我國(guó)大學(xué)規(guī)章制定權(quán)的法律規(guī)制研究

趙宗更，高景芳

(1.華中科技大學(xué) 教育科學(xué)研究院，湖北 武漢 430074；2.河北科技大學(xué) 文法學(xué)院，河北 石家莊 050018)

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我國(guó)大學(xué)規(guī)章制定權(quán)的法律規(guī)制研究

趙宗更1，高景芳2

(1.華中科技大學(xué) 教育科學(xué)研究院，湖北 武漢 430074；2.河北科技大學(xué) 文法學(xué)院，河北 石家莊 050018)

大學(xué)規(guī)章制定權(quán)是指大學(xué)所擁有的、依照一定程序制定大學(xué)規(guī)章的權(quán)利；認(rèn)為大學(xué)規(guī)章制定權(quán)在運(yùn)行中存在若干“失范”的情形，表現(xiàn)為權(quán)利性規(guī)范與義務(wù)性規(guī)范的配置失衡，程序性規(guī)范與實(shí)體性規(guī)范的配置失衡，處分性規(guī)范與救濟(jì)性規(guī)范的配置失衡等；探究其因，主要為自治立法權(quán)的不恰當(dāng)使用，正當(dāng)程序理念缺失，學(xué)術(shù)性規(guī)章與行政性規(guī)章混淆，制定技術(shù)粗糙等；提出對(duì)大學(xué)規(guī)章制定權(quán)失范進(jìn)行規(guī)制的法律措施，樹(shù)立依法治校和程序公正的理念，制定、完善大學(xué)章程以及必要的司法介入等。

高等教育；大學(xué)規(guī)章；法律規(guī)制

黨的十八大做出了“全面推進(jìn)依法治國(guó)”[1]的重大戰(zhàn)略決策，十八屆三中全會(huì)提出“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[2]，十八屆四中全會(huì)指出“全面推進(jìn)依法治國(guó)，總目標(biāo)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”，“支持各類社會(huì)主體自我約束、自我管理。發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等社會(huì)規(guī)范在社會(huì)治理中的積極作用?！盵3]十八大及三中、四中全會(huì)對(duì)教育的依法治理、依法治校提出了明確要求，大學(xué)“要把依法治校作為學(xué)校內(nèi)部治理的核心價(jià)值與要求，將法治理念與原則要求落實(shí)在學(xué)校日常管理之中”[4]。大學(xué)作為知識(shí)創(chuàng)新和傳播機(jī)構(gòu)，已經(jīng)深刻地影響了整個(gè)人類社會(huì)的發(fā)展。然而，大學(xué)整體的成就卻又深深地依賴于其內(nèi)外部的制度安排。每個(gè)社會(huì)、群體或社團(tuán)都必須通過(guò)某種方式管理自己、做出決策。制定并實(shí)施規(guī)章——就是大學(xué)這種社會(huì)組織自我管理的一種重要形式。在某種意義上，與其說(shuō)大學(xué)的運(yùn)行是“通過(guò)章程的治理”，不如說(shuō)是“通過(guò)規(guī)章的治理”。但是，大學(xué)在行使規(guī)章制定權(quán)的過(guò)程中，又往往會(huì)伴隨種種失范的情形，失范的規(guī)章制定權(quán)又直接影響到大學(xué)規(guī)章的效用。本文力圖對(duì)大學(xué)規(guī)章失范的表現(xiàn)、成因及其法律規(guī)制做進(jìn)行探討。

一、大學(xué)規(guī)章制定權(quán)及失范的界定

(一)大學(xué)規(guī)章制定權(quán)的內(nèi)涵

大學(xué)規(guī)章制定權(quán)就是指大學(xué)所擁有的、依照一定程序制定大學(xué)規(guī)章的權(quán)利(力)。大學(xué)規(guī)章則是指大學(xué)為加強(qiáng)和改善內(nèi)部治理而制定的有關(guān)教師、干部和學(xué)生，事關(guān)實(shí)現(xiàn)人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)等大學(xué)基本功能的各種規(guī)范性文件的總稱[2]。任何實(shí)行科層制的機(jī)構(gòu)內(nèi)部，無(wú)論是國(guó)家的還是私人性機(jī)構(gòu)，都可能有大量組織規(guī)則，這些規(guī)章制度所規(guī)范的行為涉及的往往是國(guó)家制定法所未包括的內(nèi)容。雖然大學(xué)是一個(gè)學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，但其作為一個(gè)組織化了的社會(huì)單位，要實(shí)現(xiàn)其設(shè)定的愿景和目標(biāo)，就必須建立一定的規(guī)章制度對(duì)其自身進(jìn)行管理，以保證大學(xué)在運(yùn)行過(guò)程中平穩(wěn)有序，有規(guī)可依，有章可循。“大學(xué)規(guī)章既是各組成單位、部門及人員行為的指南，也為各組成單位、部門及人員建立行為的約束。總體上，它降低了大學(xué)各組成人員之間的‘交易費(fèi)用’”[5]。

