我國“城鄉(xiāng)低保制度一體化”路徑研究述評

林建鵬

最低生活保障制度是我國社會救助體系的核心和基礎(chǔ)，也是我國社會保障體系中的最后一道社會安全網(wǎng)。關(guān)于城鄉(xiāng)最低生活保障制度一體化（以下簡稱“城鄉(xiāng)低保制度一體化”）的路徑研究其實(shí)在早些年前已有涉及，但是大部分研究成果是在近些年才產(chǎn)生。這些研究成果對于“城鄉(xiāng)低保制度一體化”試點(diǎn)工作具有重要的參考價(jià)值，但是至今為止國內(nèi)尚未有文獻(xiàn)對這些研究成果進(jìn)行一個系統(tǒng)地歸納、分析與總結(jié)。筆者認(rèn)為，在當(dāng)前全國推進(jìn)“城鄉(xiāng)低保制度一體化”試點(diǎn)工作并且試點(diǎn)范圍逐步增多的背景下有必要對近期的研究進(jìn)行一個歸納、分析與總結(jié)，從而為這些正在和準(zhǔn)備開展“城鄉(xiāng)低保制度一體化”試點(diǎn)地區(qū)提供一定的借鑒和指導(dǎo)，同時(shí)為學(xué)界提出一些新的研究方向，以進(jìn)一步推動我國“城鄉(xiāng)低保制度一體化”進(jìn)程。因此，本文從概念界定、經(jīng)驗(yàn)借鑒、城鄉(xiāng)問題檢視、原因分析、路徑選擇、其他研究成果等幾個方面對近些年的研究成果進(jìn)行系統(tǒng)歸納，并予以分析其特點(diǎn)和不足之處，以期為今后我國“城鄉(xiāng)低保制度一體化”路徑研究提出一些合理性建議。

一、近期研究成果

近些年國內(nèi)對于“城鄉(xiāng)低保制度一體化”路徑研究主要集中在概念界定、經(jīng)驗(yàn)借鑒、城鄉(xiāng)問題檢視、原因分析、路徑選擇這幾個研究內(nèi)容，當(dāng)然也有一些其他的研究內(nèi)容。對這些研究內(nèi)容的匯總就可以得出“城鄉(xiāng)低保制度一體化”的近期研究成果。

1.核心概念界定

清楚界定“城鄉(xiāng)低保制度一體化”的概念是研究“城鄉(xiāng)低保制度一體化”的理論前提，近些年對“城鄉(xiāng)低保制度一體化”概念的界定主要從以下幾個視角進(jìn)行。

第一種是法律規(guī)章和國家義務(wù)的角度，即指“同一部法律、法規(guī)或規(guī)章中對城鄉(xiāng)居民的最低生活保障做出統(tǒng)籌規(guī)定，國家對城鄉(xiāng)居民的最低生活承擔(dān)同樣的國家義務(wù)”[1]。第二種是二元結(jié)構(gòu)格局、運(yùn)行模式與機(jī)制的角度，即指“打破現(xiàn)行城鄉(xiāng)低保制度完全按照二元結(jié)構(gòu)格局進(jìn)行制定、實(shí)施、劃分的運(yùn)行模式，逐步實(shí)現(xiàn)機(jī)制上的相互協(xié)調(diào)、標(biāo)準(zhǔn)上的相互聯(lián)系、管理程序上的逐步銜接，最終實(shí)現(xiàn)資源在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間公平、科學(xué)地分配”[2]8。第三種是內(nèi)容角度，即“城鄉(xiāng)低保制度一體化”包括“法律法規(guī)一體化、低保標(biāo)準(zhǔn)一體化、管理制度一體化、保障資金一體化、救助觀念一體化”[3]8。第四種是統(tǒng)一管理、救助、因地制宜的角度，即指在國家或地區(qū)統(tǒng)一的管理下，建立衡量最低生活保障（以下簡稱“低保”）測量體系，根據(jù)不同地區(qū)的水平，對城鄉(xiāng)貧困人口實(shí)施統(tǒng)一“低?！本戎鶾4]。

2.國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)借鑒

關(guān)于“城鄉(xiāng)低保制度一體化”經(jīng)驗(yàn)借鑒的研究主要分為國內(nèi)和國外兩個角度。國內(nèi)主要介紹發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，如上海市、浙江省等；國外則主要介紹發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，如英國、美國、日本、瑞典等。

