從科技管理到創(chuàng)新治理的嬗變：內(nèi)涵、模式和路徑選擇

陳 套

（1.中國科學技術(shù)大學公共事務學院，安徽 合肥 230026；2.中科院合肥物質(zhì)科學研究院，安徽 合肥 230031）

我國科技管理起步于計劃經(jīng)濟時代，從1985年科技體制改革開始，主要經(jīng)歷了3 個科技體制改革階段[1]，形成了30 余個國家部門管理近百個科技計劃，配置科技資源的發(fā)展模式?？萍假Y源的配置主要以政府的集中管理和計劃配置為主。這種集中優(yōu)勢科技資源進行管理和配置的模式在科技和經(jīng)濟社會發(fā)展的一定階段過程中，發(fā)揮了獨特的作用，產(chǎn)出了一系列具有戰(zhàn)略意義的科技成果，推動了科技經(jīng)濟社會的發(fā)展和國防建設(shè)。然而，隨著科技、經(jīng)濟的快速發(fā)展，科技領(lǐng)域形成了跨學科、跨領(lǐng)域、跨區(qū)域、跨國界的發(fā)展特征；經(jīng)濟領(lǐng)域內(nèi)，跨國公司的產(chǎn)業(yè)鏈條在全球范圍內(nèi)進行布局，國內(nèi)對創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的支撐依賴性空前渴求，使得政府單一配置創(chuàng)新資源的科技管理能性弊端日益凸顯，如資源配置碎片化，重大原始性成果產(chǎn)出不足，科技支撐經(jīng)濟社會發(fā)展的能力有待提升，企業(yè)創(chuàng)新的主體地位尚未形成等。傳統(tǒng)的科技管理模式已不能適應創(chuàng)新和發(fā)展的需要，圍繞產(chǎn)業(yè)鏈部署創(chuàng)新鏈，以創(chuàng)新鏈配置科技資源，形成創(chuàng)新鏈條的多主體、多層級、開放協(xié)同的創(chuàng)新治理體系是創(chuàng)新發(fā)展的內(nèi)在需求和必然趨勢。隨著民主意識和參與意識增強，公民參與科技決策的熱情和理性不斷提升。廣受關(guān)注的“鄰避事件”就是公眾參與科技決策在社會上的投影[2]。故此，從科技管理向創(chuàng)新治理的轉(zhuǎn)變成為主流趨勢并逐漸在國內(nèi)引起關(guān)注和達成共識[3～9]。然而，學界關(guān)于創(chuàng)新治理的模式、制度要求等尚未建立起科學的理論框架，主要基于經(jīng)驗研究[10～14]。本文通過比較科技管理與創(chuàng)新治理之間的差異性，研究了創(chuàng)新治理主體的驅(qū)動機制，從創(chuàng)新治理的內(nèi)外部因素分析創(chuàng)新治理體系形成的驅(qū)動力，提出提升創(chuàng)新治理的政策建議。

一、引言

從政府單純地進行科技管理、配置科技資源，向發(fā)揮政府的主導作用，統(tǒng)籌科技資源，構(gòu)建創(chuàng)新體系，形成多元創(chuàng)新主體協(xié)同進行創(chuàng)新治理的轉(zhuǎn)變既自科技發(fā)展的內(nèi)在需求，又來自經(jīng)濟社會發(fā)展實際的外部推動，是科技經(jīng)濟社會發(fā)展的必然要求和科學選擇。需要整合創(chuàng)新體系的各個主體和要素，形成政府、市場和其他社會主體多元參與的治理格局，讓科技和經(jīng)濟社會發(fā)展更好地結(jié)合，培育與發(fā)展社會創(chuàng)新體系，充分發(fā)揮科技創(chuàng)新的支撐引領(lǐng)作用，推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展。

