養(yǎng)老保險改革的國際比較與啟示

楊　君

華夏銀行博士后工作站，北京100005

養(yǎng)老保險改革的國際比較與啟示

楊君

華夏銀行博士后工作站，北京100005

目前，我國養(yǎng)老保險體系的可持續(xù)發(fā)展問題日漸突出，養(yǎng)老保險制度的改革方向和路徑備受關(guān)注。通過對近年來美國、智利、瑞典和日本等國養(yǎng)老保險改革措施的比較和分析，從“三支柱”體系建設(shè)、投資運營管理、個人賬戶改革和自動平衡機(jī)制，以及人口結(jié)構(gòu)快速老齡化的風(fēng)險等重要領(lǐng)域得出啟示，相應(yīng)提出適合我國養(yǎng)老保險體系增強可持續(xù)性的措施和建議。

“三支柱”體系；私人管理模式；名義賬戶制；自動平衡機(jī)制；國民年金

養(yǎng)老問題自古以來就備受重視，新中國成立以后，我國逐步建立起多層次的養(yǎng)老保險制度，其中，基礎(chǔ)養(yǎng)老保險體系已覆蓋了超過8億人口，取得了令人矚目的成就。然而，當(dāng)前我國的養(yǎng)老保險制度仍存在諸多缺陷和問題。諸如保險對象范圍窄，農(nóng)民及靈活就業(yè)人口未納入養(yǎng)老保險框架，個人賬戶“空賬”運行，收支矛盾日漸突出，快速深度老齡化增加對保險體系的壓力等問題持續(xù)暴露，養(yǎng)老保險體系的可持續(xù)性受到空前挑戰(zhàn)。因此，應(yīng)借鑒其他國家養(yǎng)老保險制度改革的成功經(jīng)驗，從體系建設(shè)、投資運營、風(fēng)險平衡及人口結(jié)構(gòu)調(diào)整等多方面著手，加快研究和制定有關(guān)的政策措施，以促進(jìn)我國養(yǎng)老保險體系的可持續(xù)發(fā)展。

一、養(yǎng)老保險制度的國際比較

現(xiàn)代意義上的養(yǎng)老保險制度于1889年創(chuàng)立于德國，到20世紀(jì)中期在全球范圍內(nèi)得到普遍認(rèn)可，許多國家均建立了養(yǎng)老保險制度。20世紀(jì)70年代后，世界經(jīng)濟(jì)普遍陷入滯脹困境，人口老齡化加劇，各國原有的養(yǎng)老保險制度出現(xiàn)了一些問題，全球開始掀起了養(yǎng)老保險制度改革的浪潮。從各國的改革路徑來看，既因各國國情不同存在差異，也有可借鑒的一致規(guī)律。

（一）美國：“三支柱”模式的代表

20世紀(jì)30年代，美國創(chuàng)建了待遇確定型、現(xiàn)收現(xiàn)付制的養(yǎng)老保險制度。在此制度下，雇主和雇員分別承擔(dān)50%的社會保險稅，政府用社會保險稅收入設(shè)立養(yǎng)老保險基金，通過投資管理使其增值，以用于在雇員退休后支付養(yǎng)老金。養(yǎng)老金在雇員的收入水平基礎(chǔ)上考慮再分配與通貨膨脹因素來確定。20世紀(jì)70年代末，美國開始養(yǎng)老保險制度改革，形成“三支柱”的養(yǎng)老保險制度。為應(yīng)對日益嚴(yán)重的人口老齡化問題，根據(jù)1974年《雇員退休收入保障法》、1978年《美國國內(nèi)稅收法案》和1986年《稅收改革修正案》，美國逐步建立起了包括社會養(yǎng)老保險制度（OASDI方案）、雇主養(yǎng)老金計劃和個人養(yǎng)老儲蓄計劃在內(nèi)的“三支柱”養(yǎng)老保險體系。其中，社會養(yǎng)老保險制度由國會立法強制實施，覆蓋面擴(kuò)大至美國約96%的勞動人口，賬戶由聯(lián)邦政府統(tǒng)一管理，統(tǒng)籌層次高。而改革最重要的是推動了雇主養(yǎng)老金計劃和個人養(yǎng)老儲蓄計劃兩大支柱的建立。首先，政府大力倡導(dǎo)并支持企業(yè)的個人養(yǎng)老金計劃，通過稅收優(yōu)惠調(diào)動企業(yè)為雇員設(shè)立養(yǎng)老金計劃的積極性，這一計劃覆蓋了美國近50%的勞動人口。企業(yè)可自愿設(shè)立養(yǎng)老金計劃，定期向該計劃交納資金，交納的資金可作為免稅扣除費用，養(yǎng)老金管理機(jī)構(gòu)通過投資進(jìn)行增值保值，雇員退休后可按規(guī)定領(lǐng)取養(yǎng)老金。其次，對于有更高養(yǎng)老保障需求的群體，設(shè)立個人儲蓄養(yǎng)老金計劃，其中個人退休賬戶計劃和個體勞動者退休計劃可以享受稅收優(yōu)惠，這一計劃由個人自愿參加，賬戶由多種金融機(jī)構(gòu)管理，投資方式多樣化。

