邊境民族地區(qū)宗教治理法治化研究

佴 澎，高崇慧，陳肖龍

（云南財經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院,云南 昆明 650021）

邊境民族地區(qū)宗教治理法治化研究

佴 澎，高崇慧，陳肖龍

（云南財經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院,云南 昆明 650021）

宗教工作應(yīng)當正視宗教的社會價值，以法治路徑解決好政教關(guān)系，貫徹宗教信仰自由政策；注重綜合治理，加強宗教社團制度建設(shè)、自我管理與政府監(jiān)督。云南邊境民族地區(qū)存在境外僧人主持部分寺院活動，基督教發(fā)展迅速，境外滲透活動加劇，宗教工作部門弱化，發(fā)展問題與宗教問題交織等情況。邊境民族地區(qū)的宗教治理，應(yīng)變“行政管理”為“綜合治理”，立足實際，與“一帶一路”戰(zhàn)略相結(jié)合，進行跨領(lǐng)域綜合構(gòu)建。

邊境民族地區(qū)；宗教；社會治理；法治創(chuàng)新

中國共產(chǎn)黨宗教政策的法治化是一個長期的歷史過程，經(jīng)歷了新民主主義初步形成時期（1931年《憲法大綱》至1949年《共同綱領(lǐng)》）、社會主義建設(shè)中的曲折發(fā)展時期（1954年《憲法》第八十六條、八十八條①1954年《中華人民共和國憲法》第八十六條：“中華人民共和國年滿十八周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、社會出身、宗教信仰、教育程度、財產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。但是有精神病的人和依照法律被剝奪選舉權(quán)和被選舉權(quán)的人除外?！钡诎耸藯l：“中華人民共和國公民有宗教信仰的自由?！钡?978年《憲法》第四十六條②1978年《中華人民共和國憲法》第四十六條：“公民有信仰宗教的自由和不信仰宗教、宣傳無神論的自由?！保⒏母镩_放以來宗教法治思維形成與貫徹落實時期（1982年《憲法》第三十六條③1982年《中華人民共和國憲法》第三十六條：“中華人民共和國公民有宗教信仰自由。任何國家機關(guān)、社會團體和個人不得強制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧視信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。國家保護正常的宗教活動。任何人不得利用宗教進行破壞社會秩序、損害公民身體健康、妨礙國家教育制度的活動。宗教團體和宗教事務(wù)不受外國勢力的支配?！保?。[1]中國共產(chǎn)黨十八大以來，習近平總書記多次就宗教工作進行系統(tǒng)論述。習近平總書記在第二次中央新疆工作會議上有關(guān)宗教事務(wù)的論述可概括為：遏制宗教極端思想蔓延、加強對宗教的積極引導(dǎo)、精心做好宗教工作,[2]其中強調(diào):“處理宗教問題的基本原則，就是保護合法、制止非法、遏制極端、抵御滲透、打擊犯罪?！盵3]2015年召開的中央統(tǒng)戰(zhàn)會議上，習近平總書記就宗教工作進行了全面論述：“宗教工作本質(zhì)上是群眾工作，要全面貫徹黨的宗教信仰自由政策，依法管理宗教事務(wù)，堅持獨立自主自辦原則，積極引導(dǎo)宗教與社會主義社會相適應(yīng)。積極引導(dǎo)宗教與社會主義社會相適應(yīng)，必須堅持中國化方向，必須提高宗教工作法治化水平，必須辯證看待宗教的社會作用，必須重視發(fā)揮宗教界人士作用，引導(dǎo)宗教努力為促進經(jīng)濟發(fā)展、社會和諧、文化繁榮、民族團結(jié)、祖國統(tǒng)一服務(wù)?！盵4]然而，現(xiàn)有的宗教事務(wù)管理體制法治化水平不高，理論研究有待進一步深化，實踐中法治弱化，在邊境民族地區(qū)尤為突出，與堅持中國化的方向、積極引導(dǎo)宗教與社會主義相適應(yīng)、維護民族團結(jié)的使命尚有較大差距。

