地方政府執(zhí)行力提升的行政文化障礙及消除對策分析

地方政府執(zhí)行力提升的行政文化障礙及消除對策分析

姚玫玫a，袁維海b

(安徽經(jīng)濟管理學院a.社會公共管理系;b.經(jīng)濟管理學院，合肥230059)

摘要：政府執(zhí)行力是政府生命力的象征，也是競爭力的重要表現(xiàn)。隨著我國社會利益主體多元化格局的形成，地方政府在公共行政實踐中出現(xiàn)了執(zhí)行力不足或弱化的態(tài)勢，如行政不作為、執(zhí)行不科學、執(zhí)行不規(guī)范、執(zhí)行不高效等，行政文化作為政府執(zhí)行的軟環(huán)境，直接影響地方政府執(zhí)行態(tài)度、方式和效能等。本文從行政文化視角研究地方政府執(zhí)行力提升的障礙，并提出相應的對策建議，對于地方政府行政執(zhí)行力的提升具有無可替代的作用。

關鍵詞：地方政府執(zhí)行力； 行政文化； 障礙； 對策

收稿日期:2014-07-08

基金項目:安徽省“十三五”重大課題(FGY2014009)；2014年度安徽省哲學社會科學規(guī)劃項目(AHSKY2014D18)

作者簡介:姚玫玫(1983-)，女，安徽合肥人，講師，主要從事公共管理研究；袁維海(1965-)，男，安徽懷寧人，教授，主要從事公共管理研究。

中圖分類號：D635.1文獻標志碼：A

政府執(zhí)行力是政府職能部門貫徹實施政府政策、計劃、命令的能力。隨著我國社會利益主體多元化格局的形成，地方政府公共行政領域內(nèi)相繼出現(xiàn)了一系列由于政府執(zhí)行力不足引發(fā)的社會問題。行政文化是指在行政實踐中相對穩(wěn)定的影響和決定行政行為的一系列行政理念、行政道德、行政規(guī)則和行政意識等，直接影響地方政府執(zhí)行態(tài)度、方式和效能等。本文主要分析地方政府執(zhí)行力提升的行政文化需求、障礙及消除對策。

1地方政府執(zhí)行力提升的行政文化訴求

行政文化是行政管理活動的思想核心，行政文化作為地方政府執(zhí)行力提升的軟環(huán)境，對地方政府執(zhí)行力提升的影響雖然是潛在的，但影響的程度深，范圍廣，時效性強。行政文化是優(yōu)化政府系統(tǒng)內(nèi)部資源、推動行政系統(tǒng)自身發(fā)展和創(chuàng)新、促使行政系統(tǒng)協(xié)調(diào)運行的思想基礎和文化支撐。克服上述地方政府執(zhí)行力方面存在的問題，提升政府執(zhí)行力必然要求在對傳統(tǒng)行政進行揚棄和創(chuàng)新的基礎上實現(xiàn)行政文化的革新。

1.1　效能型行政文化

行政效能是指國家行政機關和行政人員從事行政管理活動發(fā)揮功能的程度及其產(chǎn)生效率、效果和效益的綜合體現(xiàn)，是政府執(zhí)行力的最終實現(xiàn)目標。不同的行政文化對行政行為的影響也不相同，進而影響到行政活動的效果和效益。管理大師彼得·德魯克曾在《有效的主管》一書中指出：效率是以正確的方式做事'，而效能則是“做正確的事”。效率是戰(zhàn)術，效能是戰(zhàn)略；效率強調(diào)的是“成本”，效能強調(diào)的是成果。效能是隨著社會發(fā)展的時代概念,不同時期政府對效能的要求也是不同的，既不能簡單地把效率看成效能，也不能把效益直接等同于效能，應該根據(jù)政府職能的性質(zhì)和內(nèi)容而定?！艾F(xiàn)代政府的職能重心已經(jīng)轉(zhuǎn)移到服務上來,這種轉(zhuǎn)變標志著,對政府高效行為的評判已從單純追求效率的工具理性轉(zhuǎn)到以考慮服務質(zhì)量和社會滿意度為主的價值理性上”[1]。評判效能高低應包括三個維度：經(jīng)濟、效率和效益。經(jīng)濟側(cè)重于降低行政成本，合理配置行政資源。效率關注投入產(chǎn)出比率。效益則著眼于政府行為所帶來的社會效果，包括公眾的滿意程度及社會對政府的回應性。對于地方政府部門而言，應以身作則，將經(jīng)濟、效率、效益的行政文化觀念植于政府執(zhí)行主體意識中，高效執(zhí)行和完成各項任務，進一步提升政府的執(zhí)行力。

