深化我國(guó)部門財(cái)政預(yù)算管理改革：?jiǎn)栴}與思路

張梅艷

（中國(guó)人民大學(xué)哲學(xué)學(xué)院，北京 100872）

一、研究背景與文獻(xiàn)綜述

從20 世紀(jì)90年代后期開始，我國(guó)分步設(shè)計(jì)、推行了一系列預(yù)算制度改革的措施，內(nèi)容包括部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中支付、預(yù)算外資金收支兩條線等。盡管這些改革一定程度上解決了我國(guó)多年存在的財(cái)政預(yù)算問(wèn)題，但是從實(shí)際情況來(lái)看，目前我國(guó)政府財(cái)政預(yù)算還是不符合理財(cái)要求，“財(cái)政悖論”現(xiàn)象十分突出，財(cái)政預(yù)算支出效率亟待提高，財(cái)政資金的分配不合理問(wèn)題也亟待解決，如年底“突擊花錢”、“預(yù)算超收”等問(wèn)題，一直是困擾我國(guó)財(cái)政預(yù)算的一大頑疾，到現(xiàn)在也沒找到解決的好辦法，這種財(cái)政預(yù)算現(xiàn)狀已經(jīng)表明如果我們的部門預(yù)算改革就此止步的話，那么改革已經(jīng)取得的成果最后也將會(huì)成為一種形式上的勝利。因此當(dāng)前我們的重要任務(wù)就是深化部門預(yù)算改革，解決目前存在于我國(guó)財(cái)政預(yù)算中的頑疾。針對(duì)目前我國(guó)部門預(yù)算改革的現(xiàn)狀，黨的十六屆三中全會(huì)提出了需要對(duì)預(yù)算績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)的方案，應(yīng)該說(shuō)這一指示為我國(guó)深化部門財(cái)政預(yù)算改革指明了方向，具有劃時(shí)代的意義，這一行動(dòng)實(shí)際上也表明了推行績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)體系也將是我國(guó)深化部門財(cái)政預(yù)算制度改革的基本框架和立足點(diǎn)。

財(cái)政的績(jī)效預(yù)算改革應(yīng)開始于對(duì)政府部門的績(jī)效評(píng)價(jià)。從目前現(xiàn)有的研究文獻(xiàn)來(lái)看，國(guó)外對(duì)績(jī)效預(yù)算問(wèn)題的研究可以歸納為以下幾個(gè)方面：一是對(duì)績(jī)效預(yù)算基本內(nèi)涵的探索和研究。以美國(guó)預(yù)算管理辦公室（OMB）[1]的績(jī)效預(yù)算定義最具代表性，即“績(jī)效預(yù)算是這樣一種預(yù)算，它以一種目標(biāo)為導(dǎo)向、以項(xiàng)目成本為衡量、以業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估為核心的一種預(yù)算體制”[2]。二是對(duì)項(xiàng)目預(yù)算進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)方式的研究?？?jī)效評(píng)估是績(jī)效預(yù)算的最為核心部分，它決定著整個(gè)績(jī)效預(yù)算是如何執(zhí)行的。20 世紀(jì)80年代到90年代，隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起，財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)進(jìn)入了一個(gè)新的高潮。與此同時(shí)，西方學(xué)者也對(duì)績(jī)效預(yù)算及其評(píng)價(jià)制度相應(yīng)的進(jìn)行了大量的研究。如Thomas P.Lauth(2003)、Talor.E, Seven (2003) 和 Diamonded.J（2004）等學(xué)者的研究成果，他們集中精力對(duì)績(jī)效預(yù)算的評(píng)估方式，以及對(duì)預(yù)算績(jī)效的最后測(cè)量方式都提供了寶貴的意見。因此對(duì)當(dāng)前的績(jī)效預(yù)算理論研究和實(shí)踐都具有較強(qiáng)的指導(dǎo)意義。最后，一些國(guó)外學(xué)者也對(duì)績(jī)效預(yù)算的實(shí)施成效進(jìn)行了考察，還對(duì)績(jī)效預(yù)算深化發(fā)展的困境進(jìn)行了探討[3]?，F(xiàn)在國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)績(jī)效預(yù)算的研究主要是圍繞介紹國(guó)外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)成果，如何構(gòu)建科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)價(jià)體系、以及其在中國(guó)的可行性進(jìn)行了探討等。例如來(lái)自高校的學(xué)者：戴璐、劉明、馬蔡琛、張曉嵐等他們從不同的角度分析我國(guó)當(dāng)前部門財(cái)政預(yù)算制度所存在的弊病和缺陷，并指出解決這種預(yù)算缺陷的關(guān)鍵就是加強(qiáng)預(yù)算的績(jī)效評(píng)價(jià)即項(xiàng)目支出的成果考察。其次，一些來(lái)自政府部門的學(xué)者在這方面也做出了突出的研究成果，如：賈康、白景明、馬國(guó)賢等人通過(guò)對(duì)國(guó)外績(jī)效預(yù)算的成果進(jìn)行考察，并在此基礎(chǔ)之上根據(jù)我國(guó)國(guó)情指出我國(guó)實(shí)行績(jī)效預(yù)算評(píng)估工作的緊迫性、必然性以及困難性等問(wèn)題。以上所介紹的國(guó)內(nèi)外研究成果也是本文論述觀點(diǎn)的主要參考資料。

本文基于此，針對(duì)當(dāng)前我國(guó)突出的財(cái)政預(yù)算現(xiàn)狀及其問(wèn)題，提出我國(guó)應(yīng)該借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家例如美國(guó)的績(jī)效預(yù)算的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金支出的項(xiàng)目績(jī)效考評(píng)，合理分配和支出財(cái)政資源，使財(cái)政資源符合“取之于民，用之于民”的理念。在此基礎(chǔ)之上應(yīng)以一個(gè)更加寬廣和更加獨(dú)特的視野指出：深化我國(guó)部門預(yù)算管理改革的思路與方向：以新績(jī)效預(yù)算管理理論為指導(dǎo)，建立財(cái)政預(yù)算與支出的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，從而建立起科學(xué)、規(guī)范、公開透明、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的現(xiàn)代預(yù)算管理制度[4]。

二、當(dāng)前我國(guó)財(cái)政預(yù)算的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