一、宗教治理法治化

宗教治理法治化，要求改革目前的宗教管理“法制—行政”二元化體制，[5]使之沿著法治軌道前進。破除對宗教的偏見與“隱形歧視”，甚至某時期某些領(lǐng)域的“片面維穩(wěn)”做法。由過于倚重行政管理轉(zhuǎn)向綜合治理，改變目前以“宗教場所”為中心的行政管理模式，[6]改變目前宗教人員服務(wù)同信教群眾需求脫節(jié)的弊端，精心做好宗教工作、使中國化方向真正深入人心、贏得話語權(quán)。探索宗教法人制度，完善相關(guān)行政執(zhí)法程序，使宗教團體自我管理、自我約束與宗教管理部門監(jiān)督有機結(jié)合，積極促進宗教團體通過慈善事業(yè)、社區(qū)服務(wù)、文化交流等形式融入社會主義建設(shè)，助力中國夢。

（一）宗教治理法治化，須正視宗教的社會文化價值，從憲法法律層面落實好政教關(guān)系、宗教信仰自由

政教關(guān)系是一國宗教法律制度的出發(fā)點。世界政教關(guān)系模式主要有三種：一是政教合一模式；二是政教分離模式，設(shè)立國教，世俗社會的治理由政府負責，但是對確立為國教的宗教會給予政府層面的優(yōu)先權(quán)利，國教與非國教宗教間為非平等關(guān)系；三是政教分離、禁立國教模式。禁立國教模式肇始于美國，美國憲法第一修正案確立了由“禁止立教條款”（establishment clause）、“宗教自由條款”（free exercise clause）和“宗教檢驗”（religious test）所構(gòu)成的憲法宗教制度。*Congress shall make no law respecting an establishment of religion, or prohibiting the free exercise thereof; or abridging the freedom of speech, or of the press; or the right of the people peaceably to assemble, and to petition the Government for a redress of grievances.首先，聯(lián)邦最高法院對于“宗教”概念的認知大體可以概括為“嚴格—寬泛—適度限縮”三個階段；其次，實踐中“establishment clause”與“free exercise clause”常有矛盾（比如，政府出資對某些宗教建筑進行修復(fù)），布萊克法官在Everson v. Board of Education，330 U.S.1（1947）一案中提出了分離主義（“Separatism”，今美國聯(lián)邦最高法院主導(dǎo)理論），嚴格隔離政府與宗教；Rehnquist大法官在Wallace v. Jaffree，472 U.S.38（1985）一案判決中的異議意見提出“Nonpreferentialism”，政府的中立僅適用于各宗教間，而不是宗教與非宗教間。[7]日本戰(zhàn)后的《日本國憲法》第20條、第89條規(guī)定了信教自由和政教分離兩大原則。其第20條第1款前段、第2款規(guī)定了信教自由原則，具體而言包含以下三個層面：第一，內(nèi)心層面的宗教信仰自由；第二，宗教行為的自由；第三，宗教結(jié)社自由。《日本國憲法》第20條第1款后段、第3款和第89條基于戰(zhàn)前神道教參與政治而嚴重損害宗教自由的教訓(xùn)，規(guī)定了政教分離原則：禁止賦予宗教團體特權(quán)、禁止宗教團體行使政治權(quán)力、禁止國家進行宗教活動等。[8]我國《憲法》第三十六條確立了宗教信仰自由，但是就政教關(guān)系而言，憲法并未做出明確規(guī)定，而是在《中華人民共和國教育法》第八條中規(guī)定“國家實行教育與宗教相分離”，于教育領(lǐng)域明確了政教分離的原則。此外，1982年中共中央印發(fā)的《關(guān)于我國社會主義時期宗教問題的基本觀點和基本政策》就我國政教關(guān)系做了詳細論述。*“社會主義國家政權(quán)當然決不能被用來推行某種宗教，也不能被用來禁止某種宗教……”“決不允許宗教干預(yù)國家行政、干預(yù)司法、干預(yù)學(xué)校教育和社會公共教育……”但是，此原則缺乏具體的法律規(guī)定，導(dǎo)致政教界限不清，進而產(chǎn)生矛盾，且司法救濟途徑缺失。如少林寺上市問題，當?shù)乜h政府和旅游管理部門希望上市，而少林寺方面卻不同意，雙方長時間發(fā)生齟齬。一些地方政府借宗教之名發(fā)展旅游業(yè)，與政教分離原則扦格。因法律對政教界限的規(guī)定模糊，極可能導(dǎo)致政府權(quán)力濫用，政教間對“宗教平等”或“宗教內(nèi)部事務(wù)”的認知產(chǎn)生分歧，或某些宗教組織以政教分離為理由不服從政府的管理。[9]此外，依據(jù)政教分離原則，教規(guī)不能與國法相違背，但也要正視宗教的獨特社會價值，精心做好宗教工作，積極引導(dǎo)教規(guī)與社會主義核心價值觀相銜接。從法社會學(xué)角度看，教規(guī)作為一種調(diào)整教徒行為的社會規(guī)范、實際中的“軟法”，對于民族性的塑造具有重要意義?！败浄ā辈皇菄抑贫ú⒁詮娭屏ΡＷC實施的法律法規(guī)，可其既有行為的軟約束力，更有思想上、心理上的硬約束力。[10]