1.2　服務型行政文化

服務型行政文化，其核心是強調(diào)政府執(zhí)行主體即行政組織及其工作人員的服務理念，樹立全心全意為人民服務的行政執(zhí)行價值觀，為公眾提供高效、便捷的服務。服務型行政文化本質(zhì)上即以人為本的行政文化。隨著政治民主化進程的加快，社會公眾的民主政治意識逐漸覺醒，對政府行政執(zhí)行的價值觀念和理念選擇都提出了越來越高的要求。所以，履行好政府職能，提升政府執(zhí)行力必然要求行政行為要堅持以人為本。地方政府在具體的政策執(zhí)行中，必須反映和尊重公民的利益和要求；鼓勵公民通過各種合法途徑參與行政執(zhí)行的過程。服務型行政文化還要求政府行政過程的公開透明。在行政決策過程中，強調(diào)決策主體的政府主導化與多元化并存，確保決策的科學化與民主性。在行政決策執(zhí)行的過程中，虛心征求、參考公眾的意見，自覺接受公眾的監(jiān)督，及時公布國家的法律、法規(guī)。地方政府只有將服務型行政文化作為行政執(zhí)行價值觀導向和指引，地方政府執(zhí)行力才能得到切實的提升。

1.3　法治型行政文化

美國學者芬納把政府責任劃分為主觀責任和客觀責任，主觀責任依靠倫理自主性的約束。客觀責任依靠法律、紀律等外部的約束，但外部的約束是主要的?，F(xiàn)代公共行政是法治化的公共行政，要求政府機關及其行政人員要依法秉公辦事，否則將要受到相應的責任追究，這正是與計劃經(jīng)濟時代下的傳統(tǒng)行政管理的不同所在，即現(xiàn)代行政文化的核心本質(zhì)[2]。沒有法律便沒有行政，法律對行政而言擁有更好的權威，行政權力的實施必須符合相關法律的規(guī)定。法治型行政文化注重法的第一性，制定并完善法律法規(guī)，要求對行政權力加以明確規(guī)定，對行政權力及其運行的過程進行嚴格的控制。在法治型行政文化中，行政權力是有限的，政府部門和人員在提供服務的同時，必須對自身的行為承擔責任。政府必須改變“人治”型行政文化下，政府的決策執(zhí)行監(jiān)督等行政行為的盲目性和隨意性。地方政府行政執(zhí)行過程中應樹立法律至上的原則，明確界定行政權力的法律依據(jù)，用法律的手段約束行政主體的行為。

1.4　創(chuàng)新型行政文化

創(chuàng)新是一切文化保持活力、追求發(fā)展的必然選擇。隨著我國經(jīng)濟和社會的深入轉(zhuǎn)型，生產(chǎn)方式的多樣化、資源獲取途徑的多元化、價值取向的多元化成為發(fā)展趨勢。人民的價值觀念呈現(xiàn)多元化的趨向，對政府的需求也逐漸多樣化。這就要求政府體制和政府管理方式主動創(chuàng)新，與時俱進。地方政府領導干部必須要把握時代發(fā)展的潮流，跟上時代的步伐，努力學習本領域、本部門的專業(yè)知識,認真汲取人民群眾的創(chuàng)新經(jīng)驗和創(chuàng)新成果，在行政觀念上要做出適應新的“時代”調(diào)整。創(chuàng)新型行政化，有助于促進行政系統(tǒng)根據(jù)社會發(fā)展的變化，不斷修正自身的行為和思想，與時俱進，不斷更新行政主體的執(zhí)政理念。創(chuàng)新型行政文化是提升地方政府執(zhí)行力，實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的根本保障。

2我國地方政府執(zhí)行力問題的表現(xiàn)

政府的執(zhí)行力問題，既是一個基本的理論問題，又是一個重要的實踐問題。從實踐來看，我國地方政府部門在執(zhí)行中存在若干問題，執(zhí)行力不強。突出表現(xiàn)在以下幾個方面：

