論新型城鎮(zhèn)化的就業(yè)功能

孫愛真

城鎮(zhèn)化是指人口向城鎮(zhèn)集中的過程。我國目前正在推進(jìn)的新型城鎮(zhèn)化，是在我國經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展、民生不斷改善、群眾居住需求日益升級、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐加快的背景下，為了解決新生代群體（新生代農(nóng)民工與新生代大學(xué)生）的就業(yè)和居住需求而實(shí)施的重大民生工程。

一、新生代群體就業(yè)中存在的問題

（一）新生代農(nóng)民工就業(yè)存在的問題

新生代農(nóng)民工以異地務(wù)工為主、務(wù)農(nóng)為輔。大量農(nóng)民外出務(wù)工，客觀上帶來了三大問題：留守婦女（農(nóng)民工夫妻兩地分居）問題、留守兒童（家庭教育殘缺）問題、留守老人問題。據(jù)推算，農(nóng)村留守婦女有4 700萬之多。農(nóng)村留守婦女一般要照料三代人的吃、穿、住、行，其責(zé)任之重由此可見一斑。父母長期外出打工，留守兒童主要靠祖父祖母或外公外婆照管，隔代撫養(yǎng)對兒童的健康成長也存在許多負(fù)面影響。對于留守老人而言，子女長期不在身邊，生活與精神負(fù)擔(dān)都會更重。城市化沖擊著傳統(tǒng)的 “孝文化”，動搖了家庭養(yǎng)老的文化基礎(chǔ)，使家庭支持失去了文化依托，弱化了家庭對老年人的支持保障功能[1]。

由于2008年世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)的沖擊，美歐市場的外需萎靡不振，西方各國變相推出貿(mào)易保護(hù)主義政策，我國的出口受到很大限制。同時，隨著國內(nèi)勞動合同法的完善、最低生活保障的提高、環(huán)境保護(hù)的加強(qiáng)以及人民幣升值、房價飆升等因素的影響，外資進(jìn)入速度放緩，私人投資在低位徘徊，我國經(jīng)濟(jì)中出現(xiàn)了外需不振、內(nèi)需低迷的不利局面，部分代工廠倒閉工人下崗，新生代農(nóng)民工就業(yè)也趨于困難。

（二）新生代大學(xué)生就業(yè)存在的問題

大學(xué)生失業(yè)現(xiàn)象普遍存在。中國社會科學(xué)院發(fā)布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，我國大學(xué)生的失業(yè)率2008年為9.1%，2010年為12%，2011年為17.5%?，F(xiàn)有的統(tǒng)計還很難包括隱性失業(yè)。有的學(xué)校為了提高就業(yè)率，往往要求學(xué)生必須在規(guī)定的時間內(nèi)“就業(yè)”，因此實(shí)際上部分學(xué)生是處于“被就業(yè)”狀態(tài)。

伴隨就業(yè)難問題，新生代大學(xué)生的生存狀況亦不容樂觀，“蟻?zhàn)濉薄拔伨印爆F(xiàn)象比較普遍。社會上還存在大學(xué)生與農(nóng)民工身份相互轉(zhuǎn)化的現(xiàn)象：部分農(nóng)民工獲得了學(xué)歷文憑，部分大學(xué)生正從事農(nóng)民工工作。大學(xué)生農(nóng)民工現(xiàn)象會導(dǎo)致激勵的錯位感：感覺自己投入較多而所獲報酬較少，感覺他人投入較少而所獲報酬較多。

二、新生代群體就業(yè)問題原因分析

經(jīng)濟(jì)的外部失衡是導(dǎo)致新生代群體就業(yè)問題的重要原因。在經(jīng)濟(jì)增長的“三駕馬車”中，出口一直是我國經(jīng)濟(jì)增長的重頭戲，率先實(shí)行改革開放的沿海地區(qū)是我國出口產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要區(qū)域。2001年正式加入世界貿(mào)易組織以來，我國對外貿(mào)易增長速度連續(xù)多年保持在20%以上。2008年的經(jīng)濟(jì)危機(jī)使得外向型出口陡然減少，新生代群體就業(yè)的結(jié)構(gòu)性困難加劇。