《憲法》第36條規(guī)定:“中華人民共和國公民有宗教信仰自由”，確立了我國的宗教信仰自由原則。然而，任何權(quán)利都有其邊界，故憲法亦規(guī)定：“國家保護正常的宗教活動。任何人不得利用宗教進行破壞社會秩序、損害公民身體健康、妨礙國家教育制度的活動?！币罁?jù)法理，附加義務(wù)系權(quán)利之當然限制。在宗教事務(wù)領(lǐng)域，宗教行為的否定或限制應(yīng)基于兩類情況: 1.其非為宗教自由權(quán)利之范疇，故無權(quán)利請求排除對其之干涉。例如邪教非為憲法意義上之宗教，故不得享有相關(guān)自由之權(quán)利；2.雖為宗教自由之行為，然其損害其他的合法正當之權(quán)利，依據(jù)權(quán)利沖突的法理，侵害正當權(quán)利的行為須對其他權(quán)利讓步。故對宗教自由的限制需要對《憲法》的抽象規(guī)定進一步細化，目前相關(guān)事務(wù)主要由2004年制定的《宗教事務(wù)條例》調(diào)整。政教關(guān)系、宗教自由與限制，是宗教法律制度在憲法層面上原點性的原則，僅由行政法規(guī)進行規(guī)制，于法理扦格。在具體實施環(huán)節(jié)，對法律條文內(nèi)涵和外延的理解，特別是對具有法律、行政法規(guī)實施辦法性質(zhì)的行政規(guī)章中的限制性規(guī)范的理解，存在一些明顯的不足。[11]這也導(dǎo)致宗教自由與限制問題的處理，在實踐中更依賴于政策，司法救濟途徑弱化。然而，無救濟則無權(quán)利這一古老法諺告訴我們，這樣做必然會在工作中“輸理”。其實，近年來日本宗教法的實踐可以為我國提供一些借鑒。日本政府在宗教事務(wù)的治理中以法律為主導(dǎo)，在處置“東京地鐵沙林毒氣”這一高度敏感突發(fā)事件時，并未貿(mào)然采取法律以外的維穩(wěn)手段，而是立即啟動相關(guān)的法律應(yīng)對機制，迅速出臺《沙林防止法》《團體規(guī)制法》《奧姆特例法》《奧姆財產(chǎn)特別措施法》一系列專門法律，以處理奧姆真理教問題。[12]

（二）由行政管理轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合治理，由以宗教場所為中心的管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)樽诮虉F體自我管理與政府監(jiān)督相結(jié)合的治理模式

宗教治理法治化，需要破除過分依賴于行政管理，甚至演變?yōu)椤靶姓苤啤钡鸟骄?。完善宗教團體、宗教場所的準入、監(jiān)督制度，使宗教團體自治與政府監(jiān)管、事前準入與事后監(jiān)督、宗教與相關(guān)的民族、經(jīng)濟文化等世俗問題有機結(jié)合，構(gòu)建法治綜合治理機制。

2004年《宗教事務(wù)條例》施行以來，我國宗教法治建設(shè)取得了明顯成績，構(gòu)建了由登記管理和年度檢查制度構(gòu)成的基本制度。登記管理制度要求，由民政部門統(tǒng)一登記，實行登記管理機關(guān)與業(yè)務(wù)主管單位雙重管理，并按活動地域分級登記管理，即“歸口登記，雙重負責，分級管理”。年度檢查制度規(guī)定，根據(jù)《社會團體登記管理條例》，宗教管理部門和民政部門對已登記的宗教團體執(zhí)行法律、法規(guī)、政策的情況依法監(jiān)督檢查，以確認社會團體是否具有進行開展活動的資格。