2.1　行政不作為

地方政府執(zhí)行力低下一個重要的表現(xiàn)就是有些政府部門官僚主義、形式主義，責任意識低下，不履行職責，對上級的政策、指示精神有意不執(zhí)行或變相不執(zhí)行。這種行為嚴重損害了地方政府形象，損害公民的合法權益，直接影響政府執(zhí)行力提升。近些年來，國務院一再強調(diào)要嚴厲打擊假冒偽劣產(chǎn)品，并且相關法律比較完備，如《消費者權益保護法》《產(chǎn)品質(zhì)量法》《反不正當競爭法》以及《關于懲治生產(chǎn)、銷售偽劣商品犯罪的決定》，積極開展諸如“3.15消費者權益保護日”等活動，可是假冒偽劣產(chǎn)品仍然屢禁不止。究其原因，與地方保護主義從局部利益出發(fā)抗拒中央政策，包庇、維護本地制售假冒偽劣者有關。有的地方政府為了本地經(jīng)濟利益，對假冒偽劣犯罪行為不聞不問，熟視無睹，任其發(fā)展。如2011年年底，我國公安部統(tǒng)一指揮29省份警方發(fā)起一場打擊假藥的“戰(zhàn)役”。警方發(fā)現(xiàn)，假藥遍及全國，涉及幾乎所有藥品種類，流入藥店甚至個別地方的醫(yī)院診所。制假者在制假的各個環(huán)節(jié)，都有正規(guī)企業(yè)提供服務。事實上，我國對藥品生產(chǎn)、銷售、使用有一套完整的監(jiān)管制度，但在實際操作中流于形式?；S為制假者生產(chǎn)假藥原料，無人監(jiān)管；網(wǎng)上假藥銷售信息泛濫，沒有具體的部門查處。這些行為嚴重損害了公眾利益，消耗了政策資源，助長了地方保護主義。

2.2　執(zhí)行不規(guī)范

確保地方政府執(zhí)行力的首先要保障是依法行政。一旦地方政府行政執(zhí)行人員不懂法律，或者對法律理解不透，對政策本身沒有正確的認知，必然會導致執(zhí)行不夠規(guī)范。由于某些地方政府公務人員法律意識較低，政策水平差，個人職業(yè)道德水平不高等原因，在政策執(zhí)行中，他們會附加一些不恰當?shù)膬?nèi)容，以期從中收取賄賂、尋租?！巴琳摺本褪沁@種附加式政策執(zhí)行的典型表現(xiàn)。如我國對結核病治療實行免費痰涂片檢查、免費提供治療藥品等一系列政策。但在湖南省祁東縣疾控中心在給患者提供免費藥品時，還要求患者花錢購買保肝藥。2010年5月，安徽省蚌埠市固鎮(zhèn)縣環(huán)保局六名官員被集體停職，理由是一個月內(nèi)對轄區(qū)內(nèi)一家企業(yè)進行了三次檢查。為了保護招商引資的企業(yè)，該縣出臺一項“土政策”，即環(huán)保官員必須經(jīng)過分管副縣長的簽字同意方可執(zhí)法。執(zhí)行不規(guī)范的另外一種表現(xiàn)是替代式政策執(zhí)行。即在執(zhí)行政策過程中，執(zhí)行者用自己的一套政策替代既定政策，也就是“掛羊頭，賣狗肉”。執(zhí)行者對符合自身利益的政策就充分利用，對不符合的就予以曲解變形，并用是否符合地方利益作標準來決定政策執(zhí)行的態(tài)度，以“開拓創(chuàng)新”作辯護實行所謂的“靈活變通”“上有政策，下有對策”“有利就執(zhí)行，不利就變形”。這種政策執(zhí)行嚴重地損害了政策的嚴肅性、權威性和統(tǒng)一性，嚴重地影響了政策的正確貫徹和有效實施。如2014年5月，安徽安慶實施殯葬改革，要求從6月1日起，全市城鄉(xiāng)居民死亡后按規(guī)定火化。盡管安徽省民政廳明確禁止強制收繳棺木，但在實際執(zhí)行的過程中，有些基層政府強行收繳棺木，直接刺激老人，有6位老人因不能接受而自殺。

