自然壟斷行業(yè)政府管制政策分析

徐茜 廖濤

(成都大學(xué)旅游文化產(chǎn)業(yè)學(xué)院，四川 成都 610106)

我國自然壟斷行業(yè)的改革與發(fā)達國家同時起步于20世紀(jì)80年代。雖然改革的時間并不短，但卻沒有取得和西方發(fā)達國家相同的效果。相對于我國其他行業(yè)來說，取得的成效也不盡如人意。自然壟斷行業(yè)具有規(guī)模效應(yīng)突出和資本剛性沉淀的特點，因此，其獨家壟斷經(jīng)營的形式是有效率的形式。同時，由于自然壟斷行業(yè)往往提供公共物品，所以作為政府應(yīng)進行宏觀調(diào)控，對其價格和企業(yè)進入等進行管制。但是由于市場失靈問題和政府管制機制的影響，使得自然壟斷行業(yè)中普遍存在低效率、權(quán)力尋租和分配不公以及損害消費者利益等問題，不利于經(jīng)濟的發(fā)展。在大力倡導(dǎo)建設(shè)服務(wù)型政府的今天，自然壟斷行業(yè)的改革，也應(yīng)以此為核心進行改革方向的調(diào)整。

一、自然壟斷行業(yè)的政府管制

(一)自然壟斷的涵義

自然壟斷是指由于生產(chǎn)技術(shù)具有計劃經(jīng)濟的特征，平均成本隨產(chǎn)量的增加而遞減，然后具有最優(yōu)計劃的一家公司即可滿足市場需求的情況。就自然壟斷行業(yè)來說，傳輸網(wǎng)絡(luò)及有關(guān)設(shè)備的巨額出資致使其存在不可避免的規(guī)模經(jīng)濟特征。自然壟斷行業(yè)離不開巨大的傳輸網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。例如電力輸送配置電網(wǎng)、電信通信網(wǎng)、供氣管道和供水管道等。

(二)自然壟斷行業(yè)的特征及存在的問題

第一，很強的資產(chǎn)沉淀性和巨大的沉沒成本。對于自然壟斷行業(yè)傳輸網(wǎng)絡(luò)和相關(guān)的設(shè)備等固定資產(chǎn)的投資具有很強的專屬性，這些投資只能用于生產(chǎn)特定的產(chǎn)品或者提供特定的服務(wù)。更重要的是，這些出資是有必要的，并且是寶貴的，一旦投入生產(chǎn)經(jīng)營進程就很難收回。第二，產(chǎn)品或服務(wù)具有公共屬性。自然壟斷行業(yè)工作主要是為社會群眾供應(yīng)公共效力的工作，大多數(shù)自然壟斷工作提供的產(chǎn)品或效力是群眾的基本生活必需品，可以這樣理解，自然壟斷行業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r和方向，能夠深刻地影響和改變大眾的生活方式。第三，交易的不可逆性。自然壟斷行業(yè)是以網(wǎng)絡(luò)傳輸為首要辦法的工業(yè)，一般選用單線規(guī)劃。一家廠商擔(dān)任運營產(chǎn)業(yè)鏈上的一切環(huán)節(jié)。比如電力行業(yè)就是“發(fā)電→輸電網(wǎng)→配電網(wǎng)→用戶”這樣的過程。社會公眾是最末端的環(huán)節(jié)，也就是接受者的角色，產(chǎn)品或服務(wù)是縱向一體化的，一旦提供出現(xiàn)問題便無法收回和更換，社會公眾只能承受。第四，高度的行業(yè)集中度。行業(yè)集中度，即計劃較大的幾個公司占整個工作的主營業(yè)務(wù)收入的比重，根據(jù)《2013年中國統(tǒng)計年鑒》資料顯示，在電力、熱力的生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)中，排名前3位的公司占據(jù)了主營業(yè)務(wù)收入中93.99%比重。第五，關(guān)聯(lián)經(jīng)濟效應(yīng)顯著。自然壟斷行業(yè)在供給時，存在一系列的凌亂工序，這些工序之間需要彼此安穩(wěn)地聯(lián)接。在產(chǎn)業(yè)組織中的細(xì)節(jié)，通常需要聯(lián)合工作和一貫兼容的整個網(wǎng)絡(luò)。雖然該理論的不同階段由不同的企業(yè)理論組成，但該行業(yè)的垂直整合往往能有更大的經(jīng)濟效益，能保證生產(chǎn)、供應(yīng)、銷售協(xié)調(diào)，節(jié)約市場交易費用，避免機會主義行為帶來的企業(yè)虧損。這就要求必須給予特定行業(yè)或企業(yè)真正意義上的自然壟斷企業(yè)的專營權(quán)，無論是通過競價系統(tǒng)或區(qū)域范圍內(nèi)的競爭，還是特許經(jīng)營廣泛的選擇，最終的結(jié)果只能是某一特定制造商擁有壟斷地位。第六，較高的國有化程度。行業(yè)里高度的自然壟斷，最突出地表現(xiàn)在高度國有化。學(xué)術(shù)界通常用國有化來衡量行業(yè)國有化的程度。計算方法為國內(nèi)生產(chǎn)總值的國有經(jīng)濟產(chǎn)值占總資產(chǎn)的總產(chǎn)值比重，以“Gross Nationalization”來表示(簡稱GN)。通過《2013年中國統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)，除了電信和其他信息傳輸服務(wù)業(yè)國有化比重在48.48%之外，其他壟斷性行業(yè)的國有化比重均超過了50%，有的甚至達到了98.93%，國有化程度之高令其他行業(yè)難以望其項背。