(二)大學(xué)規(guī)章制定權(quán)的重要性

《高等教育法》第41條指出：“高等學(xué)校的校長(zhǎng)全面負(fù)責(zé)本校的教學(xué)科學(xué)研究和其他行政管理工作，行使下列職權(quán)：(一)擬訂發(fā)展規(guī)則，制定具體規(guī)章制度……”這一條款明確規(guī)定了我國(guó)大學(xué)具有規(guī)章的制定權(quán)，是大學(xué)規(guī)章制定權(quán)的法律規(guī)范依據(jù)。很多國(guó)家有關(guān)的法律法規(guī)都明確規(guī)定大學(xué)享有自治規(guī)章的制定權(quán)限，例如美國(guó)的大學(xué)，制定組織條例和章程，也是其自治權(quán)力的主要內(nèi)容[6]63。

1.大學(xué)規(guī)章制定權(quán)是大學(xué)自治權(quán)的重要內(nèi)容。從某種意義上講，大學(xué)規(guī)章制定權(quán)是大學(xué)自治的首要權(quán)利。所謂現(xiàn)代大學(xué)自治即是指大學(xué)根據(jù)法律授權(quán)(古代是基于成員授權(quán))制定規(guī)則并將這些規(guī)則在其授權(quán)范圍內(nèi)強(qiáng)制施行的權(quán)利。有學(xué)者將大學(xué)的自治權(quán)區(qū)分為三種：自治立法權(quán)、自治行政權(quán)和自治裁決權(quán)[7]47。其中的“自治立法權(quán)”，即“自治規(guī)則”的創(chuàng)制權(quán)，也就是本文所指的大學(xué)規(guī)章制定權(quán)。就“大學(xué)自治三權(quán)”之間的功能關(guān)系而言，大學(xué)規(guī)章制定權(quán)“直接規(guī)定著自治行政和自治裁決的內(nèi)容、范圍與邊界”[7]47。也就是說(shuō)，在“大學(xué)自治三權(quán)”中，大學(xué)規(guī)章制定權(quán)更具根本性。

首先，現(xiàn)代社會(huì)的大學(xué)治理在倡導(dǎo)自治立校的同時(shí)，也必須具有依法治校的理念?！按髮W(xué)規(guī)章”就是大學(xué)這一特定場(chǎng)域中的“法律”。所謂依法治校，首先是依國(guó)家憲法治校，其次是依法律、法規(guī)和大學(xué)章程、規(guī)章治校。但是，由于大學(xué)自治是一種憲法層面的權(quán)利(力)，因此，這就必然要求大學(xué)治理不是嚴(yán)格地遵循“法律優(yōu)先”和“法律保留”原則，而是要求大學(xué)這一自治主體必須制定符合憲法規(guī)范與精神的自治規(guī)章，以作為大學(xué)自治的依據(jù)。因此，如果說(shuō)大學(xué)章程是大學(xué)內(nèi)的“憲法”，那么大學(xué)規(guī)章就是大學(xué)內(nèi)的“法律”。

其次，大學(xué)規(guī)章制定權(quán)，為自治行政權(quán)和自治裁決權(quán)既提供規(guī)范前提，又提供約束條件。第一，自治行政權(quán)和自治裁決權(quán)必然是以先制定的大學(xué)規(guī)章為前提基礎(chǔ)，才能行使和運(yùn)行。在依法治校理念指引下，大學(xué)校長(zhǎng)及其指揮的行政系統(tǒng)管理來(lái)源的正當(dāng)性必然是成文化的大學(xué)規(guī)章。作為一種帶有司法色彩的權(quán)力，在中國(guó)這一具有制定法傳統(tǒng)的國(guó)家中，自治裁決權(quán)的運(yùn)行更是必須具有明確的規(guī)章依據(jù)。第二，自治行政權(quán)和自治裁決權(quán)同時(shí)受到大學(xué)規(guī)章制定權(quán)的約束。大學(xué)的自治行政權(quán)和自治裁決權(quán)不僅必須具有明確的規(guī)章依據(jù)方顯正當(dāng)，其運(yùn)行也必須在大學(xué)規(guī)章的授權(quán)范圍之內(nèi)。大學(xué)校長(zhǎng)及其指揮的行政系統(tǒng)和大學(xué)內(nèi)的自治裁決機(jī)構(gòu)，必須恪守大學(xué)規(guī)章明確規(guī)定的權(quán)力種類、權(quán)力運(yùn)行的范圍以及權(quán)力行使的尺度等。

2.大學(xué)規(guī)章制定權(quán)是對(duì)國(guó)家立法權(quán)的重要補(bǔ)充。在任何國(guó)家的任何歷史時(shí)期，國(guó)家立法權(quán)都不可能對(duì)所有社會(huì)事務(wù)做到“毫不遺漏”地立法規(guī)范。這里涉及到立法機(jī)關(guān)理性不足和資源不足兩個(gè)方面的問(wèn)題。

