我國基本養(yǎng)老保險基金投資運營分析——基于委托代理理論視角

宋　琳

(青島華夏職業(yè)教育中心，山東　青島　266000)

我國基本養(yǎng)老保險基金投資運營分析——基于委托代理理論視角

宋琳

(青島華夏職業(yè)教育中心，山東青島266000)

摘要：隨著中國進入老齡化社會，政府和學(xué)者對此都有了高度的重視，為了實現(xiàn)養(yǎng)老金的保值增值，在借鑒社?；鹜顿Y運營的基礎(chǔ)上，2015年8月份國務(wù)院印發(fā)了《基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法》，決定將城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險基金進入資本市場。本文分析了我國基本養(yǎng)老保險進入股市的原因、基于委托代理理論基本養(yǎng)老保險投資的內(nèi)容和風險等，以期望對基本養(yǎng)老保險的投資運營提供建議。

關(guān)鍵詞：基本養(yǎng)老保險基金；資本市場；委托代理理論

一、我國養(yǎng)老保險入市原因分析

(一)人口老齡化的挑戰(zhàn)

中國養(yǎng)老保險入市，很大程度上是因為要迎接老齡化社會。中國在2001年65歲以上老人就達到了7.1%，且2010年以后，65歲以上老人比重正在以每年0.3%的速度上漲，2014年比重已達到了10.1%，同時中國60歲以上老人比重為15.5%，遠高于國際老齡化社會標準(當一個國家或地區(qū)60歲以上老年人口占人口總數(shù)的10%，或65歲以上老年人口占人口總數(shù)的7%，即意味著這個國家或地區(qū)的人口處于老齡化社會)。預(yù)計到2050年，我國60歲和65歲以上的老年人口數(shù)將達到4.5億和3.36億，分別占總?cè)丝诘?2.7%和24.4%。

老年人口撫養(yǎng)比是從經(jīng)濟角度反映人口老化社會后果的指標之一，近幾年我國的老年撫養(yǎng)比正在加速上漲，2012年、2013年及2014年分別為12.7、13.1及13.7。進而，家庭結(jié)構(gòu)將會發(fā)生重大變化，“4-2—1”模式，甚至“8-4-2-1”模式都將會出現(xiàn)，此時子女負擔將會大大增加。在相當一段時間內(nèi)，中國將會出現(xiàn)出老年人口增長快，規(guī)模大；高齡、失能老人增長快，社會負擔重；農(nóng)村老齡問題突出；老年人家庭空巢化、獨居化加速；未富先老矛盾凸顯五個特點。將給社會帶來重大養(yǎng)老壓力。

(二)養(yǎng)老金保值增值的壓力

我國的養(yǎng)老金籌資模式是現(xiàn)收現(xiàn)付與完全積累相結(jié)合的混合制，具體指的是城鄉(xiāng)居民和城鎮(zhèn)職工的基礎(chǔ)養(yǎng)老金的現(xiàn)收現(xiàn)付與個人賬戶積累的混合制，在此之外還有企業(yè)年金和職業(yè)年金的補充養(yǎng)老保險、個人自行繳納的商業(yè)保險。現(xiàn)收現(xiàn)付是政府作為主體，將現(xiàn)代人交上來的養(yǎng)老金發(fā)放現(xiàn)代老年人的養(yǎng)老金，具有代際轉(zhuǎn)移和以收定支的特點，如果不進行增值，很難應(yīng)對加速發(fā)展老齡化問題。企業(yè)年金幾年前已進入資本市場，企業(yè)年金并沒有形成強制性的制度，在養(yǎng)老金市場，僅僅占了一個小小的比重，中國養(yǎng)老錢80%以上在基礎(chǔ)養(yǎng)老保險上。此前，基本養(yǎng)老金只能投資于國債和銀行定期存款。從現(xiàn)實的情況來看，全國基本養(yǎng)老保險基金從2000年開始有統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截至2014年年底，平均年化收益率僅為2.32%?；攫B(yǎng)老金每年收益率低于一年期存款利息收益，也低于14年來的通脹水平。另據(jù)中國社科院世界社會保障中心主任鄭秉文測算，基本養(yǎng)老保險在過去20年來，貶值將近1000億元。正是為了應(yīng)對養(yǎng)老金巨大的貶值壓力，所以才推動了養(yǎng)老金入市，進行多元化投資，提高養(yǎng)老金保值增值的能力。