從科技發(fā)展本身來看，創(chuàng)新治理是提升創(chuàng)新效率的科學選擇。一方面，隨著研發(fā)成果從實驗室到技術(shù)轉(zhuǎn)化再到市場產(chǎn)品的周期逐漸縮短，各研發(fā)階段邊界模糊，單純進行科技管理已經(jīng)滿足不了創(chuàng)新發(fā)展的趨勢，需要從創(chuàng)新的視角整體上配置科技資源，從基礎(chǔ)前沿、關(guān)鍵技術(shù)到應用示范一體化實施，緊緊圍繞產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展部署創(chuàng)新鏈，以創(chuàng)新鏈的整體形成配置科技資源。另一方面，科技創(chuàng)新已經(jīng)突破了學科邊界、領(lǐng)域限制和空間界限，多學科、跨領(lǐng)域、跨區(qū)域甚至跨國別的交叉融合成為發(fā)展的趨勢和要求，創(chuàng)新過程需要聯(lián)合科技、經(jīng)濟、社會等多方面資源合作攻關(guān)，以及科研部門、產(chǎn)業(yè)部門、政府部門等創(chuàng)新活動主體深度融合、互相協(xié)同。創(chuàng)新的目標不僅是要促進科學技術(shù)的發(fā)展，更要通過科技進步促進經(jīng)濟社會的全面發(fā)展。在科技管理模式下，政府單一配置科技資源，以形成科技成果作為主要評價考核依據(jù)，人為割裂了創(chuàng)新體系的整體性和系統(tǒng)性。同時，政府作為科技配置資源的主體和管理主體，既配置科技資源又評論資源配置效果，既當運動員，又做裁判員。其他創(chuàng)新主體如高校、科研院所、國企與政府存在管理上的依附關(guān)系，尤其是企業(yè)難以形成創(chuàng)新主體，多元創(chuàng)新主體的系統(tǒng)治理難以保障，政府獨大成為科技管理的重要特征。然而，科技成果具有準公共物品特性，即具有創(chuàng)新的外部性和風險性，又兼具創(chuàng)新收益的排他性。一方面，政府要發(fā)揮促進公共物品（創(chuàng)新成果）的產(chǎn)出，彌補市場功能性缺陷；另一方面，政府不是萬能的，替代不了中介組織和企業(yè)，既要鼓勵、支持企業(yè)的創(chuàng)新主體地位，又要保障企業(yè)創(chuàng)新收益的最大化。

從國內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展的需求來看，我國經(jīng)濟總量居于世界第二，發(fā)展面臨著一系列突出的問題，如經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不夠合理，社會矛盾凸顯等，發(fā)展進入瓶頸期，經(jīng)濟步入新常態(tài)。加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展顯得尤為迫切和重要。要破解中等收入陷阱的制約問題，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式是唯一出路。傳統(tǒng)科技管理方式割裂了創(chuàng)新各環(huán)節(jié)之間的相互關(guān)系，破壞了創(chuàng)新系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)，未能建立起科技與經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)活動的有效對接，科技資源的分散管理和部門間的人為藩籬，阻礙了科技資源的最優(yōu)配置，各創(chuàng)新要素各自為戰(zhàn)，形成不了協(xié)同合力，效用難以最優(yōu)發(fā)揮，已經(jīng)不適應經(jīng)濟社會的發(fā)展需要。通過科技體制改革實現(xiàn)科技計劃整合，提高科技資源的配置效率，推進創(chuàng)新治理體系構(gòu)建，進一步釋放創(chuàng)新活力逐漸成為社會共識。故此，需要整體上布局，統(tǒng)籌科技資源，加強創(chuàng)新體系的建設(shè)，優(yōu)化創(chuàng)新體系的治理模式，提升創(chuàng)新體系的治理能力，形成多元主體共同推進創(chuàng)新治理。目前，我國已推進統(tǒng)一平臺的科技計劃管理模式。通過建立公開統(tǒng)一的國家科技管理平臺，以跨部門聯(lián)席會議為決策機制，系統(tǒng)統(tǒng)籌五大類科技計劃。同時，跨區(qū)域系統(tǒng)化推進創(chuàng)新治理已成為發(fā)展趨勢。國家層面已經(jīng)出臺了《關(guān)于在部分區(qū)域系統(tǒng)推進全面創(chuàng)新改革試驗的總體方案》，旨在通過打破行政區(qū)劃，選擇若干創(chuàng)新活力強的城市來系統(tǒng)地推進創(chuàng)新改革試驗，統(tǒng)籌城市間發(fā)展資源，取長補短、協(xié)同創(chuàng)新。增強創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性布局和實施。

