論行政檢察監(jiān)督之完善——以行政公訴制度的缺位與建立為主線

摘要：新行政訴訟法進(jìn)一步完善了行政檢察監(jiān)督制度，但遺憾的是此次修改仍然沒有規(guī)定行政公訴制度。中國(guó)的行政訴訟法規(guī)定了行政自訴制度、檢察機(jī)關(guān)的抗訴制度，但是一直以來都沒有賦予檢察機(jī)關(guān)起訴的權(quán)利?，F(xiàn)實(shí)中行政機(jī)關(guān)侵犯公共利益的案件時(shí)有發(fā)生，由于缺乏行政公訴制度，行政機(jī)關(guān)的違法行為得不到追究，公共利益無(wú)法得到應(yīng)有的保障。本文主要從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)分析我國(guó)建立行政公訴制度的正當(dāng)性，并論述了構(gòu)建這一制度應(yīng)注意的幾個(gè)問題，以促進(jìn)行政檢察監(jiān)督制度的發(fā)展。

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008－6382（2015）05－0031-05

doi:10.3969/j.issn.1008-6382.2015.05.006

收稿日期：2015－08－22

作者簡(jiǎn)介：馬有芳（1991—），女，山西孝義人，西南政法大學(xué)碩士研究生，主要從事憲法學(xué)和行政法學(xué)研究。

修改后的行政訴訟法進(jìn)一步完善了檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能，尤其規(guī)定了檢察建議權(quán)，并分類設(shè)置為啟動(dòng)審判監(jiān)督程序的檢察建議與法院內(nèi)部問責(zé)機(jī)制的檢察建議。這些舉措反映了我國(guó)行政檢察監(jiān)督已邁出了一大步，很多學(xué)者也將研究的重點(diǎn)放在現(xiàn)行行政訴訟法框架下的具體問題上。這些具體問題的研究雖為必要，但非首要。問題在于，當(dāng)下的行政訴訟法只對(duì)行政主體侵犯私益的行為進(jìn)行監(jiān)督，在公益領(lǐng)域始終是個(gè)空白點(diǎn)。有權(quán)提起行政訴訟的主體僅僅是行政行為的相對(duì)人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人、其他組織，沒有賦予檢察院特定情形下的原告資格?，F(xiàn)實(shí)中發(fā)生的損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的行為，大多是由當(dāng)?shù)卣蚱渌姓C(jī)關(guān)的違法行政行為所導(dǎo)致。由于受害群體具有不確定性，而且不涉及其直接利害關(guān)系，使得行政機(jī)關(guān)的違法行為得不到懲治。檢察院作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，賦予其行政公訴權(quán)正好可以彌補(bǔ)這一缺失。筆者將從幾個(gè)方面對(duì)缺失的行政公訴進(jìn)行探討。

一、行政公益訴訟與行政公訴

學(xué)界對(duì)行政公益訴訟、行政公訴的概念沒有形成廣泛共識(shí)，學(xué)術(shù)用語(yǔ)極其混亂，研究行政公訴之前有必要將這兩個(gè)概念厘清。

行政公益訴訟是公益訴訟的一種類型。廣義的行政公益訴訟指公民、法人或其他組織認(rèn)為行政行為違法，對(duì)國(guó)家利益、公共利益或者他人利益造成侵害或者可能造成侵害的，皆可根據(jù)法律規(guī)定向人民法院提起行政訴訟。這一概念中原告既可以以追求公共利益為直接目標(biāo)，也可以僅以保護(hù)個(gè)人利益為目的，只要其訴由是為了保護(hù)公共利益即可。狹義的行政公益訴訟原告不僅須以追求公共利益為直接目標(biāo)，而且還必須與被訴行為沒有直接利害關(guān)系。換言之，狹義的行政公益訴訟明確將追求個(gè)人利益的主觀訴訟情形排除在外 ［1］。關(guān)于行政公訴的定義理論界爭(zhēng)議較少，只是表述不同。具體指檢察機(jī)關(guān)在履行法律監(jiān)督職能的過程中，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行政行為違反了法律規(guī)定，侵害了公共利益，依照行政訴訟程序向法院提起訴訟，要求法院進(jìn)行審理并作出裁判的活動(dòng)。行政公訴屬于行政訴訟，但是又區(qū)別于普通的行政訴訟，前者是為維護(hù)社會(huì)公共利益，后者是為了維護(hù)行政相對(duì)人的個(gè)體權(quán)益。

