關于地方政協(xié)協(xié)商民主程序機制研究的調(diào)研報告——以成都市為例*

宋 輝 邱曉霞 彭玉凌 張 良 彭時平

(成都學院政治學院，四川成都610106)

一、“中國特色協(xié)商民主”的概念和實質(zhì)

(一)“協(xié)商民主”概念的由來

“協(xié)商民主”(deliberative democracy)是對應于“選舉民主”(又稱“票決民主”)的一個概念。它是在20世紀80年代西方民主選舉(票決)政治出現(xiàn)了“碎片化”、“邊緣化”、“兩極化”現(xiàn)象，許多學者對此進行了深刻的理論思考和認真的探索而產(chǎn)生的。其中美國學者約瑟夫·畢塞特(Joseph M Bessette)是非常重要的一位代表，他為“美國憲法的民主特性”進行了辯護，并針對關于將美國政治視為“精英政治”、“貴族政治”的各種質(zhì)疑和指責進行了有力的反駁，他在其博士論文《國會中的協(xié)商:一項初步的研究》和其后發(fā)表的《協(xié)商民主:共和政府中的多數(shù)原則》中，首次從學術上使用了“協(xié)商民主”這一概念。畢塞特認為，美國制憲者建立的“協(xié)商民主”，體現(xiàn)了美國憲政包含的多數(shù)原則與對多數(shù)的制衡兩個方面的一致性。1987年起，美國學者伯納德·曼寧和喬舒亞·科恩認為任何社會的生存和延續(xù)都需要一種確定性的正義原則和穩(wěn)定的制度，人類要建立合理的原則、合法的制度，并通過明智的方式做出決策，協(xié)商民主為此提供了條件和支撐。他們從合法性角度對協(xié)商民主的內(nèi)涵做了進一步拓展。此外，著名學者英國的安東尼·吉登斯提出了“對話民主”，美國的艾麗絲.M.揚提出了“溝通民主”和澳大利亞的約翰·德雷澤克提出了“話語民主”等，這是幾種不同于“協(xié)商民主”的概念，這些概念使人們對于協(xié)商民主的理解和認識進一步豐富了。

“協(xié)商民主”與其他民主形式之間的主要差別集中于“協(xié)商”一詞上。協(xié)商本身包含兩層含義:一是審慎地反思，即個體自身獨立地審慎地思考問題;第二層含義是個體之間理性地討論所關心的議題。這兩層含義之間是互相聯(lián)系的，理性討論是在審慎思考基礎上進行的。反過來，經(jīng)過理性討論又會促使個體對該問題進行反思，從而使個體對該問題的最初看法得以改變。［1］

在西方民主思想發(fā)展史上，從古希臘的思想家到現(xiàn)代的精英，民主理論長期以來的主流觀點認為大眾是非理性的，是不具備理性思考能力的，所以“協(xié)商”和“民主”其實是矛盾的。如亞里士多德就認為因為只有男性公民才具備完全的理性思考能力，所以只有男性公民才能參與到政治生活中來，而婦女、兒童、奴隸，甚至工匠等不具備理性或所具有的理性是不完備的，所以他們都不能參與到政治生活中去。［2］

協(xié)商和民主一般是分開使用的，但是現(xiàn)在這兩個詞卻經(jīng)常放在一起使用了。即便在19世紀的思想巨擘約翰·密爾看來，也不能理解將這兩個詞放在一起的意思。然而確實是20世紀晚期才將deliberative和democracy這兩個詞放在一起的，這也是學者的發(fā)明吧。制定美國憲法的先驅(qū)者一般認為，協(xié)商民主的主體應該是人民的代表，即政治精英，不應該是人民本身。他們認為，這些被人民選舉出來的政治精英通常比常人有更多的美德、智慧和經(jīng)驗。他們片面地認為只有政治精英才具備協(xié)商能力，大眾是沒有協(xié)商能力的。［3］

協(xié)商民主的核心理念到底是什么?古特曼認為，可以將協(xié)商民主界定為這樣一種治理形式:自由而平等的公民(及其代表)通過協(xié)商作出決策，這些決策在當時對所有公民都具有約束力，但它又是開明的，并且具有前瞻性。［4］為了證明決策的正當性和合理性，他們需要相互論證理由，而這些理由必須是相互之間可以理解并接受的。可以說，協(xié)商民主提倡的是這樣一種民主形式:自由而平等的公民在充分掌握相關信息的情況下，就共同關心的議題，運用常識進行判斷，通過闡明理由，對提出的各種觀點審慎地評價，最后提出合理的解決方案。在協(xié)商過程中，無論是支持還是反對某個建議，都必須說明理由，而且必須能夠讓他人信服。參與者不僅要為自己的主張?zhí)岢隼碛蓙磉M行論證，而且要認真地聆聽他人的觀點，并反省和重新評估自己的論據(jù)是否確鑿無疑。