2.3　執(zhí)行不科學

執(zhí)行缺乏科學性主要表現(xiàn)在執(zhí)行手段單一、粗暴，執(zhí)行程序較為復雜。首先是執(zhí)行手段單一化，最突出的問題就是暴力執(zhí)行。政府執(zhí)行政策應該運用多種手段，包括行政手段、經(jīng)濟手段、法律手段、思想誘導手段及技術手段等。地方政府在執(zhí)行政策過程中應根據(jù)對象的特點選擇合適的執(zhí)行手段。政策執(zhí)行力的提高很大程度上依賴于執(zhí)行客體的理解與配合。我國地方政府在執(zhí)行過程中往往會忽視執(zhí)行客體的需求，政策宣傳不夠，忽視思想誘導，濫用行政手段。多使用命令強制使政策對象抵觸，甚至會出現(xiàn)即便政策是科學的，政策執(zhí)行者也是為政策對象謀利益的，但仍然得不到政策對象的支持，嚴重的會發(fā)生影響社會穩(wěn)定的事件。近年多地發(fā)生的暴力強拆事件，如“安徽阜陽千人搶尸”事件，“如皋強拆自焚事件”等，都是地方政府野蠻執(zhí)行的結果。這些行為加大了當?shù)卣c民眾的社會矛盾，嚴重影響了地方政府執(zhí)行力。地方政府行政執(zhí)行不科學的另外一個表現(xiàn)是機械式政策執(zhí)行。在我國，由于長期的官僚作風，在官本位的思想統(tǒng)治下，政府人員形成了相應的惰性，習慣于簡單機械的方法，把政策執(zhí)行理解為照搬、照抄、照轉(zhuǎn)，表面上嚴格執(zhí)行，實際上收效甚微，是一種典型的教條式、應付型的執(zhí)行。在具體政策的落實中常常出現(xiàn)《關于貫徹xx通知的通知》之類的“文件旅行”。執(zhí)行機關成為政策的“收發(fā)室”。執(zhí)行機關不了解具體情況，不能因地制宜地制定符合實際情況的具體方案，直接導致執(zhí)行過程的盲目性和隨意性。

2.4　執(zhí)行不高效

中央政府制定的政策往往是宏觀方面的政策，地方政府在落實政策時應根據(jù)本地實際，因地制宜，將上級政策與本地實際情況相結合，適時調(diào)整政策，朝著能提高政策執(zhí)行質(zhì)量的方向推進。然后地方政府在執(zhí)行政策的時候，經(jīng)常對政策“選擇性執(zhí)行”“斷章取義、為我所用”，符合自己利益的就執(zhí)行，不符合自己利益的就不執(zhí)行，從而使政策目標大打折扣。如國家相關部門近些年來出臺了一系列相關政策法規(guī)明令禁止教育亂收費，但是，亂收費現(xiàn)象依然屢禁不止。2014年一季度貴州省清退違規(guī)教育收費690萬元，原因在于有些地方政府或?qū)W校為了自己本單位、本部門的利益對國家允許一些項目收費的政策精神大張旗鼓地宣揚，而對制止教育亂收費的政策精神不宣傳，不傳達，截留或隱瞞政策。再如我國目前地方政府均在推行新型城鎮(zhèn)化建設，國家對于新型城鎮(zhèn)化建設耕地使用遵循“占卜平衡”原則，保證18億畝耕地紅線，而在具體操作過程中，有些地方政府隨意在山腳下開發(fā)一塊土地作為補償，其質(zhì)量與被占用的耕地質(zhì)量相差甚遠。當前，我國地方政府選擇性執(zhí)行行為讓很多制度儼然成為隨意拼拆的積木，嚴重影響到了制度的權威性，直接影響政府執(zhí)行力。