從上述定義我們不難發(fā)現(xiàn)，這兩個(gè)概念不能等同?？梢哉f行政公訴屬于公益訴訟，但不能說行政公訴屬于行政公益訴訟。界定行政公訴有必要將行政公訴與行政公益訴訟區(qū)分開來。二者的不同表現(xiàn)在：第一，啟動(dòng)訴訟程序的主體不同。前者必須由檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)，后者則由公民、法人、其他組織啟動(dòng)。第二，行政公益訴訟更接近一般行政訴訟，主要表現(xiàn)為私權(quán)利和審判權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督 ［2］；行政公訴則是檢察權(quán)與審判權(quán)對(duì)行政權(quán)的雙重公權(quán)力監(jiān)督。第三，行政公益訴訟的提起主體與被告方相比處于明顯弱勢(shì)地位；而行政公訴的提起方是檢察院，原被告雙方不分伯仲，更有利于糾正行政違法行為。當(dāng)然行政公益訴訟與行政公訴也不是全然分離的，二者均屬于客觀之訴，目的都是為了保護(hù)公共利益；狹義的行政公益訴訟與行政公訴的起訴主體和被訴行政行為均無(wú)直接利害關(guān)系。

二、從國(guó)外行政公訴的產(chǎn)生及發(fā)展證成我國(guó)建立行政公訴制度的正當(dāng)性

無(wú)論英美法系國(guó)家還是大陸法系國(guó)家，大都建立了行政公訴制度。從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)看，這種訴訟之所以由檢察官提起主要是基于其性質(zhì)和作用考量。檢察官是公共利益的代表，由他啟動(dòng)訴訟能夠彌補(bǔ)傳統(tǒng)起訴主體只能是利害關(guān)系人的局限，而且相對(duì)于個(gè)體，公權(quán)主體起訴能有效地監(jiān)督行政權(quán)，更利于公共利益的保護(hù)。

1．國(guó)外行政公訴的產(chǎn)生及發(fā)展

（1）檢察官的性質(zhì)定位決定了行政公訴制度的產(chǎn)生

法國(guó)是現(xiàn)代意義的檢察制度的發(fā)源地，檢察官最初是作為國(guó)王利益的代表而產(chǎn)生 ［3］。隨著國(guó)王個(gè)人專政結(jié)束，檢察官逐漸演變?yōu)閲?guó)家利益和公共利益的代表，負(fù)責(zé)維護(hù)公共秩序，保護(hù)公共利益。在德國(guó)，檢察官居于法之看守人的地位，具有實(shí)現(xiàn)并維持法治國(guó)家之歷史性、社會(huì)性的意義 ［4］。各國(guó)檢察制度雖各有特色，但在性質(zhì)上都是公共利益的弘揚(yáng)者。

行政公訴制度就是基于檢察官的上述性質(zhì)定位而產(chǎn)生。隨著個(gè)人本位逐漸淡出歷史舞臺(tái)，社會(huì)本位和國(guó)家本位的思潮備受人們關(guān)注。相應(yīng)地，要求檢察官維護(hù)社會(huì)公益的呼聲也越來越強(qiáng)烈。作為公益代表，檢察官的身影貫穿于刑事、民事、行政領(lǐng)域。盡管和中國(guó)類似，國(guó)外許多國(guó)家的檢察官主要在刑事領(lǐng)域發(fā)揮作用，但在這些國(guó)家，檢察官?gòu)膩頉]有忽視自己在民事、行政領(lǐng)域保護(hù)公益的職能 ［5］。尤其是進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)以來，涉及國(guó)家和公共利益的糾紛案件空前增多，為處理類似糾紛，行政公訴制度發(fā)揮了明顯重要的作用。到目前為止，世界上許多國(guó)家的法律都規(guī)定了檢察官有權(quán)就有關(guān)公益爭(zhēng)議提起行政公訴。或者即使沒有明確提出行政公訴一詞，其內(nèi)涵也已經(jīng)和行政公訴非常接近或幾乎等同了。

