公共行政道德化：新公共行政社會公平觀的現(xiàn)代價值

蘇禮和

(1.閩江學(xué)院法律系，福建福州　350121；2.福建師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院，福建福州　350117)

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公共行政道德化：新公共行政社會公平觀的現(xiàn)代價值

蘇禮和1，2

(1.閩江學(xué)院法律系，福建福州350121；2.福建師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院，福建福州350117)

摘要：以政治與行政二分法和官僚制為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)公共行政以效率和經(jīng)濟為核心價值。新公共行政學(xué)派強烈批判了傳統(tǒng)公共行政的效率和經(jīng)濟觀，認為必須把社會公平引入公共行政中去，并作為其基石和核心，才能體現(xiàn)公共行政的精神。公共行政道德化是社會公平的現(xiàn)代啟示，它包括公共行政體制的道德化和行政人員的道德化兩個維度，包括從行政人到公共人、從顧客到公民、從管理到服務(wù)、追求公共性4個基本意涵。

關(guān)鍵詞：效率；經(jīng)濟；社會公平；公共行政道德化；公共行政

傳統(tǒng)公共行政在幾百年的發(fā)展歷程中，效率與經(jīng)濟長期占據(jù)著主流地位，指導(dǎo)著公共行政的發(fā)展與前進，基于此，公共行政呈現(xiàn)出一番令人驚訝的圖景：它一味推崇效率至上的理念，堅持事實與價值的分離，崇尚價值中立，卻使公平正義、民主等公共性意涵備受冷落和忽視，使公共行政缺失了“公共”，凸顯出“行政”的管理主義和技術(shù)主義傾向。新公共行政學(xué)派的代表人物弗雷德里克森批判了這種效率至上的發(fā)展范式，認為在效率和經(jīng)濟之上，公共行政必須植入社會公平觀，只有這樣，公共行政才能獲致合法性和公共性。公共行政道德化是社會公平觀的現(xiàn)代性啟示，它要求價值和道德因素必須滲透于公共行政之中，具體言之，它包括公共行政體制的道德化和行政人員的道德化兩個內(nèi)容，而道德化的公共行政包括從行政人到公共人、從顧客到公民、從管理到服務(wù)、追求公共性4個基本意涵。

一、以效率為核心的傳統(tǒng)公共行政

政黨分肥制是西方各國一項重大的政治制度安排，在這種制度安排下。包括領(lǐng)導(dǎo)者和下屬在內(nèi)的政府官員與政黨共進退，行政職位成為在競選中獲勝的政黨獎勵給成員的一種犒勞品。顯然，帶有獎勵性質(zhì)的政黨分肥制有著明顯的弊端。第一，行政人員缺乏與職位相適應(yīng)的專業(yè)化知識和技能，他們無法進行專業(yè)化、科學(xué)化、技術(shù)化的操作，無法熟悉行政所特有的運作程序和規(guī)則，而且政府行政人員處于周期性的大規(guī)模更迭中，政局不穩(wěn)、人心不定致使當時的行政效率極為低下。第二，政黨分肥制是一種競爭的政治制度，在競爭的狀態(tài)下政黨間互相攻擊和詆毀，使政黨矛盾愈加激烈，這種矛盾進而擴大到社會，社會容易分裂成對立的階級、階層和群體，促成了不同利益對立情緒的增長，而這種對立情緒一旦被煽動起來，那么公共利益就成了無人看守的空門，極易遭到踐踏和侵犯。第三，政黨的活動受利益集團的贊助，那么基于對利益集團的回報和饋贈，上臺執(zhí)政的政黨極有可能制定有利于自身以及偏向于自身利益集團的政策，而忽視了公共利益的表達和守護。由于行政職位成為獲勝政黨對成員的獎勵品，行政人員由此掌握大量的權(quán)力，這容易導(dǎo)致以權(quán)謀私、貪污受賄之風(fēng)盛行。第四，由于是分肥制，行政職位掌握巨大權(quán)力，權(quán)力的稀缺性和自利性促使更多的人為了能夠進入政府，發(fā)生相互勾結(jié)、金錢交易、營私舞弊等各種社會丑陋現(xiàn)象?？偠灾?，政黨分肥制導(dǎo)致行政效率低下、貪污腐敗之風(fēng)盛行、公共利益無人看守。那么如何避免這種弊端出現(xiàn)呢？這成為西方近代學(xué)者不斷探索的問題。