經(jīng)濟(jì)的內(nèi)部失衡是導(dǎo)致當(dāng)前新生代群體就業(yè)問題的主要原因。經(jīng)濟(jì)內(nèi)部失衡的表現(xiàn)，第一為區(qū)域之間的失衡，即不同省份間的增長不平衡問題。中國經(jīng)濟(jì)的增長更多地采用了“讓一部分人先富起來”的思路，類似于國外的“增長極”理論。深圳的開發(fā)開放、上海浦東的開發(fā)開放、京津唐的開發(fā)，分別造就了發(fā)達(dá)的珠三角地區(qū)、長三角地區(qū)、環(huán)渤海地區(qū)。這種模式的后遺癥是打破了資源分配的平衡，造就了一些特大型城市、畸形的房價和優(yōu)越感，出現(xiàn)了霧霾天氣、交通擁堵、治安混亂等“大城市病”。第二是行業(yè)之間的失衡，即不同經(jīng)濟(jì)部門的增長不平衡問題，壟斷行業(yè)增長過快，制造業(yè)一枝獨(dú)秀，農(nóng)業(yè)和服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后。第三是投資消費(fèi)的失衡，即投資的配置不當(dāng)問題。1991-1995年我國的全要素生產(chǎn)增長率估計為3.7%，1996-2001年全要素生產(chǎn)增長率下降到0.6%水平。原因之一就是房地產(chǎn)投資過多，實(shí)體經(jīng)濟(jì)投資較少。

三、新型城鎮(zhèn)化驅(qū)動就業(yè)的理論支撐

馬克思說，推動農(nóng)村的城鎮(zhèn)化，不僅有利于城市的發(fā)展，也有利于農(nóng)村的進(jìn)步，對整個社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要意義[2]。在《哲學(xué)的貧困》中馬克思寫道：“城鄉(xiāng)關(guān)系一改變，整個社會也跟著改變?！背青l(xiāng)的對立將會隨著生產(chǎn)力和社會分工的高度發(fā)達(dá)而走向城鄉(xiāng)融合，而最根本的是要形成“農(nóng)業(yè)和工業(yè)在它們對立發(fā)展的形態(tài)的基礎(chǔ)上的聯(lián)合”[3]。因此，要處理好城市和農(nóng)村的關(guān)系、消除城鄉(xiāng)對立，就必須通過一種新的方式來協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)關(guān)系，城鎮(zhèn)化是一個必要的選擇。

在十月革命以前列寧就充分認(rèn)識到城市的重要作用。他指出：“在現(xiàn)代各個國家甚至在俄國，城市的發(fā)展要比鄉(xiāng)村迅速得多，城市是經(jīng)濟(jì)、政治和人民的精神生活的中心，是前進(jìn)的主要動力?！盵4]他還指出：“商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也就意味著愈來愈多的人口同農(nóng)業(yè)分離，就是說工業(yè)人口增加，農(nóng)業(yè)人口減少。”[5]斯大林更加強(qiáng)調(diào)城市中心論。在《土地問題》一文中，他指出：“首先要說的是社會革命黨人想從農(nóng)村開始實(shí)行社會主義。這是否可能呢？大家知道城市比農(nóng)村發(fā)達(dá)，城市是農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)者，所以任何社會主義事業(yè)都應(yīng)當(dāng)從城市開始。”[6]

新型城鎮(zhèn)化是與新型工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)推進(jìn)的一種城鎮(zhèn)化方式，更加強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)支撐對人口就業(yè)的作用。新型城鎮(zhèn)化不只是人口的城鎮(zhèn)化，它包括有形城市化、無形城市化、外延城市化、內(nèi)涵城市化和人口轉(zhuǎn)移型城市化、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換型城市化等模式。新型城鎮(zhèn)化是城市化內(nèi)涵的一種擴(kuò)展，是體現(xiàn)為政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會“四位一體”的城市化，集約發(fā)展、統(tǒng)籌發(fā)展、和諧發(fā)展的城市化，堅(jiān)持以人為本的城市化[7]。為適應(yīng)城市化發(fā)展階段的新要求與全球經(jīng)濟(jì)變化的新趨勢，具有中國特色的城市化必須走新型城鎮(zhèn)化道路[8]。走中國新型城鎮(zhèn)化道路不僅是新型工業(yè)化道路的必然選擇，同時也是可持續(xù)發(fā)展和全面協(xié)調(diào)發(fā)展的必然需要[9]。2013年10月，習(xí)近平主席在亞太經(jīng)合組織工商領(lǐng)導(dǎo)人峰會上指出：“持續(xù)進(jìn)行的新型城鎮(zhèn)化，將為數(shù)以億計的中國人從農(nóng)村走向城市、走向更高水平的生活創(chuàng)造新空間”。

