”，減少移民搬遷房空置。重視供求關系，做到以戶定建、以戶定業(yè)、以戶定扶，防止將搬遷等同于商品房開發(fā)，任由開發(fā)商代建經(jīng)營，導致房屋空置。著力解決在移民搬遷工作中損害群眾、集體利益的問題，集中治理建設單位拖欠農(nóng)民工工資問題。同時對建成的項目要確保公開公平公正分配；通過采取政策激勵和教育引導等措施促進移民遷居入住，努力提高安置移民入住率，確保搬遷群眾生命財產(chǎn)安全。

（五）創(chuàng)新社區(qū)管理，提高移民的社會適應

1.高度重視移民社區(qū)管理，加快健全組織機構(gòu)。移民小區(qū)管理機構(gòu)組建，應與移民集中安置小區(qū)建設同步進行。對入住率達70%以上的移民安置小區(qū)，民政部門要根據(jù)村民委員會、社區(qū)機構(gòu)設置規(guī)定和不同規(guī)模、不同地域移民集中點需要，設置管理機構(gòu)，配備管理人員，相關部門落實其辦公場所和工作經(jīng)費。有效發(fā)揮其在滿足群眾需求、活躍社區(qū)文化生活、疏導群眾情緒等方面的積極作用。

2.更加注重社會管理創(chuàng)新，保障搬遷群眾權(quán)益。進一步完善安置社區(qū)治理機制，落實社區(qū)協(xié)商民主，村（居）民自治機制；制定搬遷安置小區(qū)服務中心扶持政策，設立專門的鎮(zhèn)村社區(qū)建設管理辦公室，并賦予相應的管理權(quán)限和人力財力保障。強化移民搬遷型社區(qū)社會管理職能，對搬遷群眾可采取分類管理，即原戶籍所在地村委會服務管理土地、林地承包、流轉(zhuǎn)等相關權(quán)益，現(xiàn)住地社委會（村委會）服務管理人口和居住房屋。減少和避免政府組織對移民社區(qū)的不當干預。

3.探索實行移民搬遷社區(qū)物業(yè)化管理。探索以縣區(qū)為主體成立物業(yè)管理總公司，鎮(zhèn)辦成立物業(yè)分公司，專門負責社區(qū)的基本公共服務?？山梃b丹鳳縣竹林關鎮(zhèn)江北移民安置點規(guī)范社區(qū)物業(yè)管理的做法，探尋由縣區(qū)政府牽頭組建移民搬遷物業(yè)服務總公司，同時在鎮(zhèn)辦成立相應的物業(yè)分支機構(gòu)，為集中區(qū)移民戶統(tǒng)一提供物業(yè)服務；起步運行階段由公共財政進行適當?shù)难a貼，到了后期則要實現(xiàn)“市場化經(jīng)營”，構(gòu)建“政府搭臺、市場運作及移民參與”的管理體制。

4.要提供優(yōu)質(zhì)服務，培育新型居民。切實解決好移民群體的飲水、交通、上學、就醫(yī)、娛樂、購物等民生問題，更加關注和化解留守老人、孩子的實際問題。在條件允許的移民搬遷型社區(qū)所在地配建村級或鎮(zhèn)級公共墓地，解決移民“去后”之憂。加大移民搬遷型社區(qū)垃圾、污水等環(huán)保設施建設力度，與安置房同步規(guī)劃、同步建設、同步驗收。對廣大搬遷群眾開展新社區(qū)、新農(nóng)民、新技能、新風尚“四新”教育培訓，有效引導其由農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)變。

四、精確施策：持續(xù)提升移民發(fā)展的可行能力

（一）增收配套到戶，加大產(chǎn)業(yè)培育扶持力度

1.以“三個優(yōu)先”推動移民搬遷區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。產(chǎn)業(yè)培育扶持力度要加大，新興產(chǎn)業(yè)、重點工程、大型項目，在符合條件前提下，優(yōu)先向陜南地區(qū)安排；經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的勞動密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，優(yōu)先向陜南地區(qū)引導。建設用地指標，應優(yōu)先滿足陜南搬遷區(qū)域產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)的建設用地需要。優(yōu)化城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)空間布局，提升二三產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次，推動農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、勞動密集型產(chǎn)業(yè)從城鎮(zhèn)向鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移。

2.規(guī)劃引領到位，推動后續(xù)產(chǎn)業(yè)培育與發(fā)展。將產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與小城鎮(zhèn)建設、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展更好地結(jié)合，產(chǎn)業(yè)扶持向重點集鎮(zhèn)、重點社區(qū)集中，增強產(chǎn)業(yè)發(fā)展在人口聚集、市場培育和就業(yè)創(chuàng)業(yè)等方面的核心支撐作用。制定出臺配套優(yōu)惠政策，落實就業(yè)、產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)業(yè)三業(yè)富民，制定橫向到邊，縱向到戶的增收規(guī)劃。通過移民產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，促進搬遷地的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)資源轉(zhuǎn)化為工商資本、傳統(tǒng)農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻窕虍a(chǎn)業(yè)工人。