首先，大學(xué)自其產(chǎn)生之日起，即具有自治之傳統(tǒng)。這種傳統(tǒng)的沿承，歸根到底是因?yàn)榇髮W(xué)所承擔(dān)的知識(shí)創(chuàng)新和知識(shí)傳播的角色，特別是知識(shí)的創(chuàng)新，某種程度上說(shuō)完全依賴學(xué)者自身的內(nèi)省。慎獨(dú)和冥思對(duì)知識(shí)的創(chuàng)新具有特別的意義，外界的強(qiáng)壓對(duì)知識(shí)的創(chuàng)造幾乎不產(chǎn)生任何正面作用。因?yàn)閲?guó)家以及國(guó)家意志的代表者-立法機(jī)關(guān)(具體還要體現(xiàn)為立法機(jī)關(guān)內(nèi)個(gè)體的人)都不能代替學(xué)者直接創(chuàng)新和傳播知識(shí)，甚至立法機(jī)關(guān)也無(wú)從判斷何謂知識(shí)、何謂創(chuàng)造性知識(shí)。因?yàn)椤罢胬硗莆赵谏贁?shù)人的手里”。知識(shí)的創(chuàng)造往往是由具有獨(dú)特思想的少數(shù)學(xué)者所完成的。因此，國(guó)家立法機(jī)關(guān)涉足學(xué)術(shù)事務(wù)是件“費(fèi)力不討好”的事情。

其次，大學(xué)規(guī)章制定權(quán)的存在極大地節(jié)約了國(guó)家立法資源。任何國(guó)家機(jī)構(gòu)的運(yùn)行都是有成本的，立法機(jī)關(guān)的立法成本不僅真實(shí)存在，而且相當(dāng)高昂。一般來(lái)說(shuō)，只有那些關(guān)系國(guó)家根本的事務(wù)才有必要啟動(dòng)國(guó)家立法程序。特別是對(duì)現(xiàn)代國(guó)家來(lái)說(shuō)，其立法任務(wù)極為繁重，國(guó)家立法機(jī)關(guān)不可能對(duì)國(guó)家治理和社會(huì)管理所涉及的領(lǐng)域和事務(wù)的各個(gè)方面、細(xì)節(jié)都制定詳盡的法律，涉及學(xué)術(shù)自由的自治事務(wù)尤其如此。而大學(xué)規(guī)章制定權(quán)的存在與運(yùn)行，恰恰能夠彌補(bǔ)國(guó)家立法之不足，從而事實(shí)上極大地節(jié)約了有限的國(guó)家立法資源。再者，大學(xué)管理雖然具有共性，但由于不同大學(xué)擁有的資源和面臨的約束條件不同，其日常管理又必然帶有明顯的個(gè)性，這就要求大學(xué)管理必須能夠應(yīng)對(duì)千變?nèi)f化的日常事務(wù)。顯然，這并非國(guó)家立法所能及。而大學(xué)規(guī)章制定權(quán)因其具有相當(dāng)?shù)撵`活性，乃被期望能夠擔(dān)當(dāng)此任。

(三)大學(xué)規(guī)章制定權(quán)的失范

失范(anomie)，也稱為脫序，原意指由于社會(huì)規(guī)范失調(diào)而產(chǎn)生的一種反常狀態(tài)。即一個(gè)社會(huì)中缺乏人們可以共同遵守的行為準(zhǔn)則。法國(guó)社會(huì)學(xué)家迪爾凱姆首次將這一概念引入社會(huì)學(xué)。杰克·D·道格拉斯艾、弗蘭西斯·C·瓦克斯勒的《越軌社會(huì)學(xué)概論》將失范注釋為：“一種準(zhǔn)規(guī)范缺乏、含混或者社會(huì)規(guī)范變化多端，以致不能為社會(huì)成員提供指導(dǎo)的社會(huì)情境?！焙?jiǎn)而言之，失范就是失去規(guī)范，存在斷裂、緊張或異常狀態(tài)。

如前所述，大學(xué)的首要目標(biāo)是創(chuàng)新知識(shí)和傳播知識(shí)，而制定大學(xué)規(guī)章則是完成和實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的制度化手段。因此，所謂大學(xué)規(guī)章制定權(quán)的失范，可以界定為：大學(xué)規(guī)章制定權(quán)缺少必要的調(diào)節(jié)規(guī)范，制度化程度差，因而無(wú)法完成創(chuàng)新知識(shí)和傳播知識(shí)這一目標(biāo)的情境，即指大學(xué)規(guī)章制定權(quán)(手段)與大學(xué)創(chuàng)新知識(shí)和傳播知識(shí)(目標(biāo))之間的斷裂或緊張狀態(tài)。

