健全社會矛盾調(diào)解機制的問題、原則和路徑

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健全社會矛盾調(diào)解機制的問題、原則和路徑

文／陳旻李呈陳勇

摘要：當前的社會矛盾調(diào)解機制在調(diào)解系統(tǒng)、調(diào)解能力、調(diào)解公信力等方面存在一些問題。在健全社會矛盾調(diào)解機制進程中要遵循法治原則、系統(tǒng)原則、能動原則、協(xié)商原則，發(fā)揮法治的引領作用和規(guī)范作用，既重視社會矛盾調(diào)解機制的內(nèi)在性能提升，又要把調(diào)解機制的健全置于綜合維權體系的總體中，激發(fā)調(diào)解機制的主動性、預防性、反饋性，搭建起多元復合治理的新平臺，形成協(xié)商民主的新機制。推進調(diào)解機制的改革，需要探尋具有操作性的科學路徑；需要完善相關法規(guī)，適時促成社會調(diào)解法制訂；需要整合布局，突破現(xiàn)有體系，推進組織重構、主體延伸、流程延伸、銜接延伸的改革；需要推動技術創(chuàng)新和治理創(chuàng)新，最終建成具有獨立主體地位的調(diào)解機構，促進社會多元主體自主治理。

關鍵詞：調(diào)解機制；社會矛盾；自主治理

黨的十八屆四中全會提出“健全社會矛盾糾紛預防化解機制”，健全社會矛盾調(diào)解機制是其重要內(nèi)容之一。[1]健全社會矛盾調(diào)解機制，既是全面推進依法治國、建設中國特色社會主義法治體系的內(nèi)在要求，也是創(chuàng)新社會治理、增加和諧因素、增強發(fā)展活力的客觀需要，是加強社會主義協(xié)商民主制度建設、優(yōu)化維權體系、打造依法維權機制升級版的現(xiàn)實舉措。本文所述社會矛盾調(diào)解機制主要由人民調(diào)解、行政調(diào)解等訴訟外調(diào)解構成。健全社會矛盾調(diào)解機制，需要將其置于社會變革和治理現(xiàn)代化的宏觀背景下，從前瞻性視角，遵循正確的社會治理原則，創(chuàng)造性地尋求科學的解決問題路徑，在探索中實現(xiàn)功能提高與結構改善、局部調(diào)整與系統(tǒng)優(yōu)化的有機統(tǒng)一。

一　當前社會矛盾調(diào)解機制面臨的問題

毫無疑問，以人民調(diào)解、行政調(diào)解為主要方式的社會矛盾調(diào)解機制在社會發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。然而，隨著轉(zhuǎn)型期社會復雜程度的不斷加深，當前的社會矛盾調(diào)解機制明顯地暴露出以下幾個方面的不足。

（一）調(diào)解系統(tǒng)待健全

當前，社會矛盾調(diào)解系統(tǒng)的不健全一方面表現(xiàn)在其內(nèi)在的調(diào)解渠道整合程度不高，另一方面表現(xiàn)在其外在的銜接機制聯(lián)結程度較低。首先，從內(nèi)部來看，目前的糾紛調(diào)解包括人民調(diào)解、勞動調(diào)解、醫(yī)療調(diào)解、工商調(diào)解、交通調(diào)解等多種調(diào)解渠道，這樣的調(diào)解格局設置主要基于部門分工的考量，一定程度上為提高調(diào)解的專業(yè)性提供了保障。然而，在現(xiàn)實中，由于不同調(diào)解方式由不同的行政部門主持，這就導致調(diào)解中容易產(chǎn)生因部門職責交叉而出現(xiàn)的多頭管理或因職能缺位而出現(xiàn)的部門間相互推諉的情形。從更深層次上來看，如果說矛盾調(diào)解機制是政府與社會關系中的一個環(huán)節(jié)，那么這種分業(yè)調(diào)解的格局實質(zhì)上是部門制行政力量在社會領域的延伸。由于社會轉(zhuǎn)型的深入進行，社會矛盾的觸發(fā)點出現(xiàn)了跨部門、跨行業(yè)的趨勢，群眾的利益訴求也呈現(xiàn)出非制度化、機會主義化的特征，傳統(tǒng)分業(yè)分工的調(diào)解渠道已不能適應這些新的社會糾紛特征。而隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，社會矛盾出現(xiàn)的場域也不斷變化、更新，固化的部門分工格局將不能滿足新的社會需求。

