生態(tài)文明制度建設(shè)：進(jìn)程、問(wèn)題與思路

摘要：新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)的生態(tài)文明制度建設(shè)經(jīng)歷了萌芽起步、發(fā)展豐富和完善成熟三個(gè)階段，取得了很大的成就，但在制度層面和政策層面上也存在著一些不足。要建立完整的生態(tài)文明制度體系，必須加強(qiáng)生態(tài)教育制度建設(shè)，逐步建立起有利于生態(tài)文明建設(shè)的行政管理制度；完善生態(tài)產(chǎn)業(yè)政策，建立生態(tài)政策決策機(jī)制；建立健全生態(tài)保護(hù)方面的法律制度。

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008-6382（2015）05－0054-06

doi:10.3969/j.issn.1008-6382.2015.05.010

收稿日期：2015－07－23

基金項(xiàng)目：江蘇高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究資助項(xiàng)目（2015SJB697）。

作者簡(jiǎn)介：徐巖（1975—），男，江蘇淮安人，淮陰工學(xué)院副教授，主要從事生態(tài)哲學(xué)研究。

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出，建設(shè)生態(tài)文明，必須建立完整的生態(tài)文明制度體系。經(jīng)過(guò)60多年的努力，我國(guó)的生態(tài)文明制度建設(shè)歷經(jīng)了萌芽起步、發(fā)展豐富和完善成熟三個(gè)發(fā)展階段，取得了很大的成績(jī)，但也存在著一些問(wèn)題。因而，認(rèn)真梳理和總結(jié)60多年來(lái)生態(tài)文明制度建設(shè)的歷史經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于破解當(dāng)前我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)中的各種難題，不斷開(kāi)拓生態(tài)文明建設(shè)的新局面具有重要的意義。

一、我國(guó)生態(tài)文明制度建設(shè)的發(fā)展歷程

1.萌芽起步階段

從新中國(guó)成立到改革開(kāi)放前，是我國(guó)生態(tài)文明制度建設(shè)的萌芽和起步階段。新中國(guó)成立后，黨和政府為了盡快改變國(guó)家貧窮落后的面貌，不斷提高物質(zhì)生產(chǎn)能力以滿足人民群眾的生存需要，提出了“團(tuán)結(jié)全國(guó)各族人民進(jìn)行一場(chǎng)新的戰(zhàn)爭(zhēng)——向自然界開(kāi)戰(zhàn)，發(fā)展我們的經(jīng)濟(jì)，發(fā)展我們的文化” ［1］的口號(hào)。這些促生產(chǎn)、促發(fā)展的運(yùn)動(dòng)取得了很大的成績(jī)，在短時(shí)間內(nèi)使我國(guó)的工業(yè)發(fā)展水平得到了極大的躍升，但也在一定程度上使得生態(tài)環(huán)境遭到了破壞，給經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活帶來(lái)了一定的損失，引起了黨和政府的高度重視。為了有效應(yīng)對(duì)環(huán)境污染問(wèn)題，黨和國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)人開(kāi)始從政策層面探索適合新中國(guó)國(guó)情的環(huán)境保護(hù)方式，提出了一些具有前瞻性的觀點(diǎn)和主張：“要使我們祖國(guó)的河山全部綠化起來(lái)，要達(dá)到園林化，到處都很美麗，自然面貌要改變過(guò)來(lái)?！?［2］基于這一思想，1958年4月7日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于在全國(guó)大規(guī)模植樹(shù)造林的指示》，闡明了大規(guī)模發(fā)展造林事業(yè)對(duì)改變我國(guó)自然面貌和經(jīng)濟(jì)面貌的重大意義，我國(guó)生態(tài)文明制度建設(shè)由此起步。但是，受當(dāng)時(shí)中西方意識(shí)形態(tài)的嚴(yán)重對(duì)立以及人們科學(xué)文化素質(zhì)較低等多重因素的影響，我們既不承認(rèn)社會(huì)主義國(guó)家有環(huán)境污染問(wèn)題，更沒(méi)有意識(shí)到環(huán)境問(wèn)題將成為日后制約我國(guó)持續(xù)發(fā)展的一大難題。當(dāng)時(shí)我國(guó)既沒(méi)有獨(dú)立的環(huán)保部門，也沒(méi)有一部專門保護(hù)生態(tài)環(huán)境的法律，而只是在衛(wèi)生部門中設(shè)立一些臨時(shí)性的機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)人居環(huán)境的治理和保護(hù)工作。

