市民權(quán)如何獲得
——基于地方流動(dòng)人口治理創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)*

鄧智平

市民權(quán)如何獲得
——基于地方流動(dòng)人口治理創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)*

鄧智平

當(dāng)前我國(guó)流動(dòng)人口治理的核心在于讓流動(dòng)人口獲得與本地人口同等的市民權(quán)利，但在財(cái)政聯(lián)邦主義的體制安排下，流動(dòng)人口的市民化成本主要由地方財(cái)政承擔(dān)，導(dǎo)致公民權(quán)利地方化、碎片化。文章通過(guò)對(duì)地方開(kāi)放市民權(quán)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)分析，認(rèn)為理想的公民權(quán)利結(jié)構(gòu)應(yīng)該包括全國(guó)統(tǒng)一的國(guó)民待遇和城市特色的市民待遇兩個(gè)部分，中央政府只有切實(shí)承擔(dān)與其財(cái)權(quán)相匹配的事權(quán)，做實(shí)公民權(quán)和國(guó)民待遇，降低地方政府開(kāi)放市民權(quán)的成本，才能真正推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

流動(dòng)人口公民身份社會(huì)治理

一、引言：開(kāi)放市民權(quán)提上重要議事日程

流動(dòng)人口治理是我國(guó)社會(huì)治理尤其是東南沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)社會(huì)治理的重要內(nèi)容。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局最新發(fā)布的《2014年全國(guó)農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》，2014年全國(guó)農(nóng)民工總量為27395萬(wàn)人，其中16425萬(wàn)人在東部地區(qū)務(wù)工，占全部農(nóng)民工的59.96%。［1］如此龐大的流動(dòng)人口①本文是在廣義上使用農(nóng)民工的概念，不細(xì)分流動(dòng)人口、外來(lái)人口、農(nóng)民工的的具體區(qū)別，根據(jù)語(yǔ)境和政策文件交替使用這些概念。本文所指的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口主要是指不具備當(dāng)?shù)貞艏耐鈦?lái)人口，不包括具有本地戶籍的農(nóng)業(yè)人口。集中在東部沿海地區(qū)，既為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)，也給社會(huì)治理帶來(lái)不小的挑戰(zhàn)和壓力。

2003年“孫志剛”事件后，國(guó)家對(duì)流動(dòng)人口尤其是農(nóng)民工的治理思維發(fā)生了明顯轉(zhuǎn)變，即從過(guò)去的管控為主轉(zhuǎn)向服務(wù)為主，流動(dòng)人口的基本公共服務(wù)和市民化問(wèn)題日益受到高度重視，成為流動(dòng)人口治理的核心議題。黨的十八大報(bào)告明確提出，“加快改革戶籍制度，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，努力實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋?！秉h的十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步要求，“推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民”。2014年7月，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》規(guī)定，“穩(wěn)步推進(jìn)義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障等城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋全部常住人口”?！秶?guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020年）》也指出要“穩(wěn)步提升城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量，到2020年將戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距縮小2個(gè)百分點(diǎn)左右，努力實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶”。顯而易見(jiàn)，把符合落戶條件的農(nóng)民工逐步轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，對(duì)暫時(shí)不具備在城鎮(zhèn)落戶條件的農(nóng)民工，也要推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，已經(jīng)提上黨和國(guó)家的重要議事日程。

可實(shí)際情況是，流動(dòng)人口與本地居民在政治經(jīng)濟(jì)文化生活及享受基本公共服務(wù)方面仍然存在諸多差異，“二等公民”的地位并未發(fā)生根本改變。本文所要研究的問(wèn)題就是中央推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化和新型城鎮(zhèn)化的政治號(hào)召為什么難以落到實(shí)處？流動(dòng)人口市民化和基本公共服務(wù)均等化的瓶頸制約到底在哪里？某些地方政府的流動(dòng)人口治理創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)?zāi)芊裨谌珖?guó)推廣？未來(lái)的發(fā)展方向是什么？