（一）我國(guó)財(cái)政預(yù)算現(xiàn)狀

首先，在預(yù)算年度方面，我國(guó)現(xiàn)行《預(yù)算法》第10條規(guī)定我國(guó)預(yù)算年度采用歷年制，即從公歷1月1日起到12月31日止。而預(yù)算編制作為整個(gè)預(yù)算工作的開始，按照現(xiàn)行《預(yù)算法》的規(guī)定，國(guó)務(wù)院應(yīng)與每年11月10日前及時(shí)下達(dá)編制下一年度預(yù)算草案的指標(biāo)，具體編制事務(wù)則由財(cái)政部部署。中央各部門編制預(yù)算的部門預(yù)算應(yīng)在每年12月10日前報(bào)財(cái)政部審核，并等到下一年3月份人民代表舉行會(huì)議時(shí)向大會(huì)作預(yù)算草案報(bào)告。預(yù)算草案經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)，方可成立。近年來(lái)我國(guó)部門預(yù)算編制的起始時(shí)間逐步提前了，從2004年開始預(yù)算編制的開始時(shí)間提前到5月份，預(yù)算編制的時(shí)間足足延長(zhǎng)了8 個(gè)多月。這樣隨著預(yù)算編制時(shí)間的延長(zhǎng)，預(yù)算編制的合理性和科學(xué)性也有顯著提高。

其次，在預(yù)算編制的程序上，從2000年開始，我國(guó)中央部門預(yù)算編制實(shí)行“二上二下”[5]預(yù)算編制的基本流程，其中“一上”是指部門單位編報(bào)預(yù)算建議數(shù)，部門預(yù)算編制是從基層的預(yù)算單位編起，主要是根據(jù)上年度預(yù)算支出的情況編制項(xiàng)目預(yù)算建議數(shù)，最后由一級(jí)預(yù)算單位審核匯編成部門預(yù)算建議數(shù)，上報(bào)給財(cái)政部?！耙幌隆奔簇?cái)政部下達(dá)預(yù)算控制數(shù)，具體指對(duì)各部門單位上報(bào)的預(yù)算建議數(shù)，由財(cái)政部各業(yè)務(wù)主管機(jī)構(gòu)進(jìn)行初審，再由財(cái)政部預(yù)算司審核、平衡，并在財(cái)政部?jī)?nèi)部進(jìn)行協(xié)商和探討，最后由預(yù)算司匯編成本及預(yù)算初步方案報(bào)國(guó)務(wù)院，經(jīng)批準(zhǔn)后下達(dá)預(yù)算控制限額。“二上”指部門上報(bào)預(yù)算，即部門根據(jù)財(cái)政部下達(dá)的預(yù)算控制限額，編制部門預(yù)算草案上報(bào)財(cái)政部。“二下”指財(cái)政部批復(fù)預(yù)算，即財(cái)政部對(duì)個(gè)部門上報(bào)的預(yù)算草案進(jìn)行審核，后報(bào)國(guó)務(wù)院審核，再經(jīng)全國(guó)人代會(huì)審議通過(guò)，財(cái)政部就向各部門單位批復(fù)預(yù)算，預(yù)算進(jìn)入執(zhí)行階段[6]。

第三，我國(guó)現(xiàn)行的部門預(yù)算盡管初步實(shí)現(xiàn)了“零基預(yù)算”，但是在實(shí)際的操作流程上，我國(guó)還是沒有擺脫長(zhǎng)期采用的“基數(shù)加增長(zhǎng)的預(yù)算”方法。也就是說(shuō)，在每個(gè)預(yù)算年度的預(yù)算編制的準(zhǔn)備階段，預(yù)算制定者首先確定上一年度的預(yù)算支出基數(shù)，然后在上一年度支出基數(shù)的基礎(chǔ)上，考慮下一年度影響各項(xiàng)支出的因素，即偏重于考慮預(yù)算的增量，在此基礎(chǔ)之上，確定下一年度的預(yù)算支出數(shù)額?？梢钥闯鲞@種“基數(shù)加增長(zhǎng)”的預(yù)算編制方法簡(jiǎn)單方便，易于操作，到現(xiàn)在還是一些部門預(yù)算編制的慣用方法。

（二）我國(guó)部門預(yù)算編制制度存在的主要問(wèn)題

1.我國(guó)預(yù)算編制時(shí)間不合理

根據(jù)我國(guó)《預(yù)算法》第10 條的規(guī)定，中國(guó)預(yù)算實(shí)行歷年制，即從公歷1月1日起至12月31日。因此我國(guó)的財(cái)政預(yù)算編制時(shí)間僅僅只有三四個(gè)月的時(shí)間，預(yù)算編制的質(zhì)量和合理性可想而知，而目前人大審議部門預(yù)算的時(shí)間也僅僅二三個(gè)星期，在如此短暫時(shí)間內(nèi)，要想認(rèn)真、逐項(xiàng)地審議各個(gè)部門單位的預(yù)算是很難做到，因此人民代表大會(huì)對(duì)各個(gè)預(yù)算項(xiàng)目的審核也只能是進(jìn)行總體性、大概性地省察，最終流于形式，預(yù)算編制的科學(xué)性和合理性程度降低。而等到兩會(huì)之后，層層下?lián)?，部門預(yù)算編制支出到基層單位執(zhí)行的時(shí)候已經(jīng)是4月份了。這就勢(shì)必會(huì)影響到基層單位在第一季度的項(xiàng)目預(yù)算支出，那么全年的預(yù)算執(zhí)行時(shí)間也會(huì)相應(yīng)的受到影響，即到了年末可能會(huì)存在預(yù)算支出花不完的現(xiàn)象，然而由于我國(guó)預(yù)算多采用“基數(shù)加增長(zhǎng)”法，因此各單位為了不影響下一年度的預(yù)算編制，這就使得各單位為了花完年初預(yù)算規(guī)定的錢，各部門年底突擊花錢，亂花錢之現(xiàn)象也就不難解釋。

2.“天書式預(yù)算”導(dǎo)致“年底突擊花錢”

從我國(guó)“二上二下”的預(yù)算編制流程中可以發(fā)現(xiàn)，目前我國(guó)的財(cái)政預(yù)算采用的部門預(yù)算管理制度，使得管理財(cái)政資源的財(cái)政部和中央的各部門是分開的，兩者的職能和分工是不一樣的。“這就導(dǎo)致它們之間存在著嚴(yán)重的信息不對(duì)稱，使得財(cái)政部難以準(zhǔn)確了解個(gè)部門真正需要的資金金額，這就產(chǎn)生了道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇。部門常常會(huì)通過(guò)抬高預(yù)算額度來(lái)欺騙財(cái)政部，財(cái)政部對(duì)政府其他部門的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇是了解的，總是要憑經(jīng)驗(yàn)對(duì)部門的預(yù)算報(bào)告進(jìn)行削減?！盵7]在這種情況下，在分配財(cái)政資金的時(shí)候，財(cái)政部門就會(huì)很難做到公平、公正。