(三)資本市場的發(fā)展和值得借鑒的相關(guān)投資經(jīng)驗

在多元化投資方面，全國社?；鸷推髽I(yè)年金已經(jīng)積累起一定的經(jīng)驗。從2000年全國社保基金理事會建立以來，全國社?；鹜顿Y運營，已有了10多年的經(jīng)驗。2014年，社?；鹜顿Y收益率為11.7%，自其成立以來，年平均收益率在8%以上。同時，企業(yè)年金在2007-2012年期間，投資收益率也達到了8%以上。

廣東省養(yǎng)老金早在2012年就委托全國社?；鹄硎聲M行投資運營，廣東1000億元養(yǎng)老金入市兩年，年收益率超過6%，利潤達110多億元。從以上兩點看來，養(yǎng)老金投資入市是有理論依據(jù)和實踐經(jīng)驗的，在一定的程度上可能實現(xiàn)養(yǎng)老金的保值增值。

二、我國基礎(chǔ)養(yǎng)老保險投資運營中委托代理分析

據(jù)8月23日，國務(wù)院公布的《基本養(yǎng)老保險金投資管理辦法》中提到，基礎(chǔ)養(yǎng)老金的投資將按照規(guī)定，預(yù)留一定支付費用后，確定具體投資額度，委托給國務(wù)院授權(quán)的機構(gòu)進行投資運營。同時規(guī)定，養(yǎng)老基金投資委托人與養(yǎng)老基金投資受托機構(gòu)簽訂委托投資合同，受托機構(gòu)與養(yǎng)老基金托管 機構(gòu)簽訂托管合同、與養(yǎng)老基金投資管理機構(gòu)簽訂投資管理合同。如果借鑒企業(yè)年金的投資運營經(jīng)驗，養(yǎng)老參保人、社保機構(gòu)和具體運營機構(gòu)將形成如下委托代理關(guān)系。

(一)基本養(yǎng)老保險基金委托代理內(nèi)容分析

1.一級委托代理

根據(jù)國家政策，符合條件的繳納城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險和繳納城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的公民都是投保人，他們將自己的收入(職工是工資收入)一部分交給地方政府的社保機構(gòu)，地方政府根據(jù)自己地區(qū)的情況預(yù)留一部分，其他資金委托給國務(wù)院委托的機構(gòu)(例如全國社?；鹄硎聲?進行投資運行，從而形成基本養(yǎng)老保險的一級委托代理?；攫B(yǎng)老保險基金的一級委托代理關(guān)系是具有強制性的委托與代理特點的，其強制性表現(xiàn)在：一方面，根據(jù)國家政策，符合條件職工是必須繳納養(yǎng)老保險金(一般由企業(yè)代扣代繳)，符合條件的居民原則上是自愿繳納，但國家是希望每個人都繳納的。另一方面，不管投保人(居民或者職工)是否愿意將養(yǎng)老金交給國家授權(quán)機構(gòu)，在地方政府的決定下，投保人是沒有選擇余地的，基礎(chǔ)養(yǎng)老金由地方政府交給國家指定的機構(gòu)。

2.二級委托代理

根據(jù)國務(wù)院公布的《基本養(yǎng)老保險金投資管理辦法》規(guī)定，養(yǎng)老基金投資委托人與養(yǎng)老基金投資受托機構(gòu)簽訂委托投資合同，這個過程涉及的委托代理關(guān)系，是由國務(wù)院授權(quán)機構(gòu)作為委托人，選擇符合條件的受托機構(gòu)，代管基本養(yǎng)老保險的投資運行。

3.三級委托代理

三級委托代理關(guān)系中主要指受托機構(gòu)與投資管理機構(gòu)之間的委托代理關(guān)系，受托機構(gòu)與托管人之間形成的委托代理關(guān)系。在投資管理人的選擇上采取市場化競爭的方式，使得這一級的委托代理關(guān)系具有市場化經(jīng)營管理的特征。這里的投資管理人，是指接受受托機構(gòu)委托，具有全國社會保障基金、企業(yè)年金基金投資管理經(jīng)驗，或者具有良好的資產(chǎn)管理業(yè)績、財務(wù)狀況和社會信譽，負責養(yǎng)老基金資產(chǎn)投資運營的專業(yè)機構(gòu)。而所謂的托管人，是指接受養(yǎng)老基金受托機構(gòu)委托，具有全國社會保障基金、企業(yè)年金基金托管經(jīng)驗，或者具有良好的基金托管業(yè)績和社會信譽，負責安全保管養(yǎng)老基金資產(chǎn)的商業(yè)銀行。

