農地集中服務分散產權結構及其效率研究
——基于科層理論視角*

江澤全

農地集中服務分散產權結構及其效率研究
——基于科層理論視角*

江澤全

農地產權科層概念模型對我國農地產權變遷有解釋力，對當代農地產權流轉改革有指導價值。農地集中服務分散產權結構是一種有效率的農地科層形式，該產權結構成立的關鍵是上層主體在賦權分配過程中如何保留能導致下層主體產出效率最高的剩余產權，該產權結構是堅持家庭分散經營為主體的農地產權改革之重要方向。

農地產權科層集中服務分散科層理論

一、問題的提出

2015年2月，中央“一號文件”《關于加大改革創(chuàng)新力度加快農業(yè)現代化建設的若干意見》明確規(guī)定了農村集體土地關于所有權、承包權和經營權“三權分置”的改革，這是我國農地產權制度的重大改革，意味著農地經營權將以一種獨立的產權客體更加活躍地參與各種產權的分割讓渡、重構過程，致使我國農地產權結構在未來的改革中呈現更加多層次化。我國目前的農地使用已經偏離了當初家庭承包制度配套的“統分結合雙層經營”體制，村集體“統”的功能沒有體現而且呈現越來越弱化的趨勢?！凹w統一所有、農民家庭分散經營”的家庭承包制短期巨大作用已被證明，但是其局限性也很明顯體現，家庭承包農地細碎化沒有得到村集體“統一”的服務（黃少安等，2005）。［1］整個農地產權結構的改革如果不解決好“誰來統”、“統什么”、“怎么統”以及“統分如何協調”的問題，那么改革將陷入所謂的“科層困境”。如何增加“統”的功能，服務分散的經營個體，是當前農地改革的關鍵所在。

綜觀中國農地產權結構變遷與效率的研究文獻，基本上是沿用“SCP（結構—行為—績效）范式”，或按“制度→產權主體→效率”的邏輯進行研究。［2］［3］［4］事實上，由于農地產權存在分層的現實，［5］［6］單一層面的產權范式難以解釋農地產權不同層次產權的交易機理及其對績效的影響，更不能解釋農地上下層產權如何產生相互作用。現實很多農地問題需要引入層次化的產權理論：如農地流轉為什么發(fā)生很多糾紛？如何讓留守農村的非強壯勞動力有效率而體面地耕作？［7］如何提高細碎農地產出效率和抗風險能力？如何通過制度設計提高農村扶貧的效能？

科層對于農地產權的嵌入導致了產權的縱向分層，農地下層產權來源于上層的賦權與分配，上層產權總能影響下層產權的使用。［8］［9］［10］［11］［12］［13］本文引入自然資源科層理論的分析范式，提出“農地產權科層概念模型”及農地產權集中服務分散范式，是“統分結合雙層經營”體制的有益補充，試圖回答在以后的農地制度改革中，農地產權如何更好實現“統分結合”，即建立怎樣的農地產權制度服務在農業(yè)中占基礎位置的家庭分散經營。

二、一個基本分析框架及其機理

當下日趨分散的農村土地產權結構弱化了對農民的保護和農村的財產性收入，高昂的農村發(fā)展成本使得農村社會發(fā)展的機遇逐步喪失（周子勛，2015）。［14］自然資源科層理論作為一種新的制度經濟學理論，近年不斷被引入我國，并在水權、林權、地權等方面得到了廣泛的應用（王亞華，2005；錢忠好，2007；徐勇，2007）。［15］［16］［17］基于此，本文提出適合中國國情的一般性農地產權科層理論框架，來解釋中國農地產權結構變遷，謀求為農地產權改革、提高農地使用效率方面提供相應的理論基礎。

（一）農地科層產生的原因

農地產權科層形成原因包括農業(yè)特性、制度外部條件和內部條件。農業(yè)特性直接影響農地產權的形成路徑及其存在形式。農業(yè)生產最基本的特征是自然再生產與經濟再生產的統一（傅晨，2006），［18］即農業(yè)生產生物性、地理條件分散性和規(guī)模不均勻性決定了農業(yè)生產異于其他產業(yè)的顯著特征。這些特征也導致農地產權結構出現科層特點、集中產權和分散產權共存的特點（黃祖輝，2000）。［19］盧現祥（2011）［20］指出制度形成過程是其內外條件不斷博弈的結果。農地產權制度外部條件包括制度目標、制度環(huán)境，內部條件是產權效率。制度目標包括制定產權者的政治偏好和經濟偏好；制度環(huán)境包括地質條件、自然災害和重大病疫等自然環(huán)境，也包括文化、風俗、觀念等人文環(huán)境；產權效率主要是產權制度本身內生的條件，如制度交易費用和制度紅利績效等。所以，農業(yè)特性、制度外部條件和內部條件這三項因素或者其中一子項變化，都可以導致科層結構產生變化（如圖1）。