其次，從調(diào)解機制與其他維權方式的外在聯(lián)系上來看，當前的調(diào)解系統(tǒng)與信訪、仲裁、司法等維權方式缺乏有機銜接。從法律依據(jù)來看，調(diào)解主要依據(jù)公序良俗、行業(yè)規(guī)定和一部分行政法規(guī)，仲裁和信訪渠道主要依據(jù)地方行政法規(guī)，而司法渠道則主要依據(jù)法律和最高法院發(fā)布的司法解釋。不同的法律依據(jù)因規(guī)范性文件的適用性問題，可能導致“同案不同判”的情形，從而降低調(diào)解結果的權威性。從信息渠道來看，目前的調(diào)解僅被視作糾紛解決的一個中間環(huán)節(jié)，調(diào)解委員會與政府、仲裁委員會、法院之間缺乏必要的信息溝通渠道，從而難以充分發(fā)揮調(diào)解在矛盾解決中的防線作用。

（二）調(diào)解能力待提高

自身專業(yè)能力的欠缺是限制當前社會矛盾調(diào)解機制發(fā)揮作用的一大瓶頸，這具體體現(xiàn)在組織結構缺陷和人力資源薄弱兩個方面。從組織結構來看，當前社會矛盾調(diào)解機制具有層次低、結構散的缺陷?，F(xiàn)實中的調(diào)解系統(tǒng)主要由居委會、村委會一級的基層調(diào)委會和部分縣級調(diào)解委員會組成。由于行政層次低，調(diào)解委員會難以整合基層本已稀缺的法律人才資源，而基層專職的調(diào)解員也缺乏合理的晉升渠道，使得法律人才因缺乏激勵而難以進入調(diào)解系統(tǒng)。此外，調(diào)解委員會的設置采取屬地原則，這又使得基層的法律人才資源被分散，從而消解、稀釋了其調(diào)解能力，并限制了對跨區(qū)域糾紛調(diào)解目的的實現(xiàn)。

從人力資源來看，調(diào)解員的人力結構亟待完善。在基層的人民調(diào)解委員會中，調(diào)解員通常由社區(qū)干部、村委會委員兼任，缺乏足夠的專業(yè)知識。“據(jù)統(tǒng)計，目前達到高中、中專以上水平的人民調(diào)解員220多萬人，僅占調(diào)解委員人數(shù)的25%。”[2]而專業(yè)性調(diào)解委員會也出現(xiàn)大量的專業(yè)調(diào)解人員空缺。以醫(yī)療調(diào)解為例，目前成立的部分醫(yī)療調(diào)解委員會組成人員主要從醫(yī)院、衛(wèi)生局等單位抽調(diào)，在具備一定專業(yè)能力的同時，缺乏足夠的法律知識。而這種人事上與行政機構、爭議主體的聯(lián)系又往往導致調(diào)解公信力的缺失。概言之，進行必要的機構改革、充實人力資源、厘清調(diào)解中各主體之間的關系，已成為提升社會矛盾調(diào)解機制內(nèi)在能力的當務之急。

（三）調(diào)解公信力待改善

作為一種糾紛解決機制，社會矛盾調(diào)解機制的效力主要體現(xiàn)在其定紛止爭、平息糾紛、化解矛盾的能力上。目前，調(diào)解委員會僅僅作為糾紛解決中的一環(huán)，其被重視的程度遠不如信訪、司法等渠道。以勞動爭議調(diào)解為例，《勞動爭議調(diào)解仲裁法》規(guī)定，不愿調(diào)解、調(diào)解不成或者達成調(diào)解協(xié)議后不履行的，可以向勞動爭議仲裁該委員會申請仲裁。由此，調(diào)解程序就缺失了法律上的必要性，大量的爭議繞過調(diào)解渠道，直接流向信訪、司法渠道，社會矛盾失去在協(xié)商、溝通中化解的機會，而逐步走向“硬法”裁決過程中的尖銳對立。調(diào)解機制的公信力與其效力緊密相關。目前的各種調(diào)解機構，與行政機關和爭議主體存在不同程度的連帶關系，缺乏中立性與權威性，加之調(diào)解程序為糾紛解決中的不必要環(huán)節(jié)，群眾對調(diào)解不信任、不接受的情形普遍存在。進而言之，當前調(diào)解機制的治理邏輯仍是以行政為主導的單中心治理方式在社會領域的體現(xiàn)，這種單中心的治理方式不再適宜于多元社會利益沖突的調(diào)解。