二、從公民權(quán)到市民權(quán)：財(cái)政聯(lián)邦主義下公民權(quán)利地方化

流動(dòng)人口市民化的本質(zhì)就是要賦予流動(dòng)人口與城鎮(zhèn)本地居民同等的權(quán)利和待遇。換句話說(shuō)，就是要獲得市民權(quán)。市民權(quán)在英文中的對(duì)應(yīng)詞是citizenship，但citizenship有兩個(gè)中文翻譯：一個(gè)是公民權(quán)或公民身份，另一個(gè)是市民權(quán)或市民身份。盡管學(xué)者們對(duì)公民權(quán)和市民權(quán)的區(qū)別進(jìn)行了許多研究，［2］但本文采用陳映芳的界定，即公民是與國(guó)家對(duì)應(yīng)的，公民權(quán)是指社會(huì)成員在國(guó)家層面的綜合權(quán)利；而市民是與城市對(duì)應(yīng)的，市民權(quán)指社會(huì)成員在城市層面的綜合權(quán)利。與“公民權(quán)—市民權(quán)”相對(duì)應(yīng)的則是“國(guó)民待遇—市民待遇”，分別指中央政府和地方政府給予社會(huì)成員的一些技術(shù)層面的具體待遇。［3］由于我國(guó)實(shí)行了戶籍制度，流動(dòng)人口雖然具有國(guó)家公民身份資格，但如果不具備某個(gè)城市的戶籍，也就沒(méi)有城市市民資格，不能享受市民權(quán)利。也就是說(shuō)，中國(guó)公民權(quán)和市民權(quán)是分離的，公民權(quán)的獲得并不能保證市民權(quán)的自動(dòng)獲得。

很多學(xué)者對(duì)流動(dòng)人口不能獲得市民權(quán)而淪為“二等公民”的現(xiàn)象進(jìn)行了研究。如蘇黛瑞發(fā)現(xiàn)，盡管流動(dòng)人口也是中國(guó)公民，但他們難以取得市民權(quán)，在教育、醫(yī)療、住房、社會(huì)保障和政治等方面的權(quán)利狀況是比較差的。［4］施世駿認(rèn)為，改革以來(lái)中國(guó)社會(huì)公民權(quán)的劃分已經(jīng)從市民與農(nóng)民的區(qū)別轉(zhuǎn)向本地人與外地人的區(qū)別。［5］周大鳴則把“本地人—外地人”的差別概括為城市二元結(jié)構(gòu)或都市里的二元社區(qū)。［6］王春光用“半城市化”的概念來(lái)描述流動(dòng)人口在城市的生存狀態(tài)，他認(rèn)為，農(nóng)村流動(dòng)人口雖然在城市工作和生活，但城市只是在經(jīng)濟(jì)層面吸納了他們，并沒(méi)有賦予他們市民身份和完整的市民權(quán)利，從而陷入非正規(guī)就業(yè)和發(fā)展能力的弱化、居住邊緣化和生活“孤島化”、社會(huì)認(rèn)同的“內(nèi)卷化”等狀況。［7］

不過(guò)，現(xiàn)有學(xué)術(shù)界對(duì)流動(dòng)人口市民權(quán)的研究存在一個(gè)重要問(wèn)題，就是普遍把市民權(quán)理解為教育、醫(yī)療、住房、社會(huì)保障等社會(huì)權(quán)利，忽視了市民權(quán)其實(shí)是一個(gè)權(quán)益譜系。按照英國(guó)社會(huì)學(xué)家T.H.馬歇爾的公民權(quán)理論，公民權(quán)利（citizenship）主要包括三種權(quán)利：民事權(quán)利（civil right）、政治權(quán)利（political right）、社會(huì)權(quán)利（social right）。民事權(quán)利由個(gè)人自由所必需的各種權(quán)利組成，如人身自由，言論、思想和信仰自由，占有財(cái)產(chǎn)和簽署有效契約的權(quán)利，以及尋求正義的權(quán)利。政治權(quán)利指的是作為政治權(quán)威機(jī)構(gòu)的成員或此種機(jī)構(gòu)成員的選舉者參與行使政治權(quán)力的權(quán)利。社會(huì)權(quán)利是指從享受少量的經(jīng)濟(jì)和安全的福利到充分分享社會(huì)遺產(chǎn)并按照社會(huì)通行標(biāo)準(zhǔn)享受文明生活的權(quán)利等一系列權(quán)利。［8］顯然，目前學(xué)者們所說(shuō)的流動(dòng)人口市民權(quán)主要是指獲得基本公共服務(wù)方面的社會(huì)權(quán)利。盡管子女教育等社會(huì)權(quán)利確實(shí)是流動(dòng)人口最希望獲得的權(quán)利，但畢竟這只是市民權(quán)的一部分。