四、新型城鎮(zhèn)化促進(jìn)新生代群體就業(yè)的機(jī)制

新生代群體的就業(yè)問題，最根本的是新生代群體的市民化問題。要想方設(shè)法讓有一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、有一技之長的新生代農(nóng)民工盡快融入城市，解決他們的戶籍、住房、子女教育、養(yǎng)老保險等關(guān)切。同時，要使新生代大學(xué)生在城市能夠充分就業(yè)，以實(shí)現(xiàn)他們的人生夢想。當(dāng)然，新生代群體的市民化需要政府、社會、新生代群體的共同努力，需要結(jié)合國家的發(fā)展戰(zhàn)略和城市發(fā)展的現(xiàn)狀來考量，要在城市選擇、就業(yè)崗位選擇、家庭因素、國家導(dǎo)向等諸多方面尋找契合點(diǎn)。同時，對新生代群體的市民化問題要制定長遠(yuǎn)規(guī)劃，從而逐步推進(jìn)、穩(wěn)妥推進(jìn)、有效推進(jìn)。

新型城鎮(zhèn)化包容性發(fā)展戰(zhàn)略，是黨中央、國務(wù)院面對新的發(fā)展階段提出的重要戰(zhàn)略構(gòu)想，其目標(biāo)在于尋找新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)、擴(kuò)大內(nèi)需、提高居民收入、擴(kuò)大新生代群體就業(yè)，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。基于新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，現(xiàn)提出解決新生代群體就業(yè)問題的基本框架：

（一）目標(biāo)導(dǎo)向

可以將新生代群體分為兩大類：一類為在城鎮(zhèn)有房有戶籍的，可將其視為已經(jīng)市民化；一類是在城鎮(zhèn)無房無戶籍的，我們認(rèn)為他們尚待市民化。在城鎮(zhèn)無房無戶籍的新生代群體又可分為兩類：一類是有較強(qiáng)謀生能力、在城市居住、有比較固定的工作；一類是謀生能力較弱、外出時間不長、以務(wù)農(nóng)為主。新型城鎮(zhèn)化主要解決有較強(qiáng)謀生能力、沒有城鎮(zhèn)戶口而居住于城市、有比較固定的工作這類新生代群體的問題，而不是所有人的城鎮(zhèn)化問題。

（二）機(jī)制框架

新生代群體的市民化過程復(fù)雜而艱巨，有關(guān)機(jī)制設(shè)計需要抓住重點(diǎn)，在重點(diǎn)突破的基礎(chǔ)上，以點(diǎn)帶面，形成合力。當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)主要解決有較強(qiáng)謀生能力、在所在城市租房、有較固定工作這類新生代群體的市民化問題。在新型城鎮(zhèn)化過程中，通過搞好產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和結(jié)構(gòu)調(diào)整，增加就業(yè)崗位；重點(diǎn)培育和發(fā)展三四線城市，緩解一二線城市的就業(yè)難問題；地級市及以下城鎮(zhèn)放開落戶限制，解決新生代群體的城市戶籍問題；做好耕地流轉(zhuǎn)工作，推進(jìn)農(nóng)村住宅商品化。