(三)自然壟斷行業(yè)政府管制的概念

所謂自然壟斷行業(yè)的政府管制是指政府采取一定的政策和措施(也許是激勵機制，也許是強制措施)來建立一個類似的競爭機制，為經(jīng)濟決策進行反壟斷服務(wù)。管制分為經(jīng)濟性管制和社會性管制。經(jīng)濟性管制是指對報價、市場進入和退出條件、特別行業(yè)效率規(guī)范的操控。社會性管制是以保證工人和消費者健康和安全、防止污染、保護環(huán)境、促進社會福利為政府干預(yù)的意圖。

(四)我國政府管制的現(xiàn)行政策

第一，設(shè)立有針對性的監(jiān)管部門。中國第九屆全國人民代表大會的政府工作報告的決定和其他文件批準(zhǔn)的國務(wù)院機構(gòu)改革，調(diào)整和撤銷其經(jīng)濟管理部門，加強宏觀調(diào)控和執(zhí)法監(jiān)管部門。按照機構(gòu)改革方案，直屬國務(wù)院辦公室將作出相應(yīng)的調(diào)整和改革。這一系列改革直接關(guān)系到各個部門的壟斷行業(yè)的發(fā)展，改革實力和決心的升級比以前的政策有了更深層次的管轄和力度。會議結(jié)束后，國家取消7大工業(yè)部門，化工部和中國石油天然氣公司合并，建立石油和化工行業(yè)的國家統(tǒng)計局。第二，建立現(xiàn)代企業(yè)制度要嘗試政企分開。政府要促進自然壟斷行業(yè)改革，引入競爭機制。通過市場和政策來引導(dǎo)大型企業(yè)和企業(yè)集團具備國際競爭力，進一步搞活小型和中型國有企業(yè)。整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟，健全現(xiàn)代市場經(jīng)濟的社會信用體系，打破行業(yè)壟斷和地區(qū)封鎖，促進商品和全國各地的生產(chǎn)要素的市場秩序，合理調(diào)節(jié)一些壟斷性行業(yè)的過高收入，加大力度建立現(xiàn)代企業(yè)制度，切實提高政企分開的程度。第三，實施價格管制。壟斷工作供應(yīng)的非競爭性即獨占性并不是政府成心為之，而是市場挑選的結(jié)果。假設(shè)壟斷工作領(lǐng)域如同其他一般工作相同，能夠獲取平等水平的盈利，非國有公司則會進入，市場上就不會出現(xiàn)該類商品的供應(yīng)不足問題。提供壟斷產(chǎn)品供應(yīng)，顯然是以盈利為目的，不是只為滿足社會及國民福利的需求。因為一旦政府以盈利為直接管理的目的，利用政府特權(quán)獲得的壟斷利潤，就會破壞社會資源配置和利用效率的市場機制。