二　健全社會矛盾調(diào)解機制的基本原則

為應對上述問題與不足，更好地發(fā)揮社會矛盾調(diào)解機制的作用，應從戰(zhàn)略層面提高調(diào)解機制在維權體系中的地位，采取切實措施對現(xiàn)有社會矛盾調(diào)解機制加以健全完善，并應遵循以下幾個基本原則。

（一）法治原則

在健全社會矛盾調(diào)解機制的進程中遵循法治原則，就是要發(fā)揮法治的引領作用和規(guī)范作用。作為中國特色社會主義法治體系中的一部分，調(diào)解機制必然由法律所規(guī)范，由法治化所推進，這是健全調(diào)解機制的內(nèi)在需要，也是依法治國方略的應然要求。首先，健全調(diào)解機制需要做到立法先行，先立法、后動權，實現(xiàn)以立法促改革，以良法行善治，將健全調(diào)解的各項措施統(tǒng)一到法律關系中，形成法律意志。其次，在科學立法的基礎上，實現(xiàn)有法必依、程序法定，做到“法無授權不可為”，用法律來規(guī)范新調(diào)解體系中的權利義務關系，在規(guī)則中明晰改革所涉及到的權力邊界，使新調(diào)解機制逐步制度化、規(guī)范化。第三，在遵守法律規(guī)定的基礎上，做到調(diào)解機制優(yōu)化的穩(wěn)定性、整體性和階段性、步驟性的統(tǒng)一，對于原有涉及調(diào)解的法律，能夠局部修改的就分步驟修改；實踐中行之有效的規(guī)范，應及時地將其上升為法律法規(guī)；在局部推進的基礎上再著眼一般調(diào)解法的修訂，從而達到法理秩序與改革需要的結合。

（二）系統(tǒng)原則

健全社會矛盾調(diào)解機制，必須遵循系統(tǒng)原則。這一方面要求重視社會矛盾調(diào)解機制的內(nèi)在性能提升，另一方面要求把調(diào)解機制的健全置于綜合維權體系的總體中，把握其與其他維權手段之間的聯(lián)系。內(nèi)在地看，健全調(diào)解機制應以調(diào)解程序的健全和規(guī)范為基礎，提高調(diào)解程序的效率。在優(yōu)化程序的同時，更加注重調(diào)解機構改革，在組織結構、行政層級、績效機制、信息系統(tǒng)的建設中全面健全調(diào)解制度，從而達到改革的整體推進。除此之外，人力資源的優(yōu)化配置也是調(diào)解機制內(nèi)在性能提升的重要方面，理清人事關系、開放主體來源、理順晉升激勵是健全調(diào)解機制持續(xù)動力之所在。而外在地把握健全社會矛盾調(diào)解機制的系統(tǒng)性，則需要注重其與信訪、仲裁、司法等其它渠道的聯(lián)動關系?！岸嘣{(diào)解機制的形成促使當事人的訴求愈來愈趨于理性化，對于調(diào)解方式和調(diào)解協(xié)議的達成也愈發(fā)體現(xiàn)出自愿性的特點，新型自治多元調(diào)解將調(diào)解實踐推向嶄新的高度?！盵3]這就要求我們應不斷提高調(diào)解在維權體系中的地位，將調(diào)解機制的內(nèi)在完善提升到法治體系建設的整體戰(zhàn)略高度，還要求我們應當著力建立調(diào)解與其它糾紛化解機制之間的銜接渠道，使不同的維權機制能夠聯(lián)系為一個有機整體，相互促進，共同發(fā)揮作用。