威爾遜通過理論與實踐的探究，提出了政治與行政二分法，他認為，政治與行政有明顯的區(qū)別，它們之間有自身特殊的領(lǐng)域，不能相互混淆：“行政管理的領(lǐng)域是一種事務(wù)性的領(lǐng)域，它與政治的領(lǐng)域的那種混亂和沖突相距甚遠。在大多數(shù)問題上，它甚至與憲法研究方面那種爭議甚多的場面也迥然不同?！盵1]“行政管理是置身于政治所特有的范圍之外的。行政管理的問題并不是政治問題，雖然行政管理的任務(wù)是由政治加以確定的，但政治卻無需自找麻煩地去操縱行政管理機構(gòu)?！盵1]“政治是在重大而且?guī)в衅毡樾缘姆矫娴膰一顒?，而在另一方面，行政管理則是國家在個別和細微事項方面的活動。因此，政治是政治家的特殊活動范圍，而行政管理則是技術(shù)性職員的事情、政策如果沒有行政管理的幫助就將一事無成，但行政管理并不因此就是政治。”[1]可見，威爾遜的政治與行政二分法試圖將政治與行政相區(qū)別，賦予行政一塊屬于自身的領(lǐng)域而免受侵犯，把社會秩序、公共利益的實現(xiàn)等功能交給了行政來承擔(dān)，為行政效率的提高提供了一種可能和保證。政治與行政二分法理論的提出，使行政管理從政治的裹挾之中掙脫出來，行政管理開始成為一門獨立的學(xué)科。

如果說政治與行政二分法為行政的高效率和經(jīng)濟目標提供了一種可能性，那么如何實現(xiàn)公共行政的高效率，如何以最少的資源提供最優(yōu)質(zhì)和最大化的公共服務(wù)和公共物品，通過什么方法和手段來實現(xiàn)效率和經(jīng)濟目標？馬克斯·韋伯所精心構(gòu)建的官僚制理論為實現(xiàn)這兩大目標提供了答案。官僚制強調(diào)行政人員需恪守價值中立原則，在執(zhí)行政策時必須不偏不倚，它崇尚工具理性，強調(diào)合理的組織分工、等級森嚴、層級節(jié)制的權(quán)力體系，嚴格依照規(guī)章制度和程序辦事的運行機制?？梢哉f，韋伯所創(chuàng)立的官僚制學(xué)說，就是一個不斷追求科學(xué)化、技術(shù)化、專業(yè)化、理性化的進程，是一個不斷提高行政效率最大化、謀求公共行政合法性和合理化的歷程：“對于政治而言，行政是以屬于工具理性原則的，是政治工具，只有當它毫不包含任何價值因素的時候，它才有了對政治而言最充分的價值。也就是說，行政作為政治的工具，它的唯一追求就是效率。它多大程度上是高效率的，它就多大程度上是實現(xiàn)了它對于政治的價值?！盵2]

總而言之，無論在實踐還是理論上，追求效率占據(jù)了傳統(tǒng)公共行政的主流地位，這一時期的公共行政理論家和實踐者都將精力和目光投向于如何使效率更高這一問題上。實際上，追求效率是公共行政的應(yīng)有之義，但問題是它只追求效率，將效率奉為自身的唯一目標。這顯然忽視了公共行政領(lǐng)域的特殊性，公共行政有自身的價值偏向，不能將其與市場相提并論。效率至上觀所呈現(xiàn)出的管理主義思維模式只會使公共行政“公共性”的喪失和被遺忘，“功利主義的思考和行動逐漸占據(jù)了優(yōu)勢的地位。功利主義對個人利益的追逐，對個人歡樂的訴求，對經(jīng)濟成本和利益的斤斤計較，取代了為公共利益而思考及其行為。社會似乎成為人們角逐個體利益的戰(zhàn)場，‘公共’失去了其存在的意義和價值”[3]?！肮残浴钡膯适Э陀^上使政府面臨著合法性的危機，這種危機表現(xiàn)為“對經(jīng)濟效率的崇拜，對個人、部門、地方以及短期利益的追逐，無視公民和社會的合法期待，官僚主義和不負責(zé)任的行為，甚至貪污、腐化以及對公共資源的公開掠奪等等”[3]。