對(duì)于我國(guó)流動(dòng)人口不能獲得市民權(quán)和市民待遇的原因，學(xué)者們主要?dú)w因于戶籍制度，認(rèn)為戶籍制度把城市居民和農(nóng)村居民分成兩種截然不同的身份體系，并賦予不同的權(quán)利待遇。［9］陳映芳的研究更深入一步，她解釋了這樣一種受到知識(shí)界和一般民眾廣泛否定的戶籍制度遲遲沒(méi)有取消的原因：一是政府已經(jīng)形成戶籍制度系統(tǒng)的依賴，至今對(duì)這項(xiàng)制度的需求依然存在；二是現(xiàn)行戶籍制度承擔(dān)了重要的社會(huì)資源配置功能，并成為各級(jí)政府控制財(cái)政負(fù)擔(dān)和生活資源的手段；三是戶籍制度建構(gòu)了農(nóng)民工的獨(dú)特身份，并得到農(nóng)民工自身的認(rèn)同。［10］王小章不同意簡(jiǎn)單地將農(nóng)民工問(wèn)題的原因歸結(jié)為戶籍制度，他認(rèn)為，農(nóng)民工不能自由地處置其所擁有的資產(chǎn)（主要包括土地和房屋），不能帶著財(cái)產(chǎn)進(jìn)城，才是導(dǎo)致農(nóng)民工弱勢(shì)最重要的因素。［11］王小章的分析有一定道理，但實(shí)際上在中國(guó)，能不能自由處理土地、房屋等財(cái)產(chǎn)其實(shí)也有戶籍制度所形成的城鄉(xiāng)身份有關(guān)。

但是，梳理政策文件可以發(fā)現(xiàn)，從1984年至今，中央政府其實(shí)一直在不斷地推進(jìn)戶籍制度改革，［12］并在近年來(lái)明確要求推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。問(wèn)題的關(guān)鍵在于中央的這些政策并不是強(qiáng)制性“一刀切”，而是指導(dǎo)性的，這就意味著地方政府有很大的自由選擇空間，那么地方政府為什么對(duì)放開(kāi)戶籍和市民權(quán)如此謹(jǐn)慎呢？

本文認(rèn)為，中國(guó)的財(cái)政體制安排才是決定市民權(quán)是否真正開(kāi)放的根本原因。眾所周知，改革開(kāi)放以來(lái)，為提高地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，我國(guó)財(cái)政體制改革的總體方向就是賦予地方政府充分的財(cái)政自主權(quán)，無(wú)論改革開(kāi)放之初的“分灶吃飯”承包制財(cái)政體制，還是20世紀(jì)90年代中期以來(lái)的“分稅制”改革，都是讓地方政府成為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)主體。因此，盡管中國(guó)不是聯(lián)邦制國(guó)家，但“財(cái)政聯(lián)邦主義”的特征十分明顯。［13］不過(guò)，地方政府在擁有財(cái)政自主權(quán)的同時(shí)，也被要求按照屬地管理的原則，承擔(dān)起當(dāng)?shù)亟逃?、醫(yī)療、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)供給的財(cái)政責(zé)任。很多過(guò)去由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)的社會(huì)公共服務(wù)，轉(zhuǎn)而由地方財(cái)政承擔(dān)，即所謂的“福利地方化”現(xiàn)象。［14］福利地方化意味著全國(guó)統(tǒng)一的公民權(quán)和國(guó)民待遇是虛置的，市民權(quán)和市民待遇對(duì)流動(dòng)人口的個(gè)體生活才具有真正意義，這也是為什么有的學(xué)者把公民權(quán)和市民權(quán)等同的原因。

在政聯(lián)邦主義導(dǎo)致的福利地方化的背景下，地方政府如果向外來(lái)流動(dòng)人口開(kāi)放戶籍，讓其取得市民權(quán)，那么地方財(cái)政就要承擔(dān)與市民相應(yīng)的教育、醫(yī)療、住房、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)成本。據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所的測(cè)算，我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的人均公共成本達(dá)到13.1萬(wàn)元，其中東、中、西部地區(qū)分別為17.6萬(wàn)元、10.4萬(wàn)元和10.6萬(wàn)元。［15］作為一個(gè)理性的地方政府，自然不愿意把錢投給流動(dòng)人口，增加自己的公共財(cái)政負(fù)擔(dān)。所以也就不難理解，為什么地方政府歡迎流動(dòng)人口來(lái)打工創(chuàng)造財(cái)富，卻不愿意為其提供基本公共服務(wù)了。而戶籍制度只不過(guò)被沿用作為地方政府排斥流動(dòng)人口享受公共服務(wù)和控制地方財(cái)政支出的手段而已。即使沒(méi)有戶籍制度，地方政府也制造出新的社會(huì)排斥手段。因此，如果沒(méi)有建立健全流動(dòng)人口市民化的成本分擔(dān)機(jī)制，中央推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化和新型城鎮(zhèn)化的號(hào)召將難以全面落實(shí)。