（三）能動原則

能動性既是調(diào)解這一矛盾解決機制的獨特優(yōu)勢所在，又是健全調(diào)解機制所必須堅持的原則。首先，健全調(diào)解機制需要重點激發(fā)其主動性。調(diào)解委員會不能僅僅局限于被動地接受申請，也不能僅僅流于形式簡單地開展工作，而應發(fā)揮其軟法意義上的靈活性，突破硬法適宜的有限范圍，變消極管理為積極管理，主動定位社會潛在風險，適度傾向于處于信息弱勢地位的一方，填補信息鴻溝，從而更加積極地發(fā)揮作用。其次，健全調(diào)解機制需要著力突出其預防性。調(diào)解與其他糾紛化解手段相比，最大的優(yōu)勢在于其能夠事前介入，而不僅僅是權益損害后的裁判。因此，應擴大調(diào)解受理的范圍，將調(diào)解程序在維權流程中的位置前置，以預防調(diào)解為抓手，提前進行矛盾調(diào)節(jié)，從而達到無訟是求、調(diào)處息爭。第三，健全調(diào)節(jié)機制需要努力凸顯其反饋性。調(diào)解既是一種糾紛化解的方式，又是一種政策信息產(chǎn)生的源流。一項政策在實施過程中會發(fā)生什么問題，一個制度在推行進程中會激發(fā)什么矛盾，大都可以在調(diào)解過程中反映出來。因此，調(diào)解是政策的一面鏡子，是社會發(fā)展的一個晴雨表。充分發(fā)揮調(diào)解的信息功能，可以為其他后置的糾紛化解方法提供重要參考，更可以降低政策制定的信息成本，從而有效促進科學決策。

（四）協(xié)商原則

在社會矛盾調(diào)解機制的健全過程中，還需要遵循協(xié)商原則。調(diào)解為社會運行中矛盾對立的各方提供了一個平等溝通的場所，這內(nèi)在地體現(xiàn)了其自愿、協(xié)商的特有屬性。健全社會矛盾調(diào)解機制，需要堅持利益協(xié)商與權益救濟相結合，多元溝通與訴求疏導相結合，公眾參與與矛盾化解相結合，從而搭建起多元復合治理的新平臺，形成協(xié)商民主的新機制。此外，對于調(diào)解公正性和公信力日益增長的要求，又呼喚著一批具備調(diào)解專業(yè)能力、擁有法律相關資質(zhì)的社會組織進入調(diào)解程序，擔任第三方調(diào)解者的角色。這一方面為激發(fā)社會組織活力、培育相關社會組織提供了新的契機，另一方面為新的相關社會組織提供了發(fā)揮價值或作用的生存空間。新的社會矛盾調(diào)解機制應當而且必須是一個開放式平臺，將在調(diào)解專業(yè)機構、法律援助組織和行業(yè)性社會組織的共同作用中極大地提升其糾紛化解的能力。

三　健全社會矛盾調(diào)解機制的科學路徑

推進調(diào)解機制的改革，需探尋科學的、可行的路徑，實現(xiàn)路徑傳承與機制創(chuàng)新、有序穩(wěn)定與漸進改革的統(tǒng)一。

（一）立法先行：完善相關法規(guī)，適時促成社會調(diào)解法制訂

法律是治國之重器，良法是善治之前提。要做到社會矛盾調(diào)解機制健全的有序、可行，依據(jù)法治原則，必須立法先行。從步驟上來看，應先對現(xiàn)行相關法律法規(guī)進行修訂，并注重中央法律與地方法規(guī)、不同部門法規(guī)之間的銜接。在此基礎上進行改革實踐，在適當時候推進社會調(diào)解法的制訂。

按照路徑依賴理論，前期的制度安排對后期的政策實踐和改革必然產(chǎn)生影響。因此，從可行性來講，改革應從當前不同調(diào)解法規(guī)的內(nèi)部修訂啟動，由簡入難，以部分帶動整體。目前存在的有關訴外社會調(diào)解的法律主要有《人民調(diào)解法》和《勞動爭議調(diào)解仲裁法》，在工商調(diào)解領域主要依據(jù)工商總局發(fā)布的《合同爭議行政調(diào)解辦法》，在醫(yī)療糾紛調(diào)解領域主要依據(jù)各地的地方性法規(guī)。這些法律法規(guī)在其適用領域各有專長，但在能動性、多元性等方面均有所不足。因此，應首先對上述法律法規(guī)進行局部調(diào)整，主要是突出調(diào)解的能動性和參與性，從法規(guī)完善角度對調(diào)解介入社會風險預警、構建公共參與平臺進行制度性規(guī)范。而對于立法缺位的領域，例如醫(yī)療糾紛調(diào)解，應加速立法，填補法律空白。