二、新公共行政之社會公平觀解讀

新公共行政代表人物弗雷德里克森在強烈批判傳統(tǒng)公共行政的政治與行政二分法的同時，把社會公平的價值引入到公共行政中，認為社會公平是公共行政的核心和基石，這為公共行政學(xué)注入了一種新鮮的血液和活力。對公共行政學(xué)的歷程來說，這無疑是公共行政價值體系的一次重大突破。

新公共行政學(xué)強烈批判了以政治與行政二分法和官僚制為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)公共行政學(xué)，認為傳統(tǒng)公共行政學(xué)只把焦點聚焦在財政預(yù)算、人事管理、組織機構(gòu)內(nèi)部運行上，忽視了對社會、文化、政治密切相關(guān)的政策制定，也忽視公共行政與民眾的互動和聯(lián)系，很少關(guān)注公共行政與社會環(huán)境的關(guān)系，使公共行政遠離社會危機處理的需要。它認為“政治”和“行政”并非是截然分開的，公共管理者并非是價值中立和冷漠無情的，公共管理者必須有其價值取向，必須信奉并致力于實現(xiàn)良好管理的價值。新公共行政學(xué)還對當時流行的新公共管理運動提出了質(zhì)疑。它認為，民眾是“顧客”而并非“公民”的觀點必將摧毀公民神圣的觀念，政府不是簡單的企業(yè)，而是有其內(nèi)在的公共性，采用市場機制、競爭機制和工商管理技術(shù)、堅持顧客導(dǎo)向和市場導(dǎo)向改造的所謂“競爭型”、“企業(yè)化”政府辦法并不可取，民營化、市場化和放松管制會導(dǎo)致更大的腐敗，認為政府問題的解決之道在于更多的政府，而不是更少的政府。

接著，新公共行政學(xué)提出了社會公平理論。社會公平理論是新公共行政學(xué)最核心的表達和訴求。弗雷德里克森并不否認傳統(tǒng)公共行政理論強調(diào)的經(jīng)濟和效率兩大支柱：“效率——盡可能地利用已有的金錢實現(xiàn)更大的公共利益——是公共行政實踐的理論基礎(chǔ)。經(jīng)濟——盡可能少地使用納稅人的金錢去實現(xiàn)某一公共目標——同樣是一個誘人的目標?！盵4]但僅僅有效率和經(jīng)濟作為支柱是遠遠不夠的：“必須加上社會公平作為公共行政的第三個理論支柱，使公共行政能夠回應(yīng)公民的需要?！盵4]因為某些政策在某些人看來也許是有效率和經(jīng)濟的，但在某些人眼中它也許是低效和昂貴的。這樣很有可能造成社會的不公平，社會的不公平將會導(dǎo)致非正義。他強調(diào)，公共行政人員必須致力于實踐社會公平，這是公共行政這個特殊領(lǐng)域所決定的：“公共管理者解決和改善問題，對服務(wù)分配問題進行判斷，在執(zhí)行政策時使用自由裁量權(quán)。公正、平等一直是指導(dǎo)行動的共識?！盵4]他認為，公平應(yīng)該成為公共行政領(lǐng)域的指導(dǎo)理念：“建立一種成熟的社會公平和公共行政復(fù)合理論是我們構(gòu)建理論和研究的目標。這種理論必須在政策領(lǐng)域得到檢驗；必須用聯(lián)邦主義意旨來指導(dǎo)；如果不能預(yù)測也至少必須能夠界定代替性政策、組織結(jié)構(gòu)、管理風(fēng)格等對公共行政計劃的平等性的影響?！盵4]

