吉林省農(nóng)村殘疾老人集中供養(yǎng)服務(wù)存在的問題及對策分析

孟麗君，陳立行

（1.長春大學(xué) 人文學(xué)院，長春 130022；2.關(guān)西學(xué)院大學(xué) 社會學(xué)系，賓庫 西宮 622-8501）

目前吉林省共有190余萬殘疾人，其中農(nóng)村殘疾人104.9萬人，占全省殘疾人總數(shù)的54.32%[1]?！吨腥A人民共和國殘疾人保障法》第四十九條規(guī)定：“地方各級人民政府對無勞動能力、無扶養(yǎng)人或者扶養(yǎng)人不具有扶養(yǎng)能力、無生活來源的殘疾人，按照規(guī)定予以供養(yǎng)。國家鼓勵(lì)和扶持社會力量舉辦殘疾人供養(yǎng)、托養(yǎng)機(jī)構(gòu)。殘疾人供養(yǎng)、托養(yǎng)機(jī)構(gòu)及其工作人員不得侮辱、虐待、遺棄殘疾人?！睔埣踩送叙B(yǎng)和托養(yǎng)機(jī)構(gòu)的概念由此出現(xiàn)。經(jīng)過幾年的努力，我國殘疾人托養(yǎng)服務(wù)工作已經(jīng)形成了三種主要的服務(wù)形式，即集中供養(yǎng)、日間照料和居家托養(yǎng)。2013年，課題組對吉林省農(nóng)村殘疾人養(yǎng)老情況進(jìn)行了專項(xiàng)調(diào)查，走訪了雙陽、梨樹、大安、農(nóng)安、遼源、松原等12個(gè)農(nóng)村社會福利服務(wù)中心，現(xiàn)僅就吉林省農(nóng)村老年殘疾人集中供養(yǎng)服務(wù)存在的問題及解決對策闡述如下。

1 老年殘疾人集中供養(yǎng)服務(wù)現(xiàn)狀

1.1 依托現(xiàn)有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)集中供養(yǎng)

集中供養(yǎng)，一般是指通過政府或者社會力量在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）建立的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，將符合條件的老年殘疾人集中在一起供養(yǎng)。規(guī)范的集中供養(yǎng)機(jī)構(gòu)能夠?yàn)槔夏隁埣踩颂峁┩晟频纳钫樟虾蛯I(yè)性較強(qiáng)的康復(fù)養(yǎng)護(hù)、精神撫慰等綜合性服務(wù)項(xiàng)目。但是，專門的殘疾人托養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)不僅運(yùn)營成本較高，而且對人員編制、資金等都有較高要求，對于吉林省這樣一個(gè)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省份，目前不可能每個(gè)市（縣）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)都建立這樣的殘疾人專門托養(yǎng)機(jī)構(gòu)。事實(shí)上，吉林省農(nóng)村沒有公辦殘疾人托養(yǎng)機(jī)構(gòu)，老年殘疾人的集中供養(yǎng)服務(wù)都是依托鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的社會福利服務(wù)中心實(shí)現(xiàn)的。吉林省農(nóng)村敬老院大多始建于上世紀(jì)六七十年代，物質(zhì)條件極差。2002年，吉林省在全國率先開展農(nóng)村社會福利服務(wù)中心建設(shè)工作，2013年，全省由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府投資興辦的農(nóng)村社會福利中心628個(gè)（基本每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)1個(gè)）[2]。這些農(nóng)村福利服務(wù)中心的首要功能就是為集中供養(yǎng)的五保老人提供吃、穿、住、醫(yī)、葬等基本生活保障。目前，吉林省福利中心在養(yǎng)的2.7萬名五保老人中，能自理的殘疾人7971人，占在養(yǎng)總數(shù)的30%；完全不能自理的失能老人5920人，占在養(yǎng)總數(shù)的21%；患有精神方面疾病的老人有838人，占總數(shù)的3%，平均每個(gè)福利中心有1.4名精神病老人[3]。由此可見，吉林省對殘疾老人的供養(yǎng)是通過農(nóng)村社會福利服務(wù)中心實(shí)現(xiàn)的（見圖1）。

