通過政府內(nèi)部權(quán)力法治化塑造法治政府的新形態(tài)*

錢寧峰

通過政府內(nèi)部權(quán)力法治化塑造法治政府的新形態(tài)*

錢寧峰

十八屆四中全會“決定”指出，強化對行政權(quán)力的制約，重點是要加強對政府內(nèi)部權(quán)力的制約，在歷史上首次提及“政府內(nèi)部權(quán)力”概念。長期以來，無論是法治理論還是法治實踐中，“行政權(quán)”或者“行政權(quán)力”等詞匯比較常用，但是學(xué)術(shù)界卻很少區(qū)分權(quán)力的內(nèi)外部面向。例如，有學(xué)者將行政權(quán)界定為“主體以公共利益為依歸，依法直接、主動、連續(xù)為社會和公民提供公共服務(wù)的一種相對獨立的公共權(quán)力”①。這種界定方式將行政權(quán)或者行政權(quán)力視為一種整體性權(quán)力。那么，作為行政權(quán)力一部分的“政府內(nèi)部權(quán)力”到底是一種什么性質(zhì)的權(quán)力？筆者以為，政府內(nèi)部權(quán)力通常是指政府及其部門在人、財、物等方面的處置權(quán)力。對此，有必要進(jìn)一步深入探討政府內(nèi)部權(quán)力在依法治國特別是依法行政中所處的地位。

從外部到內(nèi)部：法治政府建設(shè)視角的轉(zhuǎn)換

法治政府建設(shè)是全面推進(jìn)依法治國的重要組成部分。無論是法學(xué)理論還是法治實踐，傳統(tǒng)的法治敘事立場基本上是外部式的。這種外部式視角的特點就是將政府作為一個整體來看待，法治對政府的要求就是實現(xiàn)對行政權(quán)力的制約。其制約方式更多地是從外部要求行政機關(guān)依法行政。至于行政機關(guān)內(nèi)部有關(guān)權(quán)力配置、分配和運作是否符合法治要求則在所不問。這種立場在很大程度上與特殊的法治觀具有緊密的關(guān)系。這種法治觀認(rèn)為，行政機關(guān)在行使行政職權(quán)時，只要作出的行政行為符合法律規(guī)定就足以滿足法治的基本要求。在這種觀念主導(dǎo)下，法治政府建設(shè)偏重于行政機關(guān)的外部行政行為，如行政決策、行政執(zhí)法，而很少考慮與外部行政行為相關(guān)的內(nèi)部行政行為，如組織、人事、經(jīng)費和物質(zhì)設(shè)施。之所以會形成此種外部式的法治政府建設(shè)視角，可能有以下原因：

第一，權(quán)力制約理論的影響。盡管權(quán)力制約和監(jiān)督已經(jīng)成為法治的一項重要原則，但是這種制約或者監(jiān)督更多地是立足于傳統(tǒng)權(quán)力分立學(xué)說所建構(gòu)的立法、行政和司法三種職能基礎(chǔ)之上的。在經(jīng)典法治理論中，所有國家權(quán)力均受到法律的約束，限制國家權(quán)力成為實現(xiàn)法治的不二法門。依法行政、法治政府的目標(biāo)就是制約行政權(quán)力。然而，將權(quán)力制約模式作為認(rèn)識行政權(quán)力的框架存在著內(nèi)在的缺陷，即使承認(rèn)此種觀念的有效性，行政機關(guān)本身在權(quán)力制約下如何運轉(zhuǎn)，也是同樣重要的問題。忽視行政機關(guān)的內(nèi)部權(quán)力過程，將使法治政府建設(shè)停留在表面之上，因為人們常常將法治的注意力集中于立法監(jiān)督和司法控制兩個層面。這并不是說對行政權(quán)力的外部監(jiān)督不重要，而是說，在既有的權(quán)力制約理論中，行政機關(guān)內(nèi)部的權(quán)力制約問題被人們有意無意地忽略了。