(二)協(xié)商民主成功的機制

1.規(guī)則。協(xié)商的前提是意見不一致，否則就沒有協(xié)商的必要，所以充分的公共民主交流通常是不愉快的。也正因為如此，必須要有明確的正式或者非正式的規(guī)則來啟動協(xié)商。協(xié)商規(guī)則是為了解決沖突并實現(xiàn)和諧，它們能夠?qū)f(xié)商制度固定為一種慣例程序，一旦形成了制度，就能保證協(xié)商很好地運行下去。協(xié)商規(guī)則可以既不對商談本身或者機構的前置規(guī)則進行限制，也不對參加人的資格進行限制。在這種平等和對稱的規(guī)則指導下，每個參加協(xié)商的個人都有機會啟動討論議題、質(zhì)疑、詢問、展開辯論，每個人都有權質(zhì)疑指定的論題，每個人都有權發(fā)起程序規(guī)則或者對所運用、執(zhí)行的方式進行反駁。另外，如果這個結(jié)果以階段性共識的方式通過規(guī)則固定下來。［5］協(xié)商的結(jié)果可能成為進一步協(xié)商的框架性前提。

2.參與。協(xié)商民主的出發(fā)點與落腳點可以說是公民的廣泛參與。通過公民的廣泛和有效的參與，協(xié)商民主首先深化了民主程度，并最終促進對公民關注的公共問題采取有效行動的政治愿望來實現(xiàn)市民文化的產(chǎn)生、公共對話品質(zhì)的提升。［6］

3.信息。信息的交流一方面可以使參加協(xié)商的人主張和理由具體明確，從而使得提出的主張能夠有理有據(jù)，避免純粹以自我利益為導向的博弈與討價還價;另一方面它改變了信息不對稱的局面帶來信息分布的不均衡。因此信息的公開與交流是協(xié)商民主過程中公民參與的擴大所導致的必然結(jié)果。［7］

4.溝通。民主的天然產(chǎn)物是“觀點多樣性”，而協(xié)商民主則促進人們對多種觀點進行溝通?！皽贤ǖ谋举|(zhì)允許替代”，［8］協(xié)商的本質(zhì)要求人們必須接受其他觀點存在，雖然這些觀點不同于自己觀點。而所謂討論就是人們經(jīng)過審慎地思考并權衡各種問題的解決方法。不同觀點的碰撞與交流使得人們以不同的方式思考問題，為政府人員作出決策提供新的知識與視角，也幫助人們考慮替代方案，從而做出更好的判斷。［9］

(三)“中國特色協(xié)商民主”與國外“協(xié)商民主”的概念比較

中國語境下的“協(xié)商民主”概念來源于國內(nèi)對國外協(xié)商民主理論研究成果的介紹、參照和借鑒。2001年，哈貝馬斯訪華時所作的演講《民主的三種范式》把“協(xié)商民主”這一概念介紹給中國。2003年，俞可平的《當代西方政治理論的熱點問題》一文介紹了協(xié)商民主理論。2004年，陳家剛的《協(xié)商民主》譯文集進一步介紹了國外在這方面的研究成果。同年，浙江大學在杭州召開的“協(xié)商民主國際學術研討會”及其取得的成果，引起了社會的關注。2005年，國家社科基金設立了“協(xié)商民主與當代中國政治實踐”研究課題。2006年，俞可平主持編譯出版了國內(nèi)首套“協(xié)商民主理論譯叢”，該譯叢先后推出了兩批共9本，比較系統(tǒng)地譯介了西方的協(xié)商民主理論與實踐，并在當時成為政治理論類的暢銷書，“協(xié)商民主”這個概念也逐漸成為被關注的熱點。2007年11月5日，國務院新聞辦公室發(fā)表的《中國的政黨制度》白皮書首次確認了“協(xié)商民主”這一概念。2011年中共中央辦公廳頒布的《中共政協(xié)全國委員會黨組關于〈中共中央關于加強人民政協(xié)工作的意見〉貫徹落實情況的報告》中，又把“協(xié)商民主”這一概念正式寫進了中共中央辦公廳文件，并且明確肯定了人民政協(xié)是我國協(xié)商民主的重要渠道。［10］

2012年召開的中共十八大，在強調(diào)“人民代表大會制度是保證人民當家作主的根本政治制度”的同時，進一步明確了“社會主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式”，要“健全社會主義協(xié)商民主制度”，“推進協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展”，“充分發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主的重要渠道作用”。［11］這是中共中央首次提出并系統(tǒng)論述和確認了“協(xié)商民主”概念，在此基礎上確立了“社會主義協(xié)商民主制度”概念，進而對“健全社會主義協(xié)商民主制度”進行規(guī)劃和部署，進一步從政治上和理論上確立了“協(xié)商民主”這種民主形式。

(四)“中國特色協(xié)商民主”的實質(zhì)

中國特色協(xié)商民主是在我國統(tǒng)一戰(zhàn)線和人民政協(xié)的豐富實踐中逐漸演化形成的，現(xiàn)已拓展到執(zhí)政黨決策、人大立法、政府施政、政協(xié)協(xié)商、社會治理等各個方面。十八大報告提出要健全社會主義協(xié)商民主制度，這一制度下，國家政權機關、政協(xié)組織、黨派團體等，將對經(jīng)濟社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題廣泛協(xié)商、廣納群言、廣集民智、增進共識、增強合力。