圖1 吉林省農(nóng)村社會福利服務(wù)中心殘疾老人供養(yǎng)情況

1.2 集中供養(yǎng)范圍與五保制度相結(jié)合

早在建國初期，我國就建立了五保供養(yǎng)制度，對缺乏勞動能力或者完全喪失勞動能力，生活沒有依靠的老、弱、孤、寡以及殘疾的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社社員，在生產(chǎn)和生活上給予適當(dāng)?shù)陌才藕驼疹?，保證他們的吃、穿和柴火供應(yīng)，保證年幼的受到教育和年老的死后安葬，使他們的生養(yǎng)死葬都有依靠。《吉林省農(nóng)村五保供養(yǎng)辦法》第六條規(guī)定，取得農(nóng)村五保供養(yǎng)待遇，必須符合的條件包括：殘疾人或者年滿60周歲以上的老年人，無勞動能力，無生活來源，無法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人或者其法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人無贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)能力。農(nóng)村五保供養(yǎng)對象可以自愿選擇集中供養(yǎng)或者分散供養(yǎng)。集中供養(yǎng)的五保對象，由農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一提供供養(yǎng)服務(wù)。由此可見，凡是符合農(nóng)村五保條件的殘疾人只要自愿選擇集中供養(yǎng)就可以在當(dāng)?shù)剜l(xiāng)（鎮(zhèn)）社會福利服務(wù)中心接受集中供養(yǎng)服務(wù)。這種集中供養(yǎng)與五保制度的統(tǒng)一，在經(jīng)濟(jì)落后公共服務(wù)資源貧瘠的農(nóng)村確保了最困難的殘疾人群體的老有所養(yǎng)。目前吉林省共保障農(nóng)村五保供養(yǎng)對象11.9萬人，實(shí)現(xiàn)了應(yīng)保盡保。其中集中供養(yǎng)五保對象3.3萬人，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村老年殘疾人五保供養(yǎng)全覆蓋。[4]

1.3 集中供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)保障得力，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)有所提高

《吉林省農(nóng)村五保供養(yǎng)辦法》第二十七條“集中供養(yǎng)五保對象的供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)，由縣級人民政府財(cái)政部門根據(jù)其與同級民政部門共同核定的數(shù)額，于每月月初，通過財(cái)政社會保障補(bǔ)助資金專戶，直接撥入五保供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)賬戶，實(shí)行專戶管理，獨(dú)立核算?！薄都质∞r(nóng)村社會福利服務(wù)中心管理辦法》第二十九條“農(nóng)村社會福利服務(wù)中心集中供養(yǎng)資金（生活費(fèi)）應(yīng)當(dāng)按照縣級人民政府公布的集中供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，由縣級政府財(cái)政列支，并及時(shí)撥付農(nóng)村社會福利服務(wù)中心。集中供養(yǎng)資金是指用于農(nóng)村集中五保供養(yǎng)對象的基本生活費(fèi)用，主要包括吃、穿、醫(yī)、葬（教）等費(fèi)用?！奔泄B(yǎng)的五保供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)由縣（區(qū)）民政局直接撥付給各福利服務(wù)中心，確保了五保供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)及時(shí)足額到位。2006年起，吉林省五次提高五保集中供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)，2008年人均保障標(biāo)準(zhǔn)提高到2700元，2010年提高到3900元，2014年提高到4200元（見圖2）。從2014年起，民政部門籌集資金實(shí)現(xiàn)五保對象新農(nóng)合醫(yī)保新農(nóng)?！傲阖?fù)擔(dān)”全覆蓋，民政部門籌集資金還為五保供養(yǎng)對象積極落實(shí)農(nóng)村醫(yī)療救助，不足部分由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)從財(cái)政自有經(jīng)費(fèi)中給予安排。

圖2 吉林省五保供養(yǎng)資金標(biāo)準(zhǔn)增長比較

1.4 集中供養(yǎng)機(jī)構(gòu)居住環(huán)境整體良好

吉林省農(nóng)村社會福利服務(wù)中心建筑總面積為98萬平方米，建筑面積在2000平方米以上的有299所，占總數(shù)的50%；建筑面積在1000平方米以上2000平方米以下的有253所，占總數(shù)的42%；1000平方米以下的有45所，占總數(shù)的8%。全省597所農(nóng)村社會福利服務(wù)中心有262所為樓房建筑，占總數(shù)的44%；有335所為平房，占總數(shù)的56%（見表1）。全省597所農(nóng)村社會福利服務(wù)中心中，以暖氣取暖的有461所，占總數(shù)的77%；目前仍以傳統(tǒng)煤爐方式取暖的有136所，占總數(shù)的23%[4]。課題組走訪的福利中心基本都建設(shè)了標(biāo)準(zhǔn)廚房、安全灶和食品安全設(shè)施設(shè)備。配有標(biāo)準(zhǔn)的老人餐廳、活動室、室內(nèi)衛(wèi)生間。設(shè)置了洗浴室、閱覽室、醫(yī)務(wù)室，滿足供養(yǎng)對象的基本生活需求。

