我國政府投資項目現(xiàn)狀與對策研究——以江蘇省淮安市為例

馬　力　王從梅

(江蘇聯(lián)合職業(yè)技術(shù)學(xué)院，江蘇　南京　210024；淮安市發(fā)展和改革委員會，江蘇　淮安　223200)

我國政府投資項目現(xiàn)狀與對策研究——以江蘇省淮安市為例

馬力王從梅

(江蘇聯(lián)合職業(yè)技術(shù)學(xué)院，江蘇南京210024；淮安市發(fā)展和改革委員會，江蘇淮安223200)

摘要：自改革開放以來，在傳統(tǒng)的政府投資項目管理體制下，我國曾開展過一系列改革舉措，逐步規(guī)范政府投資項目的管理，但許多不容忽視的問題仍暴露出來，本文以江蘇省淮安市為實例調(diào)查，按照淮安市政府投資項目的現(xiàn)狀開展分析，指出存在的問題及其原因，并且提出了完善政府投資項目管理的相關(guān)對策。

關(guān)鍵詞：政府投資；項目管理；項目稽察；對策

近年來，經(jīng)濟快速發(fā)展，政府財力逐漸增強，政府投資的力度越來越大。但是政府投資項目涉及人民公眾文化以及生活的各個方面，并且花費了大量的國家或地方財政的資金，實際上就是納稅人的錢，所以涉及到社會公眾的切身利益，也就成為社會大眾的關(guān)注焦點。另外，政府投資對社會投資具有引導(dǎo)作用和乘數(shù)效應(yīng)，假如管理到位，完全可以拉動社會經(jīng)濟的發(fā)展，并且可以促進(jìn)投資市場的規(guī)范管理以及提高人們的生活質(zhì)量。因此，如何完善政府投資項目的管理就顯得尤為重要。

一、淮安市政府投資項目現(xiàn)狀

(一)淮安市政府投資項目基本情況

1.政府投資項目審批情況

2012年全市新批政府投資項目825個，項目總投資492.01億元。其中：審批項目建議書642個，總投資346.98億元；審批可行性研究報告116個，總投資79.64億元；審批初步設(shè)計及概算67個，總投資65.39億元(表一)。

表一　2012年項目審批情況(按類型)　單位：個、億元

其中：農(nóng)業(yè)項目2個，總投資0.6億元；城建項目353個，總投資124.68億元；社會事業(yè)項目353個，總投資66.61億元；交通項目10個，總投資14.17億元；水利項目5個，總投資2.13億元；服務(wù)業(yè)項目30個，總投資46.71億元；房地產(chǎn)項目71個，總投資230.13億元；工業(yè)1個，總投資6.98億元(圖1)。

圖1　淮安市2012年政府投資項目審批情況(單位：億元)

2.5000萬以上政府投資項目情況

2012年全市在建5000萬元以上政府投資項目304個，項目總投資724.91億元，年度完成投資268.72億元。

按建設(shè)性質(zhì)分：續(xù)建項目152個，總投資497.87億元，年度完成投資165.67億元；新建項目152個，總投資227.04億元，年度完成投資103.05億元。

圖2　2012年5000萬元以上政府投資項目情況(單位：億元)

按行業(yè)分：農(nóng)業(yè)項目13個，總投資19.90億元，年度完成投資9.06億元；城建項目77個，總投資149.88億元，年度完成投資57.30億元；社會事業(yè)項目77個，總投資151.25億元，年度完成投資64.97億元；交通項目23個，總投資72.53億元，年度完成投資23.01億元；水利項目12個，總投資34.55億元，年度完成投資14.34億元；工業(yè)項目5個，總投資8.60億元，年度完成投資3.40億元；服務(wù)業(yè)項目18個，總投資64.61億元，年度完成投資16.20億元；房地產(chǎn)項目79個，總投資223.59億元，年度完成投資80.44億元(圖3)。

圖3　2012年5000萬元以上政府投資項目情況(單位：億元)

(二)淮安市政府投資項目管理特點

近年來，淮安市不斷加強政府投資項目管理，探索創(chuàng)新政府投資項目管理模式，完善政府投資項目制度建設(shè)，呈現(xiàn)出以下特點：

一是投資結(jié)構(gòu)基本合理。由淮安市2012年政府投資審批項目情況和在建5000萬元以上項目情況可以看出，淮安市政府投資主要集中在兩大類：即城建、水利、交通等基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)、保障房等公共設(shè)施和公益性項目。