二、自然壟斷行業(yè)政府管制政策實施中的問題

政府越來越重視自然壟斷行業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)的供給，政府也切實承擔(dān)起了保障這些產(chǎn)品或服務(wù)供給的責(zé)任。而服務(wù)型政府建設(shè)對自然壟斷行業(yè)控制也有了確保自然壟斷行業(yè)商品或服務(wù)有用供應(yīng)的需求。但自然壟斷行業(yè)控制與服務(wù)型政府建設(shè)需求還有較大的差距，主要表現(xiàn)在以下幾個方面:

(一)管制程度的把握有待改善

政府對自然壟斷行業(yè)的管制表現(xiàn)為過嚴(yán)，市場開放度不足，與服務(wù)型政府的權(quán)利有限性要求有較大差距。自然壟斷行業(yè)需要很多的固定資產(chǎn)出資，多家公司經(jīng)營的話，就會發(fā)生重復(fù)建設(shè)的現(xiàn)象，使每家公司的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)等固定出資得不到充分利用。對于這種狀況的調(diào)控主要是控制新公司進入。中國的自然壟斷行業(yè)中也存在著許多競爭性事務(wù)，對于這些事務(wù)政府則應(yīng)引進市場競爭機制，以發(fā)揮市場競爭機制的效果。但目前對于競爭性業(yè)務(wù)，政府仍采用嚴(yán)格的審批流程限制新企業(yè)進入，管制部門仍然在一定程度上保護、扶植原有壟斷企業(yè)，阻礙市場競爭機制發(fā)揮作用。政府對于自然壟斷行業(yè)的管制，用相同的方法和手段對付有著不同特征的企業(yè)，管制失效是肯定的。如自來水、管道燃?xì)獾纳a(chǎn)和銷售業(yè)務(wù)這些可以實行競爭的領(lǐng)域，基本都沒有開放。由于自然壟斷行業(yè)往往面臨很高的資本和規(guī)模經(jīng)濟要求，新企業(yè)即使在競爭性業(yè)務(wù)開放的條件下，想順利地進入該行業(yè)也是不容易的，更何況行政部門在審批的過程中也會設(shè)置障礙。

(二)管制方式不科學(xué)使得管制效率低下

服務(wù)型政府的監(jiān)管在自然壟斷行業(yè)的效益方面必須提高控制，通過有效的控制方法來提高效率。在中國的壟斷行業(yè)，控制權(quán)分配的主要問題是過于分散，表現(xiàn)在兩個方面:一方面是監(jiān)管機構(gòu)過于狹窄，缺乏整體和全面的監(jiān)管。事實上每個領(lǐng)域或行業(yè)之間都有內(nèi)在關(guān)系，卻往往根據(jù)不同行業(yè)進行劃分監(jiān)管機構(gòu)。在1998年機構(gòu)改革中，中央政府強調(diào)建立一個更全面的監(jiān)管，但并沒有從根本上改變基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置過于狹窄的本質(zhì)問題。另一方面監(jiān)管權(quán)力統(tǒng)一于全面政策部門或執(zhí)法部門之間的工業(yè)控制機構(gòu)，控制機構(gòu)通常會被劃分，除了電力行業(yè)，目前的大多數(shù)行業(yè)不是獨立的、專業(yè)的。現(xiàn)在拆分到多個部門的工業(yè)控制機構(gòu)，缺乏集中控制機制和管理機構(gòu)，主要職責(zé)不清，控制效率低下。這不僅增加了執(zhí)法成本，同時也帶來了控制混亂，使得執(zhí)法效力降低。例如，目前電力監(jiān)管呈現(xiàn)出“九龍治水”模式。由國家計委制定價格和建設(shè)電力基礎(chǔ)設(shè)施項目，貿(mào)易和工業(yè)局、國家經(jīng)貿(mào)委負(fù)責(zé)成本控制，國家發(fā)展和改革委員會、國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會、財政部、稅務(wù)和審計委員會按照規(guī)定都負(fù)有監(jiān)管的職能。