申言之，大學(xué)規(guī)章制定權(quán)本是基于學(xué)術(shù)自由、大學(xué)自治而生，因此它相對(duì)于國(guó)家而言，就具有維護(hù)大學(xué)自治的防御權(quán)性質(zhì)；但另一方面，它對(duì)其成員-教師和學(xué)生-則具有侵害的可能。在此種意義上，大學(xué)規(guī)章制定權(quán)既具有權(quán)利的特征，又具有權(quán)力的特征。事實(shí)上，確實(shí)如此。以大學(xué)規(guī)章為憑說(shuō)，侵害教師和大學(xué)生權(quán)益的事件屢見(jiàn)不鮮。本文就將大學(xué)規(guī)章制定權(quán)運(yùn)行的這種非正常狀況概括地稱為大學(xué)規(guī)章制定權(quán)的失范。

二、我國(guó)大學(xué)規(guī)章制定權(quán)失范的表現(xiàn)

筆者認(rèn)為，我國(guó)大學(xué)規(guī)章制定權(quán)失范表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：

(一)權(quán)利性規(guī)范與義務(wù)性規(guī)范的配置失衡

大學(xué)規(guī)章在對(duì)大學(xué)本身和教師、學(xué)生之間的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行規(guī)定時(shí)，往往對(duì)教師、學(xué)生的權(quán)利規(guī)定的過(guò)少；對(duì)學(xué)校的義務(wù)規(guī)定的模糊，而對(duì)學(xué)校的管理權(quán)力卻又規(guī)定的太籠統(tǒng)[8]204。考察很多大學(xué)規(guī)章的用語(yǔ)就會(huì)發(fā)現(xiàn)，言詞之間大多充斥著“禁止”、“不準(zhǔn)”、“應(yīng)該”等等限制性條款和義務(wù)性字眼，幾乎是義務(wù)性規(guī)范和禁止性規(guī)范的羅列，而絕少甚至沒(méi)有“可以”、“有權(quán)”等權(quán)利性規(guī)范。因此，可見(jiàn)大學(xué)規(guī)章制定權(quán)在行使過(guò)程中，大學(xué)主體往往是缺乏權(quán)利意識(shí)的。這種權(quán)利性規(guī)范與義務(wù)性規(guī)范配置的嚴(yán)重失衡，深刻地反映了大學(xué)對(duì)教師、學(xué)生權(quán)利的漠視傾向；同時(shí)，也反映了大學(xué)管理中基于“高權(quán)”的行政壓制色彩。

(二)程序性規(guī)范與實(shí)體性規(guī)范的配置失衡

在很多情況下，大學(xué)里的教師或?qū)W生如若涉嫌違反大學(xué)規(guī)章，一般的處理方式就是，經(jīng)校方有關(guān)機(jī)構(gòu)調(diào)查并經(jīng)有關(guān)會(huì)議確認(rèn)后，常常直接作出處罰的決定，沒(méi)有或者缺少教師、學(xué)生陳述和申辯的環(huán)節(jié)。有時(shí)即便有相關(guān)的程序設(shè)置，往往也缺少期限與時(shí)效，使其在實(shí)踐中難以為被處分當(dāng)事人真正享有。而在實(shí)施過(guò)程中，更是學(xué)校說(shuō)了就算，救濟(jì)程序嚴(yán)重缺失。如有的學(xué)校處理決定不向相對(duì)人宣布、送達(dá)等，更不用說(shuō)給予其申訴等救濟(jì)機(jī)會(huì)了。類似這種程序上的瑕疵，恐怕惟有啟動(dòng)司法審查才有挽救的余地。

(三)處分性規(guī)范與救濟(jì)性規(guī)范的配置失衡

大學(xué)規(guī)章存在的另一個(gè)突出的問(wèn)題就是在設(shè)置處分性規(guī)范的同時(shí)，往往缺少與之配套的救濟(jì)性規(guī)范。如重慶某大學(xué)制定的《學(xué)生違紀(jì)處理管理規(guī)定》第十二條第四款規(guī)定：“三陪、二爺、二奶、一夜情者，給予開(kāi)除學(xué)籍處分”。該項(xiàng)規(guī)定經(jīng)媒體報(bào)道后，引發(fā)了眾多爭(zhēng)議。原因在于該大學(xué)規(guī)章中的該項(xiàng)規(guī)定實(shí)際是對(duì)教育部發(fā)布的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》(2005年)第四十二條的細(xì)化，即“不得從事或者參與有損大學(xué)生形象、有損社會(huì)公德的活動(dòng)”。但類似這樣的大學(xué)規(guī)章中，規(guī)定教師或?qū)W生權(quán)益受損后如何尋求幫助或救濟(jì)的卻非常之少?！熬葷?jì)是一種糾正或減輕性質(zhì)的權(quán)利，這種權(quán)利在可能的范圍內(nèi)會(huì)矯正由法律關(guān)系中他方當(dāng)事人違反義務(wù)行為造成的后果”[9]?！盁o(wú)救濟(jì)則無(wú)權(quán)利”。如果缺少救濟(jì)途徑，那么即使明文規(guī)定權(quán)利，權(quán)利也往往難以自保。

