建國以來養(yǎng)老保險制度的變遷與展望

周建華

（西安航空學(xué)院 思政部，西安 710077）

21世紀(jì)以來，老齡化速度在我國迅速蔓延，60歲以上的老人已經(jīng)達(dá)到10%以上，我國進(jìn)入老齡化社會，養(yǎng)老保險關(guān)乎每個公民的切身利益。自新中國成立以來，我國重新建立起養(yǎng)老保險制度并不斷變革，至今已形成較為完善的社會保障制度，但還有許多不足有待提高。黨的十八屆三中全會后，國家逐漸出臺了一些政策，新一輪的養(yǎng)老保險制度改革已然展開。

1 建國以來我國養(yǎng)老保險制度的變遷

養(yǎng)老保險制度是我國的一項重要社會保障制度。作為國家的重要制度，其發(fā)展經(jīng)歷了從無到有，現(xiàn)如今已形成城鎮(zhèn)職工與居民、農(nóng)村居民等相對完善的養(yǎng)老保險制度。

1.1 養(yǎng)老保險制度的創(chuàng)立（50年代）

我國養(yǎng)老保險制度歷史悠久，早在《禮記·王制》中就有記載“凡養(yǎng)老，有虞氏以燕禮，夏后氏以饗禮，殷人以食禮，周人修而兼用之。五十養(yǎng)于鄉(xiāng)，六十養(yǎng)于國，七十養(yǎng)于學(xué)，達(dá)于諸侯”?！白鹄暇蠢稀钡膫鹘y(tǒng)由來已久。養(yǎng)老制度經(jīng)過漫長的發(fā)展，近代以來受到西方侵略而發(fā)展受阻。新中國成立，黨和政府高度重視養(yǎng)老問題，于1951年2月26日出臺《中華人民共和國勞動保險條例》，在企業(yè)內(nèi)部實施養(yǎng)老保險：“企業(yè)或雇主按職工工資總額的3%繳納勞動保險基金，其中30%上繳全國總工會作為社會保險總基金，對各地和各企業(yè)進(jìn)行調(diào)劑，實際上實行了全國統(tǒng)籌[1]。其問世標(biāo)志著養(yǎng)老保險制度在中國再度重生。1953年又對《條例》進(jìn)行修改，參保范圍得到進(jìn)一步的擴(kuò)大，深入到工廠、礦場、交通事業(yè)、國營建筑企業(yè)等單位。到1955年，《國家機(jī)關(guān)工作人員退休處理暫行辦法》《國家機(jī)關(guān)工作人員退職處理暫行辦法》相繼問世，這些實施辦法中明確規(guī)定了機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作的人員退休待遇標(biāo)準(zhǔn)、工齡算法等方面內(nèi)容，然而，企事業(yè)單位人員的退休標(biāo)準(zhǔn)并非一致，企業(yè)工人的養(yǎng)老金為本人工資標(biāo)準(zhǔn)的35%-70%，機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工作人員退休金為50%-80%[2]。顯而易見，這種企事業(yè)單位待遇標(biāo)準(zhǔn)的劃分為后期養(yǎng)老改革埋下了隱患。