社會心理學(xué)家亞當斯認為公平應(yīng)該是人們不僅關(guān)心個人努力所得到的絕對報酬量，而且關(guān)心自己的相對報酬率。公平就是付出與所得相一致、權(quán)利與義務(wù)相對稱、責(zé)權(quán)利相結(jié)合。弗雷德里克森對公共行政中的公正與社會公平進行闡釋和解讀，他認為，社會公平應(yīng)該作為民主公正社會的基礎(chǔ)，作為分配公共服務(wù)的法律基礎(chǔ)和實踐基礎(chǔ)，作為理解復(fù)合聯(lián)邦制的知識來源，以及作為研究和分析的一種挑戰(zhàn)[4]。同時他建立和闡述了一套社會公平的復(fù)合理論，認為這一理論應(yīng)包含單純的個人公平、分部化的公平、集團公平、公平的領(lǐng)域、機會公平和公平的價值等6個方面，最終他得出結(jié)論：“社會公平原則指導(dǎo)著我們對公共行政精神的理解，它要求我們既要高效，又要公平。”[4]這一理論包含了新公共行政學(xué)派，還從政治哲學(xué)的高度概括了公平的含義，并賦予了其社會意義。社會的公平有助于加強社會凝聚力，是社會群體團結(jié)的黏合劑，而不公平會加劇社會的不信任，會導(dǎo)致政體合法性的下降。為了進一步闡述公平的意義和概念，弗雷德里克森還從美國著名政治自由主義學(xué)家羅爾斯那里獲得了“公平”的堅實基礎(chǔ)，即公平不僅是法律上的公平，更應(yīng)該是事實、結(jié)果的公平。羅爾斯假設(shè)在原始狀態(tài)下人們處在一個“無知之幕”中，人們不知道關(guān)于他們自身的某些特殊事實，如他在社會中的地位、階級出身、天生資質(zhì)、自然天賦等，因此為避免將來可能造成對自己的不利，人們便通過訂立契約以“建立一種公平的程序，以使任何被一致同意的原則都將是正義的?；凇盁o知之幕”的假定，羅爾斯提出了“正義論”的兩個基本原則，即“自由平等原則”和“差別原則”。弗里德里克森還論述了羅爾斯的代際公平和正義理論，認為“無知之幕”在運用代際正義時，就是各方都不知道屬于哪一代人，不知道自身是富裕還是窮困，更不知道他們這一代人與其他代人相比，是富裕還是窮困，也不知道自己屬于農(nóng)業(yè)社會還是工業(yè)社會。每一代人需考慮到下一代人的生存狀態(tài)和條件，承擔(dān)一定的義務(wù)和責(zé)任?？梢?，公平、平等地享有自由權(quán)利，是弗雷德里克森以及新公共行政學(xué)所追求的目標。

三、公共行政道德化：社會公平觀的現(xiàn)代性啟發(fā)

新公共行政學(xué)的社會公平觀強烈呼喚公平與正義，那么怎樣才能實現(xiàn)公平與正義呢？毫無疑問，人們把目光聚焦在行政部門以及行政人員身上，因為政府是公共利益的代表者，是公共服務(wù)和社會秩序的提供者，在維護公民基本權(quán)利、增進公民幸福生活和實現(xiàn)公平與正義方面起著不可推卸的責(zé)任。那么另一問題就自然而然地提出來了，現(xiàn)有的公共行政體制在公平與正義方面顯得蒼白無力，總是在追求效率時冷落了公平正義，忽視了倫理性和道德化的取向，需要一種什么樣的動力激發(fā)公共行政的應(yīng)有精神和價值追求回歸呢？我們覺得只有使公共行政道德化，使公共行政體制和制度道德化，才能實現(xiàn)公平與正義，重拾對那些亙古不變信條的信仰。傳統(tǒng)公共行政在追求科學(xué)化、技術(shù)化和專業(yè)化的道路上存在著明顯的缺陷，它企圖通過制定大量的法律和制度實現(xiàn)效率的最大化，以為有了規(guī)章制度就可高枕無憂、萬事大吉了。但法律與制度總是滯后于現(xiàn)實生活，所提供的僅僅是一個規(guī)范空間和制度框架，它無法預(yù)測未來發(fā)生的情況，無法囊括社會的方方面面，總存在一些真空地帶和漏洞，而且政策、法律與制度都是由人制定和執(zhí)行的，如果制定的人是不道德的，或者內(nèi)容缺乏價值合理性，那么法律極有可能成為惡法?；蛘咴趫?zhí)行過程中，法律或制度的價值合理性得不到有效遵守，缺乏現(xiàn)實性和手段而陷于癱瘓，這些弊端要求公共行政道德化，要求行政人員在對公共權(quán)力的行使過程中注入道德的因素，彌補制度設(shè)計和運行中的不足，使制度設(shè)計和制度安排獲得實現(xiàn)的可能。單單靠宣傳和教育是遠遠不能實現(xiàn)公共行政的道德化，它要求公共行政體制的道德化和行政人員的道德化。