不難看到，目前與調(diào)解相關的法律法規(guī)存在著結構紊亂、層次不齊等問題，既有法律，又有地方性法規(guī)；既有國家層面的人民調(diào)解法，又存在各地制訂的法規(guī)。因此，在總結各專門調(diào)解法規(guī)實踐經(jīng)驗的基礎上，應適時推進一般社會調(diào)解法的制訂，從而在法律上將各專項法規(guī)統(tǒng)一起來，理順法理邏輯，建立更加合理的法律規(guī)范體系。

（二）整合布局：突破現(xiàn)有體系，推進“一重構三延伸”改革

健全社會矛盾調(diào)解機制，關鍵在于進行機構整合，優(yōu)化機構設置、職能配置和工作流程，著力打造調(diào)解制度的升級版。為了整合現(xiàn)有調(diào)解機制布局，突破現(xiàn)有體系，需推進以“一項重構”和“三種延伸”為內(nèi)涵的改革。

1.組織重構：建立社會綜合調(diào)解委員會

組織結構的重構是為提高調(diào)解效率提供力量源流，為人力資源在調(diào)解領域的優(yōu)化配置提供組織保障。在組織結構的形態(tài)上，當前的各個調(diào)解委員會主要是采用職能型結構，即按照職能分工的不同劃分為不同的調(diào)解委員會，以調(diào)解的專門化為主要特征。這種組織設置，主要設計考量是在不同的調(diào)解領域，培育掌握不同部門法規(guī)知識的人才。然而，該種結構導致了調(diào)解機構的分散，使相關法律人才資源不能聚合形成集聚效應，并且不利于調(diào)解機制整體地位的提升。尤其需要指出的是，在社會矛盾更易觸發(fā)的廣大基層，法律人才更加稀缺，這種分散式的組織結構在人力資源配置上的弱勢更為凸顯，使基層調(diào)解效率進一步減弱。

針對上述問題，我們認為，應改變偏重專業(yè)調(diào)解的認識，做到綜合調(diào)節(jié)與專業(yè)調(diào)解相統(tǒng)一，以矩陣式結構重構調(diào)解組織。首先，可考慮在現(xiàn)有的各專項調(diào)解委員會之上，在區(qū)縣一級人民政府設立一個統(tǒng)一的社會綜合調(diào)解委員會。在機構性質(zhì)上，社會綜合調(diào)解委員會是轄區(qū)內(nèi)統(tǒng)籌管理調(diào)解事務的行政機關，領導調(diào)解制度的建設，協(xié)調(diào)調(diào)解機制的運行。在行政層級上，根據(jù)不同地區(qū)的具體情況，該委員會可以設置為直接對區(qū)縣級人民政府負責的機構，也可以設置為區(qū)縣一級社會工作委員會的下屬機構。在內(nèi)部組織上，該委員會按專業(yè)分工可以設置社區(qū)調(diào)解、勞動調(diào)解、工商調(diào)解、醫(yī)療調(diào)解及其他類型調(diào)解科處。在機構職能上，社會綜合調(diào)解委員會負責轄區(qū)內(nèi)調(diào)解工作的計劃編制、預算管理、運行管理、人事管理以及調(diào)解申請的受理。在人事管理上，綜合調(diào)解委員會可將相關人員劃分為三種類型，即綜合調(diào)解工作人員、行政事務人員和專項調(diào)解工作人員。其中，前兩者由社會綜合調(diào)解委員會直接管轄，專項調(diào)解工作人員由各專門科室管理。此時，原有的各專項調(diào)解委員會不再是固化的組織機構，而是具有高度靈活性的調(diào)解小組，按照項目式管理，矛盾產(chǎn)生時調(diào)處糾紛，糾紛終止后相關人員回到原單位。當糾紛產(chǎn)生時，由綜合調(diào)解委員會調(diào)用綜合調(diào)解工作人員、由專門科處調(diào)用專項調(diào)解工作人員，并協(xié)調(diào)第三方社會組織參與，形成調(diào)解小組，化解爭議。