三、向流動(dòng)人口開(kāi)放市民權(quán)的地方實(shí)踐

盡管在財(cái)政分權(quán)的體制下，地方政府極不情愿承擔(dān)流動(dòng)人口市民化的成本，但是中國(guó)畢竟是一個(gè)單一制國(guó)家，對(duì)于中央政府推進(jìn)戶籍改革、基本公共服務(wù)均等化和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的政策要求，地方政府不能無(wú)動(dòng)于衷，更何況地方政府也需要通過(guò)開(kāi)放市民權(quán)來(lái)吸引人才。

（一）完整市民權(quán)的獲得

完整市民權(quán)的獲得主要通過(guò)推出戶籍改革新政，讓外來(lái)流動(dòng)人口獲得包括民事權(quán)利、政治權(quán)利和社會(huì)權(quán)利等在內(nèi)的全部市民權(quán)利，如鄭州的降低入戶門檻、廣東的積分入戶。此外，河北、重慶、成都等地推行針對(duì)本地農(nóng)業(yè)戶籍人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口的政策，但由于這些政策主要針對(duì)本地人，不屬于本文討論范疇。還有一些針對(duì)人才的市民權(quán)開(kāi)放政策，也不屬于本文研究范疇。本文只討論針對(duì)非本地戶籍的普通外來(lái)人口市民權(quán)獲得問(wèn)題。

1.河南鄭州：允許投靠入戶。2004年1月，鄭州市進(jìn)一步改革戶籍制度，實(shí)行按固定住所落戶，放開(kāi)親屬投靠的直系限制。此后入戶人數(shù)迅猛增長(zhǎng)，迫于公共服務(wù)和城市管理的壓力，鄭州市在2004年8月緊急暫停以投靠親友為代表的戶籍新政，規(guī)定只有與戶主有直屬關(guān)系的外來(lái)人員才能遷移戶口。鄭州的戶籍新政曾經(jīng)在全國(guó)引起很大反響，但由于不能承受人口激增帶來(lái)的交通擁堵、公共資源緊張等壓力，最終以失敗告終。

2.廣東：積分入戶。2009年10月，廣東省中山市人民政府出臺(tái)《中山市流動(dòng)人員積分制管理暫行規(guī)定》（中府〔2009〕113號(hào)），率先探索積分排名入戶制度，即流動(dòng)人口根據(jù)一套積分指標(biāo)體系，把自身的學(xué)歷、職稱、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)服務(wù)、榮譽(yù)稱號(hào)等折算一定分值，積分累計(jì)達(dá)到一定數(shù)額的流動(dòng)人員，可申請(qǐng)遷入中山市戶籍。積分入戶針對(duì)所有流動(dòng)人口，不設(shè)任何“一票否決”的前置條件，因此具有普遍意義。2010年6月，廣東省人民政府辦公廳發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)民工積分制入戶城鎮(zhèn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（粵府辦〔2010〕32號(hào)），把中山積分入戶的經(jīng)驗(yàn)推向全省。截至2014年底，廣東全省共有63.3萬(wàn)人通過(guò)積分入戶廣東各個(gè)城鎮(zhèn)。

（二）部分市民權(quán)（社會(huì)權(quán)利）的獲得

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，入戶本身其實(shí)并不是流動(dòng)人口最迫切的需要。很多農(nóng)村流動(dòng)人口擔(dān)心入戶城鎮(zhèn)后會(huì)失去老家的土地、宅基地，因而不愿意入戶，他們最想要的其實(shí)只是子女教育、異地中高考等社會(huì)權(quán)利。因此，針對(duì)流動(dòng)人口的實(shí)際需要，一些地方實(shí)行了部分獲得市民權(quán)的做法。