（2）行政公訴彌補(bǔ)了傳統(tǒng)行政訴訟的缺陷，促進(jìn)了訴訟制度的發(fā)展

在訴訟原告資格問題上，早期的立法者堅(jiān)持法律利害關(guān)系理論，以當(dāng)事人是否與行政行為有直接利害關(guān)系作為個(gè)人能否起訴的依據(jù)。法國(guó)行政法通說觀點(diǎn)認(rèn)為起訴人與被訴行政行為的利害關(guān)系是原告資格的真正內(nèi)容。但隨后的實(shí)踐證明，利害關(guān)系理論存在明顯缺陷。尤其在強(qiáng)調(diào)社會(huì)本位的當(dāng)今，行政機(jī)關(guān)侵害公共利益的案件屢見不鮮，在此類糾紛中由于不存在法律規(guī)定的權(quán)利直接受侵害者，起訴往往被阻，行政機(jī)關(guān)的不法行為也游離于法網(wǎng)之外。利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)也忽視了檢察機(jī)關(guān)作為公益代表的法律守衛(wèi)作用，束縛了法院對(duì)行政違法行為的監(jiān)督。當(dāng)然早期之所以堅(jiān)持權(quán)利直接受損理論是考慮到原告如果不受限制，將嚴(yán)重阻礙行政的正常運(yùn)行，削弱行政效率。但是根據(jù)兩害相權(quán)取其輕，各國(guó)絕對(duì)不允許以行政違法行為的放任換取行政效率的提高。當(dāng)起訴主體不能確定時(shí)，由檢察官出任原告，不僅符合其維護(hù)公益的價(jià)值理念，而且可以消除早期立法者的顧慮，一舉兩得。

20世紀(jì)《英國(guó)最高法院規(guī)則》第3條第5款規(guī)定，申請(qǐng)司法審查的起訴資格如下：“申請(qǐng)司法審查必須根據(jù)法院的規(guī)則得到高等法院的同意。高等法院不能同意，除非法院認(rèn)為申請(qǐng)人對(duì)于申訴事項(xiàng)具有足夠的利益?！?［6］此法律規(guī)定標(biāo)志著直接利害關(guān)系理論正悄然沒落，利益范圍標(biāo)準(zhǔn)逐漸萌生。國(guó)外的這種標(biāo)準(zhǔn)變更使得許多侵害公共利益的案件也被納入行政訴訟的調(diào)整范圍，沒有直接利害關(guān)系的檢察官可以通過行使訴權(quán)保護(hù)國(guó)家利益和公共利益，行政公訴制度得以進(jìn)一步發(fā)展。有些國(guó)家甚至將這一制度作為提起行政公益訴訟的前置程序或者唯一途徑，這些舉措彌補(bǔ)了傳統(tǒng)行政訴訟遺漏公共利益受損案件以及忽視檢察官原告資格的缺陷，使得公共利益得到檢察機(jī)關(guān)和法院的雙重保護(hù)。

（3）行政公訴制度的主要效能在于監(jiān)督行政權(quán)

行政公訴制度的作用除了有利于公共利益的維護(hù)，更為重要的是可以有效監(jiān)督行政權(quán)。以公權(quán)力制約公權(quán)力是防止權(quán)力濫用的有效途徑。與以往個(gè)人薄力對(duì)抗政府強(qiáng)力相比較，行政公訴制度表現(xiàn)出了極大的優(yōu)勢(shì)，可以實(shí)現(xiàn)檢察權(quán)與審判權(quán)對(duì)行政權(quán)的雙重監(jiān)督。

在英美法系國(guó)家，檢察官通過提起行政公訴直接對(duì)行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督。根據(jù)英國(guó)行政法，檢察長(zhǎng)為保護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益有責(zé)任代表公益監(jiān)督行政行為并提起訴訟 ［7］。如果政府越權(quán)行使權(quán)力，但沒有對(duì)個(gè)人造成實(shí)質(zhì)損害，則只能由檢察官代表國(guó)家起訴。美國(guó)為防止司法濫用而影響行政的運(yùn)行，立法者規(guī)定在不存在行政違法時(shí)，國(guó)會(huì)不會(huì)授權(quán)任何人提起訴訟；如果存在行政違法行為，國(guó)會(huì)可授權(quán)檢察總長(zhǎng)為公共利益而提起訴訟，以此監(jiān)督行政。在大陸法系國(guó)家，檢察官一般通過參加行政訴訟的方式監(jiān)督行政行為。德國(guó)是最早建立行政公訴制度的國(guó)家，但是檢察官并不可以直接提起訴訟，而是通過參與方式對(duì)案件的實(shí)質(zhì)性問題進(jìn)行審查，提出意見，最終影響判決結(jié)果以實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督 ［8］。在以蘇聯(lián)為代表的社會(huì)主義國(guó)家，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政權(quán)的方式除了對(duì)行政行為的一般監(jiān)督，還包括行政公訴。如果檢察長(zhǎng)發(fā)現(xiàn)行政行為違反法律，有權(quán)向法院提起有關(guān)合法性訴訟。因此，從世界范圍看，很多國(guó)家都很重視行政公訴監(jiān)督行政的特殊作用，并在實(shí)踐過程中不斷完善。