在此基礎(chǔ)上，我國制定了大量保護宗教自由與宗教管理的法律規(guī)范。例如，宗教場所法律制度就有：（1）主體制度（全國性宗教團體或省、自治區(qū)、直轄市宗教團體，其他組織或個人不得申辦）和設(shè)立審批主體（國家宗教事務(wù)局有設(shè)立審批權(quán)，省級宗教事務(wù)部門對本省省、自治區(qū)、直轄市宗教團體申請設(shè)立宗教院校有初審權(quán)）。（2）管理體制（國家宗教事務(wù)局是宗教院校的行政主管部門）。（3）教職人員管理制度（認定、備案。宗教團體對宗教教職人員認定后，須報相關(guān)宗教事務(wù)部門備案）。（4）宗教財產(chǎn)管理制度，《宗教事務(wù)條例》明確規(guī)定宗教財務(wù)受法律保護，包括三方面的規(guī)定:宗教財產(chǎn)管理應(yīng)當執(zhí)行國家的財務(wù)、會計制度，宗教活動場所屬于民間非營利組織，必須執(zhí)行《民間非營利組織會計制度》；財務(wù)收支情況監(jiān)督管理，宗教團體、宗教活動場所的財務(wù)收支情況和接受、使用捐贈情況，既應(yīng)向當?shù)乜h級以上人民政府宗教事務(wù)部門報告，又要以適當方式向信教群眾公開；依法納稅和依法享受減免稅優(yōu)惠。（5）重大事項許可制度（大型宗教活動管理制度、大型露天宗教造像管理制度、宗教出版物管理制度）。（6）宗教涉外事務(wù)制度（宗教院校的涉外事務(wù)規(guī)定、邀請境外宗教團組來訪及國內(nèi)宗教團組出訪的規(guī)定）。[13]

由于宗教事務(wù)依法管理的復(fù)雜性和敏感性,宗教法治建設(shè)中也還存在不少問題。[14]究其原因，“大多是管理不當激化出來的，用通俗的話說，都是管出來的問題”。[15]此外，我國進入經(jīng)濟社會發(fā)展的轉(zhuǎn)型期，宗教領(lǐng)域也表現(xiàn)出一些“新常態(tài)”：第一，信教人數(shù)不斷增長，信教群眾結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)年輕化，宗教的滲透多發(fā)，宗教的經(jīng)濟利益矛盾糾紛日趨復(fù)雜。第二，依賴行政管理宗教事務(wù)的模式離精心做好宗教工作的要求差距較大，如行政管理模式導(dǎo)致宗教團體的機關(guān)化傾向，與教眾脫離；部分宗教教職人員教風不正，戒律松弛。第三，一些基層宗教工作機構(gòu)人員與經(jīng)費不足，基層工作弱化，難以適應(yīng)日趨紛繁復(fù)雜的宗教工作，于邊境民族地區(qū)尤其嚴重。第四，互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，使宗教傳播的物理界限被打破，宗教傳播呈現(xiàn)多樣化姿態(tài)，并因互聯(lián)網(wǎng)拉平了各領(lǐng)域間距離，使得宗教與金融、文化產(chǎn)業(yè)進一步結(jié)合，甚至極端宗教勢力利用網(wǎng)絡(luò)平臺傳播極端思想、融資洗錢，一時間泥沙俱下。[16]破解上述問題，需要將行政管理轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣卫恚瑢ⅰ白诮虉鏊行闹髁x”轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代社團制度。