具體言之，公共行政道德化包含兩個維度：

第一，公共行政體制的道德化。行政體制的道德化是指行政的制度法規(guī)、權(quán)力體制、組織結(jié)構(gòu)、公共政策及典章制度等具有道德的合理性，內(nèi)含著倫理道德的因素，它包含兩個方面：“一是在制度安排中有著道德化的合理規(guī)范，包含著道德實現(xiàn)的保障機制；二是已經(jīng)確立的制度是應(yīng)當有利于道德因素的生長和成長，能夠?qū)π姓藛T的道德修養(yǎng)的提高起鼓勵作用?！盵2]為什么要體制道德化：“因為只有制度的和體制的道德才是深刻和廣泛的，才是具有穩(wěn)定的引導(dǎo)功能的行為規(guī)范?！盵2]制度和體制的重要性不言而喻，它相對于個體，具有穩(wěn)定性和確定性特點：“我們過去發(fā)生的各種錯誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵??！盵5]道德化的制度和體制，不為個體的偏愛所左右，無需通過個體的認同為中介即可產(chǎn)生作用。羅爾斯也強調(diào): “某些法律和制度，不管它們?nèi)绾斡行屎陀袟l理, 只要它們不正義, 就必須加以改造或廢除?！盵6]我們從制度倫理建設(shè)的視角來考察公共行政的道德化發(fā)展, 就是要跳出制度設(shè)計純科學(xué)化和技術(shù)化的認知偏誤, 堅持“一切技術(shù)，一切規(guī)劃以及一切實踐和抉擇，都以某種善為目標”[7]。

第二，行政人員的道德化。如上所述，制度、體制的安排和設(shè)計由于具有相對性、滯后性等缺陷，無法對社會現(xiàn)實做出及時回應(yīng)，并不能全部解決社會的所有問題，即使能解決，也因為它自身缺乏價值判斷和選擇而使結(jié)果缺乏正當性。同時，公共行政面臨的環(huán)境是不確定、變幻莫測的。人類所有的活動都依賴于人，依賴于它的主觀能動性，即使是制度、體制的設(shè)計和安排，也是因為人的存在才得以形成。人具有主觀性，任何一次行政活動的開展和實施，都是行政人員價值的選擇和取向的結(jié)果，因取向和選擇的不同而導(dǎo)致的結(jié)果也會有所差異，甚至是截然相反的。而行政人員所擁有的自由裁量權(quán)即是賦予他取向和選擇的權(quán)力，在此過程中，他們是否擁有美德、是否肩負崇高使命、道德是否高尚同樣對結(jié)果產(chǎn)生巨大差異?？梢姡残姓婕暗念I(lǐng)域和活動不但依賴于體制和規(guī)章的合理安排，使體制和規(guī)章?lián)碛械赖禄囊蛩睾蛢A向，同時，它還要借助于“人”，通過提升行政人員的美德、道德化水平和崇高使命來實現(xiàn)公共行政的道德化。有學(xué)者大膽提出，行政人員在公共領(lǐng)域中必須拒絕權(quán)利[2]，因為行政人員一旦在公共領(lǐng)域中享有權(quán)利，那么行政人員就必然會運用公共權(quán)力去為他的個人權(quán)利的實現(xiàn)和擴張開辟道路，且行政人員的個人權(quán)利不可能或很少受到侵害，沒有理由念念不忘自己的權(quán)利。