3地方政府執(zhí)行力提升的行政文化障礙

3.1　官本位及權力管制思想影響地方政府組織機構及執(zhí)行功能

政府職能的實現(xiàn)必須以組織機構為載體，行政文化作為組織機構存在的軟環(huán)境，以極強的滲透性影響著政府組織結構及功能。改革開放以來我國地方政府機構經(jīng)歷了多次改革，但仍然有一些根深蒂固的行政文化觀念影響地方政府機構改革。突出的表現(xiàn)就是官本位思想及權力管制觀念。不少官員淡化了以民為本的公仆意識，缺少服務與職權責相統(tǒng)一的理念，行政實踐中，缺乏民主性和公開性，工作中脫離群眾，擺出高高在上的姿態(tài)?！伴T難進、臉難看、事難辦”，是官僚主義作風的典型表現(xiàn)，老百姓最反感。近些年來，隨著行政管理體制改革的不斷深化，“門難進”的問題有所改觀，但“臉難看，事難辦”的情況仍存在。2013年10月央視焦點訪談欄目曝光了北漂小伙為辦護照屢遭刁難，返鄉(xiāng)6次多跑3000公里。而此事件經(jīng)媒體曝光后，河北省衡水市委市政府連夜處置相關責任人10人。鄭州一位準媽媽為申請準生證，前后往社區(qū)跑了近20趟，一個準生證4個月辦不下來，同樣，經(jīng)媒體曝光后，當事人拿到準生證，涉事人員被停職。

“官本位”的行政文化本質(zhì)上是“權本位”，一些地方政府行政人員在行政執(zhí)行中，并不是以為人民服務為目標，而是把目標鎖定在級別上升和職務晉升中，在工作中慣于利用行政手段執(zhí)行公務，并且排斥新的行政理念[3]88。政府在履行社會治理職能，仍然依靠大量的行政審批對社會經(jīng)濟實行管制，我國行政審批制度改革一直是行政體制改革的重點，也是難點，原因就在于行政主體對權力的崇拜。行政審批事項居高不下必然會導致機構重疊、權力交叉、職責不清，影響政府執(zhí)行力。

3.2　行政道德意識缺失影響行政執(zhí)行態(tài)度

態(tài)度決定行為，政府執(zhí)行態(tài)度是政府在執(zhí)行活動中所持有的心里傾向，反映出執(zhí)行主體對執(zhí)行活動的喜好、厭倦情感及價值判斷等[4]。行政道德是指國家公務員在行使公共權力、管理公共事務的活動中，處理自身與工作對象之間、上下級之間、同事之間以及公私、得失等關系時，所應當遵循的原則和規(guī)范。主要體現(xiàn)在行政執(zhí)行主體的個人思想品德修養(yǎng)和在具體行政活動中的一些道德范疇，包括社會對行政主體在行政管理過程中提出的道德要求和他們對道德規(guī)范遵守的內(nèi)在自覺性。當前，我國社會經(jīng)濟快速發(fā)展，但思想文化領域也面臨著日趨多元化的價值觀的沖擊，社會性的道德失范問題日益凸顯。用經(jīng)濟學家亞當·斯密 “經(jīng)濟人”和“道德人”的理念，公共權力的具體行使者相當于經(jīng)濟社會中的經(jīng)濟個體—“經(jīng)濟人”，以追求自身利益最大化為目標。而從公共權力的根本來源和權力設置的目的來看，他們是“道德人”，即以追求公眾利益最大化為目標。當現(xiàn)實中的公共決策不可能同時實現(xiàn)公眾利益和具體決策人個人利益最大化的目標時，當權力的具體行使者追求公共利益最大化的動力不足、道德自律壓力不足且缺乏有力的監(jiān)督與制約時，具體決策人就有可能利用手中的權力，以實現(xiàn)個人利益最大化為目標，以犧牲公共利益為代價，來選擇和執(zhí)行政策。2013年全黨上下開展以“為民務實清廉”為主要內(nèi)容的群眾路線教育實踐活動，對黨員的道德修養(yǎng)的提升起到了極大的促進作用。但地方政府仍然存在道德壓力不足，工作作風不實等問題。2014年安徽省政府工作報告中指出政府工作中“四風”現(xiàn)象仍不同程度存在，一些領域的消極腐敗現(xiàn)象依然存在。這些跡象有失行政執(zhí)行道德，進一步導致地方政府執(zhí)行力的不足。

3.3　固化守舊的行政文化影響行政執(zhí)行方式

提高地方政府執(zhí)行力必須講究執(zhí)行方式，即執(zhí)行主體在履行執(zhí)行職責時所使用的手段、措施、方法和工具等，行政文化在很大程度上影響政府的執(zhí)行方式。固化守舊型行政文化是一種缺乏創(chuàng)造力、機械死板的行政文化。如果執(zhí)行者行政觀念僵化保守，在執(zhí)行過程中會忽略具體問題具體分析，直接造成在執(zhí)行時采取最為簡單的照本宣科、“以會議傳達會議，以文件落實文件”的方式。缺乏創(chuàng)新膽量和意識，永遠跟著參照來行事，沒有承擔責任的氣魄，凡事都是循規(guī)蹈矩。