3.精準到戶，綜合施策。實行“一區(qū)一策，一戶一法”的做法，在促進移民增收的同時拓寬產(chǎn)業(yè)發(fā)展之道。積極爭取中央和省上產(chǎn)業(yè)扶持資金、整合涉農(nóng)項目資金用于避災搬遷移民的就業(yè)興業(yè)創(chuàng)業(yè)。按照“策劃項目、爭取資金、建好園區(qū)”的思路，撬動社會資金，大力扶持工業(yè)園區(qū)、農(nóng)業(yè)園區(qū)、旅游景區(qū)、技能培訓和服務平臺建設，著力抓好集中安置點的產(chǎn)業(yè)配套，通過帶資入企促進就業(yè)、帶資入社發(fā)展產(chǎn)業(yè)、建立基金鼓勵創(chuàng)業(yè)的辦法，促進搬遷群眾致富增收。

4.調(diào)動各種資源促進移民增收致富。支持有條件的地方實行農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地與國有土地同等入市、同權(quán)同價，對盤活的建設用地指標在當?shù)匦姓^(qū)域內(nèi)實行梯次收儲、逐層流轉(zhuǎn)，增加搬遷移民財產(chǎn)性收入。采取組織勞務輸出、設立創(chuàng)業(yè)資金支持、提供更多公益性崗位等辦法，解決移民就業(yè)問題。通過結(jié)對幫扶等方式，改善搬遷群眾的社會關系網(wǎng)，提高經(jīng)濟收入。

5.發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)與壯大勞務經(jīng)濟相結(jié)合。一方面，縣區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)要根據(jù)自然條件、產(chǎn)業(yè)基礎、市場需求組織發(fā)展具有地域特色，高附加值的種養(yǎng)殖業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)。提高農(nóng)業(yè)園區(qū)的組織化程度和市場化程度。使每一個搬遷戶都有1～2項致富的門路。另一方面，積極引導和支持鼓勵農(nóng)戶走出大山，增加收入。

（二）開展技能培訓，增強移民自我發(fā)展能力

1.全面整合培訓項目和資源。用足用活既有的職業(yè)教育扶持政策，有效整合人社、教育、扶貧、共青團、婦聯(lián)等部門資源，加強移民搬遷戶就業(yè)培訓及創(chuàng)業(yè)指導，使每戶至少有1人掌握一門實用技術并就業(yè)。加強基層公共就業(yè)服務平臺建設，強化就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務及援助。當?shù)芈殬I(yè)技術學院、“人人技能工程”、“雨露計劃”等政策要予以充分利用，推進移民搬遷對象技能培訓。

2.技能培訓到人，增強培訓實效。要加大搬遷群眾技能培訓力度，努力做到搬遷貧困家庭子女義務教育資助、搬遷在冊貧困大學生資助、搬遷家庭實用致富技術培訓、搬遷家庭新增勞動力免費技能培訓、搬遷群眾就業(yè)創(chuàng)業(yè)培訓、搬遷家庭外出務工返鄉(xiāng)人員再就業(yè)培訓“六個全覆蓋”。也要結(jié)合當?shù)氐闹鲗Мa(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，遵循“三實”原則（即實際、實用、實效），建構(gòu)以搬遷群眾實際需求為導向的技能培訓機制。

3.借助金融信貸支持搬遷群眾發(fā)展。探索設置陜南地區(qū)避災移民就業(yè)轉(zhuǎn)移專項支持基金，為在城鎮(zhèn)或園區(qū)進行集中安置并且轉(zhuǎn)移就業(yè)的移民對象提供貼息貸款；同時要積極協(xié)調(diào)金融機構(gòu)做好陜南避災搬遷戶信用等級評定和貸款信用等級證發(fā)放，為移民的創(chuàng)業(yè)活動提供更有力的信貸支持。

（三）進一步完善社會保障，確保搬遷移民生活質(zhì)量

1.出臺移民對象過渡期新政，完善避災扶貧移民群體社會保障。可通過專門立法方式明確避災型移民的社會保障事項，加大公共財政投入，拓寬移民社?；I資渠道，為移民群體提供可靠的防護性保障。管理部門應在考慮安置模式、移民產(chǎn)生活水平與社會保障政策整合的基礎上，設計不同區(qū)域之間有效的社保政策銜接機制，公共服務體系建設匹配機制，避免移民“因移致貧”現(xiàn)象發(fā)生。

