省級政府權力清單制度建設探析

摘要：省級政府權力清單是對省級政府及其行政機關權力的種類、數(shù)量、使用條件、運行程序、行使邊界等方面進行詳細統(tǒng)計、全面清理、明晰權責后形成的目錄清單。我國省級政府權力清單制度建設已取得了很大的成績，但在具體實施過程中也存在著一些不足。加強省級政府權力清單制度建設可以從四個方面著手：一是全面清理行政權力，及時公開權力清單；二是明晰權力劃分的依據(jù)和標準；三是依法核定清單上的權力；四是依法規(guī)范兜底性權力。

文獻標識碼：A

文章編號：1008-6382（2015）05－0060-05

doi:10.3969/j.issn.1008-6382.2015.05.011

收稿日期：2015－08－24

作者簡介：何煒（1983—），男，河南夏邑人，商丘學院教師，主要從事公共行政理論與實踐研究。

一、引言

權力清單制度是近年來我國政府行政改革實踐中的一個熱點問題，它是在總結一些地方規(guī)范和約束政府權力的有益經驗基礎上試點推行的制度 ［1］。黨的十八屆三中全會制定了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，要求“地方各級政府及其工作部門積極推行行政權力清單制度，依法公開權力運行流程” ［2］。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》，要求“通過建立權力清單，進一步明確地方各級政府工作部門職責權限，大力推動簡政放權，加快形成邊界清晰、分工合理、權責一致、運轉高效、依法保障的政府職能體系和科學有效的權力監(jiān)督、制約、協(xié)調機制，全面推進依法行政” ［3］?？梢?，黨和政府大力推進權力清單制度可以有效地劃定政府權力“邊界”，明確政府權力“家底”，使其接受社會公眾監(jiān)督，從而轉變政府職能，推進依法行政。這正契合了“推進政府行為法治化”和“把權力關進籠子”等改革的目標。由于權力清單制度具有極強的針對性和可操作性，從黨的十八屆三中全會至今，各級政府紛紛把權力清單制度作為政府改革的突破口，使其一時間成為社會公眾熱議的焦點。省級政府作為一級行政主體，在我國行政體制中的位置比較特殊，對于國務院而言，它是下級政府，而對于市級、縣級和鄉(xiāng)級政府，它又是上級政府。省級政府在權力清單制度建設中，對上按照要求執(zhí)行國務院制定的權力清單制度相關政策，對下監(jiān)督和指導市級、縣級和鄉(xiāng)級政府的權力清單制度建設?；诖?，研究省級政府權力清單制度的實施情況及其發(fā)展路徑，具有重大的理論和現(xiàn)實意義。

二、權力清單制度及其功能和價值

1.何謂權力清單制度

自人類社會形成以來，權力的產生往往伴隨著統(tǒng)治階級對民眾的控制與支配 ［4］。在農業(yè)社會，統(tǒng)治者利用意識形態(tài)將權力神化，“君權神授”是這一階段的產物，統(tǒng)治者將本來應該為公眾所享有的權力據(jù)為己有，將正常的公共事務管理和公共物品供給視為對公眾的恩賜和施舍。這就混淆了權利與權力關系的互動，喪失了權力行使主體的義務和使命，使權力成為“洪水猛獸”。到了近代，伴隨著工業(yè)文明的發(fā)展，社會對權力有了更深入的認識，產生了對權力進行“制衡”的思想。英國著名的政治思想學家阿克頓勛爵認為，“權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗”，國家在宗教、道德、政治等方面，只有一個立法者和權威，這個立法者和權威不受監(jiān)控是腐敗產生的原因，從本質上來說是頂層制度設計的問題。當前，我國正處在經濟社會轉型期，權力尋租和腐敗現(xiàn)象時有發(fā)生，社會矛盾增多，政府在開展反腐敗斗爭的同時，也認識到了其產生的深層次原因——制度缺失。權力清單制度正是在這樣的一個背景下提出來的。