表1 吉林省農(nóng)村社會福利服務(wù)中心建筑面積比較

2 殘疾老人集中供養(yǎng)存在的問題

2.1 集中供養(yǎng)范圍狹窄，供需矛盾突出

《五保戶供養(yǎng)條例》和吉林省《社會福利院管理辦法》規(guī)定，能夠在福利中心供養(yǎng)的老年殘疾人必須符合五保戶的條件，其他老年殘疾人只能是傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老，即由家庭成員養(yǎng)老。這就需要?dú)埣踩俗优?、親屬有經(jīng)濟(jì)能力、精力能力和照顧意愿方能實(shí)現(xiàn)。目前吉林省農(nóng)村65歲以上的殘疾人82%在家庭養(yǎng)老，其中養(yǎng)老困難最大的當(dāng)屬重度殘疾人和精神病人。農(nóng)村殘疾人家庭多為低收入貧苦家庭，吉林省殘疾人狀況監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，2013年吉林省農(nóng)村年人均可支配收入9621.2元，高出農(nóng)村殘疾人2072.2元。盡管重度殘疾人享受保費(fèi)全免的新農(nóng)合醫(yī)保、新農(nóng)保和農(nóng)村最低生活保障2100元/年的補(bǔ)貼，但是重度殘疾人養(yǎng)老有其特殊需求，養(yǎng)老支出高，如專人照料、無障礙環(huán)境、輔助器械的購買和維護(hù)等，在家庭經(jīng)濟(jì)困難和護(hù)理功能明顯不足的情況下，重度殘疾人都有到社會福利院享受集中供養(yǎng)的愿望和要求，但是他們不符合五保對象條件，被擋在社會福利院門外。

2.2 集中供養(yǎng)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)沒有體現(xiàn)對殘疾老人特殊關(guān)愛

目前吉林省農(nóng)村福利服務(wù)中心在養(yǎng)的2.7萬名五保老人中，能自理的殘疾人占在養(yǎng)總數(shù)的30%；完全不能自理的失能老人占在養(yǎng)總數(shù)的21%；患有精神方面疾病的老人占總數(shù)的3%。相對福利中心而言，五保保障是一個(gè)普惠政策，沒有對殘疾人特別是重度殘疾人養(yǎng)老的特殊資金保障，如肢殘人代步輪椅的購買和維修、假肢購買和維修等等；重度殘疾老人的專人護(hù)理和耗材；精神病老人醫(yī)藥費(fèi)等。總之，在相同的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的前提下，在相同的日常生活標(biāo)準(zhǔn)下，老年殘疾人比健全人還有更多的醫(yī)療、護(hù)理和康復(fù)費(fèi)用的支出。但是由于現(xiàn)階段對農(nóng)村老年殘疾人集中供養(yǎng)還是依托五保制度，政府撥付給福利服務(wù)中心是按供養(yǎng)人數(shù)統(tǒng)一按一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)撥付，這勢必加重了福利中心的負(fù)擔(dān)，降低了對老年殘疾人的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和水平。

2.3 集中供養(yǎng)缺少殘障服務(wù)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)

農(nóng)村社會福利院對五保老人的服務(wù)主要是日常生活照料，服務(wù)項(xiàng)目多為環(huán)境衛(wèi)生清掃、被褥床單清洗、飲食安全衛(wèi)生、洗發(fā)剪發(fā)等等。而殘疾人養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)該具有綜合性特點(diǎn)，不僅僅需要日常生活照料還應(yīng)該涵蓋醫(yī)療保健和功能康復(fù)服務(wù)、精神撫慰等，這些都應(yīng)該明確落實(shí)在服務(wù)項(xiàng)目和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)上。由于農(nóng)村福利中心不是專門殘疾人福利機(jī)構(gòu)，其保障對象是五保對象，加之缺少經(jīng)費(fèi)和專業(yè)人員，沒有規(guī)范的服務(wù)項(xiàng)目、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和考核辦法。比如，對肢殘老人沒有功能訓(xùn)練場地和功能訓(xùn)練服務(wù)；對視力殘疾老人沒有盲文閱讀服務(wù)項(xiàng)目；對失能老人沒有壓瘡預(yù)防服務(wù)設(shè)施等。