二、科技管理、創(chuàng)新體系與創(chuàng)新治理的內(nèi)涵

科技管理主要著眼于研發(fā)鏈條的科研管理，關(guān)注科技本身的進步，政府是科技管理的單一主體。行政部門從事具體科研項目的管理，既承擔科技決策、執(zhí)行職能，又兼評價功能。管理者認為創(chuàng)新是一種線性的過程，從基礎(chǔ)研究、實驗開發(fā)再到市場是一個自發(fā)的過程，忽略了科技創(chuàng)新與經(jīng)濟社會等系統(tǒng)之間的關(guān)聯(lián)性和復雜性，未從整體上構(gòu)建創(chuàng)新政策體系，致使各創(chuàng)新主體間因利益沖突等無法達成系統(tǒng)最優(yōu)，即創(chuàng)新主體的理性造成系統(tǒng)的非理性的“囚徒困境”，創(chuàng)新效率低下，創(chuàng)新主體分離，研發(fā)、產(chǎn)業(yè)與市場脫節(jié)。

根據(jù)國際經(jīng)濟合作與發(fā)展組織在《國家創(chuàng)新體系》的定義，創(chuàng)新是不同主體和機構(gòu)間復雜的互相作用的結(jié)果，國家創(chuàng)新體系是各種創(chuàng)新要素有機聯(lián)系、相互作用所構(gòu)成的社會網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)以及創(chuàng)新要素間形成的各種復雜關(guān)系的總和。創(chuàng)新體系的核心是企業(yè)，公共或私有的研究機構(gòu)、大學和中介組織等國家創(chuàng)新體系的重要組成部分。創(chuàng)新體系按照層級和空間分為全球創(chuàng)新體系、國家創(chuàng)新體系、區(qū)域創(chuàng)新體系以及國家區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新體系。區(qū)域創(chuàng)新體系是由在地理上相互分工與關(guān)聯(lián)的生產(chǎn)企業(yè)、研究機構(gòu)和高等教育機構(gòu)等構(gòu)成的區(qū)域性組織系統(tǒng)[15]。

創(chuàng)新治理是指新公共管理中“治理”的理念、結(jié)構(gòu)、模式等在科技公共管理中的運用，旨在提高創(chuàng)新效率，降低創(chuàng)新成本，提升創(chuàng)新資源的配置效率及科技創(chuàng)新與社會、經(jīng)濟等方面的發(fā)展協(xié)同。創(chuàng)新治理的兩個核心概念就是建設(shè)創(chuàng)新治理體系和提升創(chuàng)新治理能力，其中前者是基礎(chǔ)和途徑，后者是目標和導向。創(chuàng)新治理體系是管理科技創(chuàng)新的制度體系，包括科技創(chuàng)新的體制機制和法律法規(guī)安排，具有多主體、多層次和互動性等特征[5]。創(chuàng)新治理能力是運用國家科技創(chuàng)新制度管理公共科技事務的能力。

一般認為，公共科技和公共科技管理的概念是由國內(nèi)學者率先提出。我國學者的研究圍繞科技管理、科技公共管理以及創(chuàng)新治理不斷深入。科技管理與科技治理都注重強調(diào)科技體制改革，關(guān)注的是科技管理中政府的價值和功能作用，核心都是圍繞科技資源的配置?？萍脊芾硪詢?yōu)化資源配置反思政府科技管理職能的轉(zhuǎn)變，以政府為核心配置和管理科技資源；科技公共治理視科技產(chǎn)出為公共物品，通過市場機制優(yōu)化資源配置，由于收益的外部性、信息不對稱、各方利益偏好等原因，科技資源配置效率達不到帕累托最優(yōu)，通過借用公共物品理論研究政府彌補市場自身的缺陷。這也表明，科技發(fā)展中單靠市場機制或單靠政府干預都難以達到科技資源配置的帕累托最優(yōu)。創(chuàng)新治理是將新公共管理理論中將政府失靈和市場失靈結(jié)合起來，通過創(chuàng)新各要素、主體間的系統(tǒng)化設(shè)計和安排降低科技資源配置過程中的交易成本，擴大創(chuàng)新系統(tǒng)的正外部性，為創(chuàng)新發(fā)展提供制度激勵。創(chuàng)新治理的研究方興未艾，學者主要研究創(chuàng)新體系的建設(shè)，國家和區(qū)域創(chuàng)新體系的治理結(jié)構(gòu)與發(fā)展模式，創(chuàng)新治理的主體及作用發(fā)揮，視角主要從空間上國內(nèi)國際的比較，層級上國家區(qū)域創(chuàng)新治理協(xié)同等。創(chuàng)新治理不但事關(guān)科技資源配置，重要的是創(chuàng)新體系的建設(shè)以及產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈之間的無縫咬合。目前，關(guān)于創(chuàng)新治理體系的構(gòu)建和創(chuàng)新治理能力的提升以及這方面的實證評價研究鮮見。