政府執(zhí)行力的提升直接受到思維創(chuàng)新的影響，思維創(chuàng)新的意識越強才會有越強的執(zhí)行力，反之會出現(xiàn)做事拖拉，刻板死板的現(xiàn)象。樹立開放的行政觀念和創(chuàng)新的行政思想，會使政府執(zhí)行以現(xiàn)代、民主、互動的方式進行，有效地提高政府的執(zhí)行力。

3.4　行政價值觀扭曲影響地方政府執(zhí)行效能

行政價值觀是行政主體對行政價值物、行政價值關系、行政價值創(chuàng)造活動及結果的反映，以及由此而形成的較為穩(wěn)定的心理取向、評價標準和行為定勢[5]。行政價值觀是行政執(zhí)行的心理基礎，是整個行政文化的核心，行政執(zhí)行價值觀不僅會影響行政主體的行為，也會對行政執(zhí)行的目標群體產(chǎn)生影響，進而影響行政執(zhí)行的效益和效能。地方政府行政執(zhí)行應滿足社會公眾和目標群體的實際利益，從現(xiàn)實情況看，有很多地方政府行政執(zhí)行主體的行政行為不是以完成政策目標為行政取向，而只是去貪圖金錢、利益和政績，行政主體應有的行政價值觀嚴重扭曲。行政價值觀的扭曲會直接影響執(zhí)行的全過程，致使執(zhí)行方式變形，出現(xiàn)選擇、附加、替代、機械執(zhí)行等多種形式的執(zhí)行偏差，嚴重影響地方政府執(zhí)行力。同時，目標群體對行政執(zhí)行主體也具有反作用。隨著經(jīng)濟社會迅速發(fā)展，目標群體的價值觀念也趨向多元化，眾多個體在追求不同行政目標和各自利益時，會采取多種手段來左右政策執(zhí)行的總體走向，最終會導致地方政府整體執(zhí)行力弱化。目前我國很多關系國計民生的問題中央都有明確的政策規(guī)定，但地方政府在具體落實時因為沒有正確行政價值觀的指導，導致政策執(zhí)行變形，從而直接影響政府執(zhí)行的效能。

4消除地方政府執(zhí)行力提升行政文化障礙對策研究

4.1　轉(zhuǎn)變政府執(zhí)行理念

理念是行政的先導，正確的行政理念能夠促使政府產(chǎn)生正確的行為，反之，則會導致錯誤的行為。地方政府職能部門及其工作人員，應打破舊有觀念的束縛，樹立先進的行政文化理念。

(1)堅持以人為本理念。黨中央站在全局的高度提出科學發(fā)展觀并堅持以人為本理念，為行政文化理論的深入研究指明了方向?！跋冗M的行政文化理念必須堅持以科學發(fā)展觀統(tǒng)領行政文化，堅持以人為本的科學理念，尊重人民的意愿及其利益訴求，切實維護人民的合法權益，全心全意為人服務”[3]89。現(xiàn)階段地方政府之所以出現(xiàn)執(zhí)行不力的狀況，根源在于政府及其行政人員沒有很好地貫徹“以人為本”的理念。所以，地方政府及其行政人員必須把廣大人民的根本利益作為一切工作的根本出發(fā)點和落腳點，制定與執(zhí)行政策前把是否符合人民利益作為首要參考指標，真正行使好人民賦予的權力。以人為本的理念能夠促使地方政府職能部門產(chǎn)生的正確的行政行為，切實從公民利益的角度出發(fā)，優(yōu)質(zhì)高效地解決社會問題。

(2)強化責任意識。提升地方政府執(zhí)行力需要加強對地方政府行政人員責任意識的培養(yǎng)。責任是行政主體積極履行執(zhí)行職責的內(nèi)驅(qū)力。地方政府行政主體應該有高度的社會責任感，積極發(fā)現(xiàn)社會問題，有效制定政策并加以解決，履行社會責任和義務；貫徹落實重大決策失誤責任追究制度，自覺接受來自內(nèi)部和外部的監(jiān)督并確保責任的實現(xiàn)。