因?yàn)橛捎谪?cái)政部和各部門單位之間存在這種“逆向選擇”，這使得一些部門為了能夠多要些預(yù)算，經(jīng)常虛報(bào)或者多報(bào)預(yù)算，甚至一些單位在編制預(yù)算時(shí)安排一些不具備可行性或著根本沒有認(rèn)真論證的項(xiàng)目，然而這些項(xiàng)目在審批后完全無(wú)法執(zhí)行。所以我國(guó)的部門預(yù)算總存在預(yù)算時(shí)多多益善，然而到了年底由于項(xiàng)目不可進(jìn)行而導(dǎo)致年底錢多花不出去的問(wèn)題。但是很多單位為了不影響下一年度的財(cái)政預(yù)算，很多政府部門就會(huì)在年底把沒有花出去的錢突擊花出去，如2009年底根據(jù)財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)，“7.6 萬(wàn)億的年度預(yù)算支出，其中的2 萬(wàn)億需要在一個(gè)月內(nèi)完成”[8]。這種由于預(yù)算編制的不合理性即低效率所導(dǎo)致的年底突擊花錢的現(xiàn)象幾乎是最近幾年國(guó)家財(cái)政預(yù)算每年必會(huì)出現(xiàn)的典型問(wèn)題。我們根據(jù)財(cái)政部主頁(yè)上公示的數(shù)據(jù)可以了解到今年全國(guó)財(cái)政預(yù)算的執(zhí)行情況，公示的數(shù)據(jù)顯示，“今年前三季度全國(guó)財(cái)政實(shí)際支出為54504.96 億元，占到全年預(yù)算支出的64.5%，因此相比去年同期的59.3%，今年歲末，財(cái)政支出的壓力要小得多”[9]。在我國(guó)年底突擊花錢問(wèn)題，年年強(qiáng)調(diào)，年年重演，其背后顯示了預(yù)算制度方面的缺陷與滯后，有著非常復(fù)雜的預(yù)算技術(shù)性原因。我國(guó)的部門預(yù)算編制本來(lái)在時(shí)間上不甚合理，加之很多部門編制預(yù)算又不講求結(jié)果和效率問(wèn)題，而只是一味地夸大項(xiàng)目規(guī)模，在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中又缺乏監(jiān)督約束，執(zhí)行結(jié)果又缺乏績(jī)效考核，這都使得各部門年初拼命要錢，年底拼命花錢。財(cái)政資金的使用效果即項(xiàng)目支出的績(jī)效根本無(wú)從談起了。因此如果這些預(yù)算編制制度性的問(wèn)題尚未解決，那么其所造成的年終突擊花錢，預(yù)算執(zhí)行低效，資金浪費(fèi)等問(wèn)題就不可能根本上解決。雖然對(duì)于抑止年底突擊花錢，提高預(yù)算支出等，有專家學(xué)者、媒體輿論包括眾多網(wǎng)友，早已想出若干好點(diǎn)子，好＂藥方＂，可是，鑒于我國(guó)財(cái)政預(yù)算體系固有的弊病和缺陷，再加上財(cái)政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督和人大監(jiān)督的不得力，以及公眾監(jiān)督的缺位，我國(guó)各級(jí)政府在財(cái)政預(yù)算不合理的情況下，年底突擊花錢現(xiàn)象難以得到有效地解決。

3.預(yù)算編制方式落后

上文已指出我國(guó)目前預(yù)算編制為了簡(jiǎn)便,一般采用基數(shù)加增長(zhǎng)預(yù)算法，也就是說(shuō)，每一個(gè)預(yù)算年度的預(yù)算支出會(huì)影響到下一年度的預(yù)算支出，而且預(yù)算的資金增長(zhǎng)與否與上年度的預(yù)算支出密切相關(guān)，是在上一年度預(yù)算支出基礎(chǔ)上的增長(zhǎng)。對(duì)預(yù)算的存量則嚴(yán)重欠缺在分配方面的考慮，而是在新的預(yù)算年度幾乎原封不動(dòng)地照搬下來(lái)。因此，“現(xiàn)行的定額不是根據(jù)單位的工作任務(wù)和財(cái)力的可能計(jì)算出來(lái)的，而是在承認(rèn)部門和單位以前年度支出事實(shí)的基礎(chǔ)上，根據(jù)歷年的決算數(shù)據(jù)倒推出來(lái)的。這樣的定額，將傳統(tǒng)功能預(yù)算下的部門間苦樂(lè)不均的狀況給予延續(xù)，承認(rèn)以前不公平的部門支出水平，無(wú)法真實(shí)反映部門單位職能大小和權(quán)責(zé)輕重?！盵10]長(zhǎng)期以來(lái)，這種基數(shù)加增長(zhǎng)的編制方法，使得我國(guó)中央各部門的預(yù)算底數(shù)不清，調(diào)控乏力，不僅造成了基數(shù)部分沉淀，而且增長(zhǎng)部分也不甚合理。除此而外，我國(guó)的財(cái)政重分配、輕監(jiān)督，不關(guān)心財(cái)政資金的使用效率。盡管目前我國(guó)實(shí)行了部門預(yù)算改革，使財(cái)政預(yù)算具體化，實(shí)現(xiàn)了一個(gè)部門一個(gè)預(yù)算。但是預(yù)算編制一直還是以做事情的需要為導(dǎo)向的傳統(tǒng)方式進(jìn)行資金分配[11]，而不是根據(jù)具體的民生要求來(lái)分配財(cái)政資金，雖然我國(guó)的財(cái)政資源講求“取之于民用之于民”，但目前財(cái)政部門對(duì)于“用”更多的是強(qiáng)調(diào)是否按規(guī)則支出或者是否節(jié)約了，對(duì)“用”的結(jié)果和效率進(jìn)行考評(píng)的很少。然而正是這種沒有充分考慮效率問(wèn)題、沒有在預(yù)算編制中融入效率理念、沒有形成內(nèi)在的自我約束機(jī)制的預(yù)算現(xiàn)狀成為了我國(guó)進(jìn)一步深化部門預(yù)算改革的瓶頸，制約著部門預(yù)算改革的腳步。