從科技管理到創(chuàng)新治理體系的建設(shè)有著本質(zhì)的變化，包括創(chuàng)新主體的功能定位、治理目標、理念、內(nèi)涵、結(jié)構(gòu)、模式、創(chuàng)新能力和績效、創(chuàng)新治理能力提升路徑，同時從科技管理到創(chuàng)新治理既有外部環(huán)境的驅(qū)動又有自身發(fā)展的需要，是歷史和空間的辨證統(tǒng)一。另一個層面，創(chuàng)新治理體系的構(gòu)建和創(chuàng)新治理能力的提升又有內(nèi)外部驅(qū)動機制和多種路徑選擇，通過比較科技管理與創(chuàng)新治理之間的本質(zhì)差異性和創(chuàng)新治理的自組織發(fā)展驅(qū)動理論，提出創(chuàng)新治理的路徑選擇，包括構(gòu)建創(chuàng)新體系和創(chuàng)新治理體系，完善創(chuàng)新政策體系，構(gòu)建的多元主體內(nèi)在驅(qū)動機制，營造外部創(chuàng)新治理的發(fā)展環(huán)境，優(yōu)化創(chuàng)新主體的治理結(jié)構(gòu)。

三、科技管理與創(chuàng)新治理的理念、結(jié)構(gòu)、工具、模式和機制

從理念上來看，科技管理主要是對科技的行政管制，科技創(chuàng)新資源的配置權(quán)由政府部門壟斷和擁有。創(chuàng)新系統(tǒng)的治理是指用公共治理的理念、理論和方法對科技創(chuàng)新系統(tǒng)進行管理，強調(diào)多元參與、民主協(xié)商和依法治理[5、7、16]。創(chuàng)新治理注重創(chuàng)新治理主體的多元參與，創(chuàng)新治理體系中，企業(yè)、高校、科研機構(gòu)、中介組織、金融機構(gòu)等是重要的創(chuàng)新主體和創(chuàng)新治理主體。創(chuàng)新資源配置方面，以系統(tǒng)論視角，配置科技創(chuàng)新資源，推動科技創(chuàng)新與經(jīng)濟、社會的協(xié)同發(fā)展，改變以往線性科技創(chuàng)新過程的認識。創(chuàng)新治理體系的理念在于核心層的價值導向的轉(zhuǎn)變，保障社會正義與公眾參與，強調(diào)多元主體的平等參與和管理科技創(chuàng)新系統(tǒng)的公共事務，形成多中心、多層級、網(wǎng)絡(luò)化的治理模式；外圍的治理主體逐漸形成政府、市場、社會協(xié)同的治理格局，以及軟性、自主和自組織發(fā)展的內(nèi)部治理模式?？萍脊芾淼暮诵睦砟钍强刂?，創(chuàng)新治理的核心理念是協(xié)調(diào)。