四、公共行政道德化的基本內(nèi)容

(一)從行政人到公共人

行政人假設(shè)是政府和行政人員嚴格按照規(guī)章制度辦事，他們不偏不倚，注重規(guī)則和程序，相信人類理性能夠解決公共行政中存在的問題：“行政理論所關(guān)注的焦點，是人的社會行為的理性方面和非理性方面的界線，行政理論，是關(guān)于意向理性和有限理性的一種獨特理論，是關(guān)于那些因缺乏尋求最優(yōu)的才智而轉(zhuǎn)向滿意的人類行為的理論。”[8]行政人假設(shè)固然有一定合理之處，但它將公共行政內(nèi)外部環(huán)境做簡單化處理和分析，忽視了公共行政面臨環(huán)境的變化性和復(fù)雜性，總以為依憑規(guī)章制度就能控制一切，忽視了對外部的重視，造成了官僚主義、形式主義、回應(yīng)性差、機構(gòu)臃腫等弊端。公共人是公共領(lǐng)域中政府和行政人員應(yīng)然的角色定位，是公共行政體現(xiàn)“公共”性質(zhì)的內(nèi)在表現(xiàn)?！肮补芾碚咭怨怖鏋樾袆觿訖C，摒棄個人狹隘的私利，是理所當然、毋庸置疑的，這就是‘公共人’假設(shè)?！盵9]“公共人的基本行為宗旨就是維護公共利益，并通過對公共利益的維護而增強一個社會共同體的公共性內(nèi)涵?！盵10]第一,它是非人格化的?！肮踩恕辈⒎且罁?jù)具體的人而設(shè)定，它是由特殊的職位及其權(quán)力、責(zé)任所決定的，不是人的特性而是職位決定了它的角色定位。它要求不管行政人員在私域中有多少私利和欲望，只要進入公共行政領(lǐng)域后，就應(yīng)該抑制甚至拋棄私域，應(yīng)該將“公共人”作為自身的角色定位。第二，它是利他的?！肮踩恕弊非蟮氖撬说睦?，它不追求也不允許追求自身的私利，它為他人利益的維護和增進提供幫助和服務(wù)，是一種完全的利他主義者。第三，追求公共利益的最大化。政府是公共利益和公眾個體利益的守護人和看守者，“公共人”的各種活動的實施和開展，都是圍繞如何保護公眾個體利益和公共利益的，在此基礎(chǔ)上，盡可能地增進社會整體利益，實現(xiàn)公共利益的最大化。實現(xiàn)公共行政的道德化，要求政府和工作人員轉(zhuǎn)變對自身角色認識，進行合理、科學(xué)的定位，只有認清了自身的角色定位，才會有與角色相適應(yīng)的行動和價值取向。無疑，公共人為政府和工作人員找到了合理的定位，進一步促使政府和行政人員富有崇高的使命、責(zé)任感和奉獻精神。