4.預(yù)算監(jiān)督薄弱

在政府預(yù)算中，主體是納稅人，因?yàn)樨?cái)政預(yù)算的行為就是政府作為受托人來(lái)完成所有納稅人即委托人交給他的任務(wù)，因此作為納稅人我們應(yīng)該通過(guò)觀察預(yù)算來(lái)了解政府如何花了我們的錢，花了我們多少錢，錢花到哪去了，以及花錢產(chǎn)生的結(jié)果是什么。然而，由于受我國(guó)傳統(tǒng)思想影響，普通大眾對(duì)自己作為納稅人監(jiān)督政府施政花錢的權(quán)力認(rèn)識(shí)不足，而對(duì)政府怎么花錢根本不關(guān)心，這就造成我國(guó)各部門在編制預(yù)算和進(jìn)行預(yù)算支出時(shí)都存在著“暗箱”操作[12]。所以中國(guó)式預(yù)算的問(wèn)題，就是政府花著納稅人的錢辦公共事務(wù)，但卻缺少納稅人的監(jiān)督，納稅人無(wú)力維護(hù)自己的權(quán)益，所以，由于政府財(cái)政預(yù)算及其支出缺乏問(wèn)責(zé)制和糾錯(cuò)制，那么出現(xiàn)低效率，高成本，資金流失現(xiàn)象實(shí)屬自然。

5.缺乏部門預(yù)算績(jī)效考核機(jī)制

盡管部門預(yù)算編制改革在全國(guó)各級(jí)已經(jīng)廣泛推開，但是部門預(yù)算的編制質(zhì)量到底如何，部門預(yù)算是否起到相應(yīng)的作用，部門決算與年初部門預(yù)算的差異程度有多大，是否存在高額的預(yù)算超收收入等，鮮有人對(duì)此進(jìn)行考評(píng)。從這個(gè)角度看，我國(guó)的部門預(yù)算改革還不夠深入和徹底，形式上的改革恐怕要多于內(nèi)容上的改革?！巴瑫r(shí)我國(guó)部門預(yù)算特別是項(xiàng)目支出預(yù)算還沒有建立起有效的考核和追蹤問(wèn)責(zé)機(jī)制，在具體編制過(guò)程中，由于項(xiàng)目缺乏可比性，可行性的論證也不夠充分，因此難以做到輕重緩急排列次序?！盵13]例如我國(guó)目前出現(xiàn)的年底突擊花錢現(xiàn)象，其實(shí)并非我國(guó)已經(jīng)富到錢沒地花了，而恰恰相反的是作為民生公共領(lǐng)域需要花錢的地方預(yù)算給的卻很少，教育、醫(yī)保、養(yǎng)老、保障性住房等，都是目前我國(guó)需要投入大量預(yù)算資金進(jìn)行改革的民生領(lǐng)域，卻沒有在預(yù)算上得到重視。

從上文的論述中可以看出，對(duì)財(cái)政預(yù)算支出項(xiàng)目及其完成結(jié)果以及對(duì)部門預(yù)算本身進(jìn)行績(jī)效考評(píng)已經(jīng)是大勢(shì)所趨了。美國(guó)、英國(guó)等一些西方國(guó)家開展績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)的財(cái)政預(yù)算體系已有幾十年的發(fā)展歷史，現(xiàn)在已經(jīng)建立了較為完善的公共支出的績(jī)效評(píng)價(jià)體系。在國(guó)內(nèi)，財(cái)政預(yù)算支出的績(jī)效評(píng)價(jià)理論的研究和實(shí)踐才剛剛起步，廣東省從2003年起開展財(cái)政支出的績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作，開啟了全國(guó)財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的先河。因此如何有效地借鑒國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)客觀要求的公共財(cái)政預(yù)算管理框架，以及建立和完善公開透明、有約束力、高效率的現(xiàn)代預(yù)算管理制度，越來(lái)越成為社會(huì)各方面普遍關(guān)注的關(guān)于改革和優(yōu)化部門預(yù)算的重要課題。由于推行績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)體系是一項(xiàng)非常復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及行政管理制度、經(jīng)濟(jì)管理制度以及政府財(cái)務(wù)計(jì)算方式等各方面的因素，因此想要在全國(guó)推廣還需要作很多準(zhǔn)備工作，而第一準(zhǔn)備就是理論研究工作。下文筆者將淺析借鑒績(jī)效預(yù)算的先祖國(guó)家美國(guó)的績(jī)效預(yù)算經(jīng)驗(yàn)，取其精華，以彌補(bǔ)我國(guó)當(dāng)前部門預(yù)算存在的不足之處，以期深化我的部門預(yù)算改革。

三、美國(guó)績(jī)效預(yù)算特點(diǎn)及成就

根據(jù)目前我國(guó)部門預(yù)算管理所面對(duì)的難題，我國(guó)當(dāng)前進(jìn)行部門預(yù)算管理深化改革的途徑就是借鑒先進(jìn)、高效的績(jī)效預(yù)算管理方式，以促使我國(guó)的預(yù)算管理模式從重視“投入的預(yù)算”[14]向重視“結(jié)果和績(jī)效的預(yù)算”[15]轉(zhuǎn)變。

績(jī)效預(yù)算在西方國(guó)家發(fā)展已經(jīng)有半個(gè)多世紀(jì)歷史。20 世紀(jì)80年代以來(lái)，績(jī)效預(yù)算的理論探討和實(shí)踐在全世界范圍內(nèi)呈現(xiàn)了迅猛發(fā)展勢(shì)頭，有學(xué)者指出與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的預(yù)算編制制度的核心原則就是公平與效率[16]，即預(yù)算既要科學(xué)合理、公開透明，又要優(yōu)化資源配置。因此，要加強(qiáng)我國(guó)財(cái)政資源的優(yōu)化配置，提高財(cái)政資金的使用效率，提高部門預(yù)算績(jī)效，就不得不借鑒國(guó)際現(xiàn)行最為高效的預(yù)算編制方式即績(jī)效預(yù)算方式。那么到底什么是績(jī)效預(yù)算？其他國(guó)家怎么使用績(jī)效預(yù)算？這種預(yù)算模式或技術(shù)是否適用于中國(guó)的預(yù)算管理？如果可以，中國(guó)應(yīng)該怎樣來(lái)借鑒這種模式？要回答以上問(wèn)題，我們就需要從績(jī)效預(yù)算的鼻祖國(guó)家也是現(xiàn)階段績(jī)效預(yù)算使用最為成熟的國(guó)家美國(guó)入手，來(lái)分析績(jī)效預(yù)算技術(shù)或模式在我國(guó)的可借鑒性與可行性。