1972年，我國(guó)派代表團(tuán)參加聯(lián)合國(guó)于6月5日在瑞典斯德哥爾摩召開(kāi)的人類第一次全球環(huán)境會(huì)議，中國(guó)政府保護(hù)生態(tài)環(huán)境和建設(shè)生態(tài)文明的意識(shí)開(kāi)始覺(jué)醒，認(rèn)識(shí)到生態(tài)破壞和環(huán)境污染問(wèn)題不僅存在于資本主義國(guó)家，也存在于社會(huì)主義國(guó)家。會(huì)后，為了更好地加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作，我國(guó)專門成立了國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組籌備辦公室（1974年，國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組正式成立，為生態(tài)文明制度建設(shè)奠定了組織基礎(chǔ)），并于1973年8月召開(kāi)了第一次全國(guó)環(huán)境保護(hù)工作會(huì)議，制定了環(huán)境保護(hù)“三十二字方針”（全面規(guī)劃、合理布局、綜合利用、化害為利、依靠群眾、大家動(dòng)手、保護(hù)環(huán)境、造福人民），并頒布了第一個(gè)環(huán)境保護(hù)文件《關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定（試行草案）》，這標(biāo)志著中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)開(kāi)始走上制度化軌道。

2．發(fā)展豐富階段

從1978年黨的十一屆三中全會(huì)到2002年黨的十六大召開(kāi)前，是我國(guó)社會(huì)主義生態(tài)文明制度建設(shè)的發(fā)展和豐富階段。黨的十一屆三中全會(huì)后，我國(guó)的環(huán)保工作取得了很大進(jìn)步，但仍未能根本扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境進(jìn)一步惡化的勢(shì)頭。1979年，《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法（試行）》正式頒布，從而使我國(guó)環(huán)境保護(hù)工作有了具體的法律依據(jù)，也為進(jìn)一步推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供了制度支撐，開(kāi)啟了生態(tài)文明建設(shè)工作的法制化進(jìn)程。1982年，環(huán)境保護(hù)被首次正式納入國(guó)家“六五”計(jì)劃中。同年，城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部下設(shè)置了環(huán)境保護(hù)局。1983年12月，第二次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議把環(huán)境保護(hù)確定為我國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)策，并制定了環(huán)境保護(hù)事業(yè)“三同步，三統(tǒng)一”（即經(jīng)濟(jì)建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)、環(huán)境建設(shè)要同步規(guī)劃、同步實(shí)施、同步發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益相統(tǒng)一）的戰(zhàn)略方針。1989年4月，第三次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議形成了“預(yù)防為主、誰(shuí)污染誰(shuí)治理、強(qiáng)化環(huán)境管理”的三大環(huán)保政策。隨后，我國(guó)陸續(xù)出臺(tái)和制定了《中華人民共和國(guó)水污染防治法》（1984）、《中華人民共和國(guó)森林法》（1984）、《中華人民共和國(guó)草原法》（1985）、《中華人民共和國(guó)水法》（1988）、《中華人民共和國(guó)水土保持法》（1991）、《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》（1995）、《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》（1995）、《中華人民共和國(guó)環(huán)境噪聲污染防治法》（1996）、《全國(guó)生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃》（1998）、《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》（1999）以及《全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綱要》（2000）等一系列法律法規(guī)和文件。這些環(huán)保法律法規(guī)和文件的出臺(tái)和實(shí)施，標(biāo)志著我國(guó)初步建立了生態(tài)文明制度建設(shè)的法律體系，生態(tài)文明制度建設(shè)走上了有法可依的軌道。