二是管理制度進(jìn)一步完善。隨著經(jīng)濟體制改革的不斷深入，完善政府投資項目管理制度勢在必行。近年來，淮安市不斷深入研究，探索創(chuàng)新，相繼出臺了《淮安市政府投資項目實行代建制暫行辦法》、《淮安市政府投資項目審計監(jiān)督辦法》、《淮安市政府投資項目管理辦法(試行)》及《淮安市政府投資項目招標(biāo)后管理實施意見》等文件，使政府投資項目管理有章可循。

三是項目稽察不斷加強。圍繞重大基礎(chǔ)設(shè)施、交通、水利、社會事業(yè)等領(lǐng)域選擇一批項目，重點抓住前期審批、招標(biāo)投標(biāo)、投資超概、合同執(zhí)行、資金管理、施工監(jiān)理、績效評估等關(guān)鍵環(huán)節(jié)開展稽查。首先對近三年來政府投資項目進(jìn)行篩選，共篩選項目1638個，總投資683.99億元，其中億元以上項目160個；其次對市級政府投資項目開展稽察，2012年稽察億元以上項目15個，項目總投資63.3億元；然后對使用省級以上補助資金項目稽察，先后稽察了江蘇潔麗萊日化有限公司廢水綜合治理及循環(huán)閉路工程、江蘇白玫化工有限公司制硝母液環(huán)保治理等16個項目。

二、淮安市政府投資項目管理存在的問題

1.決策機制不完善。項目決策在整個項目建設(shè)周期處于非常重要的地位，決策正確與否，直接關(guān)系到項目建設(shè)成功與否。合理的決策機制能夠促進(jìn)項目管理的順利運行，相反，不合理的決策機制將會阻礙項目管理工作的進(jìn)行。據(jù)調(diào)查，淮安市政府投資項目大多按有關(guān)規(guī)定，能夠積極組織專家或委托咨詢機構(gòu)對項目可行性開展評估論證，做到了“先評估，后決策”，但仍有少部分項目在決策前未進(jìn)行科學(xué)全面的可行性分析或只是走走形式，從而造成了投資項目的失誤，甚至造成了項目重復(fù)建設(shè)，影響經(jīng)濟的正常發(fā)展。

2.準(zhǔn)備工作不充分。一個項目的前期準(zhǔn)備工作是控制整體項目規(guī)模和投資的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是能否管理好項目的基礎(chǔ)和前提，此項工作是否扎實，直接關(guān)系項目是否能夠順利進(jìn)行。據(jù)有關(guān)專家分析，在投資建設(shè)過程中，前期的準(zhǔn)備階段對整個項目的影響程度可以達(dá)80%以上。但在我市的項目建設(shè)過程中，卻存在部分項目前期準(zhǔn)備不足，部分項目決策論證不充分，并沒有深入的開展可行性研究就盲目上馬，出現(xiàn)了的所謂“政績工程”或“面子工程”；還有的項目不按程序辦事，相關(guān)的配套條件沒到有位，就倉促開工，使得工程費用增加；另外還有部分項目并沒有完全引入市場競爭機制，不開展招投標(biāo)。

3.管理力度不到位。工程項目目標(biāo)的實現(xiàn)必須通過決策、準(zhǔn)備、設(shè)計、施工、運行等階段，因此在項目的任何一階段管理不到位，都可能給項目帶來致命的打擊。如部分項目由于基礎(chǔ)資料不全、設(shè)計人員工作存在水平低下等原因，使得設(shè)計深度不夠，造成工程多次返工或者變更，工程投資增加；部分項目違反基本建設(shè)程序，未批先建；部分項目批少建多，擅自提高裝修標(biāo)準(zhǔn)，擴大建設(shè)規(guī)模；部分項目擅自拆分項目，規(guī)避公開招標(biāo)等。