三、我國(guó)大學(xué)規(guī)章制定權(quán)失范的原因

(一)國(guó)家立法對(duì)大學(xué)規(guī)章制定權(quán)的限制

就大學(xué)與國(guó)家的關(guān)系來(lái)說(shuō)，大學(xué)自治強(qiáng)調(diào)國(guó)家立法應(yīng)對(duì)大學(xué)自治規(guī)章給予必要的尊重，不能用國(guó)家立法完全替代甚至“淹沒(méi)”自治立法，以國(guó)家行政限制自治行政，從而混淆國(guó)家行政與大學(xué)行政之間的應(yīng)有界限，否則會(huì)因?yàn)閲?guó)家機(jī)關(guān)沒(méi)有落實(shí)法律的現(xiàn)實(shí)環(huán)境和可能性，而作為真正利害關(guān)系人的自治主體——大學(xué)，卻又因?yàn)槿鄙俸线m的創(chuàng)制余地和規(guī)制空間而“自行其事”，進(jìn)而有可能造成大學(xué)在其自治范圍內(nèi)法律關(guān)系的“扭曲變形、矛盾四起、糾紛不斷、亂象環(huán)生?！盵7]138

(二)自治立法權(quán)被不恰當(dāng)使用

大學(xué)規(guī)章所規(guī)范的對(duì)象-不論教師還是學(xué)生都是具有雙重身份的人。無(wú)論教師還是學(xué)生，一方面他們是大學(xué)的成員，但同時(shí)他們共同擁有公民這一相對(duì)于國(guó)家的身份，從而當(dāng)然享有公民權(quán)利。公民權(quán)利，特別是公民基本權(quán)利是不容任何法律、法規(guī)、規(guī)章恣意減損甚或踐踏的。但是，大學(xué)規(guī)章中存在著漠視教師、學(xué)生基本權(quán)利的現(xiàn)象。例如，有關(guān)媒體曾經(jīng)熱載過(guò)一個(gè)案例，牡丹江醫(yī)學(xué)院的女大學(xué)生王洪杰，在分娩前一周才與愛(ài)人辦理結(jié)婚登記手續(xù)，校方發(fā)現(xiàn)這一情況后，認(rèn)為王洪杰的“非法同居”行為違反了校規(guī)，對(duì)其做出開(kāi)除學(xué)籍的處分決定。王洪杰不接受校方的處分，向法院提起訴訟。法院判定校方“程序不當(dāng)”，撤銷了學(xué)校的處分決定。在這一案件中，雖然法院僅以學(xué)校處分學(xué)生的程序不當(dāng)為由撤銷了處分決定，并沒(méi)有涉及學(xué)校行為實(shí)體是否違法、違憲等問(wèn)題，但終究還是維護(hù)了學(xué)生的婚姻自由?；橐鲎杂墒蔷哂袘椃ㄎ浑A的公民基本權(quán)利，大學(xué)規(guī)章自然無(wú)權(quán)置喙。還有，很多涉及教師管理的規(guī)章往往仍然帶有濃厚的行政色彩，大學(xué)與教師之間的關(guān)系仍然缺少“契約”意蘊(yùn)，這是因?yàn)榇髮W(xué)在管理教師時(shí)往往仿照的是國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)公務(wù)員的管理理念和手段，甚至極個(gè)別大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)將大學(xué)視為其自家私產(chǎn)。這些現(xiàn)象的存在，雖然與大學(xué)所處的外部環(huán)境有很大關(guān)聯(lián)，但與大學(xué)規(guī)章制定權(quán)行使上的失范也不無(wú)關(guān)系。

(三)正當(dāng)程序理念缺失

正當(dāng)程序?qū)嶋H上是對(duì)人的行為任意性的限制。任何法治化的治理行為，都必須建立在正當(dāng)程序的基礎(chǔ)之上。大學(xué)治理強(qiáng)調(diào)正當(dāng)程序理念，就是要將大學(xué)行政的管理權(quán)力建立在對(duì)教師、學(xué)生權(quán)利保障的前提基礎(chǔ)之上，就是強(qiáng)調(diào)大學(xué)規(guī)章的出臺(tái)與實(shí)施都要建立在公平、公正、公開(kāi)的基礎(chǔ)之上。如果缺失正當(dāng)程序理念，或者簡(jiǎn)單地將程序理解為教師或者學(xué)生到學(xué)校辦事的程序，那么大學(xué)規(guī)章就勢(shì)必出現(xiàn)失范的現(xiàn)象。因?yàn)闊o(wú)論教師還是學(xué)生，相對(duì)于大學(xué)這個(gè)組織體來(lái)說(shuō)，都處于弱勢(shì)地位，特別是當(dāng)作為個(gè)體的教師或者學(xué)生面對(duì)以組織名義實(shí)施的管理行為時(shí)，更是如此。目前一個(gè)突出的問(wèn)題是，大學(xué)規(guī)章在制定和適用中，一般都沒(méi)有教師或?qū)W生參與的余地。例如，對(duì)教師施加處分后，教師申訴的程序不明確。