為了履行我國(guó)在1992年里約熱內(nèi)盧聯(lián)合國(guó)環(huán)發(fā)大會(huì)上的莊嚴(yán)承諾，1992年8月，我國(guó)在《中國(guó)環(huán)境與發(fā)展十大對(duì)策》中宣布實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。1994年3月，我國(guó)政府制定和發(fā)布了《中國(guó)21世紀(jì)議程——中國(guó)21世紀(jì)人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書(shū)》，進(jìn)一步提出了中國(guó)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的總體部署、主要對(duì)策及行動(dòng)方案。1997年，黨的十五大報(bào)告明確提出要實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略?？沙掷m(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的確定，進(jìn)一步豐富了我國(guó)生態(tài)文明制度建設(shè)思想中的生態(tài)持續(xù)發(fā)展內(nèi)容。

3．完善成熟階段

2002年黨的十六大召開(kāi)后，我國(guó)生態(tài)文明制度建設(shè)開(kāi)始進(jìn)入完善和成熟階段。為有效破解經(jīng)濟(jì)社會(huì)迅速發(fā)展和生態(tài)環(huán)境間的尖銳矛盾，我國(guó)相繼提出了綠色發(fā)展、低碳發(fā)展、循環(huán)發(fā)展，建立資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)，建設(shè)生態(tài)文明等一系列新的發(fā)展理念，使生態(tài)文明制度整體建設(shè)取得了突破性進(jìn)展，并走向完善成熟。首先，生態(tài)文明建設(shè)的制度體系得到了很好的完善。如從2005年由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《國(guó)家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》到2015年修訂后的新《國(guó)家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》，系統(tǒng)地建立、完善了中國(guó)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的預(yù)防和處理體制；2006年由環(huán)?？偩职l(fā)布的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》，則為推進(jìn)公眾積極參與生態(tài)文明建設(shè)提供了保障。2007年，黨的十七大報(bào)告在繼續(xù)使用“生態(tài)文明”概念的基礎(chǔ)上，提出了建設(shè)生態(tài)文明的系統(tǒng)要求。2012年，黨的十八大報(bào)告把生態(tài)文明建設(shè)納入建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義“五位一體”的總布局，并寫入了黨章。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步提出，建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，實(shí)行最嚴(yán)格的源頭保護(hù)制度、損害賠償制度、責(zé)任追究制度，完善環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。其次，生態(tài)文明制度建設(shè)的組織體系日趨完善。2008年，十一屆全國(guó)人大一次會(huì)議批準(zhǔn)成立環(huán)境保護(hù)部，并作為國(guó)務(wù)院成員單位，這極大強(qiáng)化了環(huán)保部統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、宏觀調(diào)控、監(jiān)督執(zhí)法及公共服務(wù)等職能，為推進(jìn)生態(tài)文明制度建設(shè)提供了有力的組織保障。最后，基本形成了生態(tài)文明制度建設(shè)的宏觀戰(zhàn)略。2008年，我國(guó)生態(tài)文明制度建設(shè)宏觀戰(zhàn)略研究已基本完成，提出了“以人為本、科學(xué)發(fā)展、環(huán)境安全、生態(tài)文明”的戰(zhàn)略思想以及“預(yù)防為主，防治并重；系統(tǒng)管理，綜合整治；民生為本，分級(jí)推進(jìn)；政府主導(dǎo)，公眾參與”的戰(zhàn)略方針。同年，我國(guó)政府大力實(shí)施綠色信貸、綠色保險(xiǎn)、綠色貿(mào)易、綠色稅收等一系列宏觀環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，大大降低了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的環(huán)境代價(jià)，標(biāo)志著生態(tài)文明制度建設(shè)的宏觀經(jīng)濟(jì)手段已覆蓋到整個(gè)社會(huì)生產(chǎn)過(guò)程。生態(tài)文明制度建設(shè)宏觀戰(zhàn)略的基本形成與綠色發(fā)展政策的實(shí)施為完善生態(tài)環(huán)境管理機(jī)制、健全生態(tài)文明制度建設(shè)提供了強(qiáng)有力的支撐?？梢?jiàn)，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境和建設(shè)生態(tài)文明的認(rèn)知和實(shí)踐已日益完善成熟。

二、我國(guó)生態(tài)文明制度建設(shè)中存在的主要問(wèn)題

1．地方政府生態(tài)文明意識(shí)尚需加強(qiáng)