單獨設立統(tǒng)一的社會綜合調(diào)解委員會，并按矩陣式結構安排其機構設置具有內(nèi)外兩個方面的優(yōu)點。首先，從內(nèi)部來看，按照矩陣式結構設計，社會綜合調(diào)解委員會可以對調(diào)解人力進行靈活配置。不同地區(qū)、不同時期社會糾紛產(chǎn)生的類型有所不同，將調(diào)解人員按綜合、專項進行劃分，分類管理，則有助于在維持調(diào)解專業(yè)性的基礎上對綜合人員靈活調(diào)度，以適宜不同的社會狀況。其次，從外部來看，社會綜合調(diào)解委員會其本身行政層級較高，對涉及調(diào)解的行政資源進行統(tǒng)一配置，利于提高調(diào)解在各種維權方式中的地位，從而為構建良好的與其他維權方式的銜接機制奠定基礎。

2.主體延伸：搭建協(xié)商參與式調(diào)解平臺

建立社會綜合調(diào)解委員會，在優(yōu)化調(diào)解領域行政資源配置、提高行政機制作用效率的同時，也為開放調(diào)解平臺、引入?yún)f(xié)商民主創(chuàng)造了條件。此時的專項調(diào)解委員會，實質(zhì)是在政府主導下發(fā)揮自我調(diào)解功能的半官方組織。在其人員構成中，來自社會綜合調(diào)解委員會的人員僅是一部分，而另一部分則來自于獨立的法律機構和第三方社會組織，實現(xiàn)了調(diào)解主體的延伸。從這個角度看，社會綜合調(diào)解委員會的設立實際上是將調(diào)解機制中的行政力量整合并剝離出來，為社會力量參與調(diào)解創(chuàng)造了條件、拓寬了空間。

調(diào)解主體的延伸不僅需要平臺的搭建，更需要對相關社會主體進行積極培育。針對基層法律人才稀缺的問題，社會綜合調(diào)解委員會應當引導創(chuàng)建區(qū)域法律人才庫，將轄區(qū)內(nèi)的律師隊伍進行整合，組成一個以律師為主體、以調(diào)解為主要內(nèi)容、自治自立的非營利組織。加入?yún)^(qū)域法律人才庫的律師可主要采取兼職形式，在邀請律師參與調(diào)解時綜合調(diào)解委員會可以以購買服務的方式承擔費用。在機構設立上，區(qū)域法律人才庫可以與現(xiàn)有的法律援助機構相整合。

在構建區(qū)域法律人才庫，以整合律師資源、提高依法調(diào)解水平的同時，還應當為其他社會組織提供參與調(diào)解的機會。隨著社會復雜性的增加，社會中各主體關系變動劇烈，社會需求和爭議類型變得極為不均衡。此時，必須充分發(fā)揮社會組織多元治理的強大功能，注重社會組織多元、靈活的特征，才能夠?qū)崿F(xiàn)群眾利益訴求具體的實際的滿足。在調(diào)解實踐中，社會組織的參與不僅能運用其自身對某個社會領域的專業(yè)知識提高調(diào)解的專業(yè)性，而且能夠有效充當起調(diào)解的第三方，進而提高調(diào)解的公信力。

3.流程延伸：提高調(diào)解預防和終止能力

社會矛盾調(diào)解機制的健全，不僅需要縱向上的組織架構再造，而且需要橫向上的工作流程延伸。如果把當前社會糾紛的產(chǎn)生、化解流程劃分為糾紛潛伏、糾紛調(diào)處、糾紛結束三個階段，當前的社會調(diào)解只是作為糾紛化解的一種方式，其作用局限在糾紛調(diào)處這一個階段。進行調(diào)解流程的延伸，就是要在糾紛調(diào)處的前端和后端發(fā)揮調(diào)解的作用，并進一步提高調(diào)解在糾紛調(diào)處階段發(fā)揮作用的能力。

首先，在糾紛潛伏階段，應積極發(fā)揮調(diào)解的預防作用。社會綜合調(diào)解委員會主要工作職責之一是建立和運行常態(tài)風險預警機制和前期溝通機制。其中，常態(tài)風險預警機制是指，綜合調(diào)解委員各專門科室要與企業(yè)、醫(yī)院、社區(qū)等糾紛常發(fā)的單位保持定期聯(lián)系，根據(jù)實際情況，列出潛在糾紛清單，為每一個風險潛在因子分等定級，繪制轄區(qū)內(nèi)綜合社會糾紛風險地圖，從而有利于綜合調(diào)解委員會對轄區(qū)內(nèi)社會糾紛潛在狀況進行統(tǒng)籌把握。在此基礎上，建立前期溝通機制，由綜合調(diào)解委員會各科室派遣工作組，在糾紛潛伏階段介入事件，與高風險人員進行前期溝通，明確各方權利義務和問題產(chǎn)生后的協(xié)調(diào)方式，建立可能的沖突主體之間的基本信任，從而將可能的糾紛化解在萌芽階段。