宗教事務(wù)管理去行政化需要實行宗教領(lǐng)域行政權(quán)力清單制度。因宗教工作的敏感性、復(fù)雜性、民族性、國際性、群眾性，個別地區(qū)宗教領(lǐng)域行政權(quán)力出于“片面維穩(wěn)”思維而異化為“行政管制”。宗教治理，須對宗教領(lǐng)域行政權(quán)力“脫敏”，將其納入法治軌道，規(guī)范行政權(quán)力運作形式。具體而言，要嚴格行政審批“準入制”，對于不符合法律規(guī)定的審批項目應(yīng)予取消，防止以行政手段來干預(yù)合法宗教活動。要標準化審批流程，完善宗教事務(wù)行政審批工作機制。要建立宗教事務(wù)權(quán)力清單。“法無禁止即自由，法無授權(quán)即禁止”“明確政府權(quán)力邊界”。[17]要轉(zhuǎn)變政府在宗教事務(wù)中的角色，由宗教事務(wù)的管理轉(zhuǎn)向服務(wù)與管理并重。2015年7月，國務(wù)院下發(fā)《國務(wù)院關(guān)于取消非行政許可審批事項的決定》（國發(fā)〔2015〕27號）就體現(xiàn)了簡政放權(quán)，職能轉(zhuǎn)變的思路。其中涉及國家宗教事務(wù)局審批職責的共有4項：“全國性宗教團體負責人審批”、“全國性宗教團體接受國（境）外捐贈宗教書刊音像制品審批”和“全國性宗教團體接受國（境）外捐款審批”調(diào)整為政府內(nèi)部審批事項；取消“印刷、出口、發(fā)行《圣經(jīng)》審批”，待下一步研究、清理和規(guī)范。

宗教活動場所法人的建立，是保護宗教界合法權(quán)益的要求，也是宗教法治化、實現(xiàn)綜合治理模式的必然要求。宗教財產(chǎn)主體地位不明確，容易造成宗教財產(chǎn)被侵占、被無權(quán)處分，造成宗教財產(chǎn)流失。因此，應(yīng)當賦予宗教活動場所法人地位，宗教活動場所財產(chǎn)同僧尼等宗教教職人員的個人財產(chǎn)、捐助人財產(chǎn)及宗教團體財產(chǎn)相區(qū)分，確立宗教教職人員對宗教財產(chǎn)的使用權(quán)和管理權(quán)，確立信徒等捐贈者的知情權(quán)、國家的監(jiān)督權(quán)。[18]《中華人民共和國民法典·民法總則專家建議稿（征求意見稿）》對宗教法人制度給予了正面回應(yīng)。其中，第84條規(guī)定：“財團法人，是指利用自然人、法人或者其他組織捐助的財產(chǎn)，以從事慈善、社會福利、教育、科學(xué)研究、文化、醫(yī)療、宗教等特定公益事業(yè)為目的，依照法律規(guī)定成立的非營利性法人。本法所稱財團法人，包括基金會社會團體法人、宗教團體法人等?！盵19]第85條至90條就宗教法人的登記核準、法人的機關(guān)、捐助章程、捐助財產(chǎn)歸屬、捐助人的權(quán)利試做了規(guī)定，是我國立法的一大進步。根據(jù)民法基本理論，法人資格的實質(zhì)要件為：一、自己的名稱、組織機構(gòu)；二、獨立財產(chǎn)；三、團體章程。實行宗教團體法人制度后，相關(guān)宗教團體對宗教財產(chǎn)有獨立所有權(quán)，可負獨立責任，有利于實現(xiàn)宗教團體自我約束、自我管理，將行政化宗教管理轉(zhuǎn)變成為綜合治理，以實現(xiàn)社會組織與社會團體管理。立足于宗教法人基礎(chǔ)上的宗教團體，能夠進一步在宗教組織內(nèi)部實現(xiàn)有效的民主管理，民主選舉各個宗教團體的負責人，進而將宗教法人的自治與宗教事務(wù)部門的事后監(jiān)督有機結(jié)合，將《憲法》的宗教信仰自由政策落實于宗教相關(guān)公共事務(wù)的法治治理中，最終實現(xiàn)信仰無限制而宗教行動有法治約束的宗教自治目標。這無疑也能最大限度地消除目前宗教事務(wù)工作與信教群眾需求脫節(jié)等問題，真正把宗教工作做好，牢牢把握宗教治理中的話語權(quán)，使中國化內(nèi)化于具體工作中。當然，宗教活動場所法人的建立，需要進一步完善法律法規(guī)。我國各地宗教活動的發(fā)展情況不盡相同，法人登記也需要遵循自愿原則，循序漸進地展開。