1.抓好產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和結(jié)構(gòu)調(diào)整

企業(yè)的使命是向消費(fèi)者提供好的產(chǎn)品和服務(wù)。在經(jīng)濟(jì)全球化過程中，企業(yè)要追求成本最優(yōu)化就會帶來生產(chǎn)的全球化、資本的全球化、信息的全球化、貿(mào)易的全球化、供應(yīng)鏈的全球化等等。因此，企業(yè)一定是在全球流動的，企業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)也就需要不斷調(diào)整。隨著國際化競爭的加劇，企業(yè)面臨的競爭環(huán)境正在發(fā)生深刻變化。一個行業(yè)的多個企業(yè)不斷流動，帶來整個產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移與調(diào)整，世界制造業(yè)的三次大轉(zhuǎn)移就很好地印證了這一點(diǎn)。就國內(nèi)市場來說，東中西部之間的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和結(jié)構(gòu)調(diào)整將是一個持續(xù)改進(jìn)的過程，是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提高產(chǎn)業(yè)競爭力的必然途徑。改革開放以來，我國東部沿海地區(qū)大量引進(jìn)外資，創(chuàng)新生產(chǎn)能力和技術(shù)，企業(yè)的成長進(jìn)步明顯，在國內(nèi)市場獲得了較高的占有率。然而，隨著人口紅利的消失、土地價格的上升、生態(tài)壓力的加大，傳統(tǒng)的勞動密集型產(chǎn)業(yè)必須向生產(chǎn)成本更低的中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移。對東部沿海地區(qū)來說，轉(zhuǎn)移后的“產(chǎn)業(yè)真空”必須盡快彌補(bǔ)，新引進(jìn)的產(chǎn)業(yè)將呈現(xiàn)技術(shù)含量高、附加值高、市場競爭力強(qiáng)等優(yōu)勢。對中西部地區(qū)來說，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來了新的發(fā)展機(jī)遇。當(dāng)前我國的西部大開發(fā)正如火如荼、中部崛起戰(zhàn)略目標(biāo)日益清晰、基礎(chǔ)設(shè)施更加完善，整個中西部地區(qū)都受到資本的青睞。抓住機(jī)遇，搞好產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，老企業(yè)將會煥發(fā)生機(jī)，新企業(yè)將會茁壯成長，適合新生代群體的就業(yè)崗位也會越來越多。

2.做好城市布局，重點(diǎn)培育三四線城市

蘇東在其新作《中國房地產(chǎn)真相》中提出，社會結(jié)構(gòu)的失衡是中國地產(chǎn)行業(yè)亂象的最重要根源。因此，改變當(dāng)前的城市布局已迫在眉睫。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，引導(dǎo)新生代群體向三四線城市（以州、市政府所在城市為代表）回流是當(dāng)務(wù)之急。而要讓他們回流，首先得有產(chǎn)業(yè)支撐，使他們回流后能找到就業(yè)崗位。其次要適當(dāng)擴(kuò)大回流地的城市規(guī)模、公共服務(wù)水平。過去更多的是通過政府計劃手段去發(fā)展一片區(qū)域或幾個城市，在一個城市內(nèi)部也是有重點(diǎn)的先發(fā)展哪些后發(fā)展哪些。這種理念對企業(yè)實(shí)施主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略是可行的，但應(yīng)用于城市發(fā)展的結(jié)果是初期成效明顯、后期則困難重重。面對中西部地區(qū)的發(fā)展難題，現(xiàn)有思路仍然是遵循對外開放、引進(jìn)外資的路線。在全國各大城市基本上都采用這種路線的時候問題就來了，各地積聚了大量的出口產(chǎn)能，要求必須進(jìn)一步拓展國際市場。2008年的全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)已使得這一路線無法持續(xù)。

三十多年來我國的發(fā)展路線是：先進(jìn)行對內(nèi)改革，再進(jìn)行對外開放，然后是對內(nèi)開放，接著是對外改革，以拓展發(fā)展空間。面對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新時期新局面，特別是在經(jīng)濟(jì)全球化的大背景下，采用對內(nèi)開放的新型發(fā)展戰(zhàn)略勢在必然，新型城鎮(zhèn)化包容性發(fā)展戰(zhàn)略就是其中之一。三四線城市應(yīng)更多的吸引內(nèi)資，增加對民營企業(yè)投資建廠的優(yōu)惠，省級政府在三四線城市布局方面要給予更多的關(guān)注和投入。