目前，生態(tài)問(wèn)題已成為世界各國(guó)政府普遍關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題之一，生態(tài)問(wèn)題的政治化轉(zhuǎn)向是普遍現(xiàn)象，“生態(tài)問(wèn)題離開(kāi)政治的參與，不被組織在政治框架內(nèi)，問(wèn)題本身難于得到根本的解決” ［3］。當(dāng)前，加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)的呼聲越來(lái)越高，但在一定程度上還沒(méi)有引起部分地方政府的普遍政治關(guān)注，也沒(méi)有從根本上改變其對(duì)生態(tài)問(wèn)題的傳統(tǒng)政治思維?！霸谖覈?guó)傳統(tǒng)政治思維中，一直將自然生態(tài)系統(tǒng)看成人類社會(huì)的附屬物……這種傳統(tǒng)的政治思維定式，一直程度不同地影響著人們的認(rèn)識(shí)?！?［3］當(dāng)這種傳統(tǒng)的政治思維在社會(huì)意識(shí)形態(tài)中占據(jù)主導(dǎo)地位后，“在客觀上也容易讓人們注重經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)而忽視生態(tài)的發(fā)展；政治體制改革也存在著更多地專注于社會(huì)利益關(guān)系的調(diào)整而忽視社會(huì)與自然協(xié)調(diào)的傾向” ［3］。

2．政府管理的科學(xué)化水平有待提高

改革開(kāi)放三十多年來(lái)，我國(guó)雖躍居為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，但由于長(zhǎng)期以來(lái)始終沒(méi)有在制度方面理順經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)間的關(guān)系，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)也付出了巨大的環(huán)境代價(jià)。一些地方政府“重經(jīng)濟(jì)輕生態(tài)”的發(fā)展理念與政府行政管理制度的導(dǎo)向有著極大的關(guān)聯(lián)性，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是政府行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置及職能與生態(tài)文明建設(shè)還有不適應(yīng)之處。目前，我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)涉及農(nóng)業(yè)、林業(yè)、國(guó)土、水利、環(huán)保等多個(gè)職能部門，這些職能部門的權(quán)限往往存在相互重疊或交叉現(xiàn)象，以致出現(xiàn)多個(gè)部門各自為政、分頭管理，甚至是政策相互沖突等現(xiàn)象。政治系統(tǒng)是一個(gè)有機(jī)整體，人為強(qiáng)制分割各行政主管部門職能間的聯(lián)系，既會(huì)降低生態(tài)文明建設(shè)的工作效率，也會(huì)使其因相互推諉扯皮而增加界定責(zé)任主體的難度。二是領(lǐng)導(dǎo)干部的任期制度對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的持續(xù)性和穩(wěn)定性有一定的影響。生態(tài)文明建設(shè)是一項(xiàng)長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程，具有投資大、周期長(zhǎng)、見(jiàn)效慢、回收期長(zhǎng)、收益外溢性強(qiáng)等特點(diǎn)，這就必然要求政府在制定有關(guān)生態(tài)文明建設(shè)政策時(shí)，一定要保持政策的持續(xù)性和穩(wěn)定性，確保其不因領(lǐng)導(dǎo)干部任期屆滿后的調(diào)動(dòng)而改變，不因后繼領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)政理念、執(zhí)政方法和執(zhí)政側(cè)重點(diǎn)的變化而變化。三是領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核評(píng)價(jià)制度尚需進(jìn)一步科學(xué)化。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的考核制度導(dǎo)致了以GDP為導(dǎo)向的政績(jī)觀，盲目追求GDP增長(zhǎng)而完全忽視生態(tài)環(huán)境的“保值增值”已成為部分地方領(lǐng)導(dǎo)干部彰顯個(gè)人政績(jī)的重要指標(biāo)，有的甚至不惜用綠水青山來(lái)?yè)Q取“金山銀山”，使生態(tài)文明建設(shè)流于形式。