圖1　農地產權科層形成與重構影響因素示意圖

（二）農地產權科層形成路徑

農地產權結構是農地產權在不同主體間的安排以及產權內部各項權利構成的總體反映（曲福田、陳海秋，2000），［21］在科層理論中，農地產權科層形成就是不同層次產權主體分割和讓渡權力所形成各項權利構成的總體反應。具體來說，科層形成路徑包括賦權行為和分配行為，賦權包括資源配置和投入配額方式，分配包括行政分配和市場分配方式（如圖2）。不同的賦權機制和分配機制的選擇原因是交易成本的大小和決策主體的偏好。當然，資源配額和投入配額、行政分配和市場分配既是一種博弈的關系，但并不總是相互排斥的，如果能結合一起使用，往往能降低總的交易成本。

圖2　農地產權科層形成路徑示意圖

（三）農地產權科層概念模型的建立

根據上述農地產權科層形成原因和路徑分析，本文在西方自然資源產權科層理論①奧斯特羅姆（2000）［22］建立了自然資源產權科層理論，查林（2000）［23］建立了制度科層概念模型。和國內學者②錢忠好（2007）、［24］王曉毅（2005）、［25］徐勇（2007）［26］等分別對我國農地產權科層理論做了很好的探索。研究成果基礎上，建立了“農地產權科層概念模型”（圖3）。該模型對比傳統的“自然資源產權科層概念模型”修正如下：研究應用范圍縮小并明確到農地產權，而非整個自然資源范疇；根據我國實際情況，本文模型的層次分為“中央政府”、③把中央政府列為農地產權主體的理由是：1.我國國有的農地面積相當可觀，全國國有農地面積30億畝，占全國農地面積96.9億畝的30.96%（國土資源部，2015）；［27］2.由于村集體主體缺位、模糊，當地政府往往扮演實際主體的角色；3.現實中，國家是所有農地（包括村集體土地）制度的規(guī)范者，是農地產權的參與主體；4.國家把集體農地部分產權放到“公共領域”或者通過合法強制權利約束了農地所有人的部分產權，導致國家（政府）成為所有制經濟要素（土地、勞動和資本）的第一決策者、支配者和受益者，集體在合法的范圍內僅僅是國家意志的貫徹者和執(zhí)行者?！暗胤秸?、④把地方政府單列成為一個層次的主體，主要是根據我國的地大人多、管理體系復雜、地方政府承擔大量管治功能的實際，而且中央政府和地方政府不僅是隸屬管轄，也是一種博弈關系?！按寮w社團”、“農戶個人”四個層次；建立了“影響因素→產權主體→決策機制→產權層次”的分析邏輯，具體描述為制度的影響因素（目標偏好、制度環(huán)境、產權績效）分別作用不同的產權主體，產權主體采取不同程度的決策機制（賦權行為和分配行為），導致農地產權在不同層級之間分割讓渡，最終形成了不同強度的農地產權科層結構。

圖3　農地產權科層概念模型

通過農地產權結構科層概念模型可以全面、清晰觀察我國農地科層產權的變遷過程。農地資源和其他自然資源一樣，初始的產權分配都是由上層往下層賦權與分配，從中央到地方政府，是單一的資源配額和行政初始分配機制；從地方政府到村集體，一般是資源配額和行政再分配；如果從地方政府到公益類的社團，一般是資源配額和行政再分配；如果是從地方政府到經營性的社團，一般是投入配額和市場分配。從村集體到村民，一般是資源配額和行政再分配，而從社團到個人，一般是投入配額和市場分配。當然，以上描述農地產權由上層往下層分配是一種理想狀態(tài)，現實中也存在由下層往上層流動，同層次主體之間流動的現象。