從結(jié)構(gòu)上分析，科技管理模式下，科技資源配置結(jié)構(gòu)主要是“行政主管部門——學研機構(gòu)”，科技管理結(jié)構(gòu)較為單一，即具有科技資源配置權(quán)的行政部門通過競爭性或自由性項目計劃配置科技資源，大多數(shù)科技資源由學研機構(gòu)獲得。政府及其部門是科技管理的單一主體，學研機構(gòu)是創(chuàng)新核心力量。傳統(tǒng)的科技管理模式集中了我國的科技資源實行計劃安排，推動了科技進步，迅速提升了我國的科技競爭力。創(chuàng)新治理的結(jié)構(gòu)較為復雜，首先是從系統(tǒng)論的視角，以創(chuàng)新體系的建設(shè)為基礎(chǔ)，以創(chuàng)新政策體系的全覆蓋，凝聚創(chuàng)新資源到產(chǎn)業(yè)鏈條的發(fā)展。形成完整的創(chuàng)新治理體系。創(chuàng)新治理的結(jié)構(gòu)是以政府為主導，多元創(chuàng)新主體共同參與治理。企業(yè)是創(chuàng)新的主體，學研機構(gòu)是創(chuàng)新的重要原始知識產(chǎn)出和人才培養(yǎng)的基礎(chǔ)力量。管理對象上來分析，科技管理的對象是科學技術(shù)，創(chuàng)新治理的對象是創(chuàng)新體系。創(chuàng)新治理體系的結(jié)構(gòu)是多層級、多中心、網(wǎng)狀協(xié)同。從層級上可分國家創(chuàng)新治理體系、區(qū)域創(chuàng)新治理體系、國區(qū)域協(xié)同治理體系；從治理主體上分，政府、企業(yè)、學研機構(gòu)、社會組織協(xié)同治理。

工具選擇上比較，在科技管理工具的選擇上，科技管理以計劃管理和政策管理為主，即以行政手段管理科技創(chuàng)新對象，強調(diào)的是科技管理的控制職能。創(chuàng)新治理以多手段治理為途徑，是根據(jù)創(chuàng)新治理對象和內(nèi)容選擇不同的治理模式。治理工具由結(jié)構(gòu)式控制工具為主，向結(jié)構(gòu)式控制工具、合同式誘導工具以及互動式影響工具嵌套使用，更多體現(xiàn)市場化、制度化、參與化[17]。注重民主協(xié)商和創(chuàng)新體系以及創(chuàng)新政策體系等構(gòu)建。縱向治理目前有部省會商機制、省部合作機制等，橫向治理有多中心治理模式，如區(qū)域科技合作(長三角、珠三角區(qū)域科技合作)、東西部科技對口支援(科技援疆、援藏)等。

從模式構(gòu)建體現(xiàn)，科技管理體制中，政府部門是主要管理者，分配科技資源，制定科技政策，圍繞研發(fā)鏈條展開科技管理工作，管理重點集中在高校、科研院所等科技研發(fā)部門內(nèi)部，更多關(guān)注科學發(fā)明和技術(shù)發(fā)現(xiàn)，忽視成果商業(yè)化應用，功能單一，覆蓋面小，導致創(chuàng)新各環(huán)節(jié)之間的分裂。創(chuàng)新治理的模式構(gòu)建中，由公共和私人部門、個人與機構(gòu)共同管理公共事務，多主體、多層次、網(wǎng)絡(luò)化的公共治理模式越來越被認可和接受。從進行指令式的行政管理轉(zhuǎn)向為社會提供公共科技服務，從以研發(fā)領(lǐng)域為服務重點擴展到技術(shù)轉(zhuǎn)移成果轉(zhuǎn)化等創(chuàng)新的各個環(huán)節(jié)，從封閉式管理走向開放，有效動員起全社會的創(chuàng)新資源，形成縱橫聯(lián)合、公私合作、覆蓋創(chuàng)新鏈上中下游的網(wǎng)絡(luò)化科技治理結(jié)構(gòu)，共同促進科技創(chuàng)新與發(fā)展。