1.廣東中山：積分享受公共服務(wù)。長(zhǎng)期以來(lái)，各級(jí)政府主要根據(jù)戶籍來(lái)判斷一個(gè)人是否具備享有基本公共服務(wù)的資格。廣東省中山市等地則通過(guò)積分制尋找一套新的標(biāo)準(zhǔn)作為流動(dòng)人口享受城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)（作為戶籍的替代標(biāo)準(zhǔn)），為解構(gòu)附加在戶籍制度上的公共服務(wù)和社會(huì)福利提供了一種全新的、務(wù)實(shí)的探索。例如，從2010年起，中山市對(duì)流動(dòng)人口子女入讀公辦學(xué)校進(jìn)行積分管理，積分累計(jì)達(dá)到一定數(shù)額的流動(dòng)人員，其計(jì)劃內(nèi)生育的子女可享受義務(wù)教育階段入讀中山市公辦學(xué)校待遇。從2013年起，中山市還將公租房申請(qǐng)列入積分權(quán)益范疇，不斷拓展流動(dòng)人口享受公共服務(wù)廣度和深度。

2.上海：居住證積分制度。從2002年6月開(kāi)始，上海市對(duì)人才（具有本科以上學(xué)歷或者特殊才能的國(guó)內(nèi)外人員）實(shí)行居住證制度，人才憑居住證享受市民待遇。此后在2004年10月，上海市又實(shí)施了《上海市居住證暫行規(guī)定》，把居住證的適用對(duì)象從原來(lái)的人才擴(kuò)大到在本市居住的非本市戶籍的境內(nèi)人員，所有在上海具有穩(wěn)定職業(yè)和穩(wěn)定住所的外省市來(lái)滬人員都可以提出申請(qǐng)，但相關(guān)配套政策對(duì)穩(wěn)定職業(yè)和穩(wěn)定住所的門檻界定較高，大部分低收入的流動(dòng)人口依然被排除在居住證及其附帶的市民待遇之外。受廣東積分制的啟發(fā)，上海市從2013年7月1日起施行《上海市居住證管理辦法》，在全國(guó)率先推出居住證積分制度，取消了原來(lái)的居住證分類制度。①居住證分類是指上海此前實(shí)施的居住證制度按照申請(qǐng)人的不同分為居住證A、B、C證，A證為國(guó)內(nèi)人才引進(jìn)類居住證，審核實(shí)行按照要素計(jì)分制，C證則是一般居住證，針對(duì)普通外來(lái)從業(yè)人員——包括投靠親友類、就業(yè)類、臨時(shí)類等。而對(duì)于留學(xué)人員實(shí)行人才引進(jìn)類居住證B證。持居住證人員的市民待遇與積分掛鉤，達(dá)到120分標(biāo)準(zhǔn)分值的持證人，可享受子女教育和社會(huì)保險(xiǎn)等方面相應(yīng)的公共服務(wù)待遇。實(shí)施居住證積分制度體現(xiàn)了從條件管理向積分管理的轉(zhuǎn)變，為普通勞動(dòng)者提供了透明而且穩(wěn)定的預(yù)期。同時(shí)，《上海市居住證管理辦法》還規(guī)定了達(dá)到一定條件的持居民證人士可以通過(guò)“居轉(zhuǎn)戶”的方式落戶上海。

3.深圳：有門檻的居民證。深圳市2007年在鹽田區(qū)試點(diǎn)實(shí)施居住證制度，2008年在全市推廣，取代了原來(lái)的暫住證。與上海不同的是，最初深圳市辦理居住證沒(méi)有門檻，居住登記和辦理居住證件是合一的。這種沒(méi)有門檻的居住證本質(zhì)上與過(guò)去的暫住證無(wú)差異，只不過(guò)換了名稱而已。但從2015年6月1日開(kāi)始，深圳市正式實(shí)施《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)居住證條例》，該條例的最大特點(diǎn)就是將居住登記和居住證分開(kāi)，明確設(shè)定了辦證門檻。辦證門檻就是在特區(qū)有合法穩(wěn)定居所和合法穩(wěn)定職業(yè)，其中合法穩(wěn)定居所的標(biāo)準(zhǔn)為自辦理居住登記起連續(xù)居住滿12個(gè)月，合法穩(wěn)定職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)為在特區(qū)參加社會(huì)保險(xiǎn)連續(xù)滿12個(gè)月或者申領(lǐng)居住證之日前兩年內(nèi)累計(jì)滿18個(gè)月的。深圳在提高居住證辦證門檻的同時(shí)，新居住證的含金量也大大提高。持證人享有的公共服務(wù)分為三個(gè)層次：一是基本待遇，即持證人可以為同住未成年子女申請(qǐng)接受義務(wù)教育、申請(qǐng)幼兒園兒童健康成長(zhǎng)補(bǔ)貼，申請(qǐng)困難救助等公共服務(wù)。二是優(yōu)惠待遇，即持證人符合市政府及相關(guān)部門規(guī)定條件，還可以享受同住未成年子女參加高中階段學(xué)校招生考試、普通高等學(xué)校招生考試、少兒醫(yī)保，申請(qǐng)公共租賃住房或者租房補(bǔ)貼，同住父母享受基本養(yǎng)老服務(wù)等公共服務(wù)。三是申請(qǐng)入戶，即持證人符合市政府規(guī)定的積分入戶條件的，可以申請(qǐng)轉(zhuǎn)為深圳市戶籍居民。