(二)基本養(yǎng)老保險基金委托代理特征分析

從基本養(yǎng)老保險基金的委托代理鏈特點來看，明顯不同于其他資產(chǎn)委托代理風險的特征。

1.委托代理是多級層次，代理鏈冗長。

初始委托人(投保人)與最終代理人(投資管理人)之間是多級委托代理的關(guān)系。通過較長的代理過程，實現(xiàn)層層委托代理?，F(xiàn)在我國還沒有專門的養(yǎng)老保險基金公司成立，而其中間代理人一般為社會保險的管理機構(gòu)、全國社會保障基金理事會等，而最終代理人不直接對初始委托人(投保人)承擔責任，只是對它的委托人(受托機構(gòu))承擔責任。

2.初始委托人(投保人)對代理人的監(jiān)督是間接監(jiān)督而不是直接監(jiān)督。

這樣導(dǎo)致初始委托人的利益無法通過直接監(jiān)督來實現(xiàn)，同時作為一般居民和職工不大清楚投資運營問題，可能會出現(xiàn)初始委托人的監(jiān)督缺失。

3.作為政府機構(gòu)的中間委托人人具有雙重身份。

中間政府機構(gòu)作為參保人的代理人同時又是下一級委托代理層次上的委托人。這種雙重身份易導(dǎo)致“角色相?！?即作為委托人努力完成中央政府交代的任務(wù)，同時作為代理人，又會考慮當?shù)卣B(yǎng)老的情況和機構(gòu)運行情況追求自身利益)。有可能出現(xiàn)中間委托人淡化委托人意識、忽視委托人利益而強化代理人利益或者與代理人共謀，最終犧牲受益人利益。

(三)基本養(yǎng)老保險基金委托代理風險分析

1.存在制度性風險

一級委托代理關(guān)系中，參保人是第一委托人也是最終受益的被保障人，而社保機構(gòu)和國務(wù)院授權(quán)機構(gòu)第一代理人。作為最終受益人的第一委托人往往不具備相關(guān)專業(yè)知識或者相關(guān)專業(yè)知識欠缺，并且數(shù)量眾多且分散，他們無法形成凝聚的力量對政府機構(gòu)關(guān)于的基本養(yǎng)老保險基金的管理運營情況進行有效監(jiān)督?！痘攫B(yǎng)老保險金投資管理辦法》中提到投資委托人要定期匯總養(yǎng)老基金投資管理情況，并以適當方式向社會公布。盡管以法律的形式規(guī)定了以適當方式向社會公布，但是并不能從根本上保障參保人的知情權(quán)，即使了解了投資管理情況，也沒有相關(guān)知識、能力和權(quán)力去管理，所謂的監(jiān)管往往只是形式。

由于缺乏有效的監(jiān)督和約束，在基本養(yǎng)老保險在地方政府或部門利益的驅(qū)動下，這部分基金可能無法獲得最大的投資收益，甚至出現(xiàn)被非法擠占、挪用，使其以各種違規(guī)形式流入房地產(chǎn)、資本市場和基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域。投保人作為社?；鸬恼嬲姓?，卻無法通過有效途徑對社保基金管理機構(gòu)進行監(jiān)督約束，無法實行本應(yīng)具有的委托權(quán)。