權力清單最初起源于“負面清單”，負面清單作為一種現(xiàn)代市場管理理念最早出現(xiàn)于20世紀90年代的國際貿易協(xié)定中，是國際通用的投資準入制度。各國政府以清單的方式羅列出禁止或者限制投資經營的行業(yè)、領域，清單以外全部開放，市場主體只要依法登記注冊即可自由從事市場活動。權力清單就是對各級政府及其各個行政部門權力的數(shù)量、種類、運行程序、使用條件、行使邊界等方面進行詳細統(tǒng)計和全面清理，明晰權責，形成的目錄清單 ［5］。圍繞著權力清單而創(chuàng)制的一系列規(guī)章制度即為權力清單制度。簡言之，權力清單制度就是把政府行政部門的職能權限徹底暴露在陽光下，以清單方式向社會公布，政府行政部門履行職能、行使權力時應以此為邊界，按照清單行使權力，未被列入權力清單范圍內的職能權限不允許行使。權力清單制度體現(xiàn)了“法無授權即禁止”的精神。

2．權力清單制度的功能和價值

我國權力清單制度的建設，是從中央到地方自上而下實施的各級政府的自覺行動 ［6］，是一場基于中央政府內部動員的有中國特色的政府行政部門的自我改革。我國權力清單制度建設的功能和價值可歸納為以下幾條：一是推進政務公開，權力清單制度的一項重要功能就是曬權，將權力公之于眾，有利于公共政策公開、行政執(zhí)行公開、行政裁決行為和行政復議行為公開以及行政信息公開；二是優(yōu)化行政服務，權力清單制度基于職權法定的原則，將政府行政權力“關進籠子里”，著力規(guī)范權力運行軌跡，逐步提升行政權力為公眾服務的能力；三是提升行政治理能力，國家治理能力現(xiàn)代化的關鍵是制度的現(xiàn)代化，權力清單制度是一項嶄新的行政實踐活動，是一項了不起的制度創(chuàng)新，行政清單制度必將有助于提升行政治理能力；四是提高政府行政效能，行政效能不同于一般的工商管理意義上的效能，它強調的是效率、效果和效益的綜合，目的與手段的統(tǒng)一，權力清單制度的建立有利于明確政府權力的邊界，使機關內外協(xié)調一致，進而提高行政效能。

三、省級政府權力清單制度建設中存在的不足

1．清權和曬權還不夠徹底

權力清單制度的構建流程包括清權、確權、配權、曬權和制權五個步驟，清權，也即對權力的清理是制定權力清單制度的第一步。目前在清權過程中還存在以下幾個方面的問題：一是行政規(guī)劃、行政命令等抽象行政權力沒有被清理，或者尚未向社會公布。二是部分省級政府的權力沒有單列，省級政府作為一級行政部門，擁有非常大的行政權力，因此應該將省級政府的權力清單單獨列出來向社會公布。三是部分省份（直轄市、自治區(qū)）權力清單還未及時上網公布，有的通過相關新聞媒體宣布制定了省級政府及其各行政部門的權力清單，但是還暫未上網進行公示。四是個別省份（直轄市、自治區(qū)）在制定權力清單的同時也制定了“服務清單”，“服務清單”上的項目大多是對行政相對人資格條件的認定、認證、考核和審批等，行政相對人只有經過政府提供的服務才能獲得相應的資質，取得相應的經營許可或者其他方面的權益。由于政府提供的此類服務具有一定強制性和支配性，符合權力的本質屬性，因此也應該納入權力清單的范圍。

2．權力劃分標準尚待統(tǒng)一

全面準確地對省級政府權力進行劃分，確定合理的權力劃分標準是省級政府權力清單制度建設的基礎。權力劃分標準既要符合法理和法律標準，又要符合科學性和合理性標準，同時還要具有可操作性，有利于權力清單制度的順利推行。當前，在我國權力清單制度建設過程中，對行政權力的劃分還不統(tǒng)一。比如，從權力類型上來看，有的將權力類型分為行政許可權、行政處罰權、非行政許可審批權、行政征收權、行政強制權、行政給付權、行政裁決權、行政獎勵權、行政確認權以及其他行政權力等十類；而有的將權力類型分為行政許可權、行政征收權、行政確認權、行政給付權、行政處罰權、行政強制權、行政裁決權、行政獎勵權以及其他權力等九類；還有的認為權力類型應包括行政審批、行政獎勵、行政確認、行政處罰、行政征收、行政強制、行政規(guī)劃、行政裁決、行政給付以及其他權力等十類。由于目前對權力類型劃分標準還不統(tǒng)一，給政府部門進行權力梳理帶來了一定的困難。