第二，政府概念的誤用。在法治話語中，政府概念是一個難以說清楚的概念。人們常常將政府視為行政機關(guān)，以至于法治政府建設(shè)的目標(biāo)就是政府依法行政。然而，這種認(rèn)識使法學(xué)研究忽視了以下現(xiàn)象：法律權(quán)利和法律義務(wù)在當(dāng)代法律活動中往往是分配給政府部門(通常意義上的行政機關(guān))，而不是政府。在某種意義上說，行政機關(guān)決定著法治的實現(xiàn)程度。而從實踐來看，政府和行政機關(guān)屬于兩級層次。在這種情況下，政府概念和行政機關(guān)概念的混淆使政府和行政機關(guān)之間的關(guān)系在法治政府建設(shè)中難以凸顯出來，因為在人們的觀念中上述關(guān)系屬于政府內(nèi)部領(lǐng)域，并不需要法治化。然而，法治政府建設(shè)始終受到政府和行政機關(guān)關(guān)系的影響。一方面，法治政府建設(shè)在各地實踐中卻被轉(zhuǎn)化為政府要求行政機關(guān)依法行政。另一方面，行政機關(guān)依法行政也需要政府進(jìn)行統(tǒng)籌安排、扎實推進(jìn)。

第三，法律在政府內(nèi)部權(quán)力領(lǐng)域中的缺失。隨著中國特色社會主義法律體系的建立，有法可依至少已經(jīng)在文本層面得以實現(xiàn)。然而，法律實施始終有賴于政府或者行政機關(guān)的規(guī)范性文件的配合。正因為如此，依法行政在事實上表現(xiàn)為依“通知”行政。②一旦將研究視角轉(zhuǎn)向政府內(nèi)部，人們可能會發(fā)現(xiàn)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章的實施始終有待于規(guī)范性文件的層層落實。之所以造成這種狀況，其原因在于法律實施本身需要政府及其部門內(nèi)部職能、權(quán)力和資源的有效分配。目前，法治政府建設(shè)往往重視政府外部權(quán)力的法律規(guī)制，而很少關(guān)注政府內(nèi)部權(quán)力的法律規(guī)制，這就必然造成法律深入政府內(nèi)部獲取相應(yīng)資源支撐的過程分析的缺失。

正因為如此，十八屆四中全會“決定”提出的“政府內(nèi)部權(quán)力”命題對于法治政府建設(shè)具有深遠(yuǎn)的意義，有助于人們充分認(rèn)識到對行政權(quán)力的制約必須關(guān)注對政府內(nèi)部權(quán)力的制約。這不僅關(guān)系到法治政府建設(shè)的成效，也關(guān)系到法治中國建設(shè)的成敗。

政府內(nèi)部權(quán)力法治化：法治政府建設(shè)的新思路

雖然十八屆四中全會“決定”提到了政府內(nèi)部權(quán)力問題，但是從決定語境來看，其主要是針對行政權(quán)力制約而言的，包括權(quán)力集中的部門和崗位、政府內(nèi)部層級監(jiān)督和專門監(jiān)督、審計監(jiān)督。實際上，任何行政領(lǐng)域均涉及政府內(nèi)部權(quán)力問題。從歷史來看，政府內(nèi)部權(quán)力問題始終是法治建設(shè)之外的課題，要么屬于行政體制改革范圍，要么屬于權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系范圍，而沒有納入到法治建設(shè)的議事日程之中。十八屆四中全會“決定”將加強對行政權(quán)力特別是政府內(nèi)部權(quán)力制約納入到全面推進(jìn)依法治國的總體布局之中，體現(xiàn)了法治政府建設(shè)的新思路，即政府內(nèi)部權(quán)力法治化。由于政府內(nèi)部權(quán)力涉及組織、人員、財物等諸多方面，因此，政府內(nèi)部權(quán)力法治化主要體現(xiàn)在以下方面：