(二)從顧客到公民

新公共管理運動追求以企業(yè)家精神改革政府，將政府提供服務(wù)的對象稱之為顧客，認為政府應(yīng)積極滿足顧客的需求，對顧客的需求做出積極、及時的回應(yīng)：“為顧客提供與企業(yè)的最佳服務(wù)相同的服務(wù)?！盵11]“民眾是政府的‘所有者’，而非顧客，‘所有者’概念具有主動性，它可以決定政府的議程，更符合人民的地位?！盵12]這種將經(jīng)濟領(lǐng)域中消費者的身份引入到公共領(lǐng)域中，強調(diào)成本—收益的理念，無疑忽視了公共領(lǐng)域的特殊性?！霸诠膊块T，我們很難確定誰是顧客，因為政府服務(wù)的對象不只是直接的當事人，而且，政府有些顧客憑借其所擁有的更多資源和更多技能可以使其自己的需求優(yōu)先于別人的需求?！盵11]同時，顧客身份忽視了政府服務(wù)對象是政府的主人、所有者、監(jiān)督者和授權(quán)者的身份。公共行政的道德化，要求政府將服務(wù)對象視為公民，公民不僅單指擁有一國國籍的人，它還特指一種特殊的理念、價值觀、認同感和情感?！肮駲?quán)是一種生活方式，這種生活方式包含著對社區(qū)及其成員的承諾，包含著對公共事務(wù)的一種重要參與水平，并且包含著一種將個人自己的利益置于更廣泛的社會利益之下的臨時意愿。”[11]特里·庫伯認為：“公民角色是認識公務(wù)員角色的基礎(chǔ)，更明確地說，公民角色是認識公共行政官員角色的基礎(chǔ)?！盵11]“公共行政官員的道德身份于是就應(yīng)該是被雇傭來作為我們中的一員為我們工作的公民；他們是一種職業(yè)公民，他們所委以從事的工作是我們在一個復(fù)雜的大型政治共同體中所不能親自干的工作。行政官員應(yīng)該是那些‘特別負責(zé)任的’公民，他們是公民這個整體的受托人?！盵11]因此，公共行政道德化應(yīng)將公眾視之公民，從公民的視角履行公共行政的職責(zé)、滿足公民的需求，建構(gòu)一種和諧、活力、暢通的政府與公民關(guān)系。

(三)從管理到服務(wù)

長期以來，公共行政是一種管理行政，它強調(diào)政府在與公民之間的優(yōu)越性，政府是作為一種管理者而存在的，公民是被管理者，需接受政府的管理，政府與公民之間是一種統(tǒng)御與被統(tǒng)御關(guān)系。同時，它突出了技術(shù)主義、管理主義、實證主義的邏輯思維和價值取向，這種思維和取向帶來的是政府與公民關(guān)系的失衡和冷漠，忽視了公共行政本真、崇高、神圣的使命。公共行政的道德化要求政府從理念深處實現(xiàn)釜底抽薪式的轉(zhuǎn)變，即從管理走向服務(wù)。從政府產(chǎn)生的來源來看，社會契約論認為，政府是公眾讓渡自身絕大部分權(quán)力而形成的，是人類理性、妥協(xié)的產(chǎn)物，政府的權(quán)力來源于人民的授予，人民是國家的主人，政府的成立是為了能更好地為人類帶來福祉和利益，為人類提供秩序、自由、民主、安全等公共性“產(chǎn)品”。因此，道德化的公共行政必須還原和重歸它的原初之樣，即突出它的服務(wù)意識和觀念。具體言之，這種服務(wù)表現(xiàn)為：第一，從理念上樹立起服務(wù)的意識。政府及其工作人員應(yīng)認識到，他們存在的理由是為了服務(wù)于民眾，服務(wù)是他們的應(yīng)有之義，需摒棄官本位、權(quán)力本位等落后思維，將公民視為國家的主人，而不是統(tǒng)治、管理的對象，主動設(shè)計各種體制、機制和渠道接受公眾的監(jiān)督；第二，服務(wù)于公共利益的實現(xiàn)。公共利益是關(guān)乎全體公民的一種切身利益，政府的所有行為和理念都必須服從于公共利益的實現(xiàn)，而不能有自身膨脹的利益傾向，更不能有任何有悖于“公共性”目標的行為。