因此，中國特色協(xié)商民主的實質(zhì)就是在中國共產(chǎn)黨的領導下，在全社會開展廣泛協(xié)商，堅持協(xié)商于決策之前和決策實施之中，把經(jīng)濟社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題作為協(xié)商的內(nèi)容。換言之，協(xié)商民主的實質(zhì)就是最廣泛地發(fā)揚民主，實現(xiàn)公民有序的政治參與。［12］

中國共產(chǎn)黨的領導是社會主義協(xié)商民主的政治前提，堅持協(xié)商于決策之前和決策實施之中是其遵循的原則，經(jīng)濟社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題是協(xié)商的內(nèi)容，在全社會開展廣泛協(xié)商是其基本形式。這里的關鍵是:實行協(xié)商民主應遵循人民主體、平等對話、求同存異、協(xié)商有效的原則，要把共產(chǎn)黨的領導與人民民主，民主與民生，決策的制度化、規(guī)范化、程序化與有效性有機地統(tǒng)一起來，真正造福于廣大人民群眾。

總之，人民政協(xié)是我國實現(xiàn)協(xié)商民主的重要形式，必須積極探索，充分利用人民政協(xié)平臺發(fā)揮協(xié)商民主的積極作用，進而推進我國社會主義民主政治建設。

二、成都市政協(xié)協(xié)商民主程序機制的基本情況及其存在的主要問題

(一)成都市政協(xié)協(xié)商民主程序機制的基本情況

成都市政協(xié)(以下簡稱市政協(xié))歷來高度重視協(xié)商民主工作，在準確把握人民政協(xié)性質(zhì)定位的基礎上，在繼承中發(fā)展，在發(fā)展中創(chuàng)新，圍繞團結(jié)和民主兩大主題，充分發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道的作用，推進政治協(xié)商、參政議政、民主監(jiān)督制度建設。市政協(xié)緊緊圍繞工作重心，服務大局，聚焦全面深化改革，凝聚共識、匯集力量、建言獻策，作出了新的積極嘗試和貢獻。

從協(xié)商民主的機制上看，制定了市政協(xié)黨組聯(lián)系市級民主黨派、工商聯(lián)制度，市政協(xié)機關和市級民主黨派、工商聯(lián)機關加強工作聯(lián)系方法;堅持舉辦市政協(xié)黨組與市級民主黨派、工商聯(lián)懇談會;堅持在市政協(xié)全體會議期間安排市級民主黨派、工商聯(lián)負責人和無黨派人士代表接受媒體采訪;堅持邀請市級民主黨派、工商聯(lián)負責人和無黨派人士參加政協(xié)專題協(xié)商和重要會議;堅持聯(lián)合黨派團體開展政協(xié)重點調(diào)研和專項視察。

從組織形式上來看，主要有專題協(xié)商、界別協(xié)商、對口協(xié)商、提案辦理協(xié)商，主要通過政協(xié)全體會議、常委會議、主席會議、常委會專題會議、市政協(xié)黨組受市委委托召開的座談會、秘書長會議、各專門委員會會議、根據(jù)實際需要召開的由政協(xié)各參加單位和政協(xié)委員參加的協(xié)商會議等開展協(xié)商。專題協(xié)商是市政協(xié)組織各參加單位和政協(xié)委員，圍繞成都市大政方針以及經(jīng)濟社會發(fā)展中具有綜合性、戰(zhàn)略性、前瞻性的重要問題，與市委、市政府和相關部門進行的協(xié)商;對口協(xié)商是市政協(xié)專委會組織委員與市級相關部門之間的工作協(xié)商;界別協(xié)商是市政協(xié)以界別為單位組織委員，與市級相關部門之間開展的協(xié)商活動;提案辦理協(xié)商是以政協(xié)提案為載體，市政協(xié)專委會、提案人、提案承辦單位圍繞提案辦理工作開展的協(xié)商活動。

從協(xié)商內(nèi)容上來看，主要涵蓋成都市委(以下簡稱市委)重大決策部署、“一府兩院”工作報告、經(jīng)濟社會發(fā)展和城鄉(xiāng)建設規(guī)劃、重要的地方性法規(guī)草案和政府規(guī)章草案、經(jīng)濟社會發(fā)展重要項目、重點工作和民生改善等五個方面。

從協(xié)商議題的確定方式上來看，主要有:根據(jù)市委年度工作重點確定;市政協(xié)圍繞全市中心工作提出;市政協(xié)各專委會根據(jù)全市工作安排分別提出;市級相關部門提出;市人大法工委、市政協(xié)社法民宗委、市政府法制部門協(xié)商確定;市政協(xié)根據(jù)提案情況，在提案辦理過程中提出等六種方式。

從操作程序上來看，一般由確定議題、明確參與協(xié)商的主體范圍、進行相關調(diào)查研究、開展協(xié)商交流、辦理和反饋協(xié)商意見、跟蹤監(jiān)督和評估協(xié)商意見辦理結(jié)果等六個主要步驟構成。

近年來，市政協(xié)認真貫徹落實中央和四川省委、成都市委的相關規(guī)定，堅持發(fā)揮人民政協(xié)在發(fā)展協(xié)商民主中的重要作用，積極推進協(xié)商民主工作，形成了黨委重視、政府支持、政協(xié)主動、各方配合、社會關注、有為有位的良好格局。