其一，政府內(nèi)部組織法治化。法治政府要求行政組織法治化。十八屆四中“全會”決定指出，推進(jìn)機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化。這一規(guī)定體現(xiàn)了行政組織和行政程序法治化的基本要求。盡管從文字表述上看，政府內(nèi)部組織如何法治化的問題似乎并沒有受到關(guān)注。然而，行政組織法治化必然包括政府內(nèi)部組織法治化，否則行政組織法治化只能停留在表面上。從實踐來看，由于政府內(nèi)部組織往往被視為行政組織自由裁量范圍，因此，政府內(nèi)部組織的變動權(quán)雖然要經(jīng)過審批程序，但是仍然難以受到法律的有效規(guī)制。這就有必要加強政府內(nèi)部組織法治化，特別是將三定方案上升為法律法規(guī)，以保證政府內(nèi)部組織的法律權(quán)威性。

其二，政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)法治化。法治政府建設(shè)涉及到政府內(nèi)部人員、權(quán)限、經(jīng)費、資產(chǎn)等方面的調(diào)配。一旦離開了政府內(nèi)部資源的有效供給，法治政府建設(shè)將難以為繼。因此，政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)法治化也是政府內(nèi)部權(quán)力法治化的應(yīng)有之義。從實踐來看，政府內(nèi)部資源的調(diào)配往往出現(xiàn)不均衡現(xiàn)象，容易形成權(quán)力集中和權(quán)力固化現(xiàn)象。因此，十八屆四中全會“決定”指出，對財政資金分配使用、國有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等權(quán)力集中的部門和崗位實行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)。這一規(guī)定實際上就是針對政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)不均衡現(xiàn)象所提出的。在事務(wù)方面，要實行分事行權(quán)，即在工作中按照不同事務(wù)性質(zhì)進(jìn)行權(quán)力劃分，每個工作人員在自己負(fù)責(zé)的事務(wù)范圍內(nèi)行使權(quán)力。其具體做法就是將一個部門一個地區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力科學(xué)地分解到班子成員，從權(quán)力分工上改變一個人說了算的權(quán)力結(jié)構(gòu)。在崗位方面，要實行分崗設(shè)權(quán)，即將每一個部門的工作按照不同崗位進(jìn)行劃分，明確每個崗位的職能與權(quán)限。其具體做法就是將重點崗位的權(quán)力分解到不同崗位，從權(quán)力設(shè)置上改變權(quán)力過于集中的體制。在層級方面，要實行分級授權(quán)，即在上下級之間實現(xiàn)縱向分權(quán)，以保證上級與下級之間相互配合。其具體做法就是將集中于某一層級的權(quán)力分解為不同層級共同負(fù)責(zé)，從權(quán)力授予上改變“上級權(quán)大、下級無權(quán)”的機制。只有這樣，才能建立符合法治政府建設(shè)需要的政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)。

其三，政府內(nèi)部控制法治化。政府內(nèi)部控制是行政管理的重要課題。對此，有學(xué)者提出：“政府部門內(nèi)部控制是由各級政府部門及其全體職員實施的、旨在實現(xiàn)控制目標(biāo)的過程?！雹劭梢?，政府內(nèi)部控制既涉及人員的管理，也涉及財物的管理，更涉及流程的管理。同時，政府內(nèi)部控制還涉及到橫向權(quán)力的控制，以及縱向權(quán)力的控制。十八屆四中全會對此分別提出特別要求。一是定期輪崗。任何領(lǐng)導(dǎo)干部在一個部門或崗位上長期工作，有可能會出現(xiàn)權(quán)力固化的狀態(tài)。要打破這種僵化的權(quán)力模式，就必須實行權(quán)力動態(tài)調(diào)整。這就需要加大定期輪崗力度，保證政府內(nèi)部權(quán)力不長期過度集中在一個人手中。二是強化內(nèi)部流程控制。長期以來，企業(yè)內(nèi)部流程控制受到了廣泛關(guān)注。但是政府內(nèi)部權(quán)力流程控制卻很少為人們所關(guān)注。即使有些政府部門注意到強化內(nèi)部流程控制的必要性，但是并非普遍現(xiàn)象。這就需要從程序上進(jìn)一步強化政府內(nèi)部流程控制體系建設(shè)。三是完善政府內(nèi)部層級監(jiān)督和專門監(jiān)督。由于政府內(nèi)部層級監(jiān)督和專門監(jiān)督往往涉及上下級政府之間的監(jiān)督，因此，上下級政府之間的監(jiān)督法治化必然成為政府內(nèi)部控制的重要組成部分。