第一，國內(nèi)經(jīng)驗(yàn)借鑒。關(guān)于上海市“城鄉(xiāng)低保制度一體化”，何歡認(rèn)為有以下一些經(jīng)驗(yàn)值得借鑒：在最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)方面“實(shí)行城鄉(xiāng)有別、但相互聯(lián)動的機(jī)制”；在保障內(nèi)容方面“建立了一套完善的分類體系”；在管理實(shí)施方面“實(shí)行屬地管理和信息化管理”。同時(shí)他又認(rèn)為浙江模式的“以制度統(tǒng)一先行、分階段逐步實(shí)現(xiàn)一體化”特點(diǎn)；在實(shí)施和管理上“城鄉(xiāng)低保具有統(tǒng)一的審批程序、實(shí)施細(xì)則和監(jiān)督細(xì)則”；在基層隊(duì)伍建設(shè)中“加大了對農(nóng)村基層的投入，城鄉(xiāng)隊(duì)伍建設(shè)基本實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌”等經(jīng)驗(yàn)也具有一定的參考性[2]35。

第二，國外經(jīng)驗(yàn)借鑒。對于國外經(jīng)驗(yàn)，王媚游通過分析英國、美國、日本社會救助制度一體化得出以下啟示：“城鄉(xiāng)低保制度一體化”應(yīng)注意“健全法律體系是推進(jìn)‘城鄉(xiāng)低保制度一體化’的基本前提”；“‘一個制度、不同標(biāo)準(zhǔn)’是打破二元化格局有效方法”；“強(qiáng)化政府責(zé)任是‘城鄉(xiāng)低保制度一體化’建設(shè)的必要保障”；“非政府組織是促進(jìn)‘城鄉(xiāng)低保制度一體化’的主要力量”[3]54-56。 而何歡則認(rèn)為英國中央集中管理型、美國中央與地方分層管理型、日本地方政府分散管理型的社會救助，對我國“城鄉(xiāng)低保制度一體化”具有一定的啟示作用[2]36-37。

3.城鄉(xiāng)問題檢視——救助觀念、政策執(zhí)行、資金配套及法律等方面

近期研究主要是從救助理念、政策執(zhí)行、財(cái)政資金問題、法律法規(guī)、專業(yè)管理、城鄉(xiāng)工作運(yùn)行機(jī)制以及“低保”的權(quán)益、標(biāo)準(zhǔn)、層次、項(xiàng)目等幾個方面對“城鄉(xiāng)低保制度一體化”實(shí)施以來出現(xiàn)的城鄉(xiāng)問題進(jìn)行檢視。

張祿等認(rèn)為“城鄉(xiāng)低保制度一體化”實(shí)施存在以下問題：重城輕農(nóng)的錯誤救助理念；農(nóng)村政策落實(shí)不力，資金配套“厚城薄農(nóng)”；農(nóng)村法律法規(guī)缺失導(dǎo)致不規(guī)范救助；農(nóng)村人才隊(duì)伍及專業(yè)管理缺失[5]11。除此之外，柳青瑞表示還存在著“城鄉(xiāng)居民之間并不同等享有保障權(quán)益”的問題[6]。徐清照同時(shí)認(rèn)為城鄉(xiāng)“低?！庇蟹ㄖ平ㄔO(shè)、保障范圍和保障標(biāo)準(zhǔn)、管理體制方面的差距[7]。王媚游也指出城鄉(xiāng)“低保”存在一定的差距，表現(xiàn)為“城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)及補(bǔ)差水平間存在差距”，“救助項(xiàng)目之間的差距”，“財(cái)政資金統(tǒng)籌層次參差不齊”以及“城鄉(xiāng)工作運(yùn)行機(jī)制成熟度差距明顯”這幾個方面[3]40-43。王爭亞等從基本公共服務(wù)均等化的角度指出了“城鄉(xiāng)低保制度一體化”存在著機(jī)會（“制度的法律支持力度”；“制度的適用對象”）、過程（“財(cái)政轉(zhuǎn)移支付”；“管理體制”；“保障范圍及低保標(biāo)準(zhǔn)”）、結(jié)果（“制度的保障人數(shù)”；“低保人均補(bǔ)差”；“低保家庭的人均收入”）不均等的問題[8]4-6。

4.原因分析——經(jīng)濟(jì)、制度、機(jī)制、文化、技術(shù)、法律維度

關(guān)于引起“城鄉(xiāng)低保制度一體化”實(shí)施以來出現(xiàn)城鄉(xiāng)問題的原因，近期研究主要從經(jīng)濟(jì)、制度、機(jī)制、文化、技術(shù)、法律因素這幾個方面進(jìn)行了分析。