4.政府投資管理部門監(jiān)管不嚴(yán)。目前，我國的政府投資項目要接受發(fā)改委、審計、財政、監(jiān)察、紀(jì)委、建設(shè)等部門的監(jiān)管，看似全面，但實際存在若干問題。在管理中，由于職權(quán)劃分不明確、責(zé)任落實不到位，部門配合不協(xié)調(diào)，各自為政、多頭監(jiān)管，缺乏對項目全過程、全方位的統(tǒng)一、嚴(yán)密的監(jiān)管。部分審批機關(guān)對于項目各階段工作也未給予充分重視，如部分項目未進(jìn)行可行性研究，或者可研未經(jīng)評估論證就直接批復(fù)立項；部分項目未按照要求公開招標(biāo)，違反規(guī)定分解招標(biāo)造成部分工程細(xì)項遺漏；部分項目出現(xiàn)建設(shè)規(guī)模調(diào)整，卻未按要求及時上報，造成三超現(xiàn)象等。

三、政府投資項目管理存在問題的原因

1.制度建設(shè)尚待完善

雖然在我國，已經(jīng)有了相關(guān)法律、規(guī)章，近年來淮安市就政府投資項目管理也制定了一系列的規(guī)定、辦法，但仍然沒有一套整體設(shè)計，沒有適用于各部門的一系列制度規(guī)定，沒有一個在行業(yè)范圍內(nèi)的指導(dǎo)性實施準(zhǔn)則，更沒有一部專門針對政府投資項目管理的法律。各部門都從自身利益出發(fā)，制定適合本部門的管理制度。并且這些管理制度缺乏法律強制性，隨著部門管理情況的變化不斷的進(jìn)行調(diào)整，對政府投資無法實行嚴(yán)格有效的監(jiān)督和控制，不利于政府投資項目的效益和支出管理水平的提高。

2.管理模式較為落后

目前淮安市政府投資項目管理模式，除了一些常設(shè)建設(shè)任務(wù)的部門采取基建處(科)型和項目法人型外，大多數(shù)項目依然采用的是臨時型，這種管理模式通常都由政府相關(guān)部門牽頭，臨時抽調(diào)人員組成臨時的管理班子，但是項目完成后，管理班子即解散。這種模式最大的缺點就是抽調(diào)的人員大都不是專業(yè)人才，缺乏基礎(chǔ)的工程建設(shè)知識。而政府投資項目種類繁多，有的是一些大型工程，具有很強的專業(yè)性和綜合性，建設(shè)中需要進(jìn)行質(zhì)量控制的環(huán)節(jié)很多，非專業(yè)部門管理會使得工程質(zhì)量難以保證，因此在項目管理中一些違反工程建設(shè)基本規(guī)律和客觀科學(xué)規(guī)律的問題時有發(fā)生，直接影響項目質(zhì)量。

3.政府監(jiān)督有待加強

一是政府投資項目監(jiān)督機制不完善，缺乏健全的監(jiān)督約束機制，也沒有相應(yīng)的責(zé)任追究制度；二是政府部門監(jiān)管各自為政，缺乏協(xié)同管理，影響管理效率；三是部分部門監(jiān)管不力，雖然很多部門參與了項目的管理，但沒有任何一個部門承擔(dān)全部責(zé)任，因此也無須對效果和風(fēng)險負(fù)責(zé)，投資責(zé)任虛化，甚至于有的管理機構(gòu)既負(fù)責(zé)項目的組織實施，又行使監(jiān)管的職責(zé)，等同于即是運動員，又是裁判必然造成對政府投資項目監(jiān)管不力的局面。

四、完善投資項目管理的對策

1.進(jìn)一步健全政府投資項目管理法律體制。

在我國當(dāng)前市場的發(fā)展過程中，健全和完善政府投資項目管理法律機制顯得尤為重要。在其他國家項目管理方面有一套比較完整的法律制度：項目運作過程中涉及項目建設(shè)本身的法律和防止?fàn)I私舞弊和貪污賄賂方面的法律，這二者相輔相成，對整個項目管理起到了規(guī)范和監(jiān)督的作用。當(dāng)前應(yīng)對現(xiàn)有政府投資監(jiān)督管理的有關(guān)政策法規(guī)進(jìn)行清理，對不符合社會主義市場經(jīng)濟體制要求、違背國際慣例、不適應(yīng)當(dāng)前投資管理形勢的加快清理和廢止，對符合投資體制改革方向和項目管理要求的加大宣傳，貫徹落實力度。同時，針對重大項目管理中存在的經(jīng)濟犯罪現(xiàn)象，應(yīng)加快開展防止?fàn)I私舞弊和貪污賄賂方面的法律制定。