整個自然壟斷行業(yè)的功能分散，政府管制帶來了一系列的問題。在同一時間捉襟見肘的控制功能也使得控制責(zé)任無法落實，嚴(yán)重影響監(jiān)管效率。但是，即使有效率的控制機制也存在“不平等的權(quán)利和責(zé)任”問題，兩個最重要的政府調(diào)控手段——控制價格和市場準(zhǔn)入，仍然是經(jīng)濟領(lǐng)域的手段和方法，這就很難達到通過監(jiān)管機構(gòu)來實施有效控制的目的。尤其是“越位”的問題，使得企業(yè)仍處于“捆綁”地位，因此難以激發(fā)企業(yè)的活力，也很難形成一個合格的市場主體。因此，我們應(yīng)協(xié)調(diào)綜合執(zhí)法和基礎(chǔ)設(shè)施的行業(yè)監(jiān)管、整個行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)之間的司法管轄區(qū)，以確保完整性。

(三)信息公開程度不高使公眾參與缺乏實質(zhì)性

按照服務(wù)型政府民主性要求，自然壟斷產(chǎn)業(yè)管制必須要做到信息公開，要建立在公眾的廣泛參與基礎(chǔ)上。近些年，這些方面雖有所強化，但效果不盡人意，突出表現(xiàn)如下:

1.信息公開不充分。擁有信息優(yōu)勢的自然壟斷經(jīng)營企業(yè)為了自身的利益，不會主動公開信息，甚至扭曲信息。管制機構(gòu)則成為完善市場競爭機制的壁壘，甚至可能被企業(yè)收買而隱藏信息。而且我國管制信息公開也缺乏制度和法制保障，缺乏對信息不公開甚至信息造假的懲戒措施，更導(dǎo)致了信息公開的不充分。

2.公眾參與形式化。公眾在不了解甚至了解不到管制的實際情況的情況下，是不可能做到有效參與的。公開的價格聽證會，也就會逐漸變成“漲價會”，公眾就變成了價格的被動接受者。實踐中聽證代表的選取過程不透明，而且缺乏廣泛性，各方意見常常是不完備的。因此，大眾參加控制通常只流于形式，大眾的需要通常不能在最終的控制方針中得到表現(xiàn)。

3.該領(lǐng)域的法律建設(shè)滯后使權(quán)力缺乏規(guī)范。服務(wù)型政府的法治性要求自然壟斷產(chǎn)業(yè)管制必須要建立在完善的法律基礎(chǔ)上，管制權(quán)力的行使要依法而行。政府管制方面的立法遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠應(yīng)付現(xiàn)階段我國的狀況，更不能為以后的改革提供法制保障。

(1)現(xiàn)行法律無法滿足政府管制改革需要。表1為我國自然壟斷各行業(yè)的立法現(xiàn)狀。

表1 我國自然壟斷各行業(yè)的立法現(xiàn)狀

當(dāng)前頒布的《反壟斷法》首要意圖是確保市場的自由競爭秩序，而不能適用于具有自然壟斷特征的行業(yè)。而另一類工業(yè)法，如《電力法》(1995)、《電信條例》(2000)、《鐵路法》(1990)等法律法規(guī)大多制定于壟斷行業(yè)改革之前，往往是從企業(yè)立場出發(fā)制定的，是為了保證國家基礎(chǔ)設(shè)施的安全，而不是為了保護消費者的權(quán)益、規(guī)范企業(yè)行為，因此難以適應(yīng)管制改革的需要。