從以上各地的實(shí)踐來(lái)看，市民權(quán)的開(kāi)放是一個(gè)連續(xù)譜系，從允許子女入讀公辦學(xué)校到完全入戶，從社會(huì)權(quán)利到完整的公民權(quán)利。但無(wú)論是地方政府開(kāi)放完整的市民權(quán)，還是開(kāi)放社會(huì)權(quán)利等部分市民權(quán)，盡管政策文本都聲稱針對(duì)所有流動(dòng)人口，可實(shí)際上充滿選擇性。目前普遍的做法就是嚴(yán)格控制入戶或享受基本公共服務(wù)的名額，地方政府提供的名額數(shù)量，相對(duì)龐大的流動(dòng)人口總量規(guī)模顯得太少，從而把積分入戶或辦理居住證的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置得很高，實(shí)踐中往往只有流動(dòng)人口中的高端人士才能獲得市民權(quán)。對(duì)于大多數(shù)普通流動(dòng)人口，實(shí)際上是難以通過(guò)地方政府的政策創(chuàng)新獲得市民權(quán)的。因此，有學(xué)者對(duì)積分制進(jìn)行了猛烈批評(píng)，認(rèn)為很多人不知道積分制，且積分入戶的口子開(kāi)得過(guò)小，以東莞為例，每年一萬(wàn)人流動(dòng)人口入戶名額，意味著有的人要等一千年才能等到入戶機(jī)會(huì)。［16］在市民權(quán)開(kāi)放成本分擔(dān)機(jī)制不健全的情況下，中央旨在達(dá)致公平正義導(dǎo)向的規(guī)劃在地方實(shí)踐層面往往演變?yōu)樾蕦?dǎo)向的實(shí)踐，中央全面推進(jìn)流動(dòng)人口市民化的努力與地方政府從地方自身利益出發(fā)選擇性的吸納之間張力日益突出。

四、找回公民權(quán)和國(guó)民待遇

財(cái)政體制改革后，中國(guó)在事實(shí)上出現(xiàn)了“財(cái)政聯(lián)邦主義”，地方政府雖然在大的制度模式上盡力與中央保持一致，但在制度的執(zhí)行以及制度具體細(xì)節(jié)方面卻自行其是，這種去中央化和有限的行政能力使市民權(quán)改革的最終效果大打折扣，［17］產(chǎn)生了公民權(quán)利地方化的問(wèn)題，制約了全國(guó)統(tǒng)一的公民身份的形成。本文認(rèn)為，理想的公民權(quán)利結(jié)構(gòu)應(yīng)該包括全國(guó)統(tǒng)一的國(guó)民待遇和城市特色的市民待遇兩個(gè)部分，前者是指人作為國(guó)家公民所應(yīng)當(dāng)享受的待遇，無(wú)論其處在何地，只要具有公民身份資格，都應(yīng)該享受國(guó)民待遇；后者是指人作為某個(gè)城市的市民所應(yīng)當(dāng)享受的待遇，只有具有市民資格的人才能享受。目前我國(guó)中央政府沒(méi)有承擔(dān)與其財(cái)權(quán)相匹配的事權(quán)，導(dǎo)致國(guó)民待遇虛化和公民權(quán)（尤其是社會(huì)公民權(quán)）缺失，個(gè)人福利待遇完全由城市地方政府（盡管中央會(huì)對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付，但經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東南沿海地區(qū)能夠獲得的轉(zhuǎn)移支付相對(duì)較少）提供。于是實(shí)踐中，公民權(quán)利結(jié)構(gòu)演變成只有市民待遇而沒(méi)有國(guó)民待遇。