（一）績(jī)效預(yù)算概述

對(duì)績(jī)效預(yù)算確切含義的理解直接決定著如何編制績(jī)效預(yù)算，如何認(rèn)識(shí)推行績(jī)效預(yù)算的可行性等。西方國(guó)家盡管推行績(jī)效預(yù)算已經(jīng)有較長(zhǎng)的時(shí)間，但是對(duì)究竟什么是績(jī)效預(yù)算仍然爭(zhēng)論不休。大家普遍認(rèn)可績(jī)效預(yù)算是一種結(jié)果導(dǎo)向的預(yù)算，但是對(duì)其完成的概述還存在很大爭(zhēng)議。

美國(guó)是最早開展績(jī)效預(yù)算的國(guó)家，也是在方法上推進(jìn)績(jī)效預(yù)算繼續(xù)深入的主要國(guó)家。而現(xiàn)在人們所提倡的績(jī)效預(yù)算，更多的是指從20 世紀(jì)90年代開始被廣泛應(yīng)用的“新績(jī)效預(yù)算”。新績(jī)效預(yù)算特征明顯，它繼承了效率導(dǎo)向的一系列預(yù)算改革的成果和所有發(fā)展，更加強(qiáng)調(diào)支出的責(zé)任，汲取了以前預(yù)算改革有價(jià)值的成分，包含了早期績(jī)效預(yù)算的長(zhǎng)處。那么現(xiàn)在所謂的績(jī)效預(yù)算，根據(jù)世界銀行專家沙利文的觀點(diǎn)：“一種以目標(biāo)為導(dǎo)向、以項(xiàng)目成本為衡量標(biāo)準(zhǔn)、以業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估為核心的一種預(yù)算體制，具體一般說(shuō)來(lái)就是把資源分配和績(jī)效緊密結(jié)合的一種預(yù)算系統(tǒng)。”[17]也有中國(guó)學(xué)者指出，“績(jī)效預(yù)算就是一種以一種預(yù)算實(shí)施結(jié)果為導(dǎo)向來(lái)分配預(yù)算資源的預(yù)算方式。它通過(guò)強(qiáng)調(diào)資源分配最終產(chǎn)生的效果而不是依賴傳統(tǒng)的投入控制來(lái)提高政府部門的預(yù)算分配?！盵18]

總之，績(jī)效預(yù)算是以績(jī)效為目標(biāo)，以結(jié)果為導(dǎo)向，以項(xiàng)目成本為衡量標(biāo)準(zhǔn)，以績(jī)效評(píng)價(jià)為核心的預(yù)算管理體系[19]?？?jī)效預(yù)算在分配財(cái)政資金時(shí)強(qiáng)調(diào)“大事優(yōu)先”、“績(jī)效優(yōu)先”的分配原則，即財(cái)政資金的分配和它所取得績(jī)效或者成果是成正比的。這種把績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算分配緊密結(jié)合，把績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為下年度預(yù)算安排的重要依據(jù)的預(yù)算編制方法，從根本上可以杜絕財(cái)政資金投入產(chǎn)出不成比例的問(wèn)題。其次這種按照績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，在眾多項(xiàng)目中績(jī)效好的項(xiàng)目?jī)?yōu)先得到預(yù)算資金的做法，可以大大提高財(cái)政資金的使用效率，從而整體上提高預(yù)算編制和執(zhí)行的績(jī)效。

（二）績(jī)效預(yù)算的特點(diǎn)

美國(guó)作為使用績(jī)效預(yù)算最為成熟的國(guó)家，其績(jī)效預(yù)算編制的主要特點(diǎn)如下。

第一，績(jī)效預(yù)算作為一種預(yù)算編制方法，是一種以講求預(yù)算實(shí)行的績(jī)效為目的的公共支出預(yù)算模式，它的核心就是績(jī)效的評(píng)價(jià)。它主要解決的問(wèn)題是為了節(jié)約財(cái)政資金和提高政府的服務(wù)效率，即在現(xiàn)有財(cái)力資源的約束條件下政府應(yīng)該如何更加合理、高效地分配財(cái)政資金。當(dāng)然績(jī)效預(yù)算更加注重的是預(yù)算執(zhí)行的效果即政府施政的結(jié)果，而不僅僅是根據(jù)財(cái)政資金的投入和過(guò)程來(lái)作為預(yù)算資源的分配根據(jù)，所以它的基本出發(fā)點(diǎn)是，政府應(yīng)當(dāng)花多少錢來(lái)讓部門完成任務(wù)，而不是為了養(yǎng)活這些部門。”[20]

第二，美國(guó)的新績(jī)效預(yù)算特別“強(qiáng)調(diào)企業(yè)精神”[21]。我們知道企業(yè)精神是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的殘酷競(jìng)爭(zhēng)中產(chǎn)生的。而政府部門的普遍低效率是因?yàn)檎块T提供的公共產(chǎn)品大多數(shù)是天然壟斷的，壟斷帶來(lái)了短缺，帶來(lái)了高成本，帶來(lái)了低服務(wù)質(zhì)量[22]。所以美國(guó)的績(jī)效預(yù)算在分配政府各部門預(yù)算指標(biāo)時(shí)就加入了競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。因此“在確定各單位應(yīng)該得到多少資源才是合理的時(shí)候，績(jī)效預(yù)算是根據(jù)部門的業(yè)績(jī)和成效來(lái)分配財(cái)政資源”[23]。業(yè)績(jī)?cè)胶玫膯挝?，越容易獲得撥款，這種預(yù)算方式無(wú)形之中就會(huì)使各部門之間形成一種競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，各部門預(yù)算執(zhí)行地效率也就會(huì)相應(yīng)提高。由此可見，“績(jī)效預(yù)算是符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的公平原則的。同時(shí)，由于績(jī)效預(yù)算堅(jiān)持按績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定每筆撥款，因而就為評(píng)價(jià)預(yù)算分配的合理性提供了標(biāo)準(zhǔn)，可以說(shuō)硬化了預(yù)算約束?！盵24]