二、云南邊境民族地區(qū)宗教治理存在的問題

2014年9月至2015年8月，筆者深入云南邊境地區(qū)的6個州市（德宏州、保山市、臨滄市、普洱市、文山州、西雙版納州）進行田野調(diào)查，發(fā)現(xiàn)云南邊境民族地區(qū)宗教治理與法治化要求還有一定距離。

（一）境外僧人主持部分南傳佛教寺院活動

云南南傳上座部佛教主要分布在中緬邊境5個邊境州市。隨著不同文化之間的交流日益增多，寺院的功能已經(jīng)從單純的宗教活動場所演變成為村民聚會、傳承民族習俗、舉行婚喪嫁娶儀式的中心。一些村寨無力負擔僧人的費用，有寺無僧的現(xiàn)象突出。佛學(xué)修養(yǎng)較高的僧人相對缺乏，導(dǎo)致寺院管理不規(guī)范，難以滿足信教群眾需要。與此相反，毗鄰的緬甸、老撾則注重佛教人才培養(yǎng)，僧侶素質(zhì)較高，在邊境地區(qū)上座部信眾中影響很大。有寺無僧導(dǎo)致的“緬僧入境”把國外的宗教觀念、思想意識、管理模式，甚至宗教生活方式帶入國內(nèi)，對我國邊境群眾尤其是跨境民族的宗教認同感、宗教工作的中國化方向帶來一定影響。

此問題在西雙版納州最為突出。西雙版納州與老撾、緬甸接壤，相同的民族、宗教信仰、生活習俗，為宗教界的來往提供了方便。近年來，傣族地區(qū)有寺無僧現(xiàn)象日趨嚴重，佛寺的數(shù)量不斷增加而僧人數(shù)量卻逐年減少。據(jù)調(diào)查，目前全州有幾十座“空殼佛寺”。由于本地住持宗教活動的僧人數(shù)量不足，不能滿足傣族信教群眾正常宗教生活的需求，故每當各村寨舉行宗教活動，尤其是關(guān)門節(jié)、開門節(jié)、潑水節(jié)三大節(jié)日時，信教群眾就到緬甸、老撾邀請外國僧人到境內(nèi)村寨主持佛寺活動。這些外國僧人入境時多未辦理出入境手續(xù)，在我國主持佛寺活動屬違法行為。

（二）邊境地區(qū)基督教發(fā)展迅速，境外滲透活動加劇

據(jù)調(diào)查，在云南邊境少數(shù)民族地區(qū)，基督教發(fā)展過快、過熱，有個別縣基督教信徒已占到總?cè)丝诘囊话??；浇淘谠颇系膫鞑ィ尸F(xiàn)出由傳統(tǒng)活動的地區(qū)向原來沒有的地區(qū)發(fā)展、從低層次低收入人群向高層次高收入人群蔓延、由婦女老人向青少年擴張的趨勢。邊境地區(qū)基督教私設(shè)聚會點問題嚴重。其中農(nóng)村私設(shè)聚會點較城市嚴重。這些私設(shè)聚會點中，相當一部分是因為宗教活動場所安排不合理，信教群眾為方便宗教生活自行形成的，但也有不少是非法宗教組織和境外滲透組織的活動點。云南邊境地區(qū)基督教與境外聯(lián)系比較緊密，有的宗教活動場所、宗教人士還曾接受過境外資助，甚至受境外控制，已影響到邊境地區(qū)基督教領(lǐng)域的和諧穩(wěn)定。

（三）邊境地區(qū)宗教工作部門弱化，宗教生態(tài)脆弱

云南邊境地區(qū)教派全、信眾多、宗教活動場所點多面廣，宗教工作十分繁重。與此相對，云南邊境地區(qū)的宗教工作機構(gòu)卻處于弱化狀態(tài)。全省從事宗教工作的專兼職干部人數(shù)嚴重不足，在保山、普洱、西雙版納等這些有著數(shù)十萬信教群眾的地區(qū)，此問題顯得尤其突出。邊境地區(qū)宗教工作部門的現(xiàn)狀難以適應(yīng)新形勢下做好宗教工作的需要，離習近平總書記提出的精心做好宗教工作還有較大差距。