第一，二元經(jīng)濟(jì)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡。何歡認(rèn)為“城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)‘二元’結(jié)構(gòu)限制了城鄉(xiāng)最低生活保障制度的一體化”，從而導(dǎo)致城鄉(xiāng)“低?！睂?shí)施過程中差距的產(chǎn)生[2]23。同時(shí)江又明等認(rèn)為“區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡制約城鄉(xiāng)低保對接與并軌”[9]9。

第二，不合理的城鄉(xiāng)戶籍制度。何歡指出城鄉(xiāng)戶籍制度改革緩慢是導(dǎo)致城鄉(xiāng)“低?！睂?shí)施過程中差距產(chǎn)生的制度原因[2]23。同時(shí)陶青峰也認(rèn)為“戶籍制度背后牽扯到公共資源的利益鏈條，多元利益格局成為戶籍改革的最大制約瓶頸，也成為阻礙外來務(wù)工人員納入低保、同等享受本地居民待遇的最大的制度藩籬”[10]36。

第三，“低?！崩姹磉_(dá)機(jī)制及相關(guān)配套機(jī)制?！稗r(nóng)民利益表達(dá)機(jī)制缺失”[3]47；“城鄉(xiāng)低保救助資源缺乏有效整合，未形成配套機(jī)制”[11]等。這些機(jī)制是造成城鄉(xiāng)“低保”實(shí)施過程中產(chǎn)生差距的機(jī)制原因。除此之外，蒯小明又認(rèn)為農(nóng)村“低?！惫芾砉ぷ髦懈鞯氐木唧w操作沒有統(tǒng)一的工作程序和監(jiān)管規(guī)定，違反了公平原則，缺乏一定的監(jiān)督和責(zé)任機(jī)制[12]。

第四，落后及錯誤的“低?！本戎枷胗^念?！皞鹘y(tǒng)低保救助思想觀念”[3]48；“公正平等觀念薄弱”[2]24；“認(rèn)為農(nóng)村居民的風(fēng)險(xiǎn)承受力比城市居民強(qiáng)”[13]8等。這些思想觀念是造成城鄉(xiāng)“低保”實(shí)施過程中產(chǎn)生差距的文化原因。

第五，“低?！惫ぷ黧w系專業(yè)性不強(qiáng)?！凹夹g(shù)上的難題”和“對象認(rèn)定、標(biāo)準(zhǔn)制定、分類施保、動態(tài)管理、行政成本等突出問題”[13]10；“農(nóng)村機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)落后”[2]25等。這些是造成城鄉(xiāng)“低?！睂?shí)施過程中產(chǎn)生差距的專業(yè)原因。

第六，“低保”法律體系不健全。“法律體系不健全”；“缺乏高層次的立法依據(jù)，僅靠政策推行”[14]；“法律法規(guī)缺失，往往帶有政策制定者的主觀判斷和標(biāo)準(zhǔn)制定的隨意性問題”[5]11等。這些是造成城鄉(xiāng)“低保”實(shí)施過程中產(chǎn)生差距的法律原因。

5.路徑選擇——經(jīng)濟(jì)、制度、機(jī)制、文化、技術(shù)、法律維度

近期研究也相應(yīng)地從經(jīng)濟(jì)、制度、機(jī)制、文化、專業(yè)、法律這幾個維度提出了一些“城鄉(xiāng)低保制度一體化”的路徑選擇。

第一，加大財(cái)政投入確保城鄉(xiāng)低保資金來源。比如，“加大財(cái)政投入，平衡城市和農(nóng)村的政策和資金資源，并向農(nóng)村地區(qū)適當(dāng)傾斜”[15]?；蚴?，“保障資金一體化：構(gòu)建城鄉(xiāng)低保資金供給機(jī)制”；“創(chuàng)設(shè)條件，多渠道籌集保障金”；“省級統(tǒng)籌，加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付力度”[3]62-63。再如，還要“促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加快我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程”，“優(yōu)化政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大對農(nóng)村低保的財(cái)政投入”[8]8。

第二，完善戶籍管理及城鄉(xiāng)“低?！本戎贫取Ｊ紫?，“當(dāng)務(wù)之急一是要盡快修訂《戶口登記管理?xiàng)l例》，對戶籍管理的職能重新定位，取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)戶口的界限”；“打破戶籍制度壁壘”[16]。其次，“制定合理適度的配套救助政策”；“加快完善城鄉(xiāng)一體的最低生活保障制度的配套措施”[10]40。再次，“加強(qiáng)與社會保險(xiǎn)的協(xié)調(diào)”；“加強(qiáng)與社會福利制度的協(xié)調(diào)，完善保障體系”[2]42。最后，“加快農(nóng)村最低生活保障制度建設(shè)步伐”[17]。除此之外，王國軍認(rèn)為城鄉(xiāng)最低生活保障制度的有機(jī)銜接應(yīng)按不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平分別采用過渡模式和目標(biāo)模式[18]。