(2)法律制定受部門影響過度，權(quán)力約束作用有限。自然壟斷行業(yè)的一些現(xiàn)行的政策法規(guī)，基本上都是由行業(yè)企業(yè)及其主管部門負(fù)責(zé)草擬，立法的出發(fā)點不是為了保護公眾的權(quán)益、爭取公平，而是保護本行業(yè)或者本部門的利益。

(3)法律操作性不強。就現(xiàn)已頒布的法規(guī)而言，都是一些原則性立法，條款過于抽象，缺少可操作性。如關(guān)于電價構(gòu)成，《電力法》規(guī)則:“擬定電價，應(yīng)當(dāng)合理補償成本，合理確定收益，依法計入稅金，堅持公正擔(dān)負(fù)，推進電力建設(shè)?！笔裁床攀恰昂侠怼?，范圍又是多大，沒有清晰的條框限制，就意味著電力公司有很大的發(fā)揮空間。同樣，法規(guī)沒有明確公眾參與的具體原則。如《政府提供的聽證會法》對聽證代表的來源方式的規(guī)定很模糊，這使得管制機構(gòu)一旦和公司“合謀”，就可以通過合法的路徑損害消費者的利益。

所以，我們得出結(jié)論:對于自然壟斷行業(yè)，政府需要管制，但更重要的是應(yīng)進行改革，要以“建設(shè)服務(wù)型政府”為核心進行改革。

三、提高自然壟斷行業(yè)政府管制效果的對策

自然壟斷行業(yè)管制作為一項重要的政府職能，它的實施必須用服務(wù)型政府理念作為指導(dǎo)。服務(wù)型政府的建設(shè)，必須履行有效性和民主法治要求的責(zé)任，必須將服務(wù)型政府理念真正貫徹落實到自然壟斷行業(yè)管制這一重要的政府職能中，以服務(wù)型政府的理念來指導(dǎo)和推動自然壟斷行業(yè)管制改革，從而促進服務(wù)型政府的建設(shè)。

(一)適度放松管制以引入競爭

西方國家在放松管制的同時還引入了激勵性管制方式，包括最高價格上限、特許投標(biāo)、社會契約制度等等，如英國在電信、電力、煤氣等行業(yè)都采用了價格上限的管制方式。契約制度在美國社會電力行業(yè)有著廣泛的應(yīng)用:控制結(jié)構(gòu)和控制簽訂合同，指定設(shè)備運轉(zhuǎn)率，熱效率高，燃料成本，建筑費用等，如果能夠?qū)崿F(xiàn)比合同更好的性能就通過管制給定獎勵，否則給予處罰。所以根據(jù)我國的實際情況應(yīng)實行開放與競爭并行政策，積極引入市場競爭體制，打破自然壟斷行業(yè)政府獨家經(jīng)營的格局，逐步實現(xiàn)非國有化和私有化。放松準(zhǔn)入，不只是體現(xiàn)在某一行業(yè)的多家企業(yè)經(jīng)營，更體現(xiàn)在社會資本的進入，讓更多的社會資本進入到壟斷行業(yè)。一切方法關(guān)鍵是落實，要真正取消其他國有資本和社會資本在進入自然壟斷產(chǎn)業(yè)的歧視性待遇，切實保障平等準(zhǔn)入。