其次，在糾紛調(diào)處階段，應大力強化調(diào)解的終止作用。調(diào)解應當作為一種糾紛調(diào)處的強制性程序，即矛盾的最終終結，以調(diào)解啟動作為必要要件之一。這樣可以強化群眾參與調(diào)解的意識，引導眾多社會矛盾通過調(diào)解這一柔性機制來化解。值得注意的是，為避免部分當事人利用調(diào)解的強制性拖延問題的解決，降低糾紛調(diào)處效率，調(diào)解的強制性并不具有排他性，意即在調(diào)解程序進行的同時，可以依法直接納入其他調(diào)處方式，如調(diào)解、仲裁、信訪、訴訟等在符合法律規(guī)定的前提下可以同時進行，哪一種手段能夠優(yōu)先化解糾紛就按照該種程序所達成的糾紛終止決定、裁決、判決來執(zhí)行。這樣，一方面不會影響糾紛化解的效率，另一方面也可以進一步拓展調(diào)解發(fā)揮其終止作用的空間。

再次，在糾紛結束階段，應持續(xù)發(fā)揮調(diào)解的善后作用。社會糾紛在法定程序上的終結，并不一定意味著其在社會層面上的終結。以勞動糾紛為例，如果糾紛最后通過法院訴訟解決，資方和勞方之間的矛盾往往尖銳對立，而由于勞動關系的從屬性，這種尖銳的矛盾并不利于勞方繼續(xù)工作，實踐中也往往以勞方辭去工作為結局。因此，調(diào)解不僅可以作為一種糾紛化解的渠道，還可以作為一種糾紛善后的機制。調(diào)解委員會中第三方社會組織在糾紛結束階段可以充分發(fā)揮其作用，對有關各方展開對話溝通、心理輔導，使糾紛各方能夠真正尊重調(diào)處結果，提高糾紛結果的可執(zhí)行度。

4.銜接延伸：健全與其它渠道聯(lián)系方式

完善調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等有機銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機制，是十八屆四中全會對健全社會矛盾糾紛預防化解機制提出的新要求。事實上，在主體和流程均得以延伸之后，銜接機制也必將延伸，以達到整個糾紛化解機制的協(xié)調(diào)。

信息的互通性是銜接渠道延伸的基礎。區(qū)縣一級社會綜合調(diào)解委員會的建設，有利于整合本轄區(qū)內(nèi)所有的糾紛信息、潛在風險信息。在進行必要的信息整理之后，社會綜合調(diào)解委員會與當?shù)匦旁L辦公室、檢察院、法院、仲裁委員會之間應定期召開聯(lián)席會議，對所掌握的信息進行通報。

信息的反饋性是銜接渠道延伸的著力點。糾紛信息的互聯(lián)互通不應僅僅停留在信息的高效傳遞上，而應體現(xiàn)在如何提升信息的利用程度上，使前期糾紛信息有助于預防后期糾紛產(chǎn)生。在糾紛潛伏、調(diào)處和結束階段均發(fā)揮重要作用的調(diào)解機制，應當作為一種糾紛信息的處理器，及時、定期地將這些信息提供到政策制定的前端、決策形成的環(huán)節(jié)，從而為未來政策的制定提供參考。

（三）創(chuàng)新驅(qū)動：堅持前瞻視角，注入持續(xù)發(fā)展動力

健全社會矛盾調(diào)解機制，不僅在于如何健全原有體系、解決存在的問題，更在于著眼未來，以創(chuàng)新為抓手，以發(fā)展為動力，使調(diào)解機制更加適應現(xiàn)代社會發(fā)展的要求。