一是組織開展了大量協(xié)商活動，切實保障了中國特色協(xié)商民主制度在成都市的有效運行。市政協(xié)始終把切實履行政協(xié)職能、發(fā)揮人民政協(xié)協(xié)商民主重要渠道作用作為工作重點，突出“抓大事、議大事”，保證協(xié)商機制運行通暢、高效，充分發(fā)揮了人民政協(xié)在協(xié)調(diào)人民關系、匯聚全國人民力量、建言獻策、服務穩(wěn)定大局方面的作用。

二是進一步提高協(xié)商的針對性和有效性，較好發(fā)揮了政協(xié)參加單位、委員助推地方經(jīng)濟社會全面發(fā)展的作用。近年來，市政協(xié)重點圍繞打造西部經(jīng)濟核心增長極、建設現(xiàn)代化國際化大都市、“五大興市戰(zhàn)略”、城市建設規(guī)劃、舊城改造、生態(tài)環(huán)境建設、“四化同步”、科技創(chuàng)新、民生民情和社會保障等主題，組織開展協(xié)商，為市委科學化、民主化決策建言獻策、出謀劃策，很多意見和建議都得到了采納或被列入實施計劃。

三是初步形成了組織協(xié)商活動的辦法、程序，構建了相應機制，有效激發(fā)了政協(xié)參加單位、委員的參政議政熱情，促進了協(xié)商民主的廣泛多層制度化發(fā)展。市政協(xié)先后制定了市政協(xié)黨組聯(lián)系市級民主黨派和工商聯(lián)制度、市政協(xié)機關同市級民主黨派和工商聯(lián)機關進一步加強工作聯(lián)系的辦法、市政協(xié)專門委員會與市級有關部門對口聯(lián)系制度、市政協(xié)重點提案督辦聯(lián)系制度、市政協(xié)界別活動辦法、市政協(xié)領導及專委會聯(lián)系界別工作制度等，這些制度對于加強政協(xié)協(xié)商有關工作都做出了相應的規(guī)定和要求，促進了協(xié)商民主工作機制的健全完善，激發(fā)了政協(xié)協(xié)商民主的內(nèi)在活力。

(二)成都市政協(xié)協(xié)商民主程序機制存在的主要問題

人民政協(xié)的政治保障是中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度，其合法地位的依據(jù)是憲法、政協(xié)章程和相關政策，它是集參與、協(xié)商、合作、監(jiān)督于一體的社會主義協(xié)商民主的重要渠道。與此進行對照查找，當前市政協(xié)協(xié)商民主存在的主要問題包括:

1.協(xié)商民主的制度規(guī)則和運作程序缺乏。做好各項工作的前提和保障是完善健全的制度。與選舉民主相比較，目前我國協(xié)商民主還缺乏比較完善的制度規(guī)則和運作程序，對地方和基層人民政協(xié)而言，協(xié)商隨意化的現(xiàn)象還比較普遍，更需要在制度建設上進一步加強和完善?！皡f(xié)商議題的提出和確定，協(xié)商活動的安排和進行，協(xié)商成果的報送，協(xié)商意見的處理和反饋”等五大程序尚未形成嚴密有效的閉合系統(tǒng)。還需進一步完善健全協(xié)商民主的制度、程序和機制，在協(xié)商民主的實踐中積極探索協(xié)商民主的有效實現(xiàn)機制。比如保障協(xié)商納入重大決策程序的機制需要進一步健全。

2.協(xié)商民主的內(nèi)容不夠具體，協(xié)商民主的形式不夠完善。中國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢是社會主義協(xié)商民主。社會主義民主不僅需要完整的制度程序，而且需要完整的參與實踐。近年來，地方和基層政協(xié)在各級黨委的重視和支持下，履職實踐活動日趨豐富活躍，已成為健全和落實協(xié)商民主制度的重要力量。但客觀地看，基層政協(xié)協(xié)商民主制度建設仍然存在一些問題:一是協(xié)商的內(nèi)容還不夠具體，存在隨意性和形式化的問題;二是協(xié)商的形式還不夠完善，存在通報代替協(xié)商的現(xiàn)象;三是協(xié)商的程序還不夠規(guī)范，有些協(xié)商成果的轉(zhuǎn)化落實還不夠到位。

3.協(xié)商意見辦理的督促、考核機制薄弱。協(xié)商信息通報和協(xié)商意見的督辦落實等需要進一步加強。在征地拆遷、安全生產(chǎn)、食品藥品安全、收入分配、城市交通擁堵、霧霾天氣(環(huán)境污染)等群眾反映強烈的突出問題上，政協(xié)發(fā)出的聲音還相對微弱，社會關注度和影響力明顯不足。由于相應的制度和機制還不完善，協(xié)商工作的影響和作用還沒有得到充分發(fā)揮，協(xié)商信息傳遞和利用不足，有關各方對協(xié)商工作的知曉、了解、參與程度不高，特別是在個別部門中還存在著對協(xié)商意見一批了事、不了了之的現(xiàn)象，對協(xié)商意見的辦理、回復和反饋機制，還有待進一步明確、細化和規(guī)范，對協(xié)商意見辦理的督促、考核機制還需進一步強化，切實避免“重部署，輕落實”、“自說自話，自娛自樂”的尷尬。