由此可見，政府內(nèi)部權(quán)力法治化已經(jīng)在十八屆四中全會決定中得以體現(xiàn)，必將為法治政府建設(shè)提供新的動力。

立足政府層面構(gòu)造符合法治要求的行政權(quán)力體系：政府內(nèi)部權(quán)力法治化的路徑選擇

要實現(xiàn)十八屆四中全會所提出的法治政府目標(biāo)，就必須加強政府內(nèi)部權(quán)力法治化，形成政府內(nèi)部權(quán)力和外部權(quán)力的雙重法治制約，以塑造法治政府的新形態(tài)。盡管十八屆四中全會決定對政府內(nèi)部權(quán)力法治化已經(jīng)得以明晰，但是要將其落實到位，仍然有賴于相應(yīng)的配套措施。

第一，以內(nèi)部審計為突破口重構(gòu)政府內(nèi)部權(quán)力。要按照法治政府的要求重新建構(gòu)政府內(nèi)部權(quán)力形態(tài)及權(quán)力機制。從目前來看，政府內(nèi)部權(quán)力制約主要是通過外部監(jiān)督，如審計監(jiān)督來促使行政機關(guān)自行糾正。然而，由于各級審計機關(guān)在組織結(jié)構(gòu)上獨立于行政機關(guān)，因此，即使通過審計發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)政府內(nèi)部權(quán)力存在問題，也難以深入行政機關(guān)內(nèi)部。因此，有必要在行政機關(guān)內(nèi)部建立內(nèi)部審計機制。這種政府內(nèi)部審計機構(gòu)和目前的審計機關(guān)不同，是一種既在政府部門又相對獨立于政府部門的組織，其目的在于評估政府內(nèi)部權(quán)力的運行績效?；趪?，可以考慮通過紀(jì)檢監(jiān)察組織來承擔(dān)內(nèi)部審計任務(wù)。十八大以來，紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)通過巡視方式來督促行政機關(guān)完善政府內(nèi)部權(quán)力制度體現(xiàn)了這一思路。但是，要使政府內(nèi)部權(quán)力法治化，必須實現(xiàn)紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)內(nèi)部審計常態(tài)化。

第二，要強化政府內(nèi)部流程體系建設(shè)，優(yōu)化政府內(nèi)部權(quán)力。通常來說，任何政府部門均具有相同的管理內(nèi)容，這就為政府內(nèi)部流程體系的規(guī)范化提供了實現(xiàn)的可能性條件。按照政府內(nèi)部控制理論，其通常包括九大類控制機制，即預(yù)算控制、收入控制、支出控制、財政撥款結(jié)余控制、資產(chǎn)管理控制、工程建設(shè)項目控制、政府采購控制、經(jīng)濟(jì)合同控制、財務(wù)信息化控制。④這些控制機制在政府內(nèi)部權(quán)力中發(fā)揮著獨特的作用。通常來說，政府內(nèi)部流程體系建設(shè)偏重于財務(wù)控制，而很少關(guān)注其他控制機制。即使強調(diào)政府全方位內(nèi)部流程控制，但是在管理流程上往往不具有連貫性，這就需要進(jìn)一步整合政府內(nèi)部流程，防止內(nèi)部流程的分散化，從而保證政府內(nèi)部權(quán)力的有效運轉(zhuǎn)。

第三，要加強政府內(nèi)部決策制約機制建設(shè)。由于政府內(nèi)部權(quán)力安排體現(xiàn)了科層制的結(jié)構(gòu)形態(tài)，因此，政府內(nèi)部決策在事實上是由政府和行政機關(guān)來共同參與決定的。盡管政府領(lǐng)導(dǎo)基于行政首長負(fù)責(zé)制具有最終決定權(quán)，但是其仍有賴于行政機關(guān)內(nèi)部各種組織來予以落實。這種表面上決策權(quán)集中而實際上分散的現(xiàn)象使得政府及其部門人員擁有較大的自由裁量權(quán)。因此，加強政府內(nèi)部組織決策權(quán)力制約成為政府內(nèi)部權(quán)力法治化的新課題。從實踐來看，通過建立各級政府及其部門“一個窗口”服務(wù)的政務(wù)服務(wù)中心模式有可能改變以往政府部門決策裁量權(quán)過大的狀況，從而使決策過程更為透明高效。