2.4 集中供養(yǎng)服務(wù)人員專業(yè)能力低

《吉林省農(nóng)村社會福利服務(wù)中心管理辦法》規(guī)定，農(nóng)村福利服務(wù)中心的服務(wù)人員由福利中心聘任，縣級人民政府民政部門應(yīng)當(dāng)對農(nóng)村社會福利服務(wù)中心工作人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，考核合格的，準(zhǔn)予上崗服務(wù)?；旧蠈Ω＠行姆?wù)人員沒有設(shè)置入職門檻。福利中心服務(wù)人員的職責(zé)就是照顧老人的日常起居，衛(wèi)生清掃、飲食服務(wù)以及對殘疾老人的護(hù)理等。目前吉林省福利中心服務(wù)人員大部分由公益崗位人員構(gòu)成，與在養(yǎng)老人人數(shù)總體比例為1∶13，平均每月工資為1000元，沒有三險(xiǎn)一金，由于工作地點(diǎn)所處農(nóng)村環(huán)境差，加之工作量大、工資待遇低，福利中心很難招聘到專業(yè)人員。課題組走訪的十余所福利中心現(xiàn)有服務(wù)人員無一人持有專業(yè)護(hù)師、康復(fù)技師資格證，他們文化程度普遍偏低，多為初中畢業(yè)，多數(shù)人沒有《養(yǎng)護(hù)員資格證》。入職前上崗培訓(xùn)多則3個(gè)月少則3天，培訓(xùn)的內(nèi)容是最基本的日常生活照料常識。因此他們只具備一般的飲食起居保障，服務(wù)技能和專業(yè)知識較差，缺乏殘疾老人心理學(xué)、醫(yī)學(xué)知識，無法做好聾啞人、精神病人、重度殘疾老人的專業(yè)護(hù)理照顧，面對他們心理障礙引發(fā)的病癥不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)和妥善處理。

3 改善老年殘疾人集中供養(yǎng)服務(wù)的對策

3.1 適度放寬供養(yǎng)范圍，優(yōu)先供養(yǎng)特困對象

農(nóng)村社會福利院屬于福利性質(zhì)，保障對象是五保對象，接受殘疾老人能力有限，地方政府財(cái)政能力也無法滿足所有殘疾老人集中供養(yǎng)的需求。我們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)， 農(nóng)村五保對象除了福利中心集中供養(yǎng)外，還有部分人選擇了居家供養(yǎng)方式養(yǎng)老。吉林省近600所農(nóng)村社會福利服務(wù)中心，空床率在40%左右，存在一定的資源閑置現(xiàn)象，就場地而言還有接納供養(yǎng)人員的條件（見圖3）。因此，政府應(yīng)當(dāng)支持社會福利中心改善設(shè)施條件，在滿足五保對象集中供養(yǎng)需求的前提下，將非五保對象但是存在家庭供養(yǎng)困難的重度殘疾老人和智力殘疾、精神殘疾老人納入集中供養(yǎng)范圍。因?yàn)檫@類殘疾老人沒有自救能力，在其家庭應(yīng)對能力不保的情況下，如果政府不提供保障和服務(wù)，他們的基本生存就面臨危險(xiǎn)，所以政府應(yīng)當(dāng)給予特別幫助。

圖3 吉林省農(nóng)村社會福利服務(wù)中心床位使用情況比較

3.2 拓寬資金來源，提高殘疾老人生活質(zhì)量

農(nóng)村福利中心集中供養(yǎng)的殘疾老人養(yǎng)老支出高出其他五保對象是不爭的事實(shí)。只有提高供養(yǎng)資金標(biāo)準(zhǔn)，才能切實(shí)保障他們的養(yǎng)老質(zhì)量。試想如下措施可實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)：①政府負(fù)有殘疾人生活保障的責(zé)任，因此應(yīng)當(dāng)在五保供養(yǎng)的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)外，對殘疾老人按供養(yǎng)人數(shù)增加醫(yī)療康復(fù)照顧性補(bǔ)貼并隨著本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展適時(shí)提高；②社會福利院挖掘自身潛能在自營經(jīng)濟(jì)收入中提取一定比例專門用于殘疾老人特需支出；③加大善款募集力度，動員和引導(dǎo)企業(yè)、個(gè)人、民間組織等社會力量參與扶老、助殘，不斷改善殘疾老人的供養(yǎng)環(huán)境和生活狀態(tài)。