第三，建立健全城鄉(xiāng)“低?！本戎芾?、監(jiān)督、評估等子機(jī)制。一方面，“建立和完善最低生活保障管理體制和監(jiān)督機(jī)制”；“城鎮(zhèn)以社區(qū)為管理中心，農(nóng)村以村為管理中心，將低保的申請、審核等環(huán)節(jié)各自形成一體化的管理”[19]。再一方面，“建立科學(xué)有效的收入核對機(jī)制”，“建立績效評估制度”；“通過‘以獎代補(bǔ)’等方式”；“完善城鄉(xiāng)低保財(cái)政保障機(jī)制”；“加強(qiáng)測算，建立財(cái)政投入動態(tài)增長機(jī)制；形成各級政府合理的財(cái)政分擔(dān)機(jī)制”[9]11。最后，“建立低保救助的長效幫扶機(jī)制”[10]38。

第四，樹立權(quán)利救濟(jì)觀及社會責(zé)任觀。一方面，“秉持一視同仁的救助理念”；“要正視受助者的權(quán)利”；“要呵護(hù)受助者的尊嚴(yán)”；“要消除對農(nóng)民的歧視”[10]37。另一方面，“轉(zhuǎn)變救助理念”；“要認(rèn)識到，社會和政府救助貧困者，并不是向窮人施恩，而是為了維護(hù)社會穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展和構(gòu)建和諧社會”[5]12。再一方面，“救助觀念一體化：加強(qiáng)社會救助相關(guān)宣傳工作”[3]66。

第五，增強(qiáng)城鄉(xiāng)“低?！惫ぷ鞯膶I(yè)性。首先，“完善城鄉(xiāng)低保操作程序”；“嚴(yán)格規(guī)范低保對象申請、審核、審批、公示、低保金發(fā)放、評估與反饋等各環(huán)節(jié)和工作，強(qiáng)化政策的透明度及可操作性”[9]11。其次，“建設(shè)低保信息化的網(wǎng)絡(luò)設(shè)施，配備和培訓(xùn)社會救助工作人員，形成一支以公務(wù)員、專職救助工作人員、社區(qū)救助協(xié)管員和志愿者相結(jié)合的救助工作專業(yè)化隊(duì)伍”[10]43。再次，“專業(yè)化的管理崗位和專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)”；“低保工作不妨從高校的社會保障、社會工作專業(yè)吸收專業(yè)人才，充實(shí)到低保工作管理崗位”[5]12。

第六，完善多層次城鄉(xiāng)“低保”法律體系。比如，“提供強(qiáng)有力的法律和制度保障”；“應(yīng)盡快出臺《城鄉(xiāng)居民最低生活保障條例》”[10]42?；蛘?，“法律法規(guī)一體化：完善城鄉(xiāng)低保政策法規(guī)體系建設(shè)”；“繼續(xù)健全低保政策體系，細(xì)化相關(guān)政策法規(guī)內(nèi)容”[3]59-60。再如，“農(nóng)村居民最低生活保障急需通過立法使其法制化、規(guī)范化”；“對農(nóng)村居民最低生活保障應(yīng)盡快進(jìn)行專門立法”[20]?；蛘撸氨Ｕ戏ㄒ?guī)一體化：構(gòu)建以《中華人民共和國社會救助法》為核心的法規(guī)體系”[21]。

6.其他研究成果

近期研究中除了以上一些研究“城鄉(xiāng)低保制度一體化”的內(nèi)容之外，還有從超越剩余型福利模式、民族地區(qū)、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)、“低保”指標(biāo)體系等幾個角度進(jìn)行研究。

顧昕等采用超越剩余型福利模式的角度，從“社會救助受益資格”；“目標(biāo)定位與社會救助項(xiàng)目的服務(wù)”；“社會救助項(xiàng)目的籌資渠道”；“組織建設(shè)與績效管理”這幾個方面對社會安全網(wǎng)的城鄉(xiāng)一體化進(jìn)行了分析[22]。何慶光等探析了民族地區(qū)“城鄉(xiāng)低保制度一體化”發(fā)展的問題，提出民族地區(qū)應(yīng)通過政府扶貧、政府公共財(cái)政支出、人力資本、當(dāng)?shù)孛褡逄厣?jīng)濟(jì)的資源這幾個方面逐步實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)“城鄉(xiāng)低保制度一體化”[23]。潘懷明等分析了經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)貴陽市的“城鄉(xiāng)低保制度一體化”的平行對接問題研究，提出通過制度、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、資金一體化的“四位一體”模式實(shí)現(xiàn)“城鄉(xiāng)低保制度一體化”[24]。汪婷等從“政策制度、實(shí)施強(qiáng)度、效果評價(jià)等三個層次建立城鄉(xiāng)最低生活保障制度一體化指標(biāo)體系，認(rèn)為農(nóng)村低保相對水平優(yōu)于城市，而絕對水平低于城市”[25]。