(四)學(xué)術(shù)性規(guī)章與行政性規(guī)章混淆

大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)主要涉及行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力的關(guān)系[10]41。大學(xué)規(guī)章的內(nèi)容，可以類分為學(xué)術(shù)性規(guī)章和行政性規(guī)章，這種分類的意義在于強(qiáng)調(diào)對(duì)其法治化的要求不同。學(xué)術(shù)性規(guī)章系基于學(xué)術(shù)自由的大學(xué)自治所必需，因此不宜強(qiáng)制要求其遵循法律優(yōu)先原則和完全恪守法律保留原則；但對(duì)行政管理類規(guī)章，一般應(yīng)嚴(yán)格要求其遵守法律優(yōu)先原則和法律保留原則。但現(xiàn)在有一種為很多大學(xué)所普遍使用的“手段”，即將學(xué)術(shù)性問(wèn)題與行政性問(wèn)題“牽連性規(guī)定”，從而使得大學(xué)規(guī)章的法治化問(wèn)題趨于復(fù)雜。例如,有的大學(xué)規(guī)章規(guī)定,若畢業(yè)生欠繳學(xué)費(fèi)，則扣壓畢業(yè)證或者學(xué)位證；揭發(fā)作弊可以取消處分；不參加義務(wù)獻(xiàn)血?jiǎng)t取消評(píng)獎(jiǎng)學(xué)金資格，等等[11]198。一般意義上說(shuō)，大學(xué)給學(xué)生頒發(fā)學(xué)位證書(shū)、畢業(yè)證書(shū)是其學(xué)術(shù)性權(quán)力，清繳欠費(fèi)則屬于其行政性權(quán)力。顯然，大學(xué)清繳學(xué)費(fèi)而扣壓畢業(yè)證、學(xué)位證，在法理上是通不過(guò)去的。

(五)規(guī)章制定技術(shù)粗糙

目前，大學(xué)規(guī)章的模糊性、原則性和概括性過(guò)強(qiáng)，而可操作性不強(qiáng)，特別是在適用過(guò)程中，具有高度的屬人性，缺少明確性和可預(yù)見(jiàn)性。如倪洪濤博士所指出的，“田永訴北京科技大學(xué)案”明顯地反映出了我國(guó)大學(xué)規(guī)章朝令夕改和大學(xué)自治行為反復(fù)無(wú)常的現(xiàn)象的普遍性。從而使大學(xué)管理行為失去了法治應(yīng)有的穩(wěn)定性和指引性，讓教師和學(xué)生面對(duì)在校的學(xué)習(xí)和生活不知所措、無(wú)所適從[7]195。

四、我國(guó)大學(xué)規(guī)章制定權(quán)規(guī)制的思路與對(duì)策

習(xí)近平總書(shū)記指出：“推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，是提高立法質(zhì)量的根本途徑?？茖W(xué)立法的核心在于尊重和體現(xiàn)客觀規(guī)律，民主立法的核心在于為了人民，依靠人民?！盵12]習(xí)總書(shū)記的講話為完善教育法律和制度規(guī)則體系提出了明確要求，也為大學(xué)依法治校、制定完善章程和大學(xué)規(guī)章指明了方向。筆者結(jié)合實(shí)際，就大學(xué)規(guī)章制定權(quán)的規(guī)制提出以下幾點(diǎn)主要的思路和對(duì)策。

(一)樹(shù)立并強(qiáng)化依法治校的理念

在大學(xué)管理中，我們應(yīng)該樹(shù)立依法治校的理念，制定和適用大學(xué)規(guī)章時(shí)必須以法治化理念作主導(dǎo)，及時(shí)修正、清理、廢止那些與法治理念相悖的規(guī)章。這就要求，大學(xué)在制定規(guī)章時(shí)，必須樹(shù)立尊重教師和學(xué)生的權(quán)利，以人為本、以人為中心和歸宿的價(jià)值取向。具體來(lái)說(shuō)，大學(xué)規(guī)章應(yīng)當(dāng)力求做到：第一，從制定上，應(yīng)該堅(jiān)持以調(diào)整人的外部行為和最低道德標(biāo)準(zhǔn)為理念，盡量細(xì)化并使大學(xué)規(guī)章保持中性與可操作性。第二，從目的上，應(yīng)以圍繞實(shí)現(xiàn)教育的目的和教學(xué)秩序?yàn)橹行倪M(jìn)行規(guī)范。第三，從方法上，應(yīng)以遵守國(guó)家憲法與法律和尊重個(gè)人權(quán)利為基礎(chǔ)，盡量不以道德的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)教師或?qū)W生的行為做出評(píng)價(jià)。第四，在程序上，應(yīng)樹(shù)立高校自治是管理者與被管理者共同自治的觀念，制定規(guī)章時(shí)充分發(fā)揚(yáng)民主，廣泛征求學(xué)生及家長(zhǎng)的意見(jiàn)，讓學(xué)生更多地參與進(jìn)來(lái)。第五，在處理上，道德規(guī)范類規(guī)定一般不宜與學(xué)籍以及相關(guān)類處分相聯(lián)系，而應(yīng)與獎(jiǎng)勵(lì)、引導(dǎo)相聯(lián)系[8]105?？傊?，我們只有樹(shù)立起依法治校的理念，才能在大學(xué)規(guī)章制定和實(shí)施的過(guò)程中做到尊重教師和學(xué)生的權(quán)利，大學(xué)規(guī)章也才有成為“良法”的可能和平臺(tái)。