1.2 養(yǎng)老保險制度的探索發(fā)展（60年代末至80年代末）

文革時期，中國經(jīng)濟(jì)制度遭到破壞，社會保障事業(yè)也相應(yīng)地受到影響，勞動保險基金被挪為他用，《關(guān)于國營企業(yè)財務(wù)工作中幾項制度的改革意見(草案)》問世并規(guī)定“國營企業(yè)一律停止提取勞動保險金”，養(yǎng)老保險由以往的社會統(tǒng)籌變?yōu)槠髽I(yè)保險，其費用由企業(yè)全部支付，致使養(yǎng)老保險無法實施。在黨的十一屆三中全會召開后，經(jīng)濟(jì)建設(shè)為重心的發(fā)展目標(biāo)在我國被重新確立，經(jīng)濟(jì)建設(shè)成為國家的重點，人們開始再度關(guān)注社會養(yǎng)老保險。為適應(yīng)社會需要，國家制定并實施《國務(wù)院關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》《國務(wù)院關(guān)于工人退休、離職的暫行辦法》，一度被人們淡忘的養(yǎng)老又開始發(fā)展。這兩部文件在《條例》的基礎(chǔ)上進(jìn)行了大量修訂，其中將退休的待遇與條件作了一定修改，將以往按工齡決定退休待遇改為按革命時期（建國前）和革命工作（建國后）分別計算，退休條件也變?yōu)槟?0歲、女55歲。同時也對養(yǎng)老金給予一定的提升。這兩個文件分別對黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位等群體的人員和集體所有制企業(yè)、事業(yè)單位工人的退休進(jìn)行管理，以往的統(tǒng)一管理模式被打破，分立模式再度確定[3]。國家在1980、1982年又相繼制定《關(guān)于老干部離職休養(yǎng)的暫行規(guī)定》《關(guān)于老干部離職休養(yǎng)制度的幾項規(guī)定》，此時規(guī)定退休人員的養(yǎng)老金按離休時工資全額發(fā)放。我國目前的養(yǎng)老制度很多是沿襲此時的文件精神。

1.3 養(yǎng)老保險制度的轉(zhuǎn)型期（90年代）

改革開放的深入發(fā)展，中國社會經(jīng)濟(jì)取得了重大成就，計劃經(jīng)濟(jì)模式逐漸被打破，對外聯(lián)系逐漸加強(qiáng)，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向逐漸轉(zhuǎn)變，黨的十四大上提出社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)，養(yǎng)老保險制度的改革也再度引起人們的關(guān)注。1991年國家出臺《國務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》，對養(yǎng)老保險中的繳費對象、比例進(jìn)行改革。其中提出了國家、企業(yè)、個人三者相結(jié)合的新的繳費方式，繳費比例由職工工資的3%開始逐漸提高。同時，多層次的養(yǎng)老保險制度建立。1993年《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》成為養(yǎng)老保險制度改革的轉(zhuǎn)折點。進(jìn)一步明確城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老金分別由企業(yè)和個人承擔(dān)，“社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合”成為該時期養(yǎng)老保險制度改革的亮點，這為我國養(yǎng)老保險制度改革指明了方向。這種合理化發(fā)展方向也進(jìn)一步明確了各自的責(zé)任。方向得到確定后，國務(wù)院頒布了《國務(wù)院關(guān)于調(diào)整企業(yè)離退休人員離退休金的通知》《國務(wù)院關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》，提出了將社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合，建立職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶，這在我國的養(yǎng)老保險制度改革史上是一個重大的突破。

1.4 養(yǎng)老保險制度的改革試點期（21世紀(jì)以來）

進(jìn)入21世紀(jì)后，社會主義市場經(jīng)濟(jì)的逐漸完善，我國經(jīng)濟(jì)得到了快速發(fā)展。鑒于人口基數(shù)大的原因，老齡化社會無法避免。為此，必須逐漸完善養(yǎng)老保險制度，積累資金以備養(yǎng)老之需。2000年，國家提出《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十個五年規(guī)劃的建議》：“加快形成獨立于企業(yè)事業(yè)單位之外、資金來源多元化、保障制度規(guī)范化、管理服務(wù)社會化的社會保障體系”。這些規(guī)定進(jìn)一步指明了我國社會保證體系改革的發(fā)展方向，進(jìn)一步完善了養(yǎng)老保險制度，將個人繳費比例提至8%，并以個人繳費的資金建立個人賬戶，企業(yè)繳費不再納入其內(nèi)?；A(chǔ)養(yǎng)老金水平也提高至30%左右。從而進(jìn)一步明確了資金的使用方向。2001年《關(guān)于完善城鎮(zhèn)社會保障體系的試點方案》在遼寧進(jìn)行試點。2003年，《關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》在十六屆三中全會上得到通過，個人賬戶得到重視并逐步建立和發(fā)展，并與社會統(tǒng)籌相結(jié)合，進(jìn)一步完善了我國養(yǎng)老保險制度。隨后又在吉林、黑龍江等地推行試點方案。繼續(xù)保持養(yǎng)老保險繳費率不變，而個體工商戶、自由職業(yè)者和靈活就業(yè)人員比例適當(dāng)調(diào)整。2005年國家出臺《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》。基本養(yǎng)老保險結(jié)構(gòu)進(jìn)一步調(diào)整，養(yǎng)老金計發(fā)方法進(jìn)行相應(yīng)改革。經(jīng)過長期堅持發(fā)展，我國養(yǎng)老保險制度呈現(xiàn)多層次化。