3.推進(jìn)農(nóng)村住宅商品化，做好耕地流轉(zhuǎn)工作

解決新生代群體的就業(yè)問題，除了進(jìn)行產(chǎn)業(yè)的向中西部三四線城市轉(zhuǎn)移，以使經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展更加均衡以外，還必須解決一個重要制度問題：農(nóng)村住宅商品化。改革開放以來，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，我國各領(lǐng)域的市場化和商品化程度不斷加快。20世紀(jì)90年代開始，各城鎮(zhèn)先后進(jìn)行了住房商品化制度的改革。計劃經(jīng)濟(jì)體制下大量的公有住房，通過“房改”逐步實(shí)現(xiàn)了居民住房商品化。其后商品房開發(fā)建設(shè)如井噴般爆發(fā)，大量新建商品住房被推向市場。住房商品化改革解決了城鎮(zhèn)大多數(shù)居民的住房問題，我國住房在數(shù)量和質(zhì)量上都發(fā)生了根本性的變化，同時也帶動了國民經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展。然而直到今天，農(nóng)村住宅仍然采用的是自建模式。由于沒有統(tǒng)一的國家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，這些房屋在地震、泥石流、暴風(fēng)雪、冰雹等自然災(zāi)害面前不堪一擊。從雅安地震現(xiàn)場可以看到，多數(shù)垮塌的房屋是農(nóng)民的自建房。李克強(qiáng)總理在農(nóng)村調(diào)研時問及住房問題，很多農(nóng)民的回答是“想到城里居住”，這種民意也為實(shí)施農(nóng)村住宅商品化提供了條件。今天我們看到的現(xiàn)實(shí)是，很多新生代群體在外面打工掙錢以后都選擇回農(nóng)村自建住房，供“386199”部隊(duì)居住，投資大，利用率低。在免費(fèi)供應(yīng)的土地上建立的農(nóng)村住房流轉(zhuǎn)起來很困難，因?yàn)楹茈y到市場上交易，也找不到買主。

農(nóng)村住宅商品化制度建立以后，新生代農(nóng)民工可以通過選擇鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣城、地級市作為居住地和工作地，通過舉家遷徙從根本上解決“三個留守”問題。同時，通過商品房交易平臺，農(nóng)村的住宅將會不斷升值，農(nóng)民工將能和城市人一樣獲得財產(chǎn)性收入。在十六屆四中全會上，胡錦濤總書記指出：“縱觀一些工業(yè)化國家發(fā)展的歷程，在工業(yè)化初始階段，農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、為工業(yè)提供積累是帶有普遍性的趨向；但在工業(yè)化達(dá)到相當(dāng)程度以后，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展，也是帶有普遍性的趨向?！碑?dāng)前和今后一個時期，我國仍處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展階段。目前農(nóng)村的現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)組織形式、生產(chǎn)關(guān)系狀況是被動適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力水平的結(jié)果，而農(nóng)村的生產(chǎn)力水平又受到農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施落后的限制，現(xiàn)代的耕作技術(shù)、運(yùn)輸設(shè)備、交通工具無法充分使用，勞動力無法真正解放。新生代農(nóng)民工轉(zhuǎn)為市民以后，原有耕地的處置問題就變得棘手。界定這些土地的所有權(quán)及使用權(quán)歸屬，加快這些土地的流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)大農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營，是個值得深入研究的重要課題。

4.三四線城市放開落戶限制

學(xué)者指出，我國現(xiàn)行戶籍制度存在五大弊端：首先是阻礙了城市的發(fā)展，阻礙了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，不利于農(nóng)業(yè)人口城市化的順利進(jìn)行；其次，不利于形成全國統(tǒng)一的勞動力市場；第三，戶口管理使中國公民具有不同身份；第四，遏制了消費(fèi)市場的進(jìn)一步啟動；第五，現(xiàn)行戶籍制度已不能對我國的人口流動進(jìn)行有效的管理[10]。事實(shí)上，上述五大弊端在三四線城市顯得不是那么明顯，很多三四線城市已在推行“買房即可入戶”的政策。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過程中，應(yīng)該在三四線城市進(jìn)一步放開落戶限制，讓新生代群體能夠比較容易地在這些城市獲得戶籍。

[1]張友琴.城市化與農(nóng)村老年人的家庭支持[J].社會學(xué)研究，2002（5）.

[2]馬克思恩格斯全集：第2卷[M].北京：人民出版社，1957：303.

[3]馬克思恩格斯全集：第23卷[M].北京：人民出版社，1972.：522.

[4]列寧全集：第 19 卷[M].北京：人民出版社，1959：264.

[5]列寧全集：第 3 卷[M].北京：人民出版社，1984：20.

[6]斯大林全集：第1卷[M].北京：人民出版社，1953：199.

[7]王永昌.堅(jiān)持走新型城市化道路、合力提升城市綜合競爭力[J].中國發(fā)展，2007（1）.

[8]陳甬軍，景普秋.中國新型城鎮(zhèn)化道路的理論及發(fā)展目標(biāo)預(yù)測[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)動態(tài)，2008（9）.

[9]朱攀峰.中國新型城市化道路選擇研究[D].中共中央黨校博士學(xué)位論文，2009.

[10]曾文鴻.戶籍制度五弊端[J].新聞周刊，2001（30）.