第四，提升政府法制部門在政府內(nèi)部權(quán)力法治化中的地位。要使政府內(nèi)部權(quán)力法治化發(fā)揮作用，有必要通過政府法制部門將法治力量滲透進(jìn)政府內(nèi)部領(lǐng)域。這就要加強政府法制部門在政府中的地位，防止政府內(nèi)部權(quán)力脫離法治軌道。目前，各級政府均設(shè)立了專門的法制部門，同時，各級行政機關(guān)往往也有相應(yīng)的法制機構(gòu)。但是政府法制部門始終難以發(fā)揮對政府內(nèi)部違紀(jì)違法現(xiàn)象的糾正作用。因此，有必要調(diào)動政府法制部門人員積極性，賦予其對政府各部門的監(jiān)督權(quán)力，尤其是要加強政府法制部門在行政權(quán)力合法性和合理性審查中的分量，防止部門利益損害法律實施的力度。

第五，要改進(jìn)政府層級監(jiān)督機制，實行政府責(zé)任制。盡管從表面上看，上級具有監(jiān)督下級的權(quán)力，但是隨著層級增加和組織的擴張，上級對于下級的監(jiān)督力度呈現(xiàn)遞減態(tài)勢。與此同時，外部監(jiān)督在政府層級監(jiān)督中卻發(fā)揮著突出的作用。過度依賴外部監(jiān)督必然導(dǎo)致政府層級監(jiān)督的弱化，這就要改進(jìn)政府層級監(jiān)督方式，實行政府責(zé)任制。一級政府對本級政府及其部門的違紀(jì)違法行為均要承擔(dān)責(zé)任。在這種情況下，上級才能常常監(jiān)督下級。尤其需要注意的是，基層政府內(nèi)部權(quán)力制約最為薄弱，其與上級監(jiān)督不到位有著密切的關(guān)系。因此，必須研究政府層級監(jiān)督與專門監(jiān)督相結(jié)合的機制。在必要的條件下，應(yīng)當(dāng)建立由政府負(fù)責(zé)人牽頭、有關(guān)部門參加的層級監(jiān)督體系，并使之規(guī)范化。

第六，要完善黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)和公務(wù)人員行政問責(zé)相結(jié)合的機制。目前，我國已經(jīng)建立了公務(wù)人員處分制度和黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制度。然而，上述兩種制度卻出現(xiàn)了兩種不同的效果：一方面，公務(wù)人員處分在政府內(nèi)部權(quán)力領(lǐng)域很少得到有效實施；另一方面通過問責(zé)而導(dǎo)致的行政處分卻頻頻出現(xiàn)。這說明在政府內(nèi)部權(quán)力方面，行政問責(zé)制并不能制度化、規(guī)范化，而只能通過臨時性的問責(zé)來實現(xiàn)。例如，由于違反中央八項規(guī)定而導(dǎo)致的行政問責(zé)很多，但是這些行政問責(zé)的行為往往是政府內(nèi)部權(quán)力規(guī)定的對象，卻很少在日常監(jiān)督中被追究責(zé)任。因此，要進(jìn)一步規(guī)范行政問責(zé)制度，確定問責(zé)范圍和程序，使行政問責(zé)內(nèi)化為政府內(nèi)部權(quán)力法治化的重要機制。

①朱最新：《行政權(quán)概念新釋》，《武漢大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2005年第6期。

②楊建順：《日本行政法通論》，中國法制出版社，1998年，第158頁。

③④張慶龍：《政府部門內(nèi)部控制：框架設(shè)計與有效運行》，化學(xué)工業(yè)出版社，2012年，第85-86、125-164頁。

錢寧峰，法學(xué)博士，江蘇省社會科學(xué)院法學(xué)研究所副所長、副研究員。南京，210013

*本文系江蘇高校2011區(qū)域法治發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新研究中心成果。