體制機制的異同。科技管理強調(diào)是自上而下的行政配置科技資源；創(chuàng)新治理方面，首先是以創(chuàng)新體系的建設(shè)為主，以創(chuàng)新政策體系的制定和創(chuàng)新治理體系的構(gòu)建配置科技資源，強調(diào)是以產(chǎn)業(yè)鏈配置創(chuàng)新鏈，自上而下與自下而上的結(jié)合。網(wǎng)絡(luò)化配置科技資源，強調(diào)民主與協(xié)商的過程，同時就資源配置而言，以產(chǎn)業(yè)鏈的部署配置創(chuàng)新要素和資源，政府的科技資源重點投向基礎(chǔ)性和戰(zhàn)略性研究，同時更加注重向產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的引導和支持，營造以企業(yè)為創(chuàng)新主體的發(fā)展環(huán)境。高校、研究機構(gòu)更多轉(zhuǎn)向基礎(chǔ)性和戰(zhàn)略性研究。

四、創(chuàng)新治理主體的驅(qū)動機制

對于創(chuàng)新系統(tǒng)而言，首先具有系統(tǒng)論的基本特征，其演化具有自組織的特性[18]。從科技管理這種單純的行政手段向創(chuàng)新治理演化既有科技本身發(fā)展的需要，同時也是經(jīng)濟社會發(fā)展及全球化發(fā)展的必然要求。創(chuàng)新體系的內(nèi)部驅(qū)動力分別是利益驅(qū)動和價值驅(qū)動；外部驅(qū)動力主要是文化驅(qū)動。

利益驅(qū)動機制。西方經(jīng)濟學理論假設(shè)個人、組織（包括企業(yè)、社會團體）和政府機構(gòu)都是理性人，在一定約束條件下實現(xiàn)自己的效用最大化。政府作為公平正義的倡導者和實踐保障者，沒有自身的利益，而作為行使政府權(quán)力的代理人卻有著集團利益并滿足理性人假設(shè)，故而需要對政府、個人和組織進行契約約束，包括正式的契約如法律、制度、政策等，以及非正式約束，如道德、行業(yè)自律等。我國創(chuàng)新治理的主體是政府、高校、研究所、企業(yè)、中介組織、金融機構(gòu)等，除政府機構(gòu)外，均滿足理性人假設(shè)條件。換句話就是創(chuàng)新治理主體均希望利用自己的有限資源為自己取得最大的效用、利潤或社會效益。高校希望獲取更多科技資源和政策支持，通過輸入知識和人才贏得發(fā)展支持和社會效益；研究所通過原始創(chuàng)新，以及與高校、企業(yè)的科技合作獲取發(fā)展資源；企業(yè)一方面爭取政府的政策發(fā)展環(huán)境，另一方面與學研機構(gòu)開展成果轉(zhuǎn)化和技術(shù)轉(zhuǎn)移贏得創(chuàng)新競爭力，進而獲取經(jīng)濟效益；中介組織和金融機構(gòu)等通過提供中介和金融服務贏得發(fā)展資源和環(huán)境，取得長遠發(fā)展的動力。也就是創(chuàng)新治理的主體通過非線性、復雜的聯(lián)盟和合作，贏得發(fā)展環(huán)境和支持，實現(xiàn)創(chuàng)新系統(tǒng)的治理，其中各自利益得到最大化滿足和保障是核心驅(qū)動力量。

表1 從科技到創(chuàng)新治理的轉(zhuǎn)變

價值驅(qū)動機制。在一個創(chuàng)新系統(tǒng)內(nèi)，個人或組織都在爭取各自利益最大化、實現(xiàn)理性人的同時，往往會導致系統(tǒng)或群體非理性發(fā)展狀態(tài)，群體利益受損甚至形成“1+1＜2”的失協(xié)同系統(tǒng)，進而影響個體利益，從自組織理論視角來說，系統(tǒng)進入熵增加發(fā)展趨勢，無序程度增加。因此，系統(tǒng)的發(fā)展僅靠利益驅(qū)動實現(xiàn)不了群體和個人的利益最大化。價值驅(qū)動是指在一個系統(tǒng)或群體內(nèi)，各群體有著一致的價值取向并以此約束著自身的發(fā)展行為。在創(chuàng)新治理體系內(nèi)，各創(chuàng)新主體高校、研究所、企業(yè)、中介組織和金融都有著一個共同的價值追求，那就是實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展，科技與經(jīng)濟、社會的協(xié)同。因此，我們提出創(chuàng)新共同體的概念，創(chuàng)新共同體以一致的價值取向和共識關(guān)系。高校追求知識創(chuàng)新、人才培養(yǎng)，研究所追求科技創(chuàng)新和自由探索，二者都有著國家的目標導向和社會發(fā)展的應盡責任；企業(yè)除了自身的經(jīng)濟利益外，還有著社會聲譽和社會責任；中介組織和金融機構(gòu)作為創(chuàng)新發(fā)展的橋梁和紐帶，同樣具有推進科技、經(jīng)濟和社會發(fā)展的公益目標和社會公責。創(chuàng)新共同體在價值驅(qū)動下履職盡責創(chuàng)新治理過程，構(gòu)筑創(chuàng)新治理體系。