3．制度建設的法理依據(jù)尚待強化

目前，我國的權力清單制度建設已取得了一些成績，但是理論界對建設過程中出現(xiàn)的一些問題也進行了初步的反思。首先，從法理學的角度來說，政府之所以具有行政權力是因為憲法和法律的授權，從根本上說，權力來自于公眾的賦予。在我國，公眾與權利主體所體現(xiàn)的是一種“委托——代理”關系，表現(xiàn)為公眾通過自己的代表機構——人民代表大會制定憲法與法律，然后將執(zhí)行法律的權力賦予政府，進而使政府具有了行政權力。因此，從法理上來講，省級人民代表大會可以制定權力清單。其次，“設立法外標準”的問題值得商榷。建立權力清單制度以后，會形成“依據(jù)權力清單行政”和“依據(jù)法律行政”兩個執(zhí)行標準。如果權力清單標準和法律規(guī)定發(fā)生了沖突，就會讓行政機關產生行政困惑，即究竟是依據(jù)法律規(guī)定行政還是依據(jù)權力清單行政。當前，我國行政執(zhí)行依據(jù)的標準極為復雜，在實際的執(zhí)行過程中如果行政機關不太了解自己的行政職權，便可能產生依清單行政的行為。再次是政府“自我限權”的問題。由于法律制度的不斷完善，政府行政機關在權力清單中增加權力的可能性在減小，但是通過權力清單限權的可能性依然存在，即可能將那些執(zhí)行難度大的行政執(zhí)行權力排除在清單之外。

4．兜底性權力尚需規(guī)范

兜底條款是一項立法技術，它將法律條款沒有包括的、難以包括的、難以預測的內容都包含在這個條款中。由于省級政府行政工作的廣泛性和復雜性，法律法規(guī)的具體條款無法包括省級政府及其工作部門的全部行政職權。針對這種情況，政府行政部門往往使用兜底條款對政府行政權力進行保障。比如，在對權力進行分類時，有的省份（直轄市、自治區(qū)）提到了“其他權力”，這里的“其他權力”就是政府行政部門的兜底權力。兜底權力的存在有其必要性，某些情況下對于實現(xiàn)政府職能有著非常重要的作用。但是，兜底權力的存在，往往使得行政機關保留了一些隱形的行政審批事項，這對于我國權力清單制度建設將產生何種影響，還有待于觀察。

四、省級政府權力清單制度建設的完善途徑

1．全面清理行政權力，及時公開權力清單

當前，我國權力清單制度建設過程中還存在清權和曬權不夠徹底的問題，因此，應該全面清理行政權力，通過各類新聞媒體及時向社會公開。一方面，要全面清理省級政府的各類規(guī)章、規(guī)范性文件，規(guī)范權力的來源。當前，列入省級政府權力清單中的行政權力，不是行政機關所實際享有的權力，而是有法律依據(jù)的權力，因此，應當為行政權力尋找法律上的依據(jù)，使權力清單上的權力的合法性更強。當前，省級政府擁有的各類行政規(guī)章和規(guī)范性文件較多，有必要對各類行政規(guī)章、規(guī)范性文件進行全面清理，進一步明確行政權力的來源。另一方面，要加大對權力清單的宣傳力度，及時向社會公開。將省級政府的權力清單“曬”在陽光下，有利于行政機關依“單”行政，規(guī)范省級行政機關的行政行為。這就需要進一步加強權力清單和權力運行流程的信息化建設，改進政府行政審批手段和方法，提高省級政府權力的透明度。省級政府要統(tǒng)一公開本級政府所有職能部門的行政權力，各省級政府職能部門也要自行公開其所擁有的行政權力。需要注意的是，既要公開省級政府權力的名稱、行使主體和設定依據(jù)等靜態(tài)內容，也要公開權力運行流程、程序和時間等動態(tài)信息。同時，要加大宣傳力度，引導社會公眾監(jiān)督權力的運行，逐步完善權力運行的外部監(jiān)督機制。