（四）農地產權科層效率的產生

科層制度效率產生的依據之一是上層主體通過行政命令方式代替市場行為，用較低的信息成本代替較高的市場交易成本?？扑梗?994）［28］在其影響深遠的著作《企業(yè)的性質》中指出，企業(yè)出現的原因是節(jié)約市場交易成本（信息成本、談判成本和保護成本）的需要，從而一部分生產要素納入某種科層的由上而下統一指揮和配置之下，進而完成了對市場的替代。由此可以得知，資源配置有市場與科層兩種體系，前者是按照平等原則談判進行，后者是按照服從原則通過行政指令進行（時紅秀，1996）。［29］資源配置無論是通過市場體系還是科層體系，均發(fā)生成本，前者是市場交易成本，后者是管理成本，科層配置的管理成本包括內部監(jiān)督、制約與決策風險等。當管理成本低于市場交易成本時，資源配置通過科層體系實現，此時的科層產權結構就是一個有效率的制度安排?？茖又贫刃十a生另一個依據是上層主體集中產權降低滿足社會高度分工對協同協作高度要求的成本要求。隨著生產力的發(fā)展，高度的社會細化分工又要求高度統一的協同協作，這種要求的實現必然要付出越來越高的信息獲取成本。科層的存在能極大解決這種問題，因為只要上層的產權主體擁有集中的部分產權，該主體獲取有用的信息將更為容易和低成本，同時，由于剩余的部分產權在分散下層主體，也能較好解決降低管理成本問題。此時的科層結構是一種較為理想的低成本模式。這就是產權科層產生效率的基本機理，如圖4所示。

圖4　農地產權科層效率產生機理

（五）農地科層更高效率的選擇——集中服務分散產權結構

農地產權集中的表現形式為公有制、共有制、國家擁有、少數人大比例擁有等，由此可以聯系到的產權主體是國家、君王、地主、集體、上層主體等；農地產權分散的表現形式為私有制、產權分離、產權分割碎化、大部分人少比例擁有等，由此可以聯系到的產權主體是農民、佃農、自耕農等。集中和分散是相對的概念，更應該從兩者關系來定義集中分散的含義：集中、分散是兩個同時存在而相關聯的產權結構，其關聯關系不僅僅是數量的多與少，更是前者對后者影響的關系。農地產權有三種產權結構：100%集中、100%私有和混合產權結構，現行的農地流轉就是這三種產權結構的相互變遷過程。［30］［31］完全集中的農地產權其實就是100%的國有農地和農村集體農地產權，按照傳統國有農場和人民公社模式經營，在純粹市場經濟環(huán)境下，其租金耗費是最大的。100%國有或集體農地演變到另一個極致就是100%的私有產權，在純粹市場經濟環(huán)境下，這種產權結構的租金耗費是最小的?，F在進行的農地流轉絕大多數在兩者中間，是一種混合的、集中和分散共存的產權結構，其租金耗散在上兩者之間。然而，為什么混合產權制度可以廣泛存在？因為集中與分散的主體并非總是無關聯地存在，集中的產權往往能給分散產權帶來更高績效，本文稱之為集中服務分散的產權結構。這種產權結構制度產生的制度績效，本文稱之為制度疊加紅利。當這種集中服務分散的制度疊加紅利達到一定程度時，該產權結構就比完全集中和完全私有制度具有更高效率。

據此，本文修正建立了農地集中服務分散產權結構形成邏輯簡圖（如圖5）。在該圖中，X軸代表農地產權集中與分散程度，左邊到0點意味著分散趨向0，右邊意味著分散趨向100%；Y軸為農地集中與分散產權制度績效（農地總收益減總交易成本）。當完全集中和完全分散的農地產權因外部環(huán)境變化等原因，交易成本增大，且大于制度紅利時，該產權制度會變成績效為負的產權制度（移動到X線下方，虛線部分）。由于利益驅動，該兩種產權模式將逐漸變遷，演變?yōu)椴糠旨小⒉糠址稚⒌幕旌袭a權結構，產權束分別重新賦予給擁有最合適運用資源信息的個體和集體，租金耗費將會相對減少，產權制度會為正績效的制度。所以，集中與分散共存的農地產權制度會上升到X軸上方，成為正績效的制度。在此基礎上，如果集中產權作用于分散產權，提供基礎的、先導的服務，使得分散的產權主體獲得紅利，并有可能反正作用集中產權主體，此時，產生了制度的疊加紅利，正能量的績效不斷增大，形成了集中服務分散的農地產權結構。典型的案例是分散的農戶把育秧、整地、栽插、收割、市場銷售等生產環(huán)節(jié)外包給專業(yè)化的組織，假如眾多的農戶能把某個生產環(huán)節(jié)外包給一個相同組織，便可以達到規(guī)模效應，達到合作剩余（羅必良，2011）。［32］因此，本文提出，當上層主體集中部分恰當產權起到先導性和基礎性作用，并給下層主體分散經營帶來正向影響，從而產生制度疊加紅利，此時的農地集中服務分散產權結構是一種有效率的產權結構模式。該產權結構成立的關鍵是，上層主體在賦權分配過程中如何保留能導致下層主體產出效率最高的剩余產權。