4.協(xié)商質(zhì)量有待提高。從市政協(xié)組織的協(xié)商活動效果看，有必要進一步提升政治協(xié)商的整體質(zhì)量和水平。在實際協(xié)商參與過程中，還普遍存在著“重形式、重通報、輕內(nèi)容、輕實質(zhì)”的弊病，協(xié)商質(zhì)量還有待進一步提高。從市政協(xié)組織的協(xié)商活動的實際效果來看，有必要進一步提升協(xié)商的整體質(zhì)量和水平。一方面，參與協(xié)商的委員、政協(xié)參加單位和界別對協(xié)商議題的調(diào)研、分析做得不夠切合實際、不夠深入，提出的意見與建議針對性、時效性、操作性不夠強，存在泛泛而談的情況;另一方面，個別部門對協(xié)商重視不夠，對協(xié)商前的準備工作做得不充分，資料開放不夠，影響了協(xié)商效果和質(zhì)量。

三、加強和改進地方政協(xié)協(xié)商民主程序機制的若干政策建議

社會主義協(xié)商民主，既是中國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢，又是中國共產(chǎn)黨的群眾路線在政治領域的重要體現(xiàn)。中共十八大提出，在發(fā)展我國社會主義民主政治的進程中，要完善協(xié)商民主制度和工作機制，推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展。中共十八屆三中全會強調(diào)，在黨的領導下，以經(jīng)濟社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題為主要內(nèi)容，堅持協(xié)商于決策之前和決策實施之中，在全社會開展廣泛協(xié)商。這些重要論述和部署，為中國社會主義協(xié)商民主發(fā)展指明了方向。

因此，加強和改進政協(xié)協(xié)商民主工作，最重要的是要加強協(xié)商民主制度化、法治化建設，在制度設計層面上，充分發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道的作用。人民政協(xié)要發(fā)揮作為專門協(xié)商機構的作用，把協(xié)商民主貫穿履行職能全過程，推進政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政制度建設，不斷提高人民政協(xié)協(xié)商民主制度化、規(guī)范化、程序化、法治化水平，更好地協(xié)調(diào)關系、匯聚力量、建言獻策、服務大局。要拓展協(xié)商內(nèi)容、豐富協(xié)商形式，建立健全協(xié)商議題提出、活動組織、成果采納落實和反饋機制，更加靈活、更為經(jīng)常開展專題協(xié)商、對口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商，探索網(wǎng)絡議政、遠程協(xié)商等新形式，提高協(xié)商質(zhì)量，努力營造既暢所欲言、各抒己見，又理性有度、合法依章的良好協(xié)商氛圍。［13］

《中共成都市委關于貫徹落實黨的十八屆三中全會精神全面深化改革的決定》，將“完善協(xié)商民主制度”作為重要改革舉措，對加強和完善政協(xié)協(xié)商工作提出了明確的改革任務和要求。在認真學習領會中央、省委、市委有關文件精神，結(jié)合前期研究工作，借鑒上級政協(xié)和兄弟城市政協(xié)的經(jīng)驗的基礎上，本文對加強和改進地方政協(xié)協(xié)商民主程序機制提出如下建議:

(一)建立協(xié)商民主的制度規(guī)則和運作程序

1.不斷加強自身建設。不斷提升“協(xié)商能力”和“協(xié)商水平”，更好地起到建言獻策、協(xié)調(diào)關系、匯聚力量、服務大局的作用，使人民政協(xié)的政治協(xié)商切實做到“有效、管用、能用”，真正發(fā)揮好政協(xié)組織的“橋梁”、“紐帶”、“參謀”和“推手”作用。

建議市委加強協(xié)商民主工作的“頂層設計”，研究制定《協(xié)商民主工作規(guī)程》。把協(xié)商納入重大決策程序和重大決策事項決策前聽取政協(xié)意見等，在《協(xié)商民主工作規(guī)程》中作出相應規(guī)定，使協(xié)商得以實現(xiàn)。對經(jīng)濟社會發(fā)展五年規(guī)劃的制定、城鄉(xiāng)建設總體規(guī)劃的制定和修訂、涉及全市居民的重大公共服務和社會保障政策的調(diào)整、全局性的或重要的專項改革方案，以及涉及城市管理、食品安全等重要地方性法規(guī)規(guī)章的擬定等，明確在決策前提交政協(xié)協(xié)商，促進科學民主決策。

2.建議完善聽取政協(xié)意見和建議制度。就黨委年度工作報告工作要點，“一府兩院”年度工作報告，計劃和財政報告等重要文件、報告，完善在起草過程中聽取政協(xié)意見和建議的制度;建立主要經(jīng)濟、民生部門定期向政協(xié)相關專委會通報產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)建設、環(huán)境保護、民生改善工作中的重要問題、重點項目，聽取意見和建議的制度。