2．我國(guó)建立行政公訴制度的正當(dāng)性證成

（1）從性質(zhì)上看，行政公訴權(quán)是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的應(yīng)有權(quán)能

根據(jù)憲法規(guī)定，人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，負(fù)有對(duì)有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)、單位和個(gè)人執(zhí)行、遵守法律的情況進(jìn)行監(jiān)督的職責(zé)，并依法獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。行政公訴權(quán)是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的權(quán)能之一，也是其法律監(jiān)督屬性的必然要求。與西方國(guó)家類似，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)也以最大限度地保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益為最終價(jià)值追求。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)及其監(jiān)督職能，檢察院有責(zé)任對(duì)侵害公共利益的行政違法行為提起訴訟。作為公共利益和社會(huì)正義的守護(hù)神，檢察官擁有豐富的法律知識(shí)、公訴經(jīng)驗(yàn)，有能力勝任保護(hù)公共利益的重任。因此，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)及價(jià)值理念決定了行政公訴制度建立的正當(dāng)性與可行性；檢察機(jī)關(guān)自身所具備的一系列資源條件又可以為行政公訴的產(chǎn)生奠定基礎(chǔ)。在中國(guó)，由檢察院行使行政公訴權(quán)無(wú)疑是最合適的，不僅有利于及時(shí)追究行政違法行為，維護(hù)公共利益，而且可以彰顯檢察監(jiān)督的價(jià)值。

（2）現(xiàn)存行政訴訟制度存在明顯漏洞，要求建立行政公訴制度以彌補(bǔ)缺陷的呼聲越來越高

從國(guó)外行政公訴制度的經(jīng)驗(yàn)中不難發(fā)現(xiàn)，這一制度是在傳統(tǒng)行政訴訟存在明顯缺陷的基礎(chǔ)上催生的，因此論證行政公訴建立的正當(dāng)性就必須分析當(dāng)前或傳統(tǒng)行政訴訟的弊端。我國(guó)新修改的行政訴訟法只對(duì)行政機(jī)關(guān)侵犯私益的行為進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)公益領(lǐng)域則沒有進(jìn)行調(diào)整，對(duì)行政公訴更是只字未提。目前我國(guó)僅僅在民事訴訟法中涉及公益訴訟，新頒布的民訴法解釋雖細(xì)化了公益訴訟的受理?xiàng)l件，規(guī)定必須有公共利益受損害的初步證據(jù)，但是對(duì)起訴主體仍然局限于模糊的有關(guān)機(jī)關(guān)和組織?，F(xiàn)實(shí)生活中，公益領(lǐng)域的行政違法行為不斷增多，而我國(guó)法律仍處于滯后狀態(tài)，公民往往由于不是直接行政相對(duì)人或者與違法行為沒有利害關(guān)系而被認(rèn)定為不具備起訴資格。即使公民的法律意識(shí)增強(qiáng)，不能再容忍政府對(duì)公共利益的肆意侵害，法律也規(guī)定特定公民有權(quán)啟動(dòng)訴訟。但是由公民個(gè)人以其弱小的勢(shì)力提起行政公益訴訟與強(qiáng)大的政府公力相對(duì)抗而尋求救濟(jì)，明顯力不從心，難以起到真正的約束效果，這時(shí)候就需要檢察官作為維護(hù)公共利益、監(jiān)督政府行為的主導(dǎo)力量提起行政公訴。這與國(guó)外行政公訴制度產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)條件不謀而合。因此，我國(guó)建立行政公訴制度有其現(xiàn)實(shí)需要，不僅可以克服公民個(gè)體起訴所帶來的就同一事項(xiàng)多頭審理的缺陷，還可以填補(bǔ)傳統(tǒng)行政訴訟制度在公益領(lǐng)域的空缺。