圖5　農地集中服務分散產權結構形成邏輯簡圖

三、實證案例

（一）大旺華僑農場——由完全集中變革為集中服務分散

廣東省大旺華僑農場位于肇慶市，是珠江支流北江、綏江的沖積地，地勢低洼，解放前無堤圍保護，經常河水泛濫，常年積水導致血吸蟲蔓生，是廣東省血吸蟲重疫區(qū)。面對殘酷的病蟲和洪澇災害，普通個體是微弱的，乃至村集體和人民公社也無能為力。1958年2月，廣東省委在大沙、六和人民公社基礎上成立省屬大旺國有農場。促成這次重大土地產權變遷的原因就是外部自然環(huán)境與災害沖擊。大旺的農地產權從村集體所有向國有過渡，由市場格局走向科層格局，所有權不斷升級，個體產權不斷弱化，但個體保障不斷強化，這種保障是為了安全，而不是為了滿足最高效率。大旺農地產權由“私人產權→集體產權→國有產權”，科層不斷升級和強化，這是主動的，也是倒逼的，是由分散向集中的逆市場過程。從1958年到1992年，大旺農場的主導農業(yè)產業(yè)是甘蔗種植，是傳統國有農場整齊劃一的農地產權使用模式。甘蔗主導產業(yè)形成原因為：（1）制度目的。旱作甘蔗有利于徹底消滅血吸蟲病；（2）政治偏好。20世紀70年代，國家安排大旺接納越南、印尼歸國難民5000余人，統一大面積種植甘蔗是管理好這批難民的最好選擇；（3）經濟偏好。大旺糖廠的建設帶動甘蔗種植產業(yè)，產生的直接經濟效益對大旺土地使用制度產生重要影響。然而，這種產權結構單一的純國有農場產權模式到了20世紀80年代越來越呈現管制成本高、效率低下、職工積極性受到打擊等缺點，并陷入了嚴重的科層困境。

1985—1991年期間，大旺華僑農場全面實施農地產權改革，啟動農地科層重構，農地產權由科層格局走向市場格局。農場保留統計產業(yè)選擇、統一服務、統一市場權力的前提下，推行職工家庭農場承包責任制，取得良好收益。按照《大旺簡志》記載，1958—1984年期間，大旺甘蔗畝產量為2.88噸，農地產權變遷后的1985—1991年畝產量為6.37噸，在土地、產業(yè)、天氣、機械、人員基本相同的條件下，上述數據證明了統一產業(yè)集中約束服務的家庭分散承包種植模式比完全集中農場種植模式的農地產出效率高得多。改革后大旺的科層產權構建了一種統分結合的產權結構，是一種“集中服務分散”的農地產權結構模式。此時大旺農地產權特點是所有權剛性、產業(yè)鎖定性、計劃強制性、服務統一性和農戶分散種植靈活性的統一，是一種既穩(wěn)定又相對有效率的科層結構，這其實是盤活農地經營權的過程。在大旺案例中，農地產權集中服務分散科層結構比完全集中的農地產權結構高效率的原因是：（1）降低散戶風險，種甘蔗前就確定了收購價；（2）提供機械公共服務，職工家庭不需要另外購買機械；（3）農場提供技術指導；（4）連片農地承包，而不是現在農村集體農地按照不同地形細碎化的承包；（5）統一的甘蔗種植產業(yè)選擇權。

（二）朱氏明記果業(yè)合作社——由完全分散變革為集中服務分散

從承包經營權的維度，家庭承包是一種完全分散的農地使用制度，而農村專業(yè)種植合作社具有農地產權集中服務分散結構的典型特征。本文選擇了農村改革走在全國前列的廣東省云浮市郁南縣，并實地考察走訪了該縣農業(yè)局和朱氏名記水果專業(yè)合作社。朱氏明記水果專業(yè)合作社位于該縣建城鎮(zhèn)東一村，成立于2009年6月，現有社員106人，注冊資金100萬元，沙糖桔、黃皮、皇帝柑種植基地面積共1500畝。該合作社實行“八統一”生產模式，即統一種苗、統一農資、統一技術規(guī)程、統一管理標準、統一品牌、統一加工、統一標識形象、統一銷售。該合作社的合作體現在種植的前后過程，中間環(huán)節(jié)還是農戶分散種植，是非常典型的集中服務分散的實例。通過表1可知，朱氏名記水果合作社和其他水果合作社社員年收入比全縣農民收入要高，證明農地產權集中服務分散結構的水果合作社制度比完全分散的家庭承包制更有效率。在農地承包權、主體經營權并沒有發(fā)生重大變遷情況下，通過部分農地經營權、收益權的集中整合以及農產品耕種、經營的集中合作，達到農地規(guī)模經營、形成產業(yè)鏈條的效果，是朱氏明記果業(yè)專業(yè)合作社給出的經驗和理論思考。這種代表著農地產權集中服務分散結構的農村專業(yè)合作社基于制度設計的先進性，產生了良好農地產出效應，使得水果合作社在郁南縣蓬勃發(fā)展。2009—2014年，該縣水果合作社注冊數分別為26、48、75、126、198、443家，參社農民分別達到780、1680、2625、5040、8118、17720人。