(二)制定并完善大學(xué)章程

西方一些大學(xué)的章程或法案往往是由批準(zhǔn)它設(shè)立的議會(huì)作出的。大學(xué)章程是大學(xué)組建、運(yùn)作和存續(xù)的依據(jù)，并對(duì)大學(xué)內(nèi)部全體成員具有約束力，并且由于其被法律所認(rèn)可，從而歸屬于法秩序的一部分。大學(xué)需要哪些機(jī)關(guān)，這些機(jī)關(guān)的活動(dòng)范圍，在大學(xué)設(shè)立過(guò)程中就要明確規(guī)定這些機(jī)關(guān)及其行為規(guī)范，這一規(guī)范就是大學(xué)章程[11]120-121。大學(xué)章程，對(duì)一所大學(xué)來(lái)說(shuō)具有“憲法”的地位。它是國(guó)家權(quán)力與大學(xué)權(quán)利(力)的聯(lián)結(jié)點(diǎn)，既是大學(xué)依法自主辦學(xué)的法律依據(jù)，也是大學(xué)規(guī)章制定和適用的直接依據(jù)。如果章程缺位，則會(huì)導(dǎo)致國(guó)家法律與大學(xué)規(guī)章體系之間的“斷層”。雖然在《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》頒布后，一些大學(xué)即啟動(dòng)了章程制定程序，但目前已完成章程制定的大學(xué)多為“985”大學(xué)，地方院校仍然為數(shù)不多。特別來(lái)說(shuō)，由于我國(guó)大學(xué)對(duì)國(guó)家的依附性仍然較強(qiáng)，章程的獨(dú)立性、科學(xué)性不夠，因此政府或大學(xué)均應(yīng)給予章程相當(dāng)?shù)淖鹬睾椭匾?，使其成為大學(xué)治理的基本依據(jù)[13]33。繼而，各大學(xué)按照章程制定規(guī)章，從而實(shí)現(xiàn)自主辦學(xué)。

(三)樹(shù)立程序公正的理念

程序公正是法治的重要指標(biāo)。大學(xué)規(guī)章也只有樹(shù)立并遵守程序公正的理念，才能實(shí)現(xiàn)法治化。就相互關(guān)系而言，程序公正并不必然保證實(shí)體公正，但程序公正是一種“看得見(jiàn)的公正”，它具有吸收當(dāng)事人不滿的功能。因此即使最后的處理決定對(duì)當(dāng)事人并未見(jiàn)得有利，但只要嚴(yán)格遵守公正的程序，對(duì)任何處理結(jié)果，當(dāng)事人都容易接受。我國(guó)《教育法》第42條明確規(guī)定，受教育者享有“對(duì)學(xué)校給予的處分不服向有關(guān)部門提出申訴”的權(quán)利。申訴權(quán)是當(dāng)事人享有的一種基本的程序性權(quán)利，因此理應(yīng)得到保證。目前，已有不少高校在制定事關(guān)教師、學(xué)生權(quán)益的文件時(shí)，請(qǐng)教師和學(xué)生代表參加會(huì)議，也有不少高校在對(duì)教師、學(xué)生做出處分決定之前召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，聽(tīng)取教師、學(xué)生的申辯。

(四)司法的有限介入

美國(guó)大法官福特斯有一句名言：“第一修正案的權(quán)利是適用于教師與學(xué)生的。我們不可能得出如此結(jié)論：學(xué)生和教師一旦踏入學(xué)校大門就喪失了憲法權(quán)利?！?Tinker v.Des Moines School Dist,393U.S.503(1969).所以，教師或?qū)W生作為大學(xué)成員的其他憲法權(quán)利，如宗教信仰自由、表達(dá)自由、婚姻自由、人身自由、隱私權(quán)等-受到來(lái)自大學(xué)的非法限制甚至剝奪時(shí)，不論其是否是以“學(xué)術(shù)”的名義，司法機(jī)關(guān)當(dāng)然必須有所介入。司法判決的結(jié)果則能夠反饋給大學(xué)規(guī)章的制定主體有用的信息，以提醒其制定規(guī)章時(shí)不能對(duì)司法機(jī)關(guān)的意見(jiàn)熟視無(wú)睹。