（3）我國(guó)行政權(quán)過分強(qiáng)大，需要行政公訴權(quán)的有效監(jiān)督

就我國(guó)的歷史傳統(tǒng)而言，行政權(quán)和司法權(quán)一直是渾然一體的?？h令既管行政事務(wù)也負(fù)責(zé)審判，行政權(quán)一直處于過分強(qiáng)勢(shì)地位，很容易被濫用。行政權(quán)又是國(guó)家權(quán)力體系中主動(dòng)性最強(qiáng)的一種權(quán)力，與民聯(lián)系也最為直接，因此制約與監(jiān)督行政權(quán)一直是重中之重。實(shí)踐反復(fù)證明，缺乏完善的司法救濟(jì)渠道，對(duì)行政權(quán)的控制與制約幾乎是不可能的 ［9］。又因?yàn)閭€(gè)人弱小力量難以與強(qiáng)大的政府力量相抗衡；法院又恪守不告不理，對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督也極為有限。因此，由檢察院提起行政公訴，以公權(quán)力制約公權(quán)力，與審判機(jī)關(guān)相互配合進(jìn)行雙重監(jiān)督無(wú)疑是最佳的方式。

總之，與國(guó)外相比較，我國(guó)具備構(gòu)建行政公訴制度的正當(dāng)性及現(xiàn)實(shí)條件。作為公共利益的代表者和法律的監(jiān)督主體，檢察機(jī)關(guān)提起行政公訴彰顯其法律監(jiān)督特性，有利于國(guó)家利益及公共利益的維護(hù)；可以填補(bǔ)行政訴訟的缺漏，促進(jìn)其不斷完善；而且對(duì)于龐大的行政權(quán)可以形成有效對(duì)抗。面對(duì)中國(guó)的實(shí)際情況，建立行政公訴制度既屬勢(shì)在必行，又是迫在眉睫。

三、我國(guó)行政公訴制度建立過程中應(yīng)注意的幾 個(gè)問題

1．舉證責(zé)任

關(guān)于舉證責(zé)任問題理論界有兩種不同看法，一種認(rèn)為原則上應(yīng)由行政機(jī)關(guān)舉證，另一種主張應(yīng)由檢察機(jī)關(guān)舉證。筆者認(rèn)為原則上應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)舉證。一方面，行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)時(shí)遵循先取證、后裁決的規(guī)則，它要求行政機(jī)關(guān)在做出行政行為前必須充分調(diào)查收集證據(jù)，在事實(shí)清楚的基礎(chǔ)上正確適用法律，做到法無(wú)規(guī)定不可為。因此，一旦行政行為被訴，由做出該行為的行政機(jī)關(guān)舉證實(shí)屬必然。另一方面，從舉證便利角度分析，不少學(xué)者提出檢察機(jī)關(guān)在能力、技術(shù)、資源等方面與行政主體實(shí)力相當(dāng)，具備相應(yīng)的舉證能力，應(yīng)由檢察院承擔(dān)舉證責(zé)任 ［10］。筆者不贊成此觀點(diǎn)，首先，舉證責(zé)任并不是由當(dāng)事人一方的舉證能力大小決定的，而是根據(jù)案件性質(zhì)，綜合分析多種因素確定的；誰(shuí)主張誰(shuí)舉證僅僅是民刑領(lǐng)域舉證的一般原則，在行政領(lǐng)域一般行不通。其次，即使比較檢察院與行政主體的舉證便利性，也是行政主體勝出。行政案件的核心問題是行政行為是否合法，而該行政行為又是行政主體做出的，所以被告對(duì)做出行政行為的證據(jù)最為清楚，由其舉證最為便利，也符合高效便捷原則，利于糾紛的及時(shí)解決。當(dāng)然原則上由行政機(jī)關(guān)舉證并不意味著檢察機(jī)關(guān)對(duì)任何事實(shí)都不舉證。新出臺(tái)的民訴法司法解釋第二百八十四條提到，有社會(huì)公共利益受到損害的初步證據(jù)法院才應(yīng)當(dāng)受理案件。這一規(guī)定為行政公訴提供了良好借鑒，公共利益因行政違法行為遭受損害是檢察機(jī)關(guān)提起公訴的前提，因此檢察機(jī)關(guān)應(yīng)提供初步證據(jù)證明公益受損。