進(jìn)入21世紀(jì)后，美國不斷對“三支柱”模式進(jìn)行改革完善。為避免人口老齡化造成的收不抵支，布什總統(tǒng)時期曾考慮將部分繳費轉(zhuǎn)變?yōu)橥耆e累的個人賬戶制度，但這一設(shè)想并未實現(xiàn)。一方面部分繳費轉(zhuǎn)入個人賬戶會導(dǎo)致當(dāng)前養(yǎng)老基金收入減少，另一方面次貸危機(jī)引起的資本市場動蕩使個人賬戶基金投資風(fēng)險加大。這一階段主要改革措施有：漸進(jìn)式延遲退休年齡，2000年退休年齡為65歲，到2022年延至67歲；下調(diào)提前退休養(yǎng)老金待遇，對延遲退休予以獎勵；改革“401K計劃”，加強養(yǎng)老基金私營性質(zhì)；通過提高養(yǎng)老保險繳費工資基數(shù)的上限和向基金劃轉(zhuǎn)超額養(yǎng)老金收入所得稅來增加養(yǎng)老保險基金的收入；修改養(yǎng)老金待遇調(diào)整機(jī)制以減少養(yǎng)老金支出，如采用更低的“鏈?zhǔn)健毕M價格指數(shù)來調(diào)整養(yǎng)老金待遇。

總的來看，美國已經(jīng)形成卓有成效的“三支柱”模式，第一支柱和第二支柱基本成熟，第三支柱隨著私人自愿性保險計劃發(fā)展也逐步發(fā)展起來。21世紀(jì)以來的改革仍然是在“三支柱”模式的框架下進(jìn)行調(diào)整，并嘗試把社會養(yǎng)老保險私營化、市場化。

（二）智利：激進(jìn)的養(yǎng)老金私人管理模式

1924年智利率先建立了現(xiàn)收現(xiàn)付制、國家管理的社會保障體系。在該模式下，智利最初建立了三個不同的社會保障計劃，分別面向產(chǎn)業(yè)工人、公職人員和其他行業(yè)雇員。由于制度不統(tǒng)一，到1980年前，社保機(jī)構(gòu)多達(dá)32家，社會保障制度安排各不相同，有失公平，且管理混亂低效，繳費率大幅提高，成為全世界社會保障成本最高的國家之一，養(yǎng)老體制逐漸喪失了公信力。

20世紀(jì)80年代初智利創(chuàng)立了私人管理的養(yǎng)老金制度。1981年，智利創(chuàng)立以投資為基礎(chǔ)的個人退休金賬戶制的私人養(yǎng)老金制度。該制度通過立法取消了雇主對基金供款，設(shè)立個人賬戶并實行強制性供款基準(zhǔn)，由個人繳納工資的10%投入基金，基金由授權(quán)的私人基金管理公司（AFPs）經(jīng)營，基金資產(chǎn)獨立于AFPs的資本，以保護(hù)基金所有人的賬戶。個人賬戶的供款和收益屬于個人所有，完全積累，用于個人的養(yǎng)老金支出。而政府的主要角色是監(jiān)督者和擔(dān)保人，通過設(shè)立養(yǎng)老金監(jiān)管局監(jiān)督養(yǎng)老金的動作，并擔(dān)保最低養(yǎng)老金給付和最低的投資收益率，承擔(dān)最終風(fēng)險。另外，1987年，政府允許雇員自愿多繳10%作為附加儲蓄，從而雇員可享受無費用和傭金的投資。