文化驅(qū)動機制。文化是一個組織與系統(tǒng)內(nèi)部形成的特有關(guān)系和外在的典型特征及形象，系統(tǒng)的內(nèi)在文化對系統(tǒng)具有凝聚系統(tǒng)資源要素和催化主體加速合作、潤滑硬性摩擦等功能，系統(tǒng)的外部文化即系統(tǒng)存在的發(fā)展環(huán)境，包括發(fā)展基礎(chǔ)、發(fā)展歷史、發(fā)展社會形態(tài)、社會認識水平和科技經(jīng)濟發(fā)展狀態(tài)等，外部文化對于系統(tǒng)的發(fā)展和成長具有重要的凝聚和促進作用。創(chuàng)新治理主體間形成創(chuàng)新系統(tǒng)文化，包括創(chuàng)新共同體的價值理念，創(chuàng)新治理的政策體系構(gòu)建和制度形成，創(chuàng)新主體間的聯(lián)盟、交流和合作等文化載體。創(chuàng)新治理系統(tǒng)的外在文化即為社會文化，創(chuàng)新共同體的認可和凝聚需要社會文化的催化和鞏固。寬容、民主、多元以及鼓勵冒險的創(chuàng)新社會觀念，能夠極大地激發(fā)創(chuàng)新共同體的創(chuàng)新和奮斗精神，從而為創(chuàng)新治理注入了強大的活力和創(chuàng)造力。創(chuàng)新共同體形成的內(nèi)部文化驅(qū)動創(chuàng)新治理的凝聚并形成強大的發(fā)展動力和活力，外部的社會文化促進創(chuàng)新治理過程中各創(chuàng)新鏈條的咬合和創(chuàng)新治理體系的加速構(gòu)建。

五、創(chuàng)新治理的路徑選擇

一是注重從利益驅(qū)動、價值驅(qū)動和文化驅(qū)動視角，構(gòu)建創(chuàng)新聯(lián)盟、促進創(chuàng)新合作。政府發(fā)揮利益協(xié)調(diào)和保障作用，建設(shè)面向創(chuàng)新需求的科技公共服務設(shè)施，形成社會化、專業(yè)化、網(wǎng)絡(luò)化的科技服務體系；開展知識產(chǎn)權(quán)、科研院所、高校、金融創(chuàng)新、中介組織職能轉(zhuǎn)變等改革試驗，促進科技與經(jīng)濟緊密結(jié)合，保障學研機構(gòu)知識、技術(shù)創(chuàng)新收益以及形成產(chǎn)學研合作風險共擔機制，充分激發(fā)全社會的創(chuàng)新活力，發(fā)揮創(chuàng)新系統(tǒng)利益最大化。注重發(fā)揮創(chuàng)新治理共同體價值效用的發(fā)揮，科學家、企業(yè)家履職承擔社會責任，金融機構(gòu)和中介組織發(fā)揮在創(chuàng)新治理共同體中的催化和凝聚作用。形成社會的文化驅(qū)動和創(chuàng)新共同體的內(nèi)部協(xié)同文化。加快構(gòu)建支持創(chuàng)新、鼓勵創(chuàng)新、保護創(chuàng)新的政策環(huán)境，積極營造尊重知識、尊重人才、尊重勞動、尊重創(chuàng)造的濃厚氛圍。通過社會文化推進創(chuàng)新治理體系的形成，發(fā)揮創(chuàng)新治理主體的功能作用，系統(tǒng)和整體上提升創(chuàng)新共同體的治理能力。