2．檢法審級(jí)問題

行政公訴屬于公益訴訟的一種，此類案件在主體、地域方面涉及范圍都很廣，案件本身也具有復(fù)雜性、特殊性?；鶎臃ㄔ耗芰τ邢?，借鑒最新民訴法司法解釋，宜將該類案件交由中級(jí)以上人民法院管轄。提起訴訟的檢察機(jī)關(guān)也不應(yīng)當(dāng)與被訴行政機(jī)關(guān)同級(jí)，就中國(guó)目前的實(shí)際情況而言，檢法機(jī)關(guān)在財(cái)政方面受控于政府，實(shí)踐中經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)同級(jí)檢法機(jī)關(guān)不敢管甚至不想管政府違法行為的事例。為此，多數(shù)學(xué)者從財(cái)政自立以及提高檢法審級(jí)兩方面著手努力，試圖改變這一現(xiàn)狀。新修改的行政訴訟法中規(guī)定高級(jí)人民法院可以跨行政區(qū)域管轄第一審行政案件；為響應(yīng)十八屆四中全會(huì)的精神，深圳市、沈陽(yáng)市設(shè)立巡回法庭，探索建立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院 ［11］。這些實(shí)踐都是為了防止同級(jí)檢法機(jī)關(guān)不敢、不愿管行政違法行為而做出的創(chuàng)新，也反映了針對(duì)一些特殊類型的案件由同級(jí)檢察院對(duì)抗同級(jí)行政機(jī)關(guān)確實(shí)起不到良好的效果。因此，適當(dāng)提高檢法級(jí)別對(duì)處理行政公訴案件利大于弊。

3．嚴(yán)格審查起訴及前置程序

檢察機(jī)關(guān)接到或發(fā)現(xiàn)案件后需嚴(yán)格審查，決定是否立案、起訴。作為公權(quán)力機(jī)關(guān)，檢察院應(yīng)更加慎重，不能什么案件都啟動(dòng)公訴程序，否則將會(huì)影響行政機(jī)關(guān)正常職能運(yùn)作，妨礙行政效率的提高。具體而言，檢察機(jī)關(guān)需認(rèn)真審查并初步證明行政行為侵害到了國(guó)家利益或公共利益，立案之后檢察機(jī)關(guān)需要?jiǎng)佑靡磺泻侠淼恼{(diào)查手段搜集證據(jù)，審查起訴 ［12］。當(dāng)然針對(duì)群眾舉報(bào)的案件，檢察機(jī)關(guān)也可以讓群眾提供證據(jù)材料，如果這些證據(jù)能夠證明案件事實(shí)，才有可能提起訴訟而非必然。檢察院經(jīng)過調(diào)查，發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)確實(shí)違法侵害了公共利益，首先應(yīng)當(dāng)通知行政機(jī)關(guān)糾正，并要求它在規(guī)定的期限內(nèi)作為或不作為；如果行政機(jī)關(guān)不糾正或置之不理，檢察院才可以起訴。之所以設(shè)置這一前置程序主要是基于檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政行為的性質(zhì)定位。我國(guó)的檢察機(jī)關(guān)不同于西方，除了是公共利益的代表外，還具有法律監(jiān)督屬性，既然是監(jiān)督，檢察院就有權(quán)直接督促行政機(jī)關(guān)改正 ［13］。當(dāng)然這一前置程序的設(shè)計(jì)也是考慮到行政管理效率問題，由行政主體直接改正違法行為有利于糾紛的及時(shí)解決，符合行政法高效便民的原則，并且可以減輕檢法機(jī)關(guān)的訴累，節(jié)約訴訟成本。

行政公訴制度是維護(hù)國(guó)家及社會(huì)公共利益的重要制度，也是完善我國(guó)行政檢察監(jiān)督制度的有效之舉。在當(dāng)前的實(shí)踐中，建立這一制度既具有理論基礎(chǔ)，又有現(xiàn)實(shí)意義。筆者通過詳細(xì)論證以期為行政訴訟法的修改與行政檢察監(jiān)督的銜接提供一條路徑，從而促進(jìn)我國(guó)行政訴訟制度的發(fā)展與檢察監(jiān)督的完善。