智利的養(yǎng)老金制度改革取得了舉世矚目的成就，通過大膽的私人完全積累和私人投資管理制度增強了雇員的工作熱情，提高了養(yǎng)老基金的管理效率，減輕政府和企業(yè)的負(fù)擔(dān)。截至1999年，95%的雇員擁有自己的養(yǎng)老金儲蓄賬戶，基金年均實際收益率達(dá)到11.3%。

（三）瑞典：創(chuàng)立“名義賬戶制”和自動平衡機(jī)制

1913年瑞典建立具有全民性和強制性的養(yǎng)老保險制度，60年代走向定型。該制度下的養(yǎng)老保險體系由國民年金、收入關(guān)聯(lián)養(yǎng)老金計劃和部分年金三個部分構(gòu)成。國民年金人人平等共享，與個人退休前的收入水平無關(guān)；收入關(guān)聯(lián)養(yǎng)老金計劃與退休者工資收入掛鉤；而部分年金則主要為60-65歲之間的提前退休人員提供補助。國民年金的資金來源是政府和企業(yè)，分別出資雇員工資的2%和6%；收入關(guān)聯(lián)養(yǎng)老金計劃中，企業(yè)繳納雇員工資的13%，雇員退休后可領(lǐng)取其工資記錄上最高15年的平均工資的60%作為養(yǎng)老金。

1998年瑞典通過以名義賬戶制為核心的新養(yǎng)老保險制度并推廣。在待遇確定型的現(xiàn)收現(xiàn)付制向繳費確定型的積累制轉(zhuǎn)型過程中，面臨著當(dāng)前退休一代的養(yǎng)老金由誰支付的問題，因而瑞典創(chuàng)立了由名義賬戶和積累賬戶組成的新制度，企業(yè)和個人繳費的16%進(jìn)入名義賬戶，2.5%進(jìn)入積累賬戶。其中，積累賬戶由個人繳費，交由私人基金和共同基金公司進(jìn)行投資運營以實現(xiàn)增值保值。而名義賬戶并無實際資產(chǎn)積累，進(jìn)入名義賬戶的資金用于支付當(dāng)前退休一代的養(yǎng)老金，仍實行的是現(xiàn)收現(xiàn)付制。只是將所繳費用名義性計入個人賬戶并計息，待雇員退休后，根據(jù)名義賬戶積累的總價值計算發(fā)放養(yǎng)老金。此外，國民年金不再向所有人發(fā)放，僅對退休前無收入或收入較低的退休者予以補助。同時，由行業(yè)工會和企業(yè)協(xié)商成立職業(yè)年金，費率為工資總額的3%～5%，由私營基金公司運營，據(jù)統(tǒng)計有90%以上的雇員參與。

新制度下，通過自動平衡機(jī)制以實現(xiàn)長期的財務(wù)穩(wěn)定。為了在穩(wěn)定的費率下實現(xiàn)長期的財務(wù)穩(wěn)定，避免可能出現(xiàn)的資產(chǎn)負(fù)債不平衡問題，名義賬戶制度中設(shè)立了自動平衡機(jī)制。在既定費率下，以75年為觀測期，若觀測期內(nèi)出現(xiàn)長期的資產(chǎn)負(fù)債不平衡，則自動調(diào)整名義賬戶的計息率，以實現(xiàn)長期的資產(chǎn)負(fù)債平衡。

瑞典的“名義賬戶制”在推廣后的實踐表明，在較為穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，這一制度是基本成功的，對于解決“空賬運轉(zhuǎn)”即轉(zhuǎn)型成本問題來說，是一個較好的過渡辦法。但是，在經(jīng)濟(jì)蕭條時期，計劃參與者的權(quán)益將會受損。

（四）日本：面臨困境的國民年金

1980年以前，日本的養(yǎng)老保險制度形成了三大體系分立的格局。日本的厚生養(yǎng)老保險、國民養(yǎng)老保險和共濟(jì)養(yǎng)老保險三大體系，分別以民營企業(yè)職工、自營業(yè)者和公職人員或國企職工為對象，各項制度的投保年限、養(yǎng)老待遇各不相同，如國民養(yǎng)老保險制度規(guī)定投保年限為20年，而厚生養(yǎng)老保險為15或20年，共濟(jì)養(yǎng)老保險為20年；國民養(yǎng)老保險僅針對個人，其他兩個險種則惠及家屬。