3.建立制定協(xié)商年度工作計劃的機制。建議在每年四季度，由市委、市政府、市政協(xié)辦公廳分別征求有關市委、市政府領導意見，向市級部門、政協(xié)各參加單位和委員收集匯總下年度協(xié)商議題的意見，并由市委辦公廳牽頭召開市委、市政府、市政協(xié)秘書長聯(lián)席會議，共同研究提出年度協(xié)商工作計劃的安排建議，報市委確定后，列入市委、市政府、市政協(xié)年度工作計劃，轉(zhuǎn)發(fā)有關部門和有關方面共同執(zhí)行。

4.完善協(xié)商議題的產(chǎn)生機制。建議市委、市政府“交題”，市級部門“出題”，與市政協(xié)組織政協(xié)界別和委員“選題”、“議題”有機結(jié)合，對專題協(xié)商、對口協(xié)商、界別協(xié)商的議題產(chǎn)生建立必要的工作程序和機制。

一是專題協(xié)商議題主要由市委按照有關決策程序的要求，提交政協(xié)開展協(xié)商，或由市委、市政府主要領導、分管領導根據(jù)重點工作推進的需要，決定提交給政協(xié)開展協(xié)商。二是對口協(xié)商和界別協(xié)商的議題主要由市級相關部門圍繞工作中的重點、難點問題，特別是涉及公共服務的重要項目，社會保障的重要改革，民生改善、環(huán)境保護的重要舉措等，按照決策程序規(guī)定或工作推進的需要，提出協(xié)商議題和協(xié)商形式的建議，納入?yún)f(xié)商計劃安排。三是政協(xié)大力開展議題的征集、收集工作，廣泛發(fā)動各參加單位和廣大政協(xié)委員，集思廣益，聚焦全市中心工作，對市級部門工作實際和社會各界關注的重要問題，共同商議提出協(xié)商議題的建議。

如廣州市政協(xié)和“人民微博”聯(lián)合推出的“廣州市政協(xié)委員微博議政平臺”，讓政協(xié)委員和社會各階層的群眾在一個嶄新的平臺上協(xié)商討論大家關注的各種熱點問題。深圳市政協(xié)2014年推出的“委員議事廳”活動，在市民中間進行協(xié)商民主。參加協(xié)商活動的有相關政府部門人員、政協(xié)委員、專家學者和市民群眾等，協(xié)商的議題從霧霾問題、小升初的公平性問題、垃圾分類問題到養(yǎng)老問題、義務教育均衡發(fā)展問題、醫(yī)患關系問題和建設新型社區(qū)服務中心問題等，都是人們普遍關心的社會熱點，都是切合實際情況的。這和廣州的“政協(xié)委員微博議政平臺”一樣，實際上都打破“社會協(xié)商”與“政治協(xié)商”的界限，“社會協(xié)商”里有“政治協(xié)商”的成分，“政治協(xié)商”里有“社會協(xié)商”的因素，更好地促進協(xié)商民主工作的深入開展。［14］

5.健全完善協(xié)商工作程序。市政協(xié)擬組織制定《專題協(xié)商工作制度》、《對口協(xié)商工作制度》、《界別協(xié)商工作制度》、《提案辦理協(xié)商實施細則》等制度性文件。從確定議題、明確協(xié)商參與主體、進行調(diào)查研究規(guī)則等制度性文件到開展協(xié)商交流、辦理協(xié)商意見和反饋情況、跟蹤監(jiān)督和評估考核等方面，制定有序開展協(xié)商的規(guī)范辦法。

(二)明確協(xié)商民主的內(nèi)容，完善協(xié)商民主的形式

1.扎實開展協(xié)商前的調(diào)研工作，明確協(xié)商民主的內(nèi)容。根據(jù)協(xié)商議題要求，市政協(xié)各專委會積極組織政協(xié)委員開展協(xié)商前的深度調(diào)研和論證工作，幫助參與協(xié)商的委員和單位解決調(diào)研工作中遇到的具體困難和問題，確保調(diào)研工作順利進行。市級有關部門做好配合保障工作，提供翔實的背景資料，使協(xié)商民主的內(nèi)容更加具體明確。

2.強化對接服務，促進協(xié)商民主形式規(guī)范完整。在協(xié)商開展前，市政協(xié)專委會和有關職能部門加強溝通與協(xié)調(diào)，市級部門應明確責任領導、指定人員負責配合和支持，為協(xié)商工作順利開展創(chuàng)造有利條件。在協(xié)商意見辦理過程中，市政協(xié)相關專委會和政府有關職能部門需加強銜接，及時溝通和協(xié)調(diào)協(xié)商意見辦理的進度，必要時組織開展再次協(xié)商工作，市政協(xié)相關專委會要加強對協(xié)商成果的事后跟蹤，區(qū)分已經(jīng)辦理、正在辦理、列入計劃辦理和現(xiàn)在無法辦理但已作為有關領導和職能部門決策參考的協(xié)商成果，進行效果評估，并將結(jié)果向參與單位和委員反饋。

黨委、政府有關領導及有關部門負責人應積極參加政協(xié)協(xié)商會議和活動，充分發(fā)揚民主，認真聽取意見。市級有關部門應提高協(xié)商意識，對協(xié)商意見和政協(xié)委員提出的意見與建議進行認真研究，將合理、可行的建議吸納到實際工作中，促進協(xié)商意見轉(zhuǎn)化為成果，確保協(xié)商工作達到實際效果。