二、近期研究特點(diǎn)與不足

1.近期研究特點(diǎn)

“城鄉(xiāng)低保制度一體化”路徑研究由于研究背景、研究客體、研究主體的知識、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)等方面的不同，呈現(xiàn)出了“城鄉(xiāng)低保制度一體化”路徑研究的一些特點(diǎn)。

第一，研究的對象側(cè)重于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。近期研究主要是側(cè)重于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的“城鄉(xiāng)低保制度一體化”，比如上海、天津、浙江、江蘇、廣東、福建等省份或者經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市。這是因?yàn)檫@些地方相對于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)有更為雄厚的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、更為完善的法規(guī)支持、更為合理的救助理念、更為科學(xué)的“低?！惫ぷ鞴芾碇贫纫约案鼮閷I(yè)的“低?！惫ぷ麝?duì)伍。

第二，研究與時(shí)代背景相結(jié)合。近期研究是在我國推進(jìn)科學(xué)可持續(xù)發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化和構(gòu)建和諧社會的時(shí)代背景下所進(jìn)行的。研究能夠較好地與科學(xué)可持續(xù)發(fā)展相結(jié)合；能夠較好地與各地方“城鄉(xiāng)低保制度一體化”試點(diǎn)工作相結(jié)合；能夠較好地與十八大中推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，進(jìn)一步統(tǒng)籌城鄉(xiāng)“低?！钡恼呦嘟Y(jié)合；能夠較好地與構(gòu)建和諧社會相結(jié)合。

第三，研究注重經(jīng)驗(yàn)研究及研究方法較豐富。近期研究中有很大一部分文章對國內(nèi)外的“城鄉(xiāng)低保制度一體化”路徑經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了一些介紹與分析。這些經(jīng)驗(yàn)的借鑒研究對于推進(jìn)“城鄉(xiāng)低保制度一體化”工作有著重要的實(shí)踐意義和理論價(jià)值。近期研究所采用的研究方法中定量和定性的分析都有所涉及。比如定量分析有統(tǒng)計(jì)分析法、實(shí)證研究法、問卷調(diào)查法（定量部分）等等。定性分析有文獻(xiàn)分析法、訪談法、觀察法、案例分析法、比較研究法、歷史分析法、問卷調(diào)查法（定性部分）等一系列較為豐富的方法，但是主要還是側(cè)重于對“城鄉(xiāng)低保制度一體化”的定性研究。

第四，城鄉(xiāng)“低保”差距現(xiàn)狀具有個性與共性相統(tǒng)一及客觀存在性的特點(diǎn)。救助理念、政策執(zhí)行、財(cái)政資金問題、法律法規(guī)、專業(yè)管理、城鄉(xiāng)工作運(yùn)行機(jī)制以及“低?！钡臋?quán)益、標(biāo)準(zhǔn)、層次、項(xiàng)目等方面的城鄉(xiāng)差距是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)施“城鄉(xiāng)低保制度一體化”過程中普遍遇到的城鄉(xiāng)差距問題，但是各地區(qū)又有各自問題的特點(diǎn)。因此，國內(nèi)各地區(qū)存在著共性與個性相統(tǒng)一的不以人意志為轉(zhuǎn)移的客觀存在的城鄉(xiāng)差距問題。

第五，城鄉(xiāng)“低?！辈罹嘣蚍治黾奥窂竭x擇的多學(xué)科交叉研究方式。近期專家、學(xué)者們從經(jīng)濟(jì)、制度、機(jī)制、文化、技術(shù)、法律維度對城鄉(xiāng)“低?！辈罹喈a(chǎn)生的原因進(jìn)行了相關(guān)分析，并提出相應(yīng)的路徑選擇思路，這些正體現(xiàn)了多學(xué)科交叉的研究方式。除了采用公共管理學(xué)知識之外還有經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、政治學(xué)、社會學(xué)、心理學(xué)等學(xué)科的知識。這種多學(xué)科交叉的研究方式，能夠更為全面、科學(xué)地分析“城鄉(xiāng)低保制度一體化”過程中產(chǎn)生城鄉(xiāng)差距的原因以及探尋更為合理的“城鄉(xiāng)低保制度一體化”路徑。