第三，績(jī)效預(yù)算是以最終的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算，它的目的就是節(jié)約財(cái)政資金并提高政府的服務(wù)效率，主張建立可以測(cè)量的目的和績(jī)效指標(biāo)，用以考核政府資金的績(jī)效，加強(qiáng)對(duì)業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)的監(jiān)督管理。它注重的是達(dá)到的實(shí)際效果，也就是辦了多少實(shí)事的問(wèn)題。因此這種以其最終取得的效果評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)的績(jī)效預(yù)算，有利于克服傳統(tǒng)預(yù)算管理中目標(biāo)不明、責(zé)任不清、透明度低、流程不暢、效率低下、浪費(fèi)嚴(yán)重等問(wèn)題，并且這種注重績(jī)效的預(yù)算同時(shí)有利于監(jiān)督政府的財(cái)政活動(dòng)和執(zhí)政能力。即通過(guò)績(jī)效預(yù)算不僅可以提高財(cái)政資金的使用效率，而且還可以提高公務(wù)員的辦事效率，以事帶人，形成良好的控制和激勵(lì)以及競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，使各部門形成自我效率約束機(jī)制，防止了傳統(tǒng)預(yù)算的人為低效率。[25]

其實(shí)更重要的是，“績(jī)效預(yù)算將戰(zhàn)略規(guī)劃的概念融入預(yù)算過(guò)程?？?jī)效預(yù)算除了重視結(jié)果外，還試圖將資源分配和實(shí)施結(jié)果相互連接、將結(jié)果評(píng)估和預(yù)算過(guò)程相互融合，以明確的資源分配來(lái)要求高效的實(shí)施結(jié)果，以已有的結(jié)果評(píng)估來(lái)影響以后的資金預(yù)算，從而形成強(qiáng)調(diào)整體管理過(guò)程的管理策略?！盵26]總之，績(jī)效預(yù)算反映的是一種宏觀、整體、有序的管理理念，正是適應(yīng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展需要的高效率的預(yù)算管理模式。

（三）美國(guó)績(jī)效預(yù)算的編制程序

一是預(yù)算年度的確定，美國(guó)的預(yù)算年度為每年的10月1日到次年的9月30日，實(shí)行跨年制。因此在一個(gè)財(cái)政年度內(nèi)，既要執(zhí)行本財(cái)政年度的預(yù)算，又要審核上一年度的決算，同時(shí)還要編制下一財(cái)政年度的預(yù)算。因此可以看出美國(guó)的預(yù)算編制時(shí)間長(zhǎng)，在預(yù)算正式生效前的18 個(gè)月就著手編制，這就為收集資料和進(jìn)行預(yù)算項(xiàng)目的相關(guān)論證提供了充足的時(shí)間，這樣不僅能夠保證預(yù)算本身的客觀性和科學(xué)性，而且還提高預(yù)算項(xiàng)目的可行性，減少了在執(zhí)行中的頻繁調(diào)整，一定程度上節(jié)約了財(cái)政資金。二是預(yù)算編制部門。美國(guó)的預(yù)算由總統(tǒng)管轄下的行政管理和預(yù)算辦公室（MOB）和財(cái)政部承擔(dān)，這些部門沒有隸屬關(guān)系，二者分工為：行政管理與預(yù)算辦公室負(fù)責(zé)預(yù)算的編制；財(cái)政部負(fù)責(zé)收入計(jì)算和稅收等事務(wù)。這使得兩個(gè)部門之間不存在上文所提到的“逆向選擇”，即不會(huì)出現(xiàn)我國(guó)部門與財(cái)政部之間的預(yù)算“博弈”[27]。三是預(yù)算的審議和批準(zhǔn)。美國(guó)預(yù)算準(zhǔn)備的時(shí)間較長(zhǎng)，一般提前21 個(gè)月就開始進(jìn)行了，所以總是有“三個(gè)預(yù)算”并存，即一個(gè)在草擬中，一個(gè)在批準(zhǔn)中，一個(gè)在執(zhí)行中。政府提交預(yù)算草案后，議會(huì)進(jìn)行聽證和審議，然后總統(tǒng)批準(zhǔn)執(zhí)行預(yù)算。在整個(gè)過(guò)程中預(yù)算透明度很高，管理嚴(yán)格，最后批準(zhǔn)的預(yù)算也更能反映社會(huì)需求。

（四）美國(guó)績(jī)效預(yù)算的成果

美國(guó)自從實(shí)行績(jī)效預(yù)算以及對(duì)財(cái)政資金使用進(jìn)行了績(jī)效評(píng)價(jià)后，也取得了顯著成就：“一是改過(guò)了過(guò)往政府辦事效率慢的局面，以績(jī)效目標(biāo)為中心的預(yù)算模式，大大提高了美國(guó)政府的工作效率。實(shí)行績(jī)效預(yù)算以后，各行政部門可以按照本年度的總預(yù)算來(lái)安排各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展計(jì)劃，真正做到心中有數(shù)，業(yè)績(jī)問(wèn)題受到各級(jí)政府的重視。二是實(shí)現(xiàn)了政府預(yù)算撥款與績(jī)效相配比，使那些無(wú)績(jī)效或者績(jī)效與經(jīng)費(fèi)不

?配比的部門暴露出來(lái)，為合理削減政府預(yù)算和政府機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)提供了依據(jù)。三是美國(guó)聯(lián)邦政府在不削減政府服務(wù)的前提下，1998年、1999年財(cái)政年度實(shí)現(xiàn)了財(cái)政盈余，并結(jié)束了長(zhǎng)達(dá)40年的預(yù)算赤字的歷史?！盵28]

綜合上述，美國(guó)績(jī)效預(yù)算編制的總體思路是：“以市場(chǎng)為基礎(chǔ), 以顧客( 企業(yè)與公民) 為導(dǎo)向，以管理為動(dòng)力，以最終績(jī)效為目標(biāo)”[29]。這種“績(jī)效預(yù)算重視預(yù)算支出的績(jī)效考察，并以預(yù)期收益作為編制預(yù)算支出的依據(jù)，強(qiáng)調(diào)管理的責(zé)任和義務(wù)，關(guān)心預(yù)算的產(chǎn)出和效率，使得財(cái)政預(yù)算的使用效率大大的提高”[30]。因此，近年來(lái)績(jī)效預(yù)算已是預(yù)算制度改革的方向，是世界性的財(cái)政改革潮流。2000年后，我國(guó)財(cái)政改革的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到了預(yù)算支出制度改革，實(shí)行了部門預(yù)算、綜合預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中支付、收支兩條線、政府采購(gòu)等制度。當(dāng)前建立財(cái)政資金的“追蹤問(wèn)效”機(jī)制勢(shì)在必行。因此，目前我國(guó)深化部門預(yù)算改革的思路便是進(jìn)行財(cái)政資金的績(jī)效預(yù)算考核改革，以便提高財(cái)政資源的利用率[31]。