20世紀(jì)80年代后，日本通過改革建立了多支柱立體化的養(yǎng)老制度架構(gòu)。該制度下，形成公共養(yǎng)老金、企業(yè)補充養(yǎng)老金和個人儲蓄養(yǎng)老金三大支柱，而公共養(yǎng)老金在原有的三大體系基礎(chǔ)上導(dǎo)入一個共通的部分，即把國民養(yǎng)老金改為基礎(chǔ)養(yǎng)老金，凡是規(guī)定年齡段的公民必須參保。在此基礎(chǔ)上，民營企業(yè)職工和公務(wù)員再強制性分別實施厚生養(yǎng)老保險和共濟(jì)養(yǎng)老保險。附加的厚生養(yǎng)老保險和共濟(jì)養(yǎng)老保險由政府、企業(yè)和個人共同出資繳納。

進(jìn)入21世紀(jì)，日本對養(yǎng)老保險基金的管理運營進(jìn)行改革。改革以前，日本在基金管理和運作中比較保守，主要以信貸方式在“財投計劃”體系中運作，控制基金直接進(jìn)入資本市場。2000年改革修改了《年金資金運用基金法》，規(guī)定要逐步增加養(yǎng)老保險金在資本市場中自主運用的份額。同時，組建了政府年金投資基金（Government Pension Investment Fund，GPIF），負(fù)責(zé)年金信托資產(chǎn)的市場化投資管理，其中大部分委托給民間的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行市場化投資，投資策略以消極投資為主，主要跟蹤市場指數(shù)。養(yǎng)老保險基金的金融運營是日本養(yǎng)老保險制度的一大特點，但投資業(yè)績并不理想，早期通過政府主導(dǎo)的“財投計劃”累積了大量壞賬，后期市場化投資運作遭遇了資產(chǎn)泡沫破裂的沖擊。人口老齡化、國民養(yǎng)老金“空洞化”促使日本繼續(xù)改革，主要措施有推遲養(yǎng)老金的支付年限，漸進(jìn)式將養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡推遲到65歲；擴(kuò)大保險基金來源，降低加入養(yǎng)老保險的年齡至20歲，將資金收入也納入保險金交納基數(shù)，財政負(fù)擔(dān)率從1/3提高到1/2；建立介護(hù)保險制度，即為日常生活有困難的老人提供幫助。

日本的養(yǎng)老保險制度改革主要是在過去的“三大體系”下進(jìn)行改良，逐步實現(xiàn)全國養(yǎng)老保險制度的一體化。而養(yǎng)老基金的金融運作初衷雖好，但效果欠佳。目前，日本國民年金面臨“空洞化”的困境，越來越多年輕人拒絕加入國民年金。

二、國際經(jīng)驗對我國養(yǎng)老保險體系的啟示

20世紀(jì)50年代，我國開始建立養(yǎng)老保障制度，1991年提出構(gòu)建“三支柱”的養(yǎng)老保險制度，經(jīng)過20多年的改革發(fā)展，已經(jīng)初步形成了以基本養(yǎng)老保險、企業(yè)補充養(yǎng)老保險和個人儲蓄性養(yǎng)老保險為三大支柱的養(yǎng)老保險制度框架，但仍需借鑒國際相關(guān)經(jīng)驗進(jìn)一步改革。

與美國成熟的“三支柱”模式比較，我國的第二支柱和第三支柱發(fā)展嚴(yán)重不足，截至2014年，作為補充養(yǎng)老保險的企業(yè)年金只有7.3萬家企業(yè)，繳費職工人數(shù)占全國城鎮(zhèn)就業(yè)人員的比例不足6%。針對機(jī)關(guān)事業(yè)單位的職業(yè)年金在2015年初才開始建立，個人儲蓄性養(yǎng)老基本處于未啟動狀態(tài)，僅開展了首批試點工作。美國的養(yǎng)老保險制度有賴于“三條腿”的共同支撐，而我國則是“一條粗、兩條細(xì)”，亟待進(jìn)一步完善。養(yǎng)老保險體系的改革和探索下一步要重點放在農(nóng)村養(yǎng)老保險上，必須將農(nóng)民的養(yǎng)老生活保障納入國家統(tǒng)一的保險體系，不斷縮小農(nóng)村居民和城市居民在給付待遇上的差別。針對各地迥異的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，養(yǎng)老保險制度可以適當(dāng)傾斜，發(fā)達(dá)地區(qū)率先實現(xiàn)項目全、覆蓋廣、給付較高的多層次養(yǎng)老保險體系，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)可以逐步推行某些制度，并隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐漸完善，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。