(三)完善協(xié)商信息通報、協(xié)商意見督辦落實制度，促進協(xié)商意見轉(zhuǎn)化成實際成果

1.完善向市委、市政府、市政協(xié)及相關領導的協(xié)商信息報告制度。協(xié)商活動結(jié)束之后，市政協(xié)承辦專委會要形成書面協(xié)商報告，將協(xié)商開展情況、協(xié)商形成的主要意見和建議等，書面報送市委、市政府和市政協(xié)辦公廳，由相應辦公廳報送有關領導。

2.完善向政協(xié)參加單位、政協(xié)委員的協(xié)商信息通報制度。在市政協(xié)公眾信息網(wǎng)建立“協(xié)商工作”專欄，用于協(xié)商活動相關信息發(fā)布、意見反饋、協(xié)商成果展示等。在協(xié)商議題提出、收集階段，通過市政協(xié)公眾信息網(wǎng)廣泛收集議題和意見與建議。協(xié)商議題確定后，通過市政協(xié)公眾信息網(wǎng)向廣大政協(xié)委員和政協(xié)各參加單位通報協(xié)商計劃，為政協(xié)參加單位和委員提前調(diào)研和報名參加協(xié)商活動創(chuàng)造便利條件。協(xié)商活動開展前，在市政協(xié)公眾信息網(wǎng)、短信平臺等及時發(fā)布、通報相關信息，預報協(xié)商活動時間、內(nèi)容、議程等，廣泛征集委員參與。協(xié)商會議舉行前，負責承辦專委會要將參加委員提出的有關了解熟悉情況的要求等信息及時與相關部門傳達溝通，并將相關部門提供的有關材料提前送達委員。協(xié)商會議后，負責承辦的專委會要將協(xié)商活動情況形成信息材料，在市政協(xié)公眾信息網(wǎng)上發(fā)布。

3.積極探索基層協(xié)商制度。習近平總書記在人民政協(xié)成立65周年紀念大會上的重要講話中強調(diào)指出:“人民群眾是社會主義協(xié)商民主的重點。涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發(fā)生在基層。要按照協(xié)商于民、協(xié)商為民的要求，大力開展基層協(xié)商民主，重點在基層群眾中開展協(xié)商。凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見，通過各種方式、在各個層級、各個方面同群眾進行協(xié)商?！保?5］

例如，隨著改革開放的不斷深入和社會矛盾的不斷呈現(xiàn)，鎮(zhèn)(街)作為政協(xié)委員履行職能的前沿陣地和重要平臺，它們的地位和作用日益凸顯。例如近年來，成都市錦江區(qū)委在全市鎮(zhèn)、街道設立政協(xié)工作委員會。在成都市政協(xié)積極推動落實下，全區(qū)在各個街道全部建立了基層政協(xié)工作委員會，政協(xié)委員深入到社區(qū)，與普通老百姓進行交流，從而使工作重心下移、工作觸角延伸，為政協(xié)工作基層組織建設增強了新活力。建議進一步探索豐富完善基層協(xié)商制度。［16］

4.完善市級有關部門的協(xié)商信息服務制度。市級相關部門應加大協(xié)商信息的服務工作，針對議題提前做好協(xié)商有關材料、信息的收集整理等準備工作，盡可能地為委員提供詳盡的書面情況通報材料和相關資料。計劃安排的協(xié)商事項，應至少提前15天將有關材料送達市政協(xié)轉(zhuǎn)發(fā)給參與單位和委員;臨時提出的協(xié)商議題，應至少提前3天將有關材料送達市政協(xié)，方便政協(xié)委員在參與協(xié)商活動之前形成初步的意見和建議。協(xié)商意見辦理過程中，有關責任部門應將辦理情況等信息及時向市政協(xié)承辦專委會通報和溝通，承辦協(xié)商的各專委會要及時向參加協(xié)商的委員和單位反饋辦理情況等有關情況。

5.建立健全政協(xié)協(xié)商意見督辦落實制度。建議把協(xié)商意見的辦理工作納入市委、市政府目標管理。市政協(xié)相關專委會將專題協(xié)商、對口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商形成的主要意見建議報送市委、市政府辦公廳的同時，抄報市委督查室和市政府目標督查辦公室(簡稱目督辦)，由市委督查室、市政府目督辦牽頭，依據(jù)各部門的職能、職責，將政協(xié)協(xié)商意見交市委、市政府相關職能部門辦理并明確時限;承辦部門將辦理、落實情況，參照辦理政協(xié)提案的形式，書面回復、反饋市政協(xié)辦公廳或相關專委會，由政協(xié)各承辦專委會對辦理的質(zhì)量、效果進行評價，簽署意見，以此作為年終市委督查室、市政府目督辦對相關職能部門協(xié)商意見辦理工作進行目標考核的依據(jù)。