四、借鑒績(jī)效預(yù)算經(jīng)驗(yàn)深化部門預(yù)算改革

績(jī)效預(yù)算在美國(guó)已經(jīng)發(fā)展得相對(duì)成熟，它有效地解決了財(cái)政預(yù)算中存在的低效率、高成本、浪費(fèi)嚴(yán)重、資金分配不合理等問(wèn)題。盡管目前我國(guó)政治體制經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀與美國(guó)有很大的差距，但是，美國(guó)作為世界上市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的國(guó)家，它的許多宏觀經(jīng)濟(jì)管理政策，尤其是績(jī)效預(yù)算管理方面的一些技巧和方法卻是值得我們借鑒的。那么美國(guó)新績(jī)效預(yù)算究竟對(duì)深化我國(guó)部門預(yù)算改革給了哪些有益的啟示呢？

（一）制定與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的《預(yù)算法》

我國(guó)的《預(yù)算法》是1994年制定的，在當(dāng)時(shí)預(yù)算管理較為粗放的情況下，有許多法律條文的規(guī)定已經(jīng)不符合當(dāng)前的客觀實(shí)際，借鑒美國(guó)績(jī)效預(yù)算的經(jīng)驗(yàn)，建議在以下方面做些修改。

首先，延長(zhǎng)預(yù)算編制時(shí)間。我們知道美國(guó)的預(yù)算年度為每年的10月1日到次年的9月30日，實(shí)行跨年制。其預(yù)算準(zhǔn)備時(shí)間很長(zhǎng)，一般提前21 個(gè)月開始進(jìn)行，所以“總是有‘三個(gè)預(yù)算’并存，一個(gè)在草擬中，一個(gè)在批準(zhǔn)中，一個(gè)在執(zhí)行中，就是說(shuō)，本年度的預(yù)算在兩年前已經(jīng)準(zhǔn)備了”[32]。政府提交預(yù)算草案后，議會(huì)要進(jìn)行辯論、聽證，這個(gè)過(guò)程中議會(huì)以及各黨派的意見得到表述，通過(guò)的預(yù)算也就更能反映社會(huì)要求。因此最后批準(zhǔn)的預(yù)算便是公眾的最大利益最后被認(rèn)證的過(guò)程。而我國(guó)的《預(yù)算管理?xiàng)l例》規(guī)定，我國(guó)的預(yù)算編制時(shí)間為4 個(gè)月，預(yù)算審核和批準(zhǔn)的時(shí)間也只有區(qū)區(qū)數(shù)周時(shí)間，因此預(yù)算編制的質(zhì)量難以保證，因此建議延長(zhǎng)到一年左右的時(shí)間，使各部門有充分的時(shí)間編制部門預(yù)算，財(cái)政部門與各部門有充分磋商的機(jī)會(huì)，全國(guó)人大也有一定審核時(shí)間，從而使得預(yù)算編制質(zhì)量更高，更加符合社會(huì)的需求。

其次，《預(yù)算法》需加強(qiáng)對(duì)“預(yù)算超收收入”的監(jiān)督。近年來(lái)我國(guó)幾乎每年的財(cái)政實(shí)際收入和財(cái)政預(yù)算收入之間，都存在著相當(dāng)大的差額。而這種“年底實(shí)際的財(cái)政收入超過(guò)年初預(yù)算收入的差額，被稱為‘預(yù)算超收收入’，兩者之間存在一定的差額屬于正常，因?yàn)閺念A(yù)算編制的角度看，預(yù)算編制總是傾向于‘保守主義’，即在財(cái)政收入的估算上，要考慮到自然災(zāi)害、突發(fā)事件以及其他不能預(yù)見但可以影響到經(jīng)濟(jì)大幅波動(dòng)的因素等，從而讓預(yù)算‘留有余地’?！盵33]但是按照我國(guó)現(xiàn)行的《預(yù)算法》以及《預(yù)算法實(shí)施條例》，預(yù)算超收收入的安排使用由政府各部門自行決定而不需上報(bào)人大批準(zhǔn)，最終只需將執(zhí)行結(jié)果報(bào)告全國(guó)人大，而且對(duì)預(yù)算超收收入的使用，全國(guó)人大可以提出要求，但并不具有強(qiáng)制性?！八栽谌舜箅y以實(shí)質(zhì)性控制預(yù)算超收收入的狀況下，‘預(yù)算超收收入’很容易就會(huì)變成一個(gè)制度性漏斗，成為政府部門逃避預(yù)算監(jiān)督的一個(gè)重要手段”[34]。由此導(dǎo)致在我國(guó)預(yù)算實(shí)踐中盛行的一種做法：在預(yù)算準(zhǔn)備階段有意無(wú)意地低估預(yù)算收入，由此在執(zhí)行階段形成大量“預(yù)算超收”，利用現(xiàn)行《預(yù)算法》在這里存在的漏洞，隨意支配使用這筆額外的“橫財(cái)”。因此，修訂《預(yù)算法》，加大對(duì)“預(yù)算超收收入”的監(jiān)督，加強(qiáng)預(yù)算編制的科學(xué)性和準(zhǔn)確性，已是當(dāng)務(wù)之急。

（二）預(yù)算的改革應(yīng)偏重于預(yù)算執(zhí)行并加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督制約

各國(guó)財(cái)政都有一個(gè)重要的職能，那就是利用人民賦予的權(quán)力管理好，并且使用好國(guó)家的財(cái)政預(yù)算資金，保證國(guó)家的每分錢都花得物有所值。因此對(duì)于財(cái)政的預(yù)算編制和支出，財(cái)政部門應(yīng)有強(qiáng)力的監(jiān)督手段，以便確保每一筆財(cái)政資金都能按預(yù)算的要求落到實(shí)處，并取得最大的效益。但是鑒于目前我國(guó)在預(yù)算執(zhí)行即預(yù)算支出的管理和控制上，手段很弱，財(cái)政部對(duì)預(yù)算支出執(zhí)行的情況及其績(jī)效很難進(jìn)行監(jiān)督和考察。“因此從近年開始，財(cái)政部的預(yù)算改革應(yīng)從原來(lái)的預(yù)算編制方面向預(yù)算的執(zhí)行效果傾斜，即未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)財(cái)政部門預(yù)算改革將開始側(cè)重于預(yù)算執(zhí)行”[35]，即要加強(qiáng)對(duì)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的績(jī)效考評(píng)，提高財(cái)政資金的使用效率。所以說(shuō)對(duì)預(yù)算執(zhí)行的重視就應(yīng)該從預(yù)算執(zhí)行的效果入手來(lái)進(jìn)行考察，那么我國(guó)就必須要重視績(jī)效預(yù)算了，每一部分財(cái)政資金的支出都要從其執(zhí)行后的效果和帶來(lái)的收益進(jìn)行評(píng)價(jià)和審核，從而達(dá)到節(jié)約財(cái)政資金和提高政府服務(wù)效率的目的。其次預(yù)算法制化監(jiān)督作為部門預(yù)算、預(yù)算編制細(xì)化等改革的配套，因此必須進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督和制約，使預(yù)算開支方向不偏離軌道，要保證預(yù)算執(zhí)行的績(jī)效。這也為進(jìn)一步編好預(yù)算、細(xì)化預(yù)算提供了保證。