(四)追求公共性

公共性是政府的第一屬性和本質(zhì)屬性，追求公共性是政府的首要職責(zé)，公共行政道德化的一個重要目標就是努力維護和增進政府的公共性。社會契約論認為，國家的一切權(quán)力來源于人民的授權(quán)，人民是國家的主人：“國家權(quán)力尊重和保障公民的權(quán)利與自由，人民能自主、平等地參與國家權(quán)力的運轉(zhuǎn)和公共政策的形成，人民能對國家權(quán)力進行有效地監(jiān)督和控制，人民是一切國家權(quán)力的最終擁有者?！盵13]而公民向政府納稅，稅收為政府職能的有效發(fā)揮提供了物質(zhì)支撐，為政府工作人員提供了物質(zhì)來源：“不征收和開支金錢任何政府都無法存在。”[14]“賦稅是政府機器的經(jīng)濟基礎(chǔ)，而不是其它任何東西的經(jīng)濟的基礎(chǔ)?！盵14]可以說，社會契約論和公民納稅從理論和現(xiàn)實層面確立了政府公共性。政府公共性有多重涵義：它是作為一種衡量、分析和評判政府及工作人員活動的工具；它是作為一種理念和精神規(guī)范和引領(lǐng)政府及其工作人員。在利益取向上，它維護社會公共利益，提供的是公共的、而非私人的產(chǎn)品和服務(wù)；它還意味著維護社會的公平和正義。維護政府的公共性，是道德化、正義性、倫理性政府的應(yīng)有之義。具體言之，政府公共性包括：第一，權(quán)力的公共性。政府權(quán)力的來源決定了權(quán)力的公共性。權(quán)力來源于每個個體的讓渡和授權(quán)，它所指向的是公共利益和個體的合法利益。既然權(quán)力是公共的，那么政府又有何權(quán)利憑借手中的權(quán)力去謀私利呢？它應(yīng)該時刻銘記自身的職責(zé)，在權(quán)力使用的每個過程、每個結(jié)果都應(yīng)深深地烙上“公共”的痕跡，它不是某些人的私權(quán)力，不是謀求私利的權(quán)力，而是謀求社會福祉的工具。此外，它還意味著公民對權(quán)力有監(jiān)督權(quán)。監(jiān)督權(quán)力是否出現(xiàn)異化，是否成為某些個體的專屬品，是否偏離它的軌道。第二，責(zé)任的公共性。享有權(quán)力即意味著承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)，公共的權(quán)力決定責(zé)任的公共性?！爸挥胸?zé)任才是行政人員的全部行政行為的基本內(nèi)容。”[2]這意味著：第一，對公共利益的責(zé)任。政府向社會輸出的公共政策、公共物品和服務(wù)，是追求公共利益的具體表現(xiàn)，而不應(yīng)是為了某些利益集團和群體。第二，對公平正義的責(zé)任。公平和正義是人類永恒的追求，政府是公平正義的實現(xiàn)者和看守人，對公平和正義的實現(xiàn)具有至關(guān)重要的作用。

五、結(jié)語

公共行政幾百年的發(fā)展歷程說明，單純追求效率和經(jīng)濟并不可行，因為它忽視了公共行政領(lǐng)域的特殊性和價值取向，冷落了公平與正義這一公共行政極其重要的價值。因此，公共行政必須引入社會公平觀，必須彰顯其倫理性和道德化的傾向，使其回歸公共行政的應(yīng)有精神和價值取向。具體言之，公共行政的道德化包含體制的道德化和行政人員的道德化，做到從行政人到公共人，從顧客到公民，從管理到服務(wù)追求公共性，只有這樣，公共選擇才能恢復(fù)其應(yīng)有面貌，重拾公眾的信任。

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Publicadministrationmoralization:modernvalueofsocial

equalityinthenewpublicadministration

SULi-he1,2

(1.DepartmentofLaw，MinjiangUniversity，F(xiàn)uzhou350121,Fujian,China;

2.SchoolofMarxism,FujianNormalUniversity,Fuzhou350117,Fujian,China)

Abstract:The traditional public administration takes the efficiency and economy as its the core value based on the dichotomy of politic administration and the bureaucracy. The new school of public administration strongly criticizes the theory of efficiency and economy in the traditional public administration, emphasizes the importance of introducing the social equality to public administration， and takes social equality as its cornerstone and core, Only then it can reflect the spirit of public administration. Public administration moralization is the modern enlightenment of social equality, including public administration system moralization and administrative personnel moralization with its four basic contents containing from administration person to the public person, from the customer to the citizen, from management to service, the pursuit of publicity.

Key words:efficiency; economy; social equality; public administration moralization; public administration

基金項目：國家社會科學(xué)基金后期資助項目(13FZW059) 陜西省中德文物保護科技合作項目(2010(201))

收稿日期：2014-12-09 2015-06-02

中圖分類號：D523

文獻標志碼：A

文章編號：1671-6248(2015)04-0095-06

作者簡介：蘇禮和(1985-)，男，福建閩清人，講師，法學(xué)博士研究生。