3．經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式與生態(tài)文明建設(shè)的耦合性不夠

我國(guó)目前正處于工業(yè)化中期階段，高耗能、高排放、高污染型的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)對(duì)生態(tài)環(huán)境有一定的損害。資源短缺、生態(tài)惡化、環(huán)境容量不足，已成為我國(guó)發(fā)展中的突出問(wèn)題，生態(tài)文明建設(shè)要求淘汰“三高”企業(yè)，大力發(fā)展科技含量高、經(jīng)濟(jì)效益好、資源消耗低、環(huán)境污染少的新興產(chǎn)業(yè)。但是，新興產(chǎn)業(yè)是一種投入資金多、工藝流程復(fù)雜、投資風(fēng)險(xiǎn)大的高科技產(chǎn)業(yè)，為大力促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展以實(shí)現(xiàn)企業(yè)節(jié)能減排，政府出臺(tái)了許多相關(guān)的優(yōu)惠政策，甚至不惜通過(guò)巨大的財(cái)政投入來(lái)激勵(lì)和推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型，但經(jīng)濟(jì)外部性使得傳統(tǒng)高耗能企業(yè)不愿實(shí)施減排計(jì)劃。在現(xiàn)實(shí)中，“環(huán)境與發(fā)展一直都是‘兩張皮’，環(huán)保部門與經(jīng)濟(jì)部門的合作與制約機(jī)制不強(qiáng)”。“環(huán)境政策的設(shè)計(jì)、執(zhí)行和實(shí)施不能有效納入到社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的決策過(guò)程中，不能從根源上解決環(huán)境與發(fā)展的矛盾，許多環(huán)境問(wèn)題都是由于不恰當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)政策所引發(fā)?！?［4］

4．地方財(cái)政包干制度帶來(lái)一定消極影響

20世紀(jì)80年代實(shí)行地方財(cái)政包干制后，地方各級(jí)政府的財(cái)政收入狀況直接取決于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)度，這就易造成地方政府輕生態(tài)保護(hù)而“唯經(jīng)濟(jì)利益是瞻”。生態(tài)保護(hù)和環(huán)境建設(shè)是一項(xiàng)社會(huì)公益性事業(yè)，生態(tài)效益和社會(huì)效益是其追求的主要目標(biāo)，經(jīng)濟(jì)效益只是其次生品和衍生品。但是，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較落后的地區(qū)，環(huán)境對(duì)生存而言不得不退居次要地位，地方政府和普通民眾各自關(guān)注的頭等大事是通過(guò)何種發(fā)展來(lái)擺脫當(dāng)前的財(cái)政緊張和生活貧困問(wèn)題，自然都不會(huì)首先考慮環(huán)保問(wèn)題。此外，實(shí)行地方財(cái)政包干制也不利于區(qū)域間生態(tài)文明建設(shè)的協(xié)調(diào)與治理，“生態(tài)文明建設(shè)是一項(xiàng)事關(guān)全局的系統(tǒng)工程，其溢出效益（鄰近地區(qū)受益或受害）非常明顯，要求地區(qū)協(xié)調(diào)，部門合作，綜合治理。但是當(dāng)前財(cái)政制度容易導(dǎo)致地方保護(hù)主義和部門隔絕，使得各地區(qū)、各部門的生態(tài)文明建設(shè)難以協(xié)調(diào)一致” ［5］。

5．環(huán)保法律制度建設(shè)尚待加強(qiáng)

目前，我國(guó)已相繼出臺(tái)了一系列生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的法規(guī)、制度，有效遏制了生態(tài)環(huán)境總體惡化的趨勢(shì)，但現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)保法規(guī)、制度與保障生態(tài)文明建設(shè)任務(wù)的要求還有一定的差距。一是對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境的違法行為懲治力度較輕。在“重經(jīng)濟(jì)發(fā)展輕環(huán)境保護(hù)”發(fā)展觀的影響下，一些嚴(yán)重污染企業(yè)尚未得到應(yīng)有的法律制裁，一些污染行為也還沒(méi)有得到追究，環(huán)保法律法規(guī)的警示和震懾作用大打折扣。二是立法水平有待提高。如2015年1月施行的新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》，雖賦予公眾有參與環(huán)境公益訴訟的權(quán)利，但以公眾個(gè)人名義參與環(huán)境訴訟的權(quán)利仍未得到確認(rèn)。新頒布的其他環(huán)保方面的法律法規(guī)在生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)容上各有偏重，難以實(shí)現(xiàn)彼此間的配合性和補(bǔ)充性。三是環(huán)保執(zhí)法主體混亂。我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境職能部門眾多，每個(gè)職能部門作為獨(dú)立的環(huán)保執(zhí)法主體，執(zhí)法時(shí)各自為政的情況較為突出。對(duì)每個(gè)執(zhí)法部門的具體職責(zé)和權(quán)限以及跨部門間的具體配合方式，現(xiàn)行法律沒(méi)有明文規(guī)定，難以形成生態(tài)保護(hù)合力。