2.存在逆向選擇風險

在第三層委托代理中，受托代理機構(gòu)在委托專業(yè)投資管理機構(gòu)對這部分基金進行投資運營時會產(chǎn)生逆向選擇風險。在這級委托代理關(guān)系中，受托機構(gòu)會根據(jù)政府授權(quán)機構(gòu)的要求，付出必要的成本尋找到能力最強的投資管理機構(gòu)，以期能夠?qū)崿F(xiàn)基本養(yǎng)老保險基金的收益最大化和自身利益的最大化，因此會謹慎的選擇投資管理人，《基本養(yǎng)老保險金投資管理辦法》中提到受托機構(gòu)在選擇投資基金人時英選擇具有全國社會保障基金、企業(yè)年金基金投資管理經(jīng)驗，或者具有良好的資產(chǎn)管理業(yè)績、財務(wù)狀況和社會信譽，負責養(yǎng)老基金資產(chǎn)投資運營的專業(yè)機構(gòu)。而作為代理人的投資管理機構(gòu)一旦獲得這部分基金的投資運營權(quán)，就會從中獲得豐厚的管理收益、投資收益和無形的名譽收益。但是投資管理機構(gòu)的信息大多屬于私人信息，受托機構(gòu)在選擇的過程中可能無法準確獲得其真實資料，更多的是參考原來投資管理機構(gòu)的經(jīng)營業(yè)績。投資管理機構(gòu)作為理性經(jīng)濟人為了爭取到基本養(yǎng)老保險基金的投資權(quán)，經(jīng)常會隱瞞對自身不利的信息。在選擇專業(yè)投資機構(gòu)的同時，還需要考慮的是資本市場的狀態(tài)，過去的經(jīng)營業(yè)績不能完全代表投資管理機構(gòu)的經(jīng)營能力，資本市場不是一成不變的。考慮到上述條件，這樣就使得社?；鹄硎聲o法準確掌握這些備選代理人的真實條件。在這種情況下，社保基金理事會可能會做出選擇了低劣的投資管理機構(gòu)的錯誤行為。由于社?；鹱陨淼奶厥庑裕绫；鹄硎聲鲇趯ι绫；鸢踩缘臉O高要求，會對社?；鸬耐顿Y運營過程實行較一般性基金的更為嚴格的監(jiān)督與約束，這就造成了投資管理機構(gòu)管理運營成本的增加。如果投資管理機構(gòu)從社?；鸬耐顿Y運營中所獲得收益小于其他機會的投資收益，那么資本市場上優(yōu)秀的投資管理機構(gòu)可能會追求自身收益而放棄對社?；鸬耐顿Y運營。因此，在社保基金的投資市場上，會出現(xiàn)留下的是投資運營能力較低的投資管理機構(gòu)，這就造成了社?；鹗袌龅哪嫦蜻x擇現(xiàn)象。

3.存在道德風險

道德風險是指雙方獲取信息不完全的情況下在簽約后的委托代理風險?；攫B(yǎng)老保險基金投資運作的道德風險發(fā)生在投資管理機構(gòu)的投資決策制定和執(zhí)行過程，例如投資管理機構(gòu)可能會采取委托人不易察覺的隱藏行為降低了基金的投資運營效率；投資管理機構(gòu)會為了盲目追求高額的投資回報而實行激進的冒險投資行為，有悖于養(yǎng)老金投資的安全性原則。所以關(guān)于基本養(yǎng)老保險基金的道德風險存在于“基金投資、交易、銷售、信息披露”等各個環(huán)節(jié)。

三、相關(guān)建議

(一)加強受托機構(gòu)、投資管理機構(gòu)的市場競爭

投資管理機構(gòu)熱衷于爭奪委托人的資格，動機來自于較高的手續(xù)費和由此獲得的無形名譽。完善的委托代理市場強調(diào)受托機構(gòu)、投資管理人和托管人之間有效的利益協(xié)調(diào)和制衡關(guān)系，也需要注重各個環(huán)節(jié)合理的退出機制，達到基本養(yǎng)老保險基金投資效益最大化目標。

(二)運用風險補償機制

為了實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險的安全性和增值性，基本養(yǎng)老保險基金的投資不僅要借鑒社?；鸬耐顿Y運營經(jīng)驗，也要借鑒國際經(jīng)驗.確定一個最低收益保證，使養(yǎng)老金在時代發(fā)展過程中不出現(xiàn)貶值，要保證一定的收益?？山梃b智利的做法，建立相應(yīng)的盈余準備金和風險準備金。當基本養(yǎng)老保險基金的實際回報率低于最低投資回報率時，首先用盈余準備金彌補；不足用風險準備金彌補；如果仍然不足，則由政府財政來彌補基金收益率的剩余差額。

(三)建立獎懲及問責制

我國學(xué)者李紹光認為：政府作為一個理性“經(jīng)濟人”，如果出于某種內(nèi)部的目的而決定對養(yǎng)老基金實施監(jiān)管的時候，其結(jié)果往往可能是報酬遞增的但是政府監(jiān)管又可能存在不足。所以，如果想要保證養(yǎng)老金的增值性和安全性，應(yīng)該建立適宜的獎懲制度和問責制。