只有市民待遇、缺少國(guó)民待遇的公民權(quán)利結(jié)構(gòu)，不僅讓公民身份地方化、碎片化，不利于統(tǒng)一公民身份和國(guó)家認(rèn)同的建構(gòu)，更讓市民待遇遭受不可承受之重，因?yàn)榈胤截?cái)政既要承擔(dān)市民待遇的成本，也要承擔(dān)國(guó)民待遇的成本，所以開(kāi)放市民權(quán)的成本是非常高的。這是不利于解決流動(dòng)人口市民化問(wèn)題的。盡管一些人從理論上說(shuō)地方政府要為當(dāng)?shù)厮辛鲃?dòng)人口提供子女教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、住房保障等社會(huì)福利，但地方財(cái)政公共產(chǎn)品的供給能力畢竟是有限的。特別是1994年“分稅制”改革后，地方政府在財(cái)政分成中的比例明顯減少，進(jìn)一步弱化了地方財(cái)政支付市民待遇的能力。調(diào)研中，很多地方政府官員表示，如果中央減少財(cái)政分成，地方可以把流動(dòng)人口的問(wèn)題解決得更好。

由于開(kāi)放市民權(quán)和市民待遇的成本高，所以理性的地方政府既不情愿也確實(shí)沒(méi)有足夠的能力開(kāi)放市民權(quán)，因此整體上開(kāi)放的進(jìn)程是緩慢的。為回應(yīng)中央戶籍制度改革的號(hào)召，一些地方政府在廢除戶籍制度這個(gè)排斥手段的同時(shí)，又制造了積分制、有門檻的居住證等新的市民權(quán)利排斥手段。只有從財(cái)務(wù)上建立各級(jí)政府間合理的市民化成本分擔(dān)機(jī)制，才能從根本上推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》已經(jīng)明確提出“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度……對(duì)于跨區(qū)域且對(duì)其他地區(qū)影響較大的公共服務(wù)，中央通過(guò)轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)一部分地方事權(quán)支出責(zé)任”。流動(dòng)人口市民權(quán)的獲得顯然屬于“跨區(qū)域且對(duì)其他地區(qū)影響較大的公共服務(wù)”。

但是，如何合理確定各級(jí)政府職責(zé)，目前還沒(méi)有明確的政策和標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)前面的分析，本文認(rèn)為，應(yīng)該實(shí)行公民權(quán)和市民權(quán)二分，把人的公共福利待遇明確分成國(guó)民待遇（主要中央財(cái)政負(fù)擔(dān)）和市民待遇（主要地方財(cái)政負(fù)擔(dān)）兩部分，針對(duì)當(dāng)前國(guó)民待遇虛化的現(xiàn)狀，重點(diǎn)做實(shí)國(guó)民待遇。建立全國(guó)統(tǒng)一、可流動(dòng)、可攜帶、可轉(zhuǎn)移的國(guó)民待遇，需要在全國(guó)范圍內(nèi)推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。為此，一要以《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》為基礎(chǔ)，進(jìn)一步建立健全全國(guó)統(tǒng)一的基本公共服務(wù)包，為全體國(guó)民提供統(tǒng)一、公平、普惠的基本福利保障。基本公共服務(wù)包作為一種國(guó)民待遇，只要一個(gè)人具有中華人民共和國(guó)的公民資格，無(wú)論其流動(dòng)遷移到哪里，都有機(jī)會(huì)享受。同時(shí)，強(qiáng)化中央財(cái)政的責(zé)任。基本公共服務(wù)包的成本主要由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)，這一成本量化到每個(gè)人頭上，如果人發(fā)生流動(dòng)遷移，則把中央財(cái)政負(fù)擔(dān)的這部分實(shí)現(xiàn)“錢隨人走”。以義務(wù)教育為例，中央財(cái)政為每一個(gè)義務(wù)教育階段學(xué)生承擔(dān)一定的生均費(fèi)用，如果這個(gè)學(xué)生隨父母流動(dòng)，則其生均經(jīng)費(fèi)可以帶到流入地。

當(dāng)然，由于中國(guó)地區(qū)發(fā)展高度不平衡，全國(guó)范圍內(nèi)完全一致的最終待遇是不現(xiàn)實(shí)的。因此，中央財(cái)政負(fù)擔(dān)的國(guó)民待遇只是一個(gè)底線。各地可以根據(jù)自己的實(shí)際，在中央基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，附加市民待遇，從而提高當(dāng)?shù)鼐用褡罱K享受的基本公共水平。例如，中央曾經(jīng)規(guī)定全國(guó)范圍內(nèi)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金是55元/月，一些有財(cái)力的地區(qū)（如廣東）在55元的基礎(chǔ)上提高到80元/月。流動(dòng)人口要想要在獲得國(guó)民待遇的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步獲得流入地的地方待遇（市民待遇），那么就需要根據(jù)對(duì)當(dāng)?shù)氐呢暙I(xiàn)來(lái)進(jìn)行，以工作年限、繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的年限作為貢獻(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)是比較合適的。