2．明晰權力劃分的依據(jù)和標準

權力劃分標準和界限不清晰的問題，給權力梳理帶來了困難，導致分類推行權力清單制度的操作性不強，因此，明晰省級行政權力劃分標準和依據(jù)十分重要。可以將行政權力劃分為行政服務、項目運作和政策管制三類 ［7］，以提高權力清單劃分的可操作性。行政服務指的是政府行政部門為行政相對人提供的各類輔助性公共服務，這里強調一點，基于行政服務的行政權力一定是來自于法律法規(guī)授權，必須有法律依據(jù)，否則不允許存在；運作項目指的是政府通過財政預算設立各種項目，以滿足社會和公眾的各類公共需求；管制政策指的是政府運用合法的國家強制力對經濟和社會領域的活動所采取的禁止或允許的行為，主要體現(xiàn)為行政許可、行政審批等權力。這種劃分標準的優(yōu)點有兩個：一是該標準僅包括三個類別，方便省級政府部門對照和統(tǒng)計行政權力，同時也為市級、縣級和鄉(xiāng)級政府提供了行政權力的劃分依據(jù)和標準；二是這種劃分標準相對比較清晰，有利于省級政府清理行政權力。以行政服務、項目運作和政策管制三個標準為依據(jù)梳理省級政府的職責權限，能夠對省級政府的行政權力進行全面清理，為權力清單制度建設提供相應的保障。

3．依法核定權力清單中的權力

權力清單合法性的關鍵是確權主體的合法性。人民代表大會是國家權力機關，應把人民代表大會對權力清單的確認作為權力清單合法化的關鍵環(huán)節(jié)。省級政府及其所屬部門的權力清單，應經過省級人民代表大會或其常務委員會的確認。在權力清單制定的過程中，可以成立確權委員會，其委員會成員應具有廣泛的代表性，應包括人大代表、行政部門負責人、法院人員、檢察院人員、相關領域的專家學者以及行政相對人，以保證權力清單制定的全面性、合法性。除此之外，還應制定科學的、標準化的確權流程。確權流程應包括如下步驟：第一步是政府及其所屬部門自主清理本部門的行政權力，確定行政權力的名稱、流程、風險等級等，盡可能全面清理本部門的行政權力，上報政府法制部門。第二步是政府法制部門根據(jù)行政部門上報的權力清單核定權力來源的法律依據(jù)，并提交確權委員會，形成初步的權力清單草稿。第三步是將確權委員會的意見反饋給省級政府行政部門，政府行政部門根據(jù)反饋意見對權力清單草稿進行修改，再次經過確權委員會審核，然后報送人大機關。第四步是人大機關對權力清單進行終審和備案，同意實施權力清單。

4．依法規(guī)范兜底性權力

政府權力清單中兜底性權力的存在，使政府行政部門存在保留隱形行政審批事項的可能，從而易使行政權力在一定程度上被異化。所以，省級政府在制定權力清單時，相關行政部門應詳細清理記錄本部門的權力，盡量將所有存在的行政權力全部列入權力清單中。在制定權力清單的過程中，應確保權力清單與相關法律法規(guī)相吻合、一致。在對行政部門的兜底性權力進行規(guī)范的時候，要注意兩個問題：一是要厘清政府的職責，確定哪些是政府的職能，哪些是市場的職能，將那些政府“做不了、做不好”的職能從權力清單上剝離出去，還權于市場，還權于社會組織；二是要將那些應該由政府承擔的職能納入到省級政府權力清單中，明晰兜底性權力中政府機關的職責權限，并明確相應的行政機關責任主體，確保兜底性行政權力無缺位現(xiàn)象。