2.進(jìn)一步完善政府投資項目的決策機制。

政府投資項目的決策體系要從決策的主體、程序、方法和制度等多個方面來完善。進(jìn)一步增加政府投資項目決策的透明度，實行投資項目的公示和聽證制度，使項目決策民主化、公眾化。委托專業(yè)咨詢機構(gòu)編制可研報告，決策前期組織專家對項目建設(shè)從可行性、必要性、建設(shè)規(guī)模等方面加以全面、系統(tǒng)地分析論證。對一些特別重大的建設(shè)項目應(yīng)經(jīng)評估論證后提交人大或常委會審議，避免決策的盲目性。

3.進(jìn)一步加強全過程監(jiān)督管理。

一是加強投資決策的科學(xué)、公正和公開；二是加強投資控制，確立項目總投資控制的意識，實行投資動態(tài)控制，提高設(shè)計質(zhì)量，嚴(yán)格控制設(shè)計變更，防止政府性投資的浪費。三是嚴(yán)格按照基本建設(shè)程序辦事，按規(guī)定編制項目建議書、可研報告、建筑方案設(shè)計、初步設(shè)計、施工圖設(shè)計及項目概算、預(yù)算和決算等，并上報發(fā)改、規(guī)劃、國土、環(huán)保、建設(shè)等相關(guān)部門審批。四是規(guī)范招投標(biāo)行為，按《招投標(biāo)法》等規(guī)定，除特殊性質(zhì)項目外一律實行招標(biāo)，規(guī)范招投標(biāo)程序，嚴(yán)格選擇招標(biāo)方式，嚴(yán)厲查處弄虛作假、規(guī)避招投等行為。五是完善工程監(jiān)理，做到“三控、兩管、一協(xié)調(diào)”。六是加強項目后評價，全面評價項目實施后的綜合經(jīng)濟和社會效益，總結(jié)管理經(jīng)驗，吸取教訓(xùn)，為改進(jìn)以后決策、管理及監(jiān)督提供經(jīng)驗。

4.進(jìn)一步強化重大項目稽察工作。

政府投資項目監(jiān)管，必須重視和強化重大項目稽察工作，不斷改進(jìn)和創(chuàng)新項目稽查工作方式和方法。目前淮安市重大項目稽察特派員辦公室的工作，主要是針對我市重大建設(shè)項目，配合國家、省稽察辦開展專項調(diào)查或者核實問題或者落實整改。從我市建設(shè)項目管理的實際情況看，不規(guī)范行為較多，亟待通過項目稽察等手段予以整頓、規(guī)范，使政府投資充分發(fā)揮效益。因此，在今后應(yīng)該加強稽查辦人員配備，選擇一批在工程技術(shù)、項目管理方面有一定能力的，且原則性強有較高的法律意識的復(fù)合型人才，專門從事建設(shè)項目的稽察工作，改變以往重批復(fù)、輕實施，重開工、輕后續(xù)，重概算、輕決算的現(xiàn)象，改變以往只重批復(fù)項目、爭取投資，忽視項目實施和監(jiān)管的做法，抓好項目監(jiān)管，確保把每一個項目都建成為優(yōu)質(zhì)工程、精品工程，涉及民生的項目都建成民心工程。

參考文獻(xiàn)：

[1] 王延華，何維達(dá).政府投資項目監(jiān)管的對策措施研究[J].宏觀經(jīng)濟管理，2013(3).

[2] 王增敏等.關(guān)于我國政府投資項目管理的問題和對策分析[J].經(jīng)營管理者，2012(7).

[3] 林俊潔等.政府投資項目決策領(lǐng)域利益沖突及防范對策[J].中國經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊，2012.

[4] 姚光業(yè).我國公共投資監(jiān)管模式研究[J].中共中央黨校學(xué)報.2008(01).

[5] 劉曉民.政府投資項目監(jiān)管問題淺析[J].行政與法.2010(06).

江蘇省高?！扒嗨{(lán)工程”優(yōu)秀青年骨干教師培養(yǎng)對象資助項目