總之，只有強(qiáng)化中央政府在社會(huì)政策領(lǐng)域的統(tǒng)籌職能，強(qiáng)化中央財(cái)政的福利支出責(zé)任，建立全國(guó)統(tǒng)一的國(guó)民待遇，才能打破財(cái)政聯(lián)邦主義體制下國(guó)民待遇地方化（演變?yōu)槭忻翊觯┖退槠内厔?shì)。今后流動(dòng)人口無(wú)論流動(dòng)到哪里，都可以享受中央財(cái)政負(fù)擔(dān)的統(tǒng)一的國(guó)民待遇，確保公民基本權(quán)益得到保障，從而強(qiáng)化對(duì)國(guó)家的認(rèn)同。也只有讓國(guó)民待遇從市民待遇中分離，減輕地方政府向流動(dòng)人口開(kāi)放市民權(quán)的財(cái)政負(fù)擔(dān)，才能更好地調(diào)動(dòng)地方政府推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化和新型城鎮(zhèn)化的積極性。

［1］國(guó)家統(tǒng)計(jì)局：《2014年全國(guó)農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201504/ t20150429_797821.html，2015年4月29日。

［2］郁建興、樓蘇萍：《公民社會(huì)權(quán)利在中國(guó)：回顧、現(xiàn)狀與政策建議》，《教學(xué)與研究》2008年第12期。

［3］［10］陳映芳：《“農(nóng)民工”：制度安排與身份認(rèn)同》，《社會(huì)學(xué)研究》2005年第3期。

［4］［美］蘇黛瑞：《在中國(guó)城市中爭(zhēng)取公民權(quán)》，王春光等譯，杭州：浙江人民出版社，2009年。

［5］［14］Shih-Jiunn Shi，“Towards In-clusive Social Citizenship？Rethinking China’s Social Security in the Trend towards Urban-Rural Harmonisation”，Journal of Social Policy，no.9，2012，pp.142-148.

［6］周大鳴：《外來(lái)工與“二元社區(qū)”》，《中山大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2000年第2期。

［7］王春光：《農(nóng)村流動(dòng)人口的“半城市化”問(wèn)題研究》，《社會(huì)學(xué)研究》2006年第5期。

［8］Marshall，T.H，“Citizenship and Social Class”，In T.H.Marshall（ed.），Citizenship and Social Movement，West port：Greenwood Press Publishers，1976.

［9］Tiejun Cheng，Mark Selden，“The Origins and Social Consequences of China’s Hukou System”，The China Quarterly，no.139，1994，pp.644-668.

［11］王小章：《從“生存”到“承認(rèn)”：公民權(quán)視野下的農(nóng)民工問(wèn)題》，《社會(huì)學(xué)研究》2009年第1期。

［12］鄧智平：《新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵在戶籍制度改革》，《群言》2015年第2期。

［13］Jin，Hehui，Yingyi Qian，Berry Weingast，“Regional De-centralization and Fiscal Incentives：Federalism，Chinese Style”，Journal of Public Economics，vol.89，2005，pp.1719-1742.

［15］潘家華、魏后凱：《中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告（No.6）：農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化（2013版）》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2013年。

［16］何永華、陳奕啟：《逾9成外來(lái)工不知積分入戶》，奧一網(wǎng)，http：//www.oeeee.com/a/20110117/962750.htm l，2011年1月17日。

［17］Daniel Beland，Ka Man Yu，“A Long Financial March：Pension Reform in China”，Journal of Social Policy，vol.33，2004，pp.267-288.

責(zé)任編輯：王雨磊

C913；F669

A

1000-7326（2015）12-0036-06

*本文系國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“科學(xué)發(fā)展觀視閾的文化改革發(fā)展研究”（12&ZD002）、“中國(guó)特色現(xiàn)代社會(huì)福利制度框架設(shè)計(jì)研究”（15&ZDA050）和廣東省宣傳文化欄目“文化育和諧”的階段性成果。

鄧智平，廣東省社會(huì)科學(xué)院副研究員（廣東廣州，510610）。