三、加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)的主要途徑

1．加強(qiáng)生態(tài)教育制度建設(shè)，革除行政管理制度的弊端

要解決地方各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)政治意識(shí)不強(qiáng)的問(wèn)題，必須從加強(qiáng)生態(tài)教育制度建設(shè)入手，積極運(yùn)用各種教育手段大力宣傳生態(tài)環(huán)保知識(shí)與理念，以常態(tài)化和制度化的形式對(duì)他們進(jìn)行生態(tài)價(jià)值和生態(tài)理念方面的教育，并將資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等生態(tài)文明建設(shè)指標(biāo)納入政績(jī)綜合考核制度中，使生態(tài)文明理念逐步內(nèi)化為自覺(jué)意識(shí)，并能付諸實(shí)踐。只有當(dāng)“生態(tài)文明價(jià)值理念深植于各職能部門領(lǐng)導(dǎo)和具體工作人員的思想觀念中，生態(tài)文明建設(shè)才能見(jiàn)諸行動(dòng)”?！吧鷳B(tài)觀念不是一朝一夕能夠建立起來(lái)的，需要經(jīng)常性的教育，需要一代又一代的教育工作者的努力?！?［6］

根據(jù)相關(guān)行政部門建設(shè)生態(tài)文明的職責(zé)要求，必須革除行政管理制度的弊端才能逐步建立起有利于生態(tài)文明建設(shè)的行政管理制度。一是要摒棄唯GDP至上的政績(jī)考核制，建立以綠色GDP為導(dǎo)向的干部政績(jī)考核制。要通過(guò)制度約束迫使領(lǐng)導(dǎo)干部牢固地樹(shù)立起“保護(hù)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力”的執(zhí)政理念，摒棄片面追求GDP高速增長(zhǎng)的觀念，努力踐行“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念。二是要全面整合管理資源，建立機(jī)構(gòu)設(shè)置合理、責(zé)權(quán)劃分明確的生態(tài)文明建設(shè)綜合管理制度，確保不同職能部門在解決環(huán)保問(wèn)題時(shí)能夠協(xié)調(diào)合作，提高生態(tài)文明建設(shè)成效。三是要徹底“改變環(huán)保部門與同級(jí)黨政部門的行政從屬關(guān)系及財(cái)政依附關(guān)系，以確保其獨(dú)立行政執(zhí)法。”“同時(shí)也有利于降低行政領(lǐng)導(dǎo)更替對(duì)生態(tài)政策穩(wěn)定性的影響?！?［5］

2．完善生態(tài)產(chǎn)業(yè)政策，建立生態(tài)政策決策機(jī)制

生態(tài)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和壯大離不開(kāi)生態(tài)政策的扶持和支撐，完善的生態(tài)政策制度可助推生態(tài)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。第一，目前我國(guó)很多企業(yè)采用粗放式生產(chǎn)方式利用資源，造成資源的極大浪費(fèi)并污染了環(huán)境。因此，要積極落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)提出的“要使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”的決定。要充分發(fā)揮市場(chǎng)的調(diào)節(jié)功能，盡可能減少行政權(quán)力對(duì)資源價(jià)格的干預(yù)，最大限度地利用市場(chǎng)來(lái)調(diào)節(jié)供求關(guān)系，提高資源尤其是稀缺資源的配置效率，以盡可能少的資源生產(chǎn)盡可能多的產(chǎn)品、獲得盡可能大的效益。這樣，就可以通過(guò)提高企業(yè)的生產(chǎn)成本來(lái)倒逼其改進(jìn)生產(chǎn)工藝，提高資源使用率，減少環(huán)境污染。第二，在科研領(lǐng)域也要積極引入市場(chǎng)化運(yùn)作方式?，F(xiàn)有的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)已表明，“在市場(chǎng)強(qiáng)有力的激勵(lì)機(jī)制推動(dòng)下的科技創(chuàng)新，直接面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)壓力進(jìn)行投資，才可能實(shí)現(xiàn)真正的技術(shù)進(jìn)步”?！巴瑫r(shí)，進(jìn)一步加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)力度。創(chuàng)造有利于科技成果產(chǎn)生和流轉(zhuǎn)的外部環(huán)境，大大強(qiáng)化科技對(duì)生態(tài)的促進(jìn)作用。” ［6］