2 現(xiàn)階段我國養(yǎng)老保險制度存在的問題

2.1 公平性不足

現(xiàn)階段我國養(yǎng)老保險因地域、身份、行業(yè)等因素的差異而產(chǎn)生了諸多的不公平。職業(yè)性質(zhì)不同的人群因其參保類型的不同，最終在退休以后所享受的待遇也有所不同。一是城鄉(xiāng)地區(qū)養(yǎng)老保險制度存在較大差異。我國農(nóng)村地域廣闊、人口眾多的因素制約著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，與城市地區(qū)相比，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平滯后于城市地區(qū)，城鄉(xiāng)之間差距較大。特別是東部沿海地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于廣大農(nóng)村地區(qū)，基于經(jīng)濟(jì)差異下的城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險，必然存在著不合理之處。如2011年推行的新農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，32643萬人參與該保險，8525萬人收到養(yǎng)老金，其中的支出養(yǎng)老金588億，人均養(yǎng)老金僅為689.74元，而與同期的城鎮(zhèn)相比，參保人數(shù)為28391萬人，實際領(lǐng)取人如果以2/5算就有11356萬，支出資金12765億元，人均養(yǎng)老金達(dá)11240.75元?！盵4]通過比較不難發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村地區(qū)的人均養(yǎng)老金還不足城鎮(zhèn)的6%，城鄉(xiāng)地區(qū)還存在較大差距。二是企事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度不同。國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老金較為豐厚，而企業(yè)單位人員養(yǎng)老壓力大。從2005年起連續(xù)十次提高企業(yè)的退休職業(yè)基本養(yǎng)老金，現(xiàn)階段已達(dá)到月均2000元以上，然而新農(nóng)保的僅有55元。據(jù)調(diào)查2013年的月均養(yǎng)老金，事業(yè)單位退休人員的是企業(yè)退休職工的1.8倍，機(jī)關(guān)人員是企業(yè)的2.1倍。

2.2 覆蓋率較低

新中國建立后，國家出臺相應(yīng)的養(yǎng)老保險制度并不斷地完善，時至今日仍存在著覆蓋面不足的缺陷。與發(fā)達(dá)國家相比，我國的養(yǎng)老保險覆蓋率還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。在城市地區(qū)，我國的養(yǎng)老保險主要針對機(jī)關(guān)、事業(yè)單位等部門，雖然在非公有制企業(yè)就業(yè)人數(shù)占據(jù)總?cè)藬?shù)的一半以上，但養(yǎng)老保險卻未能有效覆蓋。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，在國企、集體企業(yè)、外企、私企參與養(yǎng)老保險的比例分別為99%、70%、40%、20%[5]。同時國有企業(yè)和集體企業(yè)的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)也日益沉重，如2008年我國城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)為3.02億，參保人員為1.66億，城鎮(zhèn)地區(qū)參保人員占就業(yè)人數(shù)的54.9%，農(nóng)村參保人數(shù)為5595萬，僅占人口總數(shù)的11%。由此可以看到，城鎮(zhèn)地區(qū)養(yǎng)老覆蓋率僅占一半，在農(nóng)村地區(qū)還只占參保人數(shù)的1/10，與西方發(fā)達(dá)國家相比，還存在著較大的差距。絕大多數(shù)人未能享受到老有所養(yǎng)的權(quán)利。作為社會主義國家，實現(xiàn)人民的基本權(quán)利，保障人民的基本生活是國家的重要任務(wù)。我國的社會養(yǎng)老保險覆蓋率有待進(jìn)一步提高，使更多的人民享受社會保障的權(quán)利。