2.推進基本公共服務向集中連片貧困地區(qū)延伸和覆蓋，充分發(fā)揮社會保障“兜底”功能。加快推進養(yǎng)老、社會救助、五保供養(yǎng)、農(nóng)村低保、醫(yī)療、新農(nóng)合等符合社會保障的人群進行全覆蓋，對無依無靠且沒有勞動能力的孤寡鰥獨人員解困扶貧問題以及因病因災返貧現(xiàn)象進行統(tǒng)籌解決。構(gòu)建和完善搬遷戶新型合作醫(yī)療、農(nóng)村養(yǎng)老保險、最低生活保障、子女上學等制度的銜接并轉(zhuǎn)。

3.促進搬遷群眾就業(yè)有崗位、增收有渠道、生活有保障。各類涉農(nóng)項目及資金向移民集中安置點優(yōu)先安排，搬遷對象及其子女參加勞務技能培訓優(yōu)先吸納，并優(yōu)先輸出進行安置就業(yè)。移民搬遷社區(qū)要增設衛(wèi)生保潔、綠化養(yǎng)護等公益性就業(yè)崗位，優(yōu)先安排移民戶就業(yè)。探索凡是在移民搬遷區(qū)新辦企業(yè)并吸納搬遷人員就業(yè)的給予企業(yè)養(yǎng)老保險政府補貼，或者密集型企業(yè)的養(yǎng)老保險政府補貼，稅費的減免等政策，促進企業(yè)多用搬遷員工。對適齡移民子女全部辦理入學手續(xù)，對特困戶給予政策補貼。

4.維護搬遷移民合法權(quán)益，豐富移民文化生活。不得進行強制或者變相強制搬遷以及收回他們的林地、耕地承包經(jīng)營權(quán)。進一步規(guī)范和加快移民安置房的房產(chǎn)證、土地證“兩證”辦理及發(fā)放。注重從跨區(qū)域的行政服務和城鎮(zhèn)化的公共服務等方面展開探索，解決進城入鎮(zhèn)住社區(qū)搬遷安置對象身份轉(zhuǎn)變后惠農(nóng)政策的兌現(xiàn)和社保的落實。對于戶籍沒有進行遷移的異地安置移民，在安置地的戶籍管理部門若辦理了居住證，那么由當?shù)卣畬λ麄兊酿B(yǎng)老保險、子女就學、新農(nóng)合等相關福利待遇負責落實［10］。對移民安置點配備公共文化活動場所和設施，為居民學習、休閑創(chuàng)造條件。

5.對“困難移民”和特殊群體進行更有效的社會救助。優(yōu)先對生活、經(jīng)濟困難移民群眾進行救助扶持政策、享受低保補助，減少困難戶因搬遷帶來的經(jīng)濟負擔等。加強和改進社會保障、社會救助資金的有效監(jiān)管體系，使有限的保障和救助資金能真正補助到貧困和受災人口中。移民搬遷不能只是“搬富不搬貧”，而要更好地幫助真正需要優(yōu)先搬遷的對象。密切關注因不習慣移民社區(qū)生活而依然在山上生活的老年人，使其盡早入住移民社區(qū)并給予相應的社會支持。

（四）鼓勵基層探索，不斷提升典型示范效應

要將培育亮點作為推進移民搬遷安置整體工作的有效途徑。堅持把探索創(chuàng)新作為提高工作成效的突破口，圍繞突破主要難題，大膽進行探索和實踐。緊密結(jié)合美麗鄉(xiāng)村建設、保障性住房、扶貧重點村建設等，科學規(guī)劃和建設若干移民搬遷亮點，起到示范引領作用。既要總結(jié)完善和推廣培育后續(xù)產(chǎn)業(yè)方面所進行的“龍頭企業(yè)引領型”、“工農(nóng)業(yè)園區(qū)支撐型”、“第三產(chǎn)業(yè)帶動型”和“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)依托型”等方式，還要鼓勵和支持地方深入推進“一區(qū)一策、一戶一法”試點工作，積極開展“兩證”發(fā)放和“三房”結(jié)合等，形成由點到面全面推開的發(fā)展態(tài)勢。充分發(fā)揮移民群體的積極性、創(chuàng)造力，因地制宜不斷進行探索創(chuàng)新。加大資金、項目等方面的支持力度，在陜南地區(qū)遴選若干個縣進行移民搬遷綜合示范創(chuàng)建工程。引導示范縣在搬遷群眾轉(zhuǎn)移就業(yè)、精細化管理、分類培訓、土地綜合利用、移民社區(qū)管理、環(huán)境保護等方面進行積極探索①比如，土地綜合利用試點，應重點探索用地占補平衡、老宅騰退復耕和“兩證”辦理等問題，通過試點破用地難題，確保搬遷和后續(xù)發(fā)展用地合理合法。，力爭取得可復制推廣的經(jīng)驗。通過一系列典型示范引路，探索移民搬遷新路徑。