(二)實行激勵性管制以促進效率。

鼓勵管制的方法與傳統(tǒng)的政府單方面強制控制相比是一種新穎的控制方法，是在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，保護公共利益的辦法，它是控制者經(jīng)過格外的規(guī)劃來激起微觀經(jīng)濟主體的愛好，供給某種行動動機，以誘導(dǎo)經(jīng)濟主體按其目的自愿出行動?！肮膭顑?nèi)在的個體行為外部性，迫使外部的個人社會資本進入民營資本，然后通過個人的最優(yōu)選擇，實現(xiàn)社會福利的優(yōu)化?！边@即是所謂的鼓勵相容。在科斯的理論里，清晰界定的產(chǎn)權(quán)是必要的鼓勵機制，因為任何外部成本和外部收益都可以經(jīng)過當(dāng)事人的自愿洽談內(nèi)部化，個人最優(yōu)即是社會最優(yōu)。但在控制進程博弈中，信息不對稱致使交易成本很高，在當(dāng)事人之間達成協(xié)議十分困難，需要其他的鼓勵手段來規(guī)范個人行動。

(三)公開信息以完善公眾參與體制

首先，要強化信息公開法制建設(shè)。制定相關(guān)法律，明確信息公開的各項標(biāo)準(zhǔn)，擴大信息公開范圍，簡化公眾申請公開信息的程序，建立信息披露制度和專業(yè)化的信息互聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)。其次，拓寬公眾參與的渠道。不斷完善更新公眾的參與渠道，不僅要有電視、手機、報紙等渠道，還要開通微信、微博等現(xiàn)下流行的網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用平臺，做到實時更新、動態(tài)共享。特別要建設(shè)電子政務(wù)平臺，為公眾參與管制提供新的空間，使更多的人參與進來，促進決策的科學(xué)化與民主化。

(四)健全法律以規(guī)范管制機構(gòu)權(quán)力

為了滿足對服務(wù)型政府建設(shè)的法律規(guī)定，監(jiān)管改革的行業(yè)應(yīng)堅持“立法為先導(dǎo)”的原則。很顯然，我國是在管制的過程中立法的，并且法律的完善和修訂工作并不及時。沒有明確的依據(jù)，自然不會有高效率。同時也要詳細(xì)規(guī)范相關(guān)的法律法規(guī)的管制范圍及內(nèi)容，如《反不正當(dāng)競爭法》中一般市場行為的標(biāo)準(zhǔn)范圍太簡單，引入的自由和競爭秩序就無法適應(yīng)自然壟斷行業(yè)。一般來說，這些法律從根本上著眼于國家基礎(chǔ)設(shè)施安全，而不是標(biāo)準(zhǔn)的市場行為。因此，要規(guī)范競爭，目前的相關(guān)法律法規(guī)，要明確修訂和調(diào)整原有的規(guī)定，特別是關(guān)于舊方法的一些規(guī)定。法律要與促進公平競爭、提高服務(wù)水平和經(jīng)濟效益的目的相適應(yīng)，重點改變政府、原公司、新公司在相關(guān)法律中的基礎(chǔ)上限，確定基本結(jié)構(gòu)的改變。

自然壟斷行業(yè)憑借著自身的先天優(yōu)勢和后天發(fā)展，在特定的歷史時期中，一定程度上對集中社會資源、提高資源利用率起到了一定的積極作用。但是隨著改革的深入以及我國和世界市場的改變，自然壟斷行業(yè)的現(xiàn)狀已經(jīng)不能適應(yīng)大市場環(huán)境，甚至還引發(fā)一些市場和社會問題。我們要以服務(wù)型政府的理念來指導(dǎo)和推動自然壟斷行業(yè)管制改革，從而促進服務(wù)型政府的建設(shè)。明確管制機構(gòu)的權(quán)責(zé)，加大懲罰力度，利用法律的強制性推進自然壟斷行業(yè)政府管制事業(yè)的進程。管制機構(gòu)不應(yīng)該成為社會資源進入壟斷行業(yè)的壁壘，相反，應(yīng)該提供幫助甚至大開方便之門。

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