五、結(jié)語(yǔ)

組織理論認(rèn)為，組織“指的是建立一個(gè)正式的權(quán)威機(jī)構(gòu)，通過(guò)它來(lái)安排、確定和協(xié)調(diào)分工，以便實(shí)現(xiàn)某種目標(biāo)的社會(huì)工具”[14]。盡管大學(xué)自身存在目的性價(jià)值，但不可否認(rèn)，它仍是實(shí)現(xiàn)人類美好生活的一種工具而已。換言之，大學(xué)組織本身也是一種協(xié)調(diào)人與人之間復(fù)雜關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的一種機(jī)制。這種以“大學(xué)”形式存在的機(jī)制，之所以存在千年不朽，一定是其降低了整個(gè)社會(huì)在學(xué)術(shù)生產(chǎn)領(lǐng)域內(nèi)的成本。如此說(shuō)來(lái)，為維護(hù)大學(xué)內(nèi)部秩序，賦予大學(xué)這種社會(huì)組織一定的權(quán)力，特別是包括制定規(guī)章在內(nèi)的權(quán)力確有必要。但大學(xué)規(guī)章制定權(quán)本身也需要法律規(guī)制，以期能夠更好地行使增進(jìn)大學(xué)使命的實(shí)現(xiàn)。

[1] 胡錦濤.堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn) 為全面建成小康社會(huì)而奮斗[N].人民日?qǐng)?bào)，2012-11-18(01-07).

[2] 中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定[N].人民日?qǐng)?bào)，2013-11-16(01-03).

[3] 中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定[N].光明日?qǐng)?bào)，2014-10-29(01-03).

[4] 中共教育部黨組關(guān)于認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆四中全會(huì)精神的通知[N].中國(guó)教育報(bào)，2014-11-16(01).

[5] 高景芳.大學(xué)規(guī)章法治化論要[J].復(fù)旦教育論壇,2009(3)：54-58.

[6] 別敦榮.中美大學(xué)學(xué)術(shù)管理[M].武漢：華中理工大學(xué)出版社,2000：63.

[7] 倪洪濤.大學(xué)生學(xué)習(xí)權(quán)及其救濟(jì)研究——以大學(xué)和學(xué)生的關(guān)系為中心[M].北京：法律出版社，2010.

[8] 唐清利.尋找高校內(nèi)部糾紛的處理規(guī)則：法律經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下的私權(quán)與公權(quán)界限模糊領(lǐng)域[M].北京：法律出版社,2008.

[9] 牛津法律大詞典[M].北京：光明日?qǐng)?bào)出版社,1989：764.

[10] 張應(yīng)強(qiáng) 蔣華林.關(guān)于中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度的理論認(rèn)識(shí)[J].教育研究，2013(11)：35-43.

[11] 姚金菊.轉(zhuǎn)型期的大學(xué)法治——兼論我國(guó)大學(xué)法的制定[M].北京：中國(guó)法制出版社,2007.

[12] 習(xí)近平.關(guān)于《 中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》的說(shuō)明[N].光明日?qǐng)?bào)，2014-10-29(03).

[13] 湛中樂(lè) 趙玄.中國(guó)大學(xué)章程內(nèi)容的緣法與求新[J].陜西師范大學(xué)學(xué)報(bào)，2014(2)：33-41.

[14] 丹尼爾·凱次.組織和系統(tǒng)觀點(diǎn)[M]//國(guó)外組織理論精選.竹立家,李登樣,譯.北京：中共中央學(xué)校出版社,1997：10.

(責(zé)任編輯：馮 蓉)

On the Legal Regulation of Rule-Making in Universities

ZHAO Zonggeng,GAO Jingfang

(1.Institute of Education and Science,Huazhong University of science and Technology,Wuhan 430074,China;2.Grammar school,Hebei University of Science and Technology, Shijiazhuang 050018,China)

The right of making university rules and regulations refers to the right conferred to a university of making its own rules and regulations according to certain procedures,the anomie of which can be manifested in the following ways:the misallocation of the norms of rights and those of obligations;the misallocation of procedure norms and entity norms;the misallocation of disposal norms and relief norms.The causes of the anomie include the followings:the replacement of autonomy of universities by national legislation;the abuse of legislative autonomy;the deficiency of the idea of the due procedure,the confusion of academic rules and regulations and administrative rules and regulations;the unscientific rule-making methods,and so on.The countermeasures can be taken in the follow aspects:the establishment of the idea of "rule of law",the development and perfection of university statutes,the establishment of the idea of procedural justice,necessary judicial intervention,and so on.

university rules and regulations;the right of making university rules and regulations;anomie;legal regulation

10.15896/j.xjtuskxb.201501020

2014-08-15

趙宗更(1963- )，男，華中科技大學(xué)教育科學(xué)研究院博士研究生，河北藝術(shù)職業(yè)學(xué)院研究員。

G522

A

1008-245X(2015)01-0119-06