總之，深化集中連片特困地區(qū)移民搬遷既要統(tǒng)籌謀劃、協(xié)同推進、互動共治，也要全面規(guī)范、精準管理及優(yōu)化路徑。只有如此才能推進“四個一批”計劃的落地生根，持續(xù)提升移民搬遷安置政策的效應，進而有效推進精準扶貧、精準脫貧。?

［1］周洪建.災害移民的未來動向：從“因災移民”到“因險移民”［J］.中國減災，2011（21）：38-39.

［2］何得桂，李卓.陜南地區(qū)避災移民搬遷的價值與困境［J］.科學經(jīng)濟社會，2013（3）：73-76.

［3］何得桂，鄢聞.災害風險視域下避災移民的遷移機理與現(xiàn)狀及對策［J］.農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究，2014（3）：299-303.

［4］鄢聞，何得桂.可持續(xù)生計視角下山區(qū)避災型移民搬遷問題研究［J］.前沿，2014（1）：117-119.

［5］鄭瑞強，徐元剛，施國慶.連片特困區(qū)政府減貧行為供需對接障礙與機制優(yōu)化［J］.青海社會科學，2015 （3）：81-86.

［6］何得桂，廖白平.機遇與挑戰(zhàn)：西部地區(qū)開展避災移民的SWOT態(tài)勢分析——以陜南為例［J］.災害學，2014（2）：95-101.

［7］賀東航，孔繁斌.公共政策執(zhí)行的中國經(jīng)驗［J］.中國社會科學，2011（5）：67-79.

［8］何得桂.陜南地區(qū)大規(guī)模避災移民搬遷的風險及其規(guī)避策略［J］.農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究，2013（4）：398-402.

［9］何得桂，黨國英.陜南避災移民搬遷中的社會排斥機制研究［J］.社會科學戰(zhàn)線，2012（12）：163-168.

［10］何得桂.西部山區(qū)避災扶貧移民型社區(qū)管理創(chuàng)新研究——基于安康的實踐［J］.國家行政學院學報，2014（3）：97-101.

Study on Policy Effects of Large-scale Disaster Prevention and Relocation and Resettlement of Contiguous Destitute Areas in Qinling-Dabashan Region：A Case Study of Southern Shaanxi

HE De-gui1，2，DANG Guo-ying2
（1.Center for Rural Society Studies，Northwest A&F University；Yangling 712100；2.Rural Development Institute，Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 100732；3.Collaborative Innovation Center for Rural Reform and Development，Wuhan 430079）

To carry out the relocation has become the new norm under the precise poverty one of the most effective form in concentrated destitute areas.Large scale disaster of southern Shaanxi relocation and resettlement policy to further enhance their comprehensive effects，future，at least in the following aspects of adjustment or improvement.Promote further improvement in avoiding disaster at a high top design of relocation activities；to be implemented in a precision move fair and orderly immigration，better to"move out"goal；Innovation in management and meticulous management ensure that the immigrant masses to“safe”target；We should focus on“become rich”target，“through accurate measures”to improve the practical ability of the development of immigration.

Residential relocation；Precise poverty-relief；Institutional arrangements；Disaster-induced migration；Management innovation；Precise application strategy；Policy effects

F126

A

1007-0672（2015）06-0099-07

2015-05-14

國家社會科學基金西部項目“中西部地區(qū)農(nóng)民集中居住過程中的文化適應研究”（13XSH031）；陜西省社會科學界重大理論與現(xiàn)實課題資助項目“陜南避災扶貧移民生計可持續(xù)發(fā)展研究”（2015Z023）；陜西省農(nóng)業(yè)協(xié)同創(chuàng)新與推廣聯(lián)盟科技項目“陜南地區(qū)避災移民搬遷的成效評價及政策完善研究”（LM20150015）；中央高?；究蒲袠I(yè)務費專項“陜南地區(qū)大規(guī)模避災移民搬遷政策執(zhí)行研究”（2013RWYB09）。

何得桂，男，福建尤溪人，華中師范大學·浙江大學·中國社會科學院農(nóng)發(fā)所“農(nóng)村改革發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心”研究員，西北農(nóng)林科技大學農(nóng)村社會研究中心研究員、博士，研究方向：山區(qū)發(fā)展；黨國英，男，陜西子長人，中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員、博士生導師，研究方向：經(jīng)濟學。