2.3 統(tǒng)籌層次低

現(xiàn)今全國約有兩千多個統(tǒng)籌單位，在資金流量的收支核算方面真正做到省級管理的僅有不足5個省份，縣、市級的統(tǒng)籌層次仍占絕大多數(shù)。這就造成其運行過程中因省級調(diào)劑力度不足而降低其實效，造成養(yǎng)老保險金基本上還處于分散統(tǒng)籌狀態(tài)，地區(qū)畸形發(fā)展，進(jìn)而制約著養(yǎng)老保險制度的效率。低統(tǒng)籌層次進(jìn)一步加劇了中國社保碎片化，使養(yǎng)老資金未能發(fā)揮到實處。在我國存在的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度、新農(nóng)村社保制度、機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休養(yǎng)老制度等養(yǎng)老保險制度，在一定程度上阻礙了城鄉(xiāng)人口流動，未能實現(xiàn)真正互助共濟(jì)的作用。且各制度之間各行其是，既無法達(dá)到全員覆蓋，也不能使各制度之間實現(xiàn)真正的鏈接。只有提高統(tǒng)籌層次才能減少養(yǎng)老保險基金的風(fēng)險源，發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

3 養(yǎng)老保險制度改革的方向

養(yǎng)老保險制度改革可以看成一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，頂層設(shè)計與統(tǒng)籌謀劃十分重要。以往我們在養(yǎng)老保險制度上，總是哪里出問題改哪里，并未有全局策略。此次改革就要突破以往的限制，在統(tǒng)籌規(guī)劃的基礎(chǔ)上，依靠國家的支持，從民眾最為關(guān)注的實際問題入手，建立更為完善的社會養(yǎng)老保險體系。在改革過程中，需要明確以下幾點內(nèi)容：首先，改革應(yīng)該以全覆蓋為導(dǎo)向。讓更多的人能夠進(jìn)入養(yǎng)老安全網(wǎng)之中。人人享有基本社會保障是改革的主要目標(biāo)，應(yīng)通過各項政策引導(dǎo)民眾參與到社保之中，并出臺相關(guān)政策給予保障。爭取在20年代我國參保人數(shù)達(dá)到10.5億人，實現(xiàn)95%的覆蓋率。其次，制度并軌是改革的大方向。建國以來由于歷史原因形成了雙軌制的社會保障，從現(xiàn)代化發(fā)展和目前我國的國情看，雙軌制的改革是大勢所趨。人力資源和社會保障部副部長胡曉義說到中國養(yǎng)老保險制度的發(fā)展是“螺旋式上升”。經(jīng)歷了“單軌制”“雙軌制”“并軌”制到最后的統(tǒng)一。最后，重?fù)?dān)大家挑是改革的重要目標(biāo)?，F(xiàn)今我國的養(yǎng)老保障，國家、企業(yè)是大頭，面對老齡化社會的局面，政府財政支出過大影響著國家的長遠(yuǎn)發(fā)展。為此，在國家適當(dāng)支出的情況下，應(yīng)調(diào)動各方力量完成養(yǎng)老任務(wù)。與此同時，鼓勵公民個人去建立儲蓄性養(yǎng)老保險以備養(yǎng)老之需。

4 養(yǎng)老保險制度改革的探索

4.1 城鄉(xiāng)養(yǎng)老并軌的實施探索

2014年以來，國家相繼頒布一系列政策，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度統(tǒng)籌方面加快了前進(jìn)步伐，國家組織相關(guān)專題研究，并出臺《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》，這將成為進(jìn)入21世紀(jì)后，我國在養(yǎng)老保險制度改革中的重要轉(zhuǎn)折點。其中的新農(nóng)保與城居保制度的統(tǒng)一是重要決定。為配合這一制度的合并，國家專門制定輔助法案《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接暫行辦法》。這些養(yǎng)老保險制度法案的實施，促使我國養(yǎng)老保險制度朝著更加公平、規(guī)范的道路上發(fā)展，打破了以往長期存在的城鄉(xiāng)壁壘及不公平現(xiàn)象。