3.3 規(guī)范殘疾老人服務(wù)體系，提升服務(wù)質(zhì)量

服務(wù)體系是個(gè)較繁瑣的概念，但至少應(yīng)包含三個(gè)方面，即服務(wù)項(xiàng)目、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、考核辦法。殘疾老人是福利中心供養(yǎng)對象中特殊的困難群體，為保障他們的生存質(zhì)量應(yīng)當(dāng)針對殘疾老人的特點(diǎn)設(shè)計(jì)規(guī)范的服務(wù)體系。首先，從服務(wù)項(xiàng)目來講，針對不同殘疾類別建設(shè)無障礙的生活場所，符合殘疾人行動和休閑的需要，制定具體的服務(wù)內(nèi)容和科學(xué)的服務(wù)流程。如對截肢的殘疾老人安裝義肢進(jìn)行增大肌力和活動范圍的功能訓(xùn)練；對盲人備有聲音記錄器等。其次，從服務(wù)質(zhì)量來講，要有明確服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。如對重度臥床殘疾人護(hù)理要做到四無：無壓瘡、無墜床、無燙傷、無跌傷；精神撫慰方面的，應(yīng)規(guī)定具體的交流方式、次數(shù)、時(shí)間等。最后，要建立嚴(yán)格的考核制度。如建立工作人員業(yè)務(wù)檔案、服務(wù)記錄、投訴信箱、獎懲辦法等，完備的服務(wù)體系既是規(guī)范服務(wù)人員的職業(yè)行為也是殘疾老人生存質(zhì)量的保證。

3.4 因地制宜、多途徑提升服務(wù)人員專業(yè)能力

在農(nóng)村社會福利服務(wù)中心，影響殘疾老人生存質(zhì)量的要素之一就是服務(wù)人員的服務(wù)水平，即綜合的職業(yè)素養(yǎng)。農(nóng)村不盡人意的生活環(huán)境、低于平均工資水平的工資待遇，這些問題在短時(shí)間內(nèi)不可能有太大的改善，因此，很難吸引專業(yè)人才來福利院所在地安家落戶。

如何建設(shè)一支能有效服務(wù)殘疾老人的從業(yè)隊(duì)伍？以下三種途徑可供我們嘗試。第一，本著從實(shí)際出發(fā)，因地制宜組織培訓(xùn)。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)要針對所有服務(wù)人員建立定期和不定期培訓(xùn)制度，結(jié)合殘疾老人實(shí)際需求制定培訓(xùn)內(nèi)容、聘請專業(yè)講師、規(guī)范結(jié)業(yè)考核，將培訓(xùn)成績納入服務(wù)人員工作業(yè)績評定范圍，通過培訓(xùn)提高從業(yè)人員的服務(wù)本領(lǐng)和專業(yè)技能。第二，從現(xiàn)有從業(yè)人員中挑選愛崗位、肯學(xué)習(xí)、有高中文化程度的人員，到大專院校進(jìn)修社會學(xué)、心理學(xué)、醫(yī)學(xué)等，提高他們的專業(yè)知識和專業(yè)技能，培養(yǎng)其成為福利中心的業(yè)務(wù)骨干。第三，與本地區(qū)大專院校的社會工作專業(yè)、醫(yī)護(hù)專業(yè)、特殊教育專業(yè)建立合作關(guān)系，成為這些專業(yè)的校外實(shí)習(xí)基地，為師生提供科研和專業(yè)實(shí)習(xí)崗位，用先進(jìn)的服務(wù)理念、新的專業(yè)技術(shù)影響帶動從業(yè)人員。第四，建立志愿者機(jī)制，吸引愿意為殘疾人服務(wù)的專業(yè)技術(shù)人員提供志愿服務(wù)。志愿服務(wù)不僅緩解了福利中心專業(yè)服務(wù)的不足，而且傳遞社會的正能量，從服務(wù)思想到服務(wù)技能都是一個(gè)好的帶動。第五，發(fā)揮殘聯(lián)職能，建立專業(yè)技術(shù)骨干輪崗制度，要求中心城市殘疾人專門福利機(jī)構(gòu)專業(yè)人員定期到農(nóng)村社會福利服務(wù)中心輪崗，并形成一個(gè)長效機(jī)制，這勢必能推動農(nóng)村福利中心的服務(wù)質(zhì)量。

［1］吉林省農(nóng)村殘疾人扶貧工作成效顯著［EB/OL］.（2014-04-25）［2015-01-12］. www.jl.gov.cn.

［2］2013年吉林省養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展報(bào)告［EB/OL］.（2014-08-13）［2015-01-12］. http://www.jldrc.gov.cn/zdzt/cjfwykysfz/dytl/201408/t20140813_4782.html.

［3］梁軍，李貴，劉坤. 關(guān)于全省農(nóng)村社會福利服務(wù)中心發(fā)展情況的調(diào)查報(bào)告［EB/OL］.（2015-01-21）［2015-03-01］. http://mzt.jl.gov.cn.

［4］吉林省農(nóng)村五保供養(yǎng)事業(yè)發(fā)展報(bào)告（2006-2010）［EB/OL］.（2011-09-03）［2015-03-01］.http://news.xinhuanet.com/politics/2011-09/03/c_121962691.htm.