（三）提高預(yù)算過(guò)程透明度

預(yù)算是了解和觀察政府的一個(gè)極為重要的窗口，但只有在預(yù)算過(guò)程具有透明度的情況下，預(yù)算才能算做這種窗口。預(yù)算過(guò)程的透明度是財(cái)政透明度的核心，確保預(yù)算透明度可以使與預(yù)算相關(guān)的政府活動(dòng)及其結(jié)果處于公眾的監(jiān)督之中，因而更容易評(píng)判預(yù)算的優(yōu)劣，以及保證預(yù)算盛行的績(jī)效。2000年實(shí)行部門預(yù)算一來(lái)，我國(guó)的預(yù)算透明度有了一定的提高。但從實(shí)務(wù)層面看，目前各級(jí)政府的預(yù)算透明度依然偏低，無(wú)論是公眾還是預(yù)算分析人員都無(wú)法從預(yù)算系統(tǒng)中獲得及時(shí)有效的信息，也就無(wú)法對(duì)政府預(yù)算進(jìn)行有效監(jiān)督。與發(fā)達(dá)國(guó)家以及一些與我國(guó)發(fā)展程度相似的國(guó)家相比，我國(guó)的預(yù)算透明度實(shí)需提高，這也是深化部門預(yù)算改革的重要任務(wù)。

（四）在預(yù)算編制中引入績(jī)效考評(píng)

從整體上講，我國(guó)目前進(jìn)行的部門預(yù)算編制已經(jīng)取得了很大的進(jìn)步和發(fā)展，但是由于缺乏績(jī)效方面的考核機(jī)制，大大限制了部門預(yù)算功能的發(fā)揮，這也非常不利于財(cái)政使用率的提高。“由于缺乏財(cái)政資金使用的績(jī)效考核制度，很多部門一方面在編制預(yù)算時(shí)漫天要價(jià)，另一方面卻存在著大量的財(cái)政資源浪費(fèi)和使用低效率的問(wèn)題”[36]?，F(xiàn)在我國(guó)的部門預(yù)算編制改革的基本成功為實(shí)行部門預(yù)算的績(jī)效考評(píng)機(jī)制提供了基礎(chǔ)，因此，我們應(yīng)該抓住時(shí)機(jī)，積極推進(jìn)績(jī)效預(yù)算改革，重視財(cái)政資金使用和部門預(yù)算施行的績(jī)效考評(píng)，從而提高財(cái)政資金的使用效率，以及政府的執(zhí)政能力，并為深化部門預(yù)算改革提供方向。

五、結(jié)語(yǔ)

從目前的情況來(lái)看, 以英美為首的西方國(guó)家在政府績(jī)效預(yù)算管理的實(shí)踐方面積累了較為豐富的經(jīng)驗(yàn), 取得了一定的成就。但是需要指出的是，鑒于我國(guó)國(guó)情的特殊性，即我國(guó)還處于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)初級(jí)階段，而歐美國(guó)家的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)很成熟。所以績(jī)效預(yù)算管理作為發(fā)達(dá)國(guó)家預(yù)算管理制度的“成功經(jīng)驗(yàn)”，未必會(huì)在我國(guó)“完全”適用。因此在我國(guó)這種特殊的國(guó)情下績(jī)效預(yù)算的使用范圍是有限的。對(duì)此就有學(xué)者指出，“績(jī)效預(yù)算管理它僅適合在常規(guī)政治經(jīng)濟(jì)狀態(tài)下應(yīng)用，而難以用于突發(fā)性的公共事件，例如非典、洪澇、地震災(zāi)害等。另外, 也不適用于政治效應(yīng)、社會(huì)效應(yīng)占主導(dǎo)因素的資源配置。對(duì)于諸如此類情況下的預(yù)算安排，仍然暫用現(xiàn)行的專項(xiàng)資金撥付方式為宜”[37]。因此在本文中，筆者在強(qiáng)調(diào)深化我國(guó)部門預(yù)算改革的方向時(shí)，并不是要借鑒美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的整個(gè)績(jī)效預(yù)算管理體制，而是指我國(guó)應(yīng)根據(jù)具體國(guó)情，在部門預(yù)算改革推進(jìn)的基礎(chǔ)上，注重對(duì)財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目執(zhí)行的績(jī)效考評(píng)，即加強(qiáng)對(duì)績(jī)效預(yù)算技術(shù)的借鑒和學(xué)習(xí)，從而解決部門預(yù)算改革所遇到的難題，以期深化部門預(yù)算。其次，還需指出，縱然績(jī)效預(yù)算看似可以解決目前我國(guó)部門預(yù)算發(fā)展所面臨的瓶頸問(wèn)題即低效率問(wèn)題，但是對(duì)績(jī)效預(yù)算考核機(jī)制學(xué)習(xí)和實(shí)施是一項(xiàng)非常龐大的系統(tǒng)工程，非常復(fù)雜，涉及面很廣，既有法律制度層面的問(wèn)題，又有政治人文壞境的問(wèn)題，還有技術(shù)層面的問(wèn)題，所以不能期望一蹴而就，要假以時(shí)日，循序漸進(jìn)。最后，從美國(guó)聯(lián)邦政府及其各州實(shí)行績(jī)效預(yù)算的情況看來(lái)，績(jī)效預(yù)算具有很大的隨機(jī)性，并不是所有的地方都能實(shí)行，也不是實(shí)行了的地方都能夠做得很好。所以，要實(shí)行績(jī)效預(yù)算考評(píng)機(jī)制，關(guān)鍵還在于創(chuàng)造實(shí)現(xiàn)績(jī)效預(yù)算的政治人文壞境。也就是說(shuō)只有有了相對(duì)成熟的外部環(huán)境，才能保證實(shí)施的成效。因此我國(guó)當(dāng)前的主要工作就是完善與預(yù)算相關(guān)的制度性規(guī)定，為深化部門預(yù)算改革，實(shí)行預(yù)算績(jī)效考核掃清障礙。

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