我國養(yǎng)老基金的管理效率低，投資收益差。盡管我國并未采用智利激進(jìn)的私人管理模式，并且智利模式中個人承擔(dān)風(fēng)險較大、再分配功能不強也引起了較多爭議，但其在養(yǎng)老保險基金中引入競爭性的私人管理方式，有效地提高了養(yǎng)老基金投資增值效率，對于我國養(yǎng)老基金投資管理改革有重要的借鑒意義。我國可以將當(dāng)前城鎮(zhèn)職工的個人賬戶的資金由專業(yè)化的養(yǎng)老基金管理公司負(fù)責(zé)管理和投資，投資收益歸屬于個人賬戶，且參保人員可以自主選擇養(yǎng)老基金公司。在選擇養(yǎng)老基金管理公司時，采取市場競爭機(jī)制，并合理有序地放開投資限制，允許管理公司投資股票、債券、基金等品種，乃至進(jìn)行海外投資，提高投資多樣化，有效控制風(fēng)險。如果養(yǎng)老保險基金遭遇系統(tǒng)性風(fēng)險而出現(xiàn)投資失敗等問題，而收益波動準(zhǔn)備金和強制準(zhǔn)備金都無法保證最低收益時，由國家財政進(jìn)行專項轉(zhuǎn)移支付，確保參保人員的最低養(yǎng)老保障水平。

瑞典的名義賬戶制為處理我國個人賬戶“空賬運行”問題提供了思路，當(dāng)然，要從根本上解決“空賬運行”問題，還需要嚴(yán)格分開統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶，杜絕挪用，做實個人賬戶。政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)隱性債務(wù)的主要責(zé)任，通過處置國有資產(chǎn)等形式籌集必要的資金，解決目前“老人”和“中人”的養(yǎng)老資金來源問題，從體制上解決新舊制度的債務(wù)接軌標(biāo)準(zhǔn)。與此同時，從法律上禁止社會統(tǒng)籌賬戶從個人賬戶挪用資金的做法，鼓勵居民對個人賬戶的自主投資行為，重新分配養(yǎng)老保險中的風(fēng)險，確保投保人的合法權(quán)益。

日本改革中遇到的問題提示了在養(yǎng)老基金金融運作中存在的風(fēng)險，同時也警示我國應(yīng)加快解決“空賬運行”現(xiàn)象，避免出現(xiàn)養(yǎng)老金“空洞化”。現(xiàn)收現(xiàn)付制與部分積累制相結(jié)合，是我國養(yǎng)老保險體系的長期發(fā)展方向，必須盡快增加財政支持，填補空賬缺口，否則養(yǎng)老金失衡積重難返，遇到經(jīng)濟(jì)滑坡或人口結(jié)構(gòu)的顯著性變化，可能面臨崩潰的風(fēng)險。養(yǎng)老保險的代際負(fù)擔(dān)、待遇的公平性是參保人員對養(yǎng)老保險體系保持信心的根本所在，必須保持養(yǎng)老金給付標(biāo)準(zhǔn)與國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，完善養(yǎng)老金的投資管理和監(jiān)督體系，盡可能實現(xiàn)養(yǎng)老金的保值增值。

［1］王曉軍，任文東．我國養(yǎng)老保險的財務(wù)可持續(xù)性研究［J］．保險研究，2013，（4）：118-127.

［2］劉昌平.可持續(xù)發(fā)展的中國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度研究［M］.北京：中國社會科學(xué)出版社，2008.

責(zé)任編輯：劉文華王春艷

International Comparison and Enlightenment of Pension Reform

YANG Jun
（Postdoctoral Programme of Hua Xia Bank Co，.Ltd，Beijing 100005）

At present，due to predominant contradictions existing in sustainable development on pension reform in China，the reformation direction and path have attracted great attention.Through the recent comparison and analysis on reformation measures in different countries including American，Chile，Sweden and Japan，the author analyses the enlightenment from important angles such as the construction of three-pillar pension system，the management of investment operation，the reform of individual account，the system of auto-balance and the risk of speedy population aging and puts forward the measures and suggestions to strengthen the sustained development，which is suitable for the system in China.

three-pillar system；private management mode；notional account；auto-balance system；national annuity

D632.1

A

2095－5537（2015）05－00015－04

2015-09-08

楊君（1983—），男，漢族，四川省廣元人，華夏銀行博士后工作站，博士。研究方向：風(fēng)險管理。