(四)進一步提高協(xié)商質(zhì)量

以提高協(xié)商意見建議的針對性和時效性為目標，組織協(xié)商的市政協(xié)專委會要提前與有關部門溝通，將部門所提供的相關材料及時送達委員，以便委員重點研究、深入思考;提前組織委員撰寫協(xié)商會發(fā)言材料，并幫助委員完善相關意見與建議;協(xié)商過程中，組織和引導委員與相關部門深入交流、充分溝通，力促協(xié)商工作收到實際效果;協(xié)商活動結(jié)束后，承辦專委會要集中委員主要意見與建議，以協(xié)商會報告的形式形成書面材料，報送市委辦公廳、市政府辦公廳督查督辦機構和相關部門，促進協(xié)商成果在實際工作中發(fā)揮積極的作用。

綜上所述，協(xié)商民主是中國社會主義民主政治中獨特的、獨有的民主形式，具有深厚的制度基礎、理論基礎、文化基礎、實踐基礎，因為它源自中華民族長期形成的“天下為公”、“兼容并蓄”、“求同存異”等優(yōu)秀政治文化，源自近代以后中國政治發(fā)展的現(xiàn)實進程，源自中國共產(chǎn)黨領導人民進行革命、建設、改革的長期實踐，源自新中國成立后各黨派、各團體、各民族、各階層、各界人士在政治制度上共同實現(xiàn)的偉大創(chuàng)造，源自改革開放以來中國政府在政治體制上的不斷創(chuàng)新。［17］

人民政協(xié)作為協(xié)商民主的重要渠道，在履職全過程切實做到協(xié)商民主，進一步完善人民政協(xié)協(xié)商民主的制度化、規(guī)范化、程序化，這樣人民政協(xié)將不僅愈發(fā)凸顯協(xié)商民主這種中國社會主義民主政治特有形式的獨特優(yōu)勢，而且在國家政治生活中日益發(fā)揮著不可替代的重要作用。

地方政協(xié)協(xié)商民主工作應緊密結(jié)合時代要求，順應人民群眾的意愿和呼聲，切實加強協(xié)商民主制度化、規(guī)范化、程序化、長效化、法治化建設，健全機制，完善程序，著力破解“見子打子”、“一事一議”、“就事論事”現(xiàn)象，在地方性法規(guī)的有力支撐下，上升到制度和機制建設層面解決問題。把各個協(xié)商主體的法定權利、協(xié)商主題、協(xié)商形式、協(xié)商周期、程序過程、結(jié)果運用與反饋等內(nèi)容詳細規(guī)定下來，使協(xié)商過程“常態(tài)化”，避免出現(xiàn)臨時的“自選動作”，使協(xié)商民主的每個環(huán)節(jié)都是可操作的、可檢查的、可問責的;使協(xié)商更加有序、真實和有效;以此為突破口和“抓手”，不懈努力，地方政協(xié)協(xié)商民主工作必將取得廣泛的、實實在在的成效。［18］

［1］談火生.協(xié)商民主:西方學界的爭論及其對中國的影響［J］.中國黨政干部論壇，2013(7):7.

［2］談火生.協(xié)商民主:西方學界的爭論及其對中國的影響［J］.中國黨政干部論壇，2013(7):8.

［3］談火生.協(xié)商民主:西方學界的爭論及其對中國的影響［J］.中國黨政干部論壇，2013(7):8.

［4］【美】埃米·古特曼、丹尼斯·湯普森.審議民主意味著什么?［C］//談火生.審議民主.南京:江蘇人民出版社，2007.43.

［5］羅豪才等.軟法與協(xié)商民主［M］.北京:北京大學出版社，2007.212.

［6］羅豪才等.軟法與協(xié)商民主［M］.北京:北京大學出版社，2007.212.

［7］羅豪才等.軟法與協(xié)商民主［M］.北京:北京大學出版社，2007.213.

［8］參見［德］貢塔.托依布納.法律:一個自創(chuàng)生系統(tǒng)［M］.張棋譯.北京:北京大學出版社，2004.20.

［9］羅豪才等.軟法與協(xié)商民主［M］.北京:北京大學出版社，2007.213.

［10］李君如.協(xié)商民主在中國——中國特色協(xié)商民主的理論思考［J］.中共天津市委黨校學報，2014(4):41.

［11］胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗［M］.北京:人民出版社，2012.26－27.

［12］華露艷.探索創(chuàng)新基層協(xié)商民主制度，發(fā)揮統(tǒng)戰(zhàn)優(yōu)勢助力改革發(fā)展［N］.成都日報，2014 －10－20(4)

［13］葉小文，張峰.協(xié)商民主:中國特色社會主義新篇章——學習習近平總書記在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上的重要講話［N］.光明日報，2014－09－23(1).

［14］牛旭光.協(xié)商民主及相關概念的辨析［N］.人民政協(xié)報，2014 －10 －08(8).

［15］吳先寧.談政協(xié)在基層協(xié)商民主的作用［N］.人民政協(xié)報，2014 －12 －03(4).

［16］孫鑫.積極搭建基層民主協(xié)商平臺［N］.青島日報，2013 －06 －1(5).

［17］陳貴云.學習講話精神，增強履職信心［N］.重慶政協(xié)報，2014 －10 －28(1).

［18］陳家剛.充分發(fā)揮人民政協(xié)協(xié)商民主重要渠道作用［N］.人民政協(xié)報，2014 －09 －22(7).