(3)倡導法治觀念。我國地方政府執(zhí)行力低下的直接原因在于行政執(zhí)行過程隨意導致執(zhí)行變樣。地方政府在行政執(zhí)行過程中，要嚴格按照相關的法律法規(guī)制度，遵循依法行政的基本原則，做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究，并且依法接受監(jiān)督，樹立良好的法治精神。政府還要加強對目標群體的宣傳，增強法律關系平等的觀念。

4.2　創(chuàng)新政府執(zhí)行價值觀

行政價值觀是行政文化的核心，源于政府執(zhí)行力提升的行政文化訴求，地方政府執(zhí)行力提升需樹立正確的執(zhí)行價值觀。

(1)樹立公平正義的行政執(zhí)行價值觀。公平正義價值觀要求兼具公平效率與平等的價值取向。當前，我國地方政府執(zhí)行力不足的現(xiàn)狀，與公平正義的價值理念有很大關系。尤其是現(xiàn)實生活中貧富差距逐漸拉大，城鄉(xiāng)差距依然很大，作為公共權力機構的政府價值取向和行為對全社會起著示范效應，政府應當以公平、公正為價值追求目標，為政府執(zhí)行提供價值取向。地方政府在行政管理活動時除了倡導公平理念外，還要有效率觀念。效率觀念具體是強調(diào)行政行為的高效化和科學化，綜合考量各種行政方式，優(yōu)選能夠節(jié)約行政執(zhí)行資源，提高行政效率的最佳方式，使執(zhí)行高效化，推動地方政府執(zhí)行力的提升。作為地方行政執(zhí)行人員，具體執(zhí)行活動中應排除非理性、非科學因素的干擾，注重科學、知識、技術的獲取和積累。

(2)樹立平等的價值觀。政府在決策和組織推行中，要樹立平等的價值觀，注意公眾的回應性，不能讓執(zhí)行僅以追求組織自身需要為目的。要推動政治權力及經(jīng)濟獨立轉(zhuǎn)向社會中那些缺乏政治、經(jīng)濟資源支持、處于劣勢境地的人民?！笆濉币?guī)劃中政策導向的重要內(nèi)容之一便是實現(xiàn)基本公共服務均等化。

(3)樹立民主的行政價值觀。地方政府行政力的提升需要樹立民主取向的行政價值觀，在行政決策和執(zhí)行階段，要強調(diào)公民參與的價值取向。現(xiàn)階段之所以出現(xiàn)地方政府執(zhí)行力弱化的現(xiàn)象，很大原因在于公共政策的制定和實施未能體現(xiàn)民意，目標群體不支持、不理解，執(zhí)行主體機械執(zhí)行、象征執(zhí)行甚至拒絕執(zhí)行等。因此，地方政府要全面考量民主取向的執(zhí)行價值觀，培育公民的參與意識。要加大對公民的宣傳教育力度，創(chuàng)新公民參與制度，暢通公民參與渠道，確保公民的參與權真正得到實現(xiàn)；加大政務信息公開力度，提升公民參政議政的熱情，有針對性地提出解決問題的對策和建議。這對于提高公共政策的質(zhì)量進而保證其實現(xiàn)良好的執(zhí)行效果，具有重要的意義。

4.3　提升政府執(zhí)行人員素質(zhì)

地方政府執(zhí)行主體包括地方政府組織及其工作人員，是確保政府執(zhí)行力的首要因素，執(zhí)行力的一切因素包括組織結構、制度、資源等都必須通過執(zhí)行主體才能發(fā)揮作用。因此加強地方政府公務員隊伍建設，提高執(zhí)行主體素質(zhì)是提高地方政府執(zhí)行力的關鍵途徑。

(1)從地方政府行政人員自身來說，要加強自身素質(zhì)的學習。一要加強對黨和國家各項政策法規(guī)的學習，通過學習，加強自身的政策和專業(yè)修養(yǎng)。行政人員通過學習和掌握相關的政策理論知識和專業(yè)理論知識，能夠正確認識政策的精神實質(zhì)、內(nèi)在機理及外部關系。二要加執(zhí)行技能的學習。通過學習和實踐不斷提高科學文化水平，提升業(yè)務技能，掌握執(zhí)行工作中必須具備的管理思想、技術、方法甚至管理藝術等，以及執(zhí)行過程中所需要的計劃、組織、溝通、協(xié)調(diào)和控制能力。三要積極提升自我道德修養(yǎng)。執(zhí)行主體要有敬業(yè)精神，熱愛本職工作，有高度的責任性，能夠積極、主動執(zhí)行工作，有堅強的毅力，不因執(zhí)行過程中主客觀的因素影響而產(chǎn)生畏難情緒。道德修養(yǎng)不高的執(zhí)行主體在執(zhí)行中容易長生懈怠情緒，反抗執(zhí)行或抵觸執(zhí)行，嚴重影響政府的執(zhí)行力。