第六，路徑選擇的視角較為廣泛。近期路徑選擇主要圍繞加大財(cái)政投入、完善戶籍管理及城鄉(xiāng)“低?！本戎贫?；建立健全城鄉(xiāng)“低?！本戎芾?、監(jiān)督、評估等子機(jī)制；樹立權(quán)利救濟(jì)觀及社會責(zé)任觀；增強(qiáng)城鄉(xiāng)“低保”工作的專業(yè)性這幾個視角展開，當(dāng)然除了以上這些視角之外，還從超越剩余型福利模式、民族地區(qū)、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)、“低?！敝笜?biāo)體系等幾個角度對“城鄉(xiāng)低保制度一體化”的路徑選擇進(jìn)行了一些新視角的研究。所以，從某種程度上來說“城鄉(xiāng)低保制度一體化”的路徑選擇的視角較為廣泛。

2.近期研究不足

由于“城鄉(xiāng)低保制度一體化”路徑研究具有復(fù)雜性、系統(tǒng)性、前沿性、社會性、探索性、現(xiàn)實(shí)性的特點(diǎn)，再加上國內(nèi)對于該問題的研究也是近些年才逐漸被專家和學(xué)者關(guān)注到，研究起步較晚，導(dǎo)致近期對于“城鄉(xiāng)低保制度一體化”路徑研究存在著一些不足之處。主要可以概括為以下幾個方面：

第一，研究深度不夠。首先，近些年關(guān)于“城鄉(xiāng)低保制度一體化”路徑研究由于還是處于一個初級的摸索階段，所以大部分的研究成果是在借鑒別人的研究成果下進(jìn)行的復(fù)制研究，比如，“城鄉(xiāng)低保一體化”城鄉(xiāng)問題檢視、原因分析、路徑選擇依然還是主要圍繞政治、經(jīng)濟(jì)、文化這幾個層面進(jìn)行宏觀指導(dǎo)性層次地挖掘分析。其次，這些研究主要停留于城鄉(xiāng)“低保”制度自身層面的研究，對于影響城鄉(xiāng)一體化的城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)規(guī)劃、空間結(jié)構(gòu)以及其他維度的因素還未涉及。再次，對于國外的城鄉(xiāng)救助經(jīng)驗(yàn)也只是較為簡單地介紹了其成果，而并沒有挖掘出其背后深層次的政策出臺背景與條件。最后，大部分研究是基于“城鄉(xiāng)低保一體化”經(jīng)濟(jì)物質(zhì)層面的研究，雖然有了觀念文化精神層面的調(diào)查研究，但是在文化精神層面的研究依然還比較少而且深度還有很大的挖掘空間。

第二，研究對象較為單一。近期在經(jīng)驗(yàn)借鑒研究方面的主要對象是英、美、日等發(fā)達(dá)國家。我國作為發(fā)展中國家，在“城鄉(xiāng)低保制度一體化”的過程中除了借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)之外，更有必要對與我們經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度相似的國外發(fā)展中國家如，墨西哥的機(jī)會計(jì)劃、巴西的家庭補(bǔ)助計(jì)劃、厄瓜多爾的人力資源發(fā)展計(jì)劃以及南非的完全政府承擔(dān)責(zé)任的社會救助體系等經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行相關(guān)的借鑒。在“城鄉(xiāng)低保制度一體化”路徑研究選取的對象方面，主要圍繞我國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)如上海市、浙江省、廣東省等，很少涉及到中、西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)和經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，就算涉及到，大部分也是照搬經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)研究的模板與思路進(jìn)行研究，這也是研究客體較為單一的表現(xiàn)。

第三，研究視角缺乏創(chuàng)新。從以上對近期研究的梳理來看，這些研究主要還是集中于三段論的現(xiàn)狀闡述、原因分析、解決對策的分析視角，這限制了“城鄉(xiāng)低保制度一體化”路徑的進(jìn)一步研究。研究視角缺乏創(chuàng)新，仍然沒有突破相互模仿的思維慣式。而且，研究主要還是局限于社會救助的視角內(nèi)進(jìn)行研究，缺少社會救助內(nèi)部各子項(xiàng)目如醫(yī)療、教育、就業(yè)等項(xiàng)目城鄉(xiāng)一體化和其他社會保障項(xiàng)目，如社會保險(xiǎn)、社會福利、社會優(yōu)撫的城鄉(xiāng)一體化進(jìn)行借鑒和比較分析。雖然出現(xiàn)了從超越剩余型福利模式、民族地區(qū)、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)、“低?！敝笜?biāo)體系為視角的新研究，但是這些新視角出現(xiàn)的頻次與“城鄉(xiāng)低保制度一體化”的實(shí)踐發(fā)展速度不相適應(yīng)。