技術創(chuàng)新是社會矛盾調(diào)解機制創(chuàng)新的新引擎?？梢哉f，目前調(diào)解信息化的發(fā)展還局限在原有行政手段在信息系統(tǒng)的延伸這一初步階段，離社會發(fā)展的要求還有一定差距。調(diào)解機制應首先實現(xiàn)調(diào)解流程智能化和信息處理數(shù)據(jù)化。其中，調(diào)解流程智能化是指實現(xiàn)行政事務的全面在線和移動終端辦理，實現(xiàn)絕大部分調(diào)解申請可以足不出戶辦理，從而極大地提高糾紛化解效率和群眾生活便利程度。同時，不僅僅滿足于事務的辦理，而應利用網(wǎng)絡社區(qū)平臺，完善網(wǎng)上溝通機制，使公眾通過微博、微信等新媒體渠道就能夠表達利益訴求，并且這些訴求都能夠得到及時解決。在信息處理智能化實現(xiàn)的過程中，信息系統(tǒng)將做到海量數(shù)據(jù)的創(chuàng)造和儲存，實際上就實現(xiàn)了對現(xiàn)實社會的數(shù)據(jù)化，這為大數(shù)據(jù)的處理和利用創(chuàng)造了條件。在此基礎上，以技術為導向、以治理為載體，全面提升調(diào)解機制的數(shù)字化程度，一方面以互聯(lián)網(wǎng)技術為依托推進糾紛解決能力優(yōu)化升級，另一方面在智能化與數(shù)據(jù)化的基礎上提升風險信息預警的效力。這不僅是大數(shù)據(jù)時代對社會矛盾調(diào)解機制的必然要求，也是面向未來、適應社會發(fā)展的重要戰(zhàn)略舉措。

治理創(chuàng)新是社會矛盾調(diào)解機制創(chuàng)新的新依托。值得注意的是，“一項重構”和“三種延伸”的改革，都是著眼于當前調(diào)解

機制問題的解決，不同程度上仍是行政治理的一種自我調(diào)整、優(yōu)化。而多元社會的不斷發(fā)展，對調(diào)解機構的中立性要求不斷提升，最終要求完全獨立化的調(diào)解機構的出現(xiàn)，成為社會多元主體自主治理的一個方面。在自主治理中，各主體能夠相對獨立地自我發(fā)展、自我服務，一方面根據(jù)自身所擁有的資源創(chuàng)造社會價值以拓展其存在的空間，另一方面通過自我服務、資源交換等方式滿足自身需求。獨立性調(diào)解機構的出現(xiàn)，基于“社會人”的概念，即社會的各種角色都能夠自覺參與到治理體系中，主動開拓需求空間，積極參與公共事務，從而更好地發(fā)揮現(xiàn)代社會治理高可適性、高可進化性、高彈性等特征，對社會變化的刺激能夠快速的反應，在與社會的矛盾運動中能夠不斷調(diào)整自身的運行方式，并且社會主體創(chuàng)造出的價值冗余使得即使部分機制失效仍然可以自體運行。這種高度靈活、富有彈性的利益實現(xiàn)方式，將大為降低行政成本，提高調(diào)解效率，限制社會風險，從而更加利于達到定紛止爭的根本目的。

四　結　語

十八屆四中全會對走中國特色社會主義法治道路、建設中國特色社會主義法治體系做出了全面部署，提出了總體要求，社會矛盾調(diào)解機制在中國特色社會主義法治體系中具有不可或缺的地位和作用。提升調(diào)解在社會矛盾糾紛解決中的地位、健全調(diào)解機制，是實現(xiàn)法治社會建設、社會治理創(chuàng)新和協(xié)商民主建設的重要環(huán)節(jié)，并最終對于實現(xiàn)社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有基礎意義。

注釋：

[1]輔導讀本編寫組：《〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉輔導讀本》，北京：人民出版社，2014年，第30頁。

[2]于語和、田學麗：《完善大調(diào)解機制論綱》，《天津法學》2014年第3期。

[3]赫然、張榮艷：《中國社會糾紛多元調(diào)解機制的新探索》，《當代法學》2014年第2期。

責任編輯呂廷君

作者簡介：陳旻，中國礦業(yè)大學（北京）思想政治教育學院博士研究生，北京市100083；李呈，北京市朝陽區(qū)人民政府麥子店街道辦事處干部，中國人民大學公共管理學院碩士研究生，北京市，100125；陳勇，北京政法職業(yè)學院黨委副書記、副院長，教授，博士生導師，北京市，100024。

文章編號：1006-0138(2015)03-0061-07

文獻標識碼：A

中圖分類號：DD035