例如在德宏州，邊境鄉(xiāng)鎮(zhèn)信教群眾分散，并且缺乏高素質(zhì)的宗教教職人員，自傳工作壓力大，導(dǎo)致各教派都存在著自傳困難的問題，與獨立自主自辦宗教的精神相悖。邊境鄉(xiāng)鎮(zhèn)宗教工作經(jīng)費不足、工作人員少，導(dǎo)致宗教事務(wù)管理滯后。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然都配備了民宗助理員、有分管領(lǐng)導(dǎo)，但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員變動大，且為兼職人員，大多缺乏宗教管理方面的知識，對宗教政策認識不夠，難以適應(yīng)宗教工作需要。

再如在普洱市，宗教工作機構(gòu)和干部隊伍建設(shè)還不能完全適應(yīng)新形勢下宗教工作的需要，一些縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村民委員會（社區(qū)）領(lǐng)導(dǎo)干部對宗教問題認識不清，處理不當，部分新走上領(lǐng)導(dǎo)崗位的干部對黨的宗教政策不熟，情況不明，對宗教“不會管、不敢管、不愿管”的現(xiàn)象普遍存在。

（四）發(fā)展問題與宗教問題交織

云南邊境地區(qū)多為貧瘠山地，經(jīng)濟主要以農(nóng)業(yè)為主，人民群眾收入較低。邊境鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展滯后，信教群眾自養(yǎng)能力較弱、受教育程度低，境外宗教滲透勢力以一定的物質(zhì)利益和文化普及為手段進行滲透。例如，德宏州國內(nèi)生產(chǎn)總值僅占全省的1.7%，為全省倒數(shù)第3位；人均國內(nèi)生產(chǎn)總值僅是全省平均水平的67%、全國的37%；貧困人口占全州總?cè)丝诘?5.6%。在邊境沿線的高寒山區(qū)等生存條件惡劣地區(qū)，主要居住著生產(chǎn)力水平低下的景頗族、傈僳族群眾，他們還肩負著固邊守土的任務(wù)，不宜于搬遷。由于經(jīng)濟發(fā)展滯后、縣鄉(xiāng)財政困難，信教群眾自養(yǎng)能力較弱，難以抵制境外敵對宗教勢力的滲透。

三、邊境民族地區(qū)宗教法治治理路徑

在四個全面?zhèn)ゴ髴?zhàn)略的時代背景下，要以法治為指導(dǎo)，貫徹黨的宗教政策和統(tǒng)戰(zhàn)工作方針、規(guī)制宗教團體與宗教活動，積極引導(dǎo)宗教與社會主義相適應(yīng)，維護好各民族團結(jié)進而保障國家總體安全。具體到邊境民族地區(qū)，還必須解決好民族性、邊境性、經(jīng)濟社會與宗教問題相交織的問題，保護合法、打擊非法，形成強大的中國化的宗教文化生態(tài)以抵制敵對勢力的滲透。

（一）以法治保障宗教信仰自由

樹立法治思維，依據(jù)憲法、法律處理好政教關(guān)系、保護宗教信仰自由；運用法治思維，以法治手段保障宗教治理的長效機制。在遏制滲透、打擊犯罪的同時，注重保護合法宗教，積極改善宗教工作。

（二）構(gòu)建宗教法治化綜合治理模式

邊境民族地區(qū)經(jīng)濟較為落后，信教群眾受教育程度低，其獲得正確的宗教知識教育的權(quán)利難以保障，相關(guān)教職人員的培養(yǎng)也難以到位，形成了巨大的空缺，使得境外宗教勢力以經(jīng)濟刺激為手段的宗教滲透極為便利。須將發(fā)展問題與宗教問題通盤考慮，加大邊境地區(qū)的扶貧力度，提高邊境地區(qū)受教育水平。積極引導(dǎo)東部沿海等發(fā)達地區(qū)的宗教團體對邊境地區(qū)進行扶貧、支教等慈善活動，防止境外敵對勢力以扶貧、支教的形式進行宗教滲透。要努力造就一支政治上堅定、學(xué)識淵博、品德服眾的宗教界代表人士隊伍，確保宗教事務(wù)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)牢牢掌握在愛國愛教人士手中。要引導(dǎo)社會信眾資金參與宗教學(xué)校建設(shè)，培養(yǎng)更多可靠的高素質(zhì)宗教人才。例如，建設(shè)巴利語系高級佛學(xué)院，可以解決境外僧人當家住持南傳佛教寺院的問題。要充分貫徹落實國家宗教局、民政部、人力資源和社會保障部、財政部、衛(wèi)生部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于妥善解決宗教教職人員社會保障問題的意見》，解決宗教教職人員的后顧之憂，使他們安心為廣大信眾服務(wù)。