表1　合作社社員年收入與全縣農民收入對比情況　單位：元

四、科層理論對農地流轉的啟迪價值

通過建立農地產權科層概念模型，并將大旺華僑農場農地產權制度變遷和郁南縣水果合作社置于農地產權科層系統中加以解釋和探討，對當前農地流轉可以得到以下政策啟示。

（一）用科層理論指導新一輪農地產權流轉。以承包權與經營權分離為代表的農地流轉是一場巨大的農地制度變遷，對未來中國農地制度及其績效有著重大深遠影響。但是，現在實際情況是，很多政府為了完成流轉任務而很少考慮流轉的后果，村集體對農地經營權的再分配顯得無力作為，大部分農民更多關注農地出租的單價。這就意味著它只是一種簡單的、數量上的農地產權流轉，農地科層結構并沒有得到充分優(yōu)化，農地效率沒有得到充分發(fā)揮，農地“統分結合”的基本原則并沒有得到改善，反而很可能為以后的農地產權糾紛埋下禍根。究其深層原因，現在的農地流轉缺乏從農地產權層次上的長遠考慮。所以，要根據科層理論指引現行的農地制度變遷，不能一租了之、一包了之，不能一味追求、僅僅追求農地經營權簡單的流轉。要用投入賦權的科層思想指導農地流轉，具體而言就是像商業(yè)、工業(yè)土地流轉要附加條件一樣，要對農地流轉提出環(huán)保、產業(yè)選擇、投入產出和退出機制等約束性條件，更應考慮在流轉過程中做好部分產權集中的制度設計，使農地產權流轉是一次合理配置的過程，從而明確各層次產權主體權力的內涵，使之權能完備、權責相當、行使有效。

（二）注重在農地流轉中建立農地產權集中服務分散結構。集中服務分散農地產權結構非常適合現階段中國農地利用的現狀，是發(fā)揮家庭承包制度和經營權分置制度優(yōu)越性的科學選擇?，F在進行的承包權與經營權分置的農地流轉變革，就是要明確匹配合適的功能產權主體，并對各功能主體的行為形成有效約束，從而同時滿足農地保障性、福利性需要以及農地產出效率需要。集中服務分散的農地產權制度能調動各層次主體積極性，發(fā)揮規(guī)模效能和個體主觀能動性，提高農地綜合效能。在當前情況下，集中服務分散不僅是一種有效率的農地產權結構，是一種農地產權分配的思維模式，也是指導農地產權變遷的理論范式。

（三）推廣農業(yè)生產過程中細化分工的集中服務分散。要用科層理論和工業(yè)思維推進農地產權結構和經營模式的再創(chuàng)新。通過制度的設計，使得農業(yè)生產產業(yè)鏈的兩端如產業(yè)選擇、種子培養(yǎng)、農產品加工、市場流通、品牌建立等集中起來，服務產業(yè)鏈中間環(huán)節(jié)的家庭分散經營，這種農地產權結構非常適合老人、婦女等留守農村“弱者勞動力”能較高效率參與農業(yè)生產，也是一種針對性強的農業(yè)扶貧制度。專業(yè)化合作社及其他農業(yè)服務機構可以實現規(guī)?；a，在不改變農民擁有農地產權主體權能（即保持家庭承包導致農地細碎化）的情況下，服務帶動農戶生產，是一種很好的集中服務分散產權結構的實現方式。這也正如羅必良（2015）［33］指出的從農地規(guī)模經營轉向服務規(guī)模經營是我國農業(yè)經營方式的重要選擇?，F在是一個完善農地產權科層結構的重要時間窗口，隨著城市化進程，大量農村人口離地進城，農地流轉必然大規(guī)模進行，各級政府應抓住機遇、制定法規(guī)，在流轉過程中把應有的剩余權分別留在村集體等上層主體中，盡可能構建更加緊密互動的集中服務分散農地產權結構。

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責任編輯：張超

F061

A

1000-7326（2015）12-0087-06

*本文系國家自然科學基金項目（71563008）、肇慶市哲學社會科學項目（12YB-01）的階段性成果。

江澤全，華南農業(yè)大學經濟管理學院博士研究生（廣東廣州，510642）。