(2)從組織層面來說，要加強對地方政府行政人員的教育培訓。行政人員精神素養(yǎng)的提升，不僅需要其自身努力，還需要組織提供教育和培訓。通過開展思想道德教育，把社會主義道德規(guī)范轉(zhuǎn)化為自己的道德品質(zhì)和道德實踐；通過開展職業(yè)技能培訓，提升行政人員工作的責任心、主動性和積極性；通過開展崗位培訓工作，優(yōu)化行政人員的知識結構，提高行政人員的整體素質(zhì)，進而增強政府機關工作的整體效能。

4.4　完善政策執(zhí)行機制

(1)完善政府執(zhí)行信息公開制度。封閉保守的行政文化導致信息不能公開透明，特別是那些與民眾生活密切的事務得不到公開，民眾不能有效參與執(zhí)行，對政府執(zhí)行缺乏監(jiān)督，直接影響到政府的公信力和執(zhí)行力。在政策執(zhí)行中，要建立政府執(zhí)行信息公開制度，改變單一的信息傳遞渠道，克服政策執(zhí)行過程中的信息不對稱。凡涉及到政策目標群體的權利和義務的，只要不涉及到政府機密，都應該向社會公開，確保公民對政府行政的知情權和監(jiān)督權。

(2)加強公共政策執(zhí)行組織溝通與協(xié)調(diào)。組織是政策執(zhí)行的載體，地方政府政策執(zhí)行中因溝通協(xié)調(diào)不當而導致執(zhí)行偏差的情形時有發(fā)生，因此，加強政府執(zhí)行者之間的溝通和協(xié)調(diào)，增強組織凝聚力，對地方政府執(zhí)行力的提升至關重要。地方政府執(zhí)行者要確立共同的目標達到行動上的一致，通過有效溝通和交流，減少意見分歧，消除誤會隔閡，增進彼此之間的合作了解。

(3)完善地方政府執(zhí)行的監(jiān)督機制?，F(xiàn)代行政文化的人本觀念的缺失，法治意識淡薄直接導致行政管理活動不規(guī)范，進而引發(fā)政策失敗。要建立健全規(guī)范的執(zhí)行監(jiān)督機制，確保規(guī)劃有效落實。強化立法機關監(jiān)督，堅持定期向人大報告重要工作，自覺接受人大及其常委會的民監(jiān)督；認真聽取民主黨派意見；接受新聞輿論和社會監(jiān)督；加快行政監(jiān)督立法的進程，確保監(jiān)督權落到實處。

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責任編輯：沈宏梅

AnalysisonAdministrativeCulturalBarriersofLocalGovernmentExecutiveAbilityImprovementandtheCountermeasures

YAOMeimeia, YUAN Weihaib

(a.DepartmentofSocialandPublicManagement;b.CollegeofEconomicsandManagement,

AnhuiCollegeofEconomyandManagement,Hefei230059,China)

Abstract：Theexecutivepowerisasymbolofthevitalityofthegovernment,isalsoanimportantmanifestationofthecompetitiveness.WiththeformationofthediversificationofChina'ssocialinterestpattern,thelocalgovernmentshowsthetrendoflackingofexecutionorweakeninginpublicadministrativepractice,suchastheadministrativeomission,unscientificimplementation,irregularimplementation,inefficientimplementationandsoon.Theadministrativecultureasasoftenvironmentofgovernmentexecutiondirectlyinfluencestheexecutiveattitude,wayandefficiencyoflocalgovernment.Thispaperresearcheslocalgovernmentexecutionobstaclesfromtheperspectiveofadministrativeculture,putsforwardthecorrespondingcountermeasures,whichhasanirreplaceableeffectforlocalgovernmenttoenhanceexecutivepower.

Keywords：localgovernmentexecutiveability;administrativeculture;obstacle;countermeasure