（三）轉(zhuǎn)行政管理為綜合治理

邊境地區(qū)經(jīng)濟較為落后，財政資金有限，如果繼續(xù)延續(xù)固有的行政管理模式，甚至“行政管制”模式，必然會力不從心，宗教事務(wù)工作必然弱化。所以，必須轉(zhuǎn)宗教事務(wù)行政管理為綜合治理，改變傳統(tǒng)的宗教場所中心主義為宗教團體和宗教場所法人化，依法自我管理、自我約束，在宗教團體內(nèi)部實行民主管理。政府的精力更多地投入到事前準入的審批，對宗教行為而非宗教信仰本身進行監(jiān)管，以更有利于改善宗教工作、服務(wù)好信教群眾，將中國化的方向內(nèi)化于信眾內(nèi)心，形成強大的宗教文化生態(tài)以抵御宗教滲透。

（四）將邊境地區(qū)宗教法治建設(shè)與 “一帶一路”戰(zhàn)略相結(jié)合

由于邊境地區(qū)比較貧困，修繕重點宗教活動場所工作不到位，給境外敵對勢力以可乘之機。特別是地處邊境地區(qū)的宗教活動場所破舊不堪，成為境外敵對勢力滲透的重點目標。加強邊境地區(qū)和宗教重點地區(qū)宗教活動場所修繕工作，不僅是為信教群眾提供良好宗教活動場所的需要，也是讓各民族宗教界人士和信教群眾分享改革開放成果，爭取群眾、團結(jié)群眾、凝聚群眾的現(xiàn)實要求；不僅是抵御境外敵對勢力宗教滲透的需要，也是貫徹習近平總書記保護合法宗教活動，精心做好宗教工作的現(xiàn)實要求；不僅是保護重點宗教文物文化遺產(chǎn)的需要，也是挖掘和弘揚重點宗教文物文化內(nèi)涵的現(xiàn)實要求。在“一帶一路”建設(shè)中，安排專項資金，在少數(shù)民族信教群眾聚居的自然村，修復(fù)或重建一批具有“標志性”“窗口性”以及對外影響力的“宗教培訓(xùn)中心”和宗教活動場所，以開展宗教對外友好交往，提升對外文化交流的基礎(chǔ)能力和條件，增強抵御境外敵對勢力利用宗教對我滲透的“軟實力”。

總之，邊境民族地區(qū)治理法治化要貫徹中央依法治國方略，努力揭示宗教法治治理的內(nèi)在規(guī)律，反思現(xiàn)行機制的得失，調(diào)動一切積極因素，扶正祛邪，探索邊境民族地區(qū)宗教法治新路徑，必將對我們貫徹落實習近平總書記總體國家安全觀的全局性戰(zhàn)略構(gòu)想做出應(yīng)有貢獻。

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〔責任編輯：左安嵩〕

Innovation Study of The Rule by Law of Religious Affairs in Frontier Minority Areas

NIE Peng, GAO Chong-hui, CHEN Xiao-long

（Law School, Yunnan University of Finance and Economics,Kunming,650221,Yunnan, China）

To do well in religious work, we must face the social and cultural values of religion; pay more attentions to the comprehensive treatment, lawful construction of religious organizations and balance relationship between self-government and supervision. These problems are serious in Yunnan frontier minority areas. To enhance the level of rule by law, we must transform the” administrative management” into “comprehensive treatment”, Furthermore, construction of rule by law of religious affairs must be in accordance with the local actual situations in frontier minority areas and The Belt and Road Initiative.

frontier minority areas; religion; social governance；innovation of the rule by law

國家社科基金西部項目（13XFX025）；云南省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項目（YB2014045）

佴 澎，男，云南財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授，法學(xué)博士，主要從事群體性事件研究； 高崇慧，女，云南財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授，主要從事行政法研究； 陳肖龍，男，云南財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，主要從事宗教法研究。

D693.739

A

1006-723X（2015）12-0037-06