各級(jí)政府還應(yīng)建立符合生態(tài)文明建設(shè)要求的生態(tài)政策決策機(jī)制。地方政府在制定宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策時(shí)，要廣開(kāi)言路，廣集農(nóng)業(yè)、國(guó)土、能源、環(huán)保、水利部門和其他相關(guān)部門的智慧，確保資源節(jié)約、環(huán)境友好型因素能夠在每個(gè)領(lǐng)域的中長(zhǎng)期發(fā)展總體規(guī)劃和政策中得到充分體現(xiàn)。此外，要強(qiáng)化環(huán)境影響評(píng)價(jià)在綜合決策中的重要地位，建立生態(tài)優(yōu)先的權(quán)衡機(jī)制。要“規(guī)范環(huán)境影響評(píng)價(jià)的內(nèi)容和程序，完善環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，增強(qiáng)環(huán)境影響評(píng)估的權(quán)威性”。“保證環(huán)境評(píng)價(jià)單位在環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的獨(dú)立性，確保環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)不受非技術(shù)因素的干擾。”“建立生態(tài)優(yōu)先的權(quán)衡機(jī)制。”“當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境建設(shè)相沖突時(shí)，要堅(jiān)持生態(tài)環(huán)保的優(yōu)先地位，讓經(jīng)濟(jì)發(fā)展服從于生態(tài)環(huán)境建設(shè)” ［4］。

3．建立健全生態(tài)保護(hù)方面的法律制度

建立完善的生態(tài)文明法律制度，能為環(huán)境保護(hù)、民生幸福提供強(qiáng)有力的保障。首先，要及時(shí)補(bǔ)充完善保護(hù)公民生態(tài)權(quán)益的相關(guān)司法訴訟制度，健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任追究制度，制定生態(tài)破壞（污染）信息強(qiáng)制公開(kāi)制度，強(qiáng)化環(huán)境損害經(jīng)濟(jì)重罰與刑法重典相結(jié)合的制度，完善環(huán)境損害賠償?shù)墓嬖V訟制度等。要使破壞環(huán)境的行為無(wú)處藏身，對(duì)造成重大環(huán)境污染事件者除處以重刑外，還應(yīng)處以經(jīng)濟(jì)處罰，從根本上杜絕違法成本低、守法成本高等有違常理的現(xiàn)象 ［7］。其次，全面清理現(xiàn)行法律法規(guī)中與生態(tài)文明建設(shè)不匹配的內(nèi)容，及時(shí)做好與生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)的法律法規(guī)的廢、修、立工作，盡快形成生態(tài)文明建設(shè)的法律保障體系；研究制定和修訂節(jié)能、節(jié)水、生態(tài)補(bǔ)償、濕地保護(hù)、生物多樣性保護(hù)等方面的法律法規(guī)；建立科學(xué)、合理、有效的執(zhí)法機(jī)制，使不同機(jī)構(gòu)之間的執(zhí)法機(jī)制呈現(xiàn)一致性；地方生態(tài)環(huán)境的立法要突出重點(diǎn)，超前立法，彌補(bǔ)國(guó)家立法的滯后性 ［8］。最后，要加大環(huán)保職能部門的執(zhí)法力度，徹底清除地方和部門保護(hù)主義，真正做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)，堅(jiān)決維護(hù)環(huán)境法治的尊嚴(yán)；完善司法救濟(jì)制度，加強(qiáng)涉及生態(tài)環(huán)境法律適用的司法解釋，健全和完善涉及生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的審判機(jī)構(gòu)和程序，確保涉及生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的案件得到及時(shí)公正的處理 ［9］。