第四，研究對實(shí)踐指導(dǎo)不足。一是，由于我國“城鄉(xiāng)低保制度一體化”路徑研究是近些年才興起，以及專家、學(xué)者研究的不完善性，導(dǎo)致研究對于實(shí)踐的指導(dǎo)具有一定滯后性。二是，“城鄉(xiāng)低保制度一體化”路徑研究與實(shí)踐步伐不一致，路徑缺乏一定可行性，研究沒有下沉到基層，路徑的提出有時(shí)候只是“柏拉圖構(gòu)建”，同時(shí)有些研究沒有進(jìn)行理論層面的提升，很難將其研究成果應(yīng)用于實(shí)踐操作，難以進(jìn)行一些頂層設(shè)計(jì)。三是，上文所提到的路徑大部分只是具有宏觀層次的指導(dǎo)意義，但是對于怎樣去實(shí)施、實(shí)施的重點(diǎn)或者流程卻沒有進(jìn)行一個相對系統(tǒng)的分析以及缺少實(shí)施相應(yīng)的配套措施。第四，“城鄉(xiāng)低保制度一體化”作為人文社會科學(xué)研究在田野調(diào)查時(shí)存在數(shù)據(jù)收集階段受到主客觀因素的影響可能會收集到不可靠的數(shù)據(jù)，導(dǎo)致最終決策的失效。第五，由于大部分的研究是針對于發(fā)達(dá)地區(qū)以及經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市所進(jìn)行的研究，這些研究成果很難指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)以及不發(fā)達(dá)地區(qū)的“城鄉(xiāng)低保制度一體化”實(shí)踐。

三、研究建議

“城鄉(xiāng)低保制度一體化”路徑研究是一項(xiàng)前進(jìn)性和曲折性相統(tǒng)一的研究過程，在這個研究過程中難免會面臨一些困難、存在一些不足。在此，筆者基于對近期研究成果進(jìn)行歸納、分析的基礎(chǔ)上，對“城鄉(xiāng)低保制度一體化”的下一步研究提出以下一些建議。

1.深化“城鄉(xiāng)低保制度一體化”路徑研究內(nèi)容

第一，深化“城鄉(xiāng)低保制度一體化”的內(nèi)涵研究，尤其是與和諧社會構(gòu)建相關(guān)的結(jié)果公平之外的機(jī)會及過程公平的外延研究。第二，在政治、經(jīng)濟(jì)宏觀層面指導(dǎo)下嘗試從城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體規(guī)劃、空間結(jié)構(gòu)等這些中觀層面進(jìn)行深入分析。第三，在文化宏觀層面指導(dǎo)下應(yīng)用辯證唯物論的客觀規(guī)律性與主觀能動性辯證關(guān)系原理；唯物辯證法的聯(lián)系觀、發(fā)展觀、矛盾觀；歷史唯物主義人民群眾是歷史的創(chuàng)造者原理等深入分析“城鄉(xiāng)低保制度一體化”路徑背后人力、財(cái)力、物力、制度等方面的一體化。第四，進(jìn)一步深度挖掘馬克思、羅爾斯、阿瑪?shù)賮喩?、諾齊克等公平正義觀以及福利經(jīng)濟(jì)學(xué)在“城鄉(xiāng)低保制度一體化”路徑研究中的應(yīng)用。