據(jù)統(tǒng)計，在我國參加新農(nóng)保、城居保的人數(shù)達(dá)到5億人以上，此外的城鄉(xiāng)居民也能享受到相應(yīng)的社會保障。

新農(nóng)保同城居保的統(tǒng)一，并非簡單地機(jī)械相加，這是國家在對以往社保改革經(jīng)驗總結(jié)的創(chuàng)新。目前我國改革在堅持“三個不變”的前提下，進(jìn)一步促使二者的結(jié)合，實現(xiàn)“城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險”，完成“四個統(tǒng)一”，擺脫停留在制度命名的層次上。我國實施的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度統(tǒng)一，并非參保人在養(yǎng)老金的領(lǐng)取上均等化。根據(jù)國家改革方案，我們將采取一定的激勵機(jī)制，實行長繳多得、多繳多得，在國家所支付基礎(chǔ)養(yǎng)老金外，個人繳費年限和繳費數(shù)額是個人養(yǎng)老金待遇的重要因素，這項改革充分顯示了制度的統(tǒng)一性和政策的靈活性。

4.2 機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老改革探究

目前，我國公務(wù)員、事業(yè)單位的人員達(dá)到3700萬之多。機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險制度改革是其中的難點。機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)的職工在建國后就實行不同的養(yǎng)老保險制度，這兩種制度的待遇也不同。機(jī)關(guān)事業(yè)單位屬國家或單位養(yǎng)老，而企業(yè)的養(yǎng)老保障則是依靠社會養(yǎng)老保險。這種雙軌制影響著社會發(fā)展，改革迫在眉睫。2014年成為歷史上改革的重要轉(zhuǎn)折年，養(yǎng)老保險改革在機(jī)關(guān)事業(yè)單位取得重大突破。政府工作報告中把“改革機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度”定為政府工作的重要部分，相關(guān)部分正在研制新的改革方案?！妒聵I(yè)單位人事管理條例》在國人的關(guān)注下最終問世，“事業(yè)單位及其工作人員依法參加社會保險”是其重要成果。其中反映出建立社會養(yǎng)老保險制度將成為本次改革的總目標(biāo)，企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員將納入到同一個體制之下實施養(yǎng)老保險，他們的繳費義務(wù)和養(yǎng)老保險權(quán)益是相同的。

基于本次改革，國家提出了相應(yīng)的解決措施。一是建立養(yǎng)老基金池。由國家在合理的調(diào)研基礎(chǔ)上制定一定的養(yǎng)老繳存比例，機(jī)關(guān)事業(yè)單位與個人可以根據(jù)這個比例繳納，從而實現(xiàn)社會統(tǒng)籌互濟(jì)。為彌補(bǔ)個人養(yǎng)老金的不足，居民個人可以根據(jù)需要建立養(yǎng)老保險個人賬戶；二是建立職業(yè)年金制度。此項制度主要用來補(bǔ)充機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老，按照相關(guān)規(guī)定，建立個人賬戶，資金來源于單位與個人的繳費，用來保障人員的養(yǎng)老?，F(xiàn)如今在深圳已經(jīng)進(jìn)行大膽嘗試，對新進(jìn)公務(wù)員采取該項政策，每月按照相關(guān)比例收取職業(yè)年金，解決其退休后的養(yǎng)老問題；三是完善激勵機(jī)制與待遇調(diào)整機(jī)制。國家通過基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金的結(jié)合，公民在退休以后享受的待遇和公民個人在平時的繳費多少與年限密切相關(guān)。該政策還要符合時代變化特征，在物價變化之際相應(yīng)地調(diào)整養(yǎng)老金，從而進(jìn)一步提高我國養(yǎng)老保障水平。

［1］胡曉義.我們?yōu)槭裁匆沭B(yǎng)老保險——關(guān)于中國養(yǎng)老保險制度歷史、現(xiàn)實和未來的思考［J］. 中國社障，2001（12）：5-8.

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