二是構(gòu)建創(chuàng)新治理體系。構(gòu)建多層級的治理體系，如國家創(chuàng)新治理體系、區(qū)域創(chuàng)新治理體系、國家區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新治理體系以及創(chuàng)新政策體系，創(chuàng)新共同體的價值體系，利益協(xié)調(diào)體系，文化體系等多元治理體系。加強科技、經(jīng)濟、社會等方面的政策、規(guī)劃和改革舉措的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和有效銜接，發(fā)揮好政府的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)和利益公平的保障職能。發(fā)揮好科技界和智庫對創(chuàng)新決策的支撐作用。

三是提升創(chuàng)新主體的治理能力。創(chuàng)新治理的核心理念是民主協(xié)商和多元治理，要提升創(chuàng)新治理能力需要提升各創(chuàng)新主體的治理能力，明晰政府、企業(yè)、高校、科研院所、中介組織和金融機構(gòu)在創(chuàng)新治理體系中的職責和作用，政府要轉(zhuǎn)變科技管理理念和管理手段、途徑和模式，形成創(chuàng)新治理的發(fā)展模式。發(fā)揮政府的統(tǒng)籌和公共平臺的建設(shè)與服務保障的作用，政府主導作用的發(fā)揮。更好發(fā)揮政府推進創(chuàng)新的作用。改革科技管理體制，加強創(chuàng)新政策評估督查與績效評價，形成職責明晰、積極作為、協(xié)調(diào)有力、長效管用的創(chuàng)新治理體系。企業(yè)要從創(chuàng)新配角向主角轉(zhuǎn)換，爭取更多的科技資源支持和良好的創(chuàng)新環(huán)境，學研機構(gòu)要加強自身的知識創(chuàng)新能力、基礎(chǔ)研究能力、戰(zhàn)略創(chuàng)新能力以及與企業(yè)協(xié)同創(chuàng)新能力，金融和中介機構(gòu)要做好協(xié)調(diào)員和服務員，潤滑和催化政產(chǎn)學研用之間的合作，促進產(chǎn)業(yè)鏈和創(chuàng)新鏈之間的咬合，做好橋梁和紐帶作用。

四是加強創(chuàng)新主體（社會組織）的培育，形成多元主體參與機制。大力培育各類創(chuàng)新主體，發(fā)揮好創(chuàng)新主體在創(chuàng)新治理中的功能作用。通過創(chuàng)新主體促進創(chuàng)新要素與生產(chǎn)要素良性互動、創(chuàng)新成果和產(chǎn)業(yè)需求有機銜接，實現(xiàn)政府、高校、科研院所和企業(yè)系統(tǒng)化合作，技術(shù)創(chuàng)新鏈和產(chǎn)業(yè)鏈“雙向融合”。在創(chuàng)新治理體系中，形成促進建立資源共用、風險共擔、利益共享的長效合作機制。

六、結(jié)語

從科技管理向創(chuàng)新治理的轉(zhuǎn)變是科技發(fā)展的必然，也是經(jīng)濟社會發(fā)展的內(nèi)在需求；從科技管理向創(chuàng)新治理的轉(zhuǎn)變需要政府和社會轉(zhuǎn)變科技管理理念，以治理理念和系統(tǒng)論的視角分析和研究創(chuàng)新治理體系的構(gòu)建和創(chuàng)新治理能力的提升；從科技管理向創(chuàng)新治理的轉(zhuǎn)變需要從治理主體的內(nèi)部驅(qū)動和外部驅(qū)動協(xié)同推進，構(gòu)建多層級，包括國家創(chuàng)新治理體系、區(qū)域創(chuàng)新治理體系、國家區(qū)域協(xié)同治理體系，多中心、多主體，民主協(xié)商的治理體系，加強各類創(chuàng)新主體的培育，完善政府的協(xié)調(diào)保障統(tǒng)籌等治理職能，構(gòu)建以企業(yè)為創(chuàng)新主體、政產(chǎn)學研用協(xié)同創(chuàng)新的治理格局。

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