2.豐富“城鄉(xiāng)低保制度一體化”路徑研究對象

一方面，可以將發(fā)展中國家的的社會救助經(jīng)驗(yàn)作為“城鄉(xiāng)低保制度一體化”路徑的研究對象。嘗試介紹外國發(fā)展中國家，如墨西哥的機(jī)會計(jì)劃、巴西的家庭補(bǔ)助計(jì)劃、厄瓜多爾的人力資源發(fā)展計(jì)劃以及南非的完全政府承擔(dān)責(zé)任的社會救助體系的社會救助經(jīng)驗(yàn)。另一方面，應(yīng)適當(dāng)?shù)卦黾訉χ小⑽鞑拷?jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)和經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)這類對象的“城鄉(xiāng)低保制度一體化”研究，以為這些地區(qū)的“城鄉(xiāng)低保制度一體化”的實(shí)施做好理論準(zhǔn)備。再一方面，可以從“低?！辟Y金的收集和分配角度將“城鄉(xiāng)低保制度一體化”付費(fèi)者與受益者納入“城鄉(xiāng)低保制度一體化”路徑研究對象，以構(gòu)建付費(fèi)者與受益者的和諧關(guān)系。最后，等到“城鄉(xiāng)低保制度一體化”發(fā)展到一定階段之后，可以從人的生理情況、心理情況、發(fā)展情況、責(zé)任情況、財(cái)產(chǎn)情況出發(fā)制定不同年齡結(jié)構(gòu)的“城鄉(xiāng)低保制度一體化”的方案，如可細(xì)分為少年和青少年階段、青年階段、中年階段、老年階段的“城鄉(xiāng)低保制度一體化”一體化研究，以科學(xué)優(yōu)化“城鄉(xiāng)低保制度一體化”資源配置，以防止有工作能力的人消極待業(yè)，消耗國家資源和助長不良社會風(fēng)氣的不利影響。

3.創(chuàng)新“城鄉(xiāng)低保制度一體化”路徑研究視角

第一，社會救助內(nèi)部項(xiàng)目，如醫(yī)療、教育、就業(yè)等項(xiàng)目以及社會保險(xiǎn)、社會福利、社會優(yōu)撫城鄉(xiāng)一體化這些社會保障其他項(xiàng)目之間的對比視角。第二，“城鄉(xiāng)低保制度一體化”與深化行政體制改革、經(jīng)濟(jì)體制改革、財(cái)政體制改革之間的銜接視角。第三，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)以及經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)“城鄉(xiāng)低保制度一體化”路徑研究，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)與經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)以及經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)“城鄉(xiāng)低保制度一體化”路徑研究的對比視角。第四，“城鄉(xiāng)低保制度一體化”可能會對國家、社會、個人造成哪些不良影響以及如何規(guī)避這些不良影響的視角。第五，“城鄉(xiāng)低保制度一體化”過程中如何權(quán)衡以及分配國家、社會、個人的利益以得到“城鄉(xiāng)低保制度一體化”滿意解視角。第六，借鑒社會救助管理經(jīng)驗(yàn)，開辟“城鄉(xiāng)低保制度一體化”科學(xué)化、專業(yè)化管理的新視角，如，“城鄉(xiāng)低保制度一體化”管理的必要性和意義、管理原則與方法、管理性質(zhì)與方式、管理職能與內(nèi)容。

4.增強(qiáng)“城鄉(xiāng)低保制度一體化”路徑研究成果指導(dǎo)性

一是，提高“城鄉(xiāng)低保制度一體化”路徑研究自身的科學(xué)性，特別是強(qiáng)化“城鄉(xiāng)低保制度一體化”理論聯(lián)系實(shí)際、邏輯與歷史相結(jié)合、定量和定性相結(jié)合、全面系統(tǒng)分析的研究方法。二是，落實(shí)研究成果與現(xiàn)實(shí)試點(diǎn)城市進(jìn)行理論聯(lián)系實(shí)際的對接。盡量保證研究過程中的科學(xué)性、時(shí)效性、現(xiàn)實(shí)性，將研究下沉到基層，與基層的實(shí)際相結(jié)合。三是，對“城鄉(xiāng)低保制度一體化”所涉及到的每個問題進(jìn)行針對性的研究，統(tǒng)籌考慮“低保”工作所涉及的每個環(huán)節(jié)實(shí)施可行性，理清實(shí)施思路、制定實(shí)施方案、落實(shí)實(shí)施方案、抓住實(shí)施重點(diǎn)、規(guī)范實(shí)施流程，結(jié)合相應(yīng)配套措施實(shí)現(xiàn)執(zhí)行方案環(huán)環(huán)相扣。四是，嚴(yán)格實(shí)行科研成果負(fù)責(zé)制，科學(xué)規(guī)范研究前期的田野調(diào)查部分，盡量避免主觀性，尊重客觀事實(shí)，確保科研嚴(yán)肅性，減少科研過程中的利益關(guān)系，獲取可靠的一手資料，保證分析數(shù)據(jù)源的可靠性。五是，多嘗試并因地制宜地對經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)和不發(fā)達(dá)地區(qū)“城鄉(xiāng)低保制度一體化”進(jìn)行研究，對癥下藥，注重研究的特殊性和針對性。除此之外，實(shí)踐者與理論研究者應(yīng)相互配合，并在理論與實(shí)踐相結(jié)合的方法指導(dǎo)下開展實(shí)踐——理論——實(shí)踐的研究模式，提高“城鄉(xiāng)低保制度一體化”路徑研究成果指導(dǎo)性。

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