民族地區(qū)耕地資源可持續(xù)利用問(wèn)題研究——以新疆為例

古麗齊克熱 衣馬木艾山·阿布都力克木

（1.新疆大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，新疆·烏魯木齊830046；2.烏魯木齊職業(yè)大學(xué)，新疆·烏魯木齊830046）

土地是民生之本、發(fā)展的基石。我國(guó)是一個(gè)人多地少的國(guó)家。人類(lèi)社會(huì)的發(fā)展史告訴我們，一個(gè)國(guó)家無(wú)論如何地發(fā)展，也改變不了“民以食為天”、“土為糧之母”的古訓(xùn)，耕地對(duì)實(shí)現(xiàn)糧食安全、社會(huì)穩(wěn)定的作用和地位是無(wú)法取代的。只有嚴(yán)格土地管理、保障耕地可持續(xù)發(fā)展，提供充足的糧食供給，才能實(shí)現(xiàn)新疆的全面可持續(xù)發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)新疆的和諧穩(wěn)定。

一、新疆耕地資源開(kāi)發(fā)利用現(xiàn)狀

新疆土地面積166.49萬(wàn)平方公里，占我國(guó)國(guó)土面積1/6；耕地6038萬(wàn)畝，人均占有耕地3.12畝，是全國(guó)人均數(shù)的2.1倍；牧草地總面積7.7億畝，全國(guó)第三；宜農(nóng)荒地1億多畝，可利用草場(chǎng)7億多畝；后備耕地2.23億畝，居全國(guó)之首。

后備耕地資源是目前尚未直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而通過(guò)開(kāi)發(fā)、復(fù)墾及整理后，可直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的各類(lèi)土地資源，即在一定技術(shù)支持下可能轉(zhuǎn)化為耕地的非耕地資源；包括灘涂、撂荒地、荒坡地、閑置地、磚瓦窯用地、待整理潛力地、其他不同類(lèi)型等，以及以開(kāi)發(fā)但開(kāi)發(fā)深度不夠的中低產(chǎn)田和尚未開(kāi)發(fā)利用的宜農(nóng)荒山荒地（王丕章、李慶春；1997）。新疆耕地后備資源包括荒草地、鹽堿地、沼澤地、葦?shù)睾蜑┩课孱?lèi)，面積分別為1021.34萬(wàn)hm2、401.35萬(wàn)hm2、32.32萬(wàn)hm2、15.88萬(wàn)hm2、24萬(wàn)hm2，分別占后備資源的68.28%、26.83%、2.16%、1.06%、1.67%。耕地后備資源開(kāi)發(fā)，不僅擴(kuò)大了耕地面積，緩解了人地緊張的矛盾，而且支撐了國(guó)家實(shí)施糧食安全戰(zhàn)略。而對(duì)于新疆，不僅存在上述意義，而且有助于國(guó)家穩(wěn)定和鞏固國(guó)防。

范兆菊、張永福和許萌（2005）采用劉紀(jì)元從生態(tài)學(xué)角度建立的土地利用程度定量表達(dá)式（為耕地后備資源潛力綜合指數(shù)，為第i級(jí)耕地后備資源利用潛力分級(jí)指數(shù)，為第i級(jí)耕地后備資源利用面積百分比）測(cè)算了新疆各地區(qū)耕地后備資源開(kāi)發(fā)潛力。按照該潛力指數(shù)計(jì)算，2030年在水資源保障下，新疆可開(kāi)發(fā)耕地后備資源331.91萬(wàn)hm2，其中荒草地為175.2萬(wàn)hm2，占52.82%；鹽堿地為23.4萬(wàn)hm2，占7.06%，沼澤為1.86萬(wàn)hm2，占0.56%，葦?shù)貫?.34萬(wàn)hm2，占0.71%；灘涂可開(kāi)墾2.37萬(wàn)hm2，占0.72%；其他占38.13%。

二、新疆耕地可持續(xù)利用中存在的主要問(wèn)題

新疆耕地的可持續(xù)利用受著自然資源、生態(tài)環(huán)境、人口以及新疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展等多個(gè)方面的影響，其中影響較大的三個(gè)方面是生態(tài)環(huán)境、人口增長(zhǎng)以及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

（一）耕地侵占面積與日俱增

中央政策支持和區(qū)政府努力，新疆經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成就斐然。全區(qū)GDP總值5年跨過(guò)3個(gè)千億元，2008年GDP總值突破4000億元大關(guān)，2010年突破5000億元，2011年突破6000億元，達(dá)到6574.54億元；人均GDP達(dá)到2229美元/人，首次突破2000美元；城鎮(zhèn)居民人均可支配收入年均增速11.46%，農(nóng)村居民人均純收入年均增速14.31%，增速位居全國(guó)第一。全區(qū)21個(gè)城市，200萬(wàn)以上的人口大市1個(gè)（烏魯木齊），20-50人口中等城市8個(gè)，20萬(wàn)以下的小城市12個(gè)（全疆僅有5萬(wàn)人口的縣市19個(gè)）。在經(jīng)濟(jì)支撐下，建成安居富民工程30萬(wàn)戶(hù)，定居興牧工程1.59萬(wàn)戶(hù)，保障性住房開(kāi)工35.6萬(wàn)套，全區(qū)城鎮(zhèn)化率達(dá)到43.5%（全國(guó)城鎮(zhèn)化率為51.3%）。2010年區(qū)黨委高推新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)新疆跨越式發(fā)展和長(zhǎng)治久安的重大戰(zhàn)略，修編了《新疆城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（2012-2030）》 和制定《自治區(qū)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化（2011-2020）行動(dòng)計(jì)劃》。

新疆城鎮(zhèn)化和新型工業(yè)化推進(jìn)，侵占耕地?cái)?shù)量逐年遞增，尤其是交通運(yùn)通便利、區(qū)位條件好的城郊耕地被大量占用；雖實(shí)現(xiàn)“占補(bǔ)平衡”，但與侵占這部分耕地相比，耕地質(zhì)量差，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，質(zhì)量難以達(dá)到被占用耕地的質(zhì)量等級(jí)。近年來(lái)，政府加大了對(duì)非農(nóng)建設(shè)耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量的控制，占地現(xiàn)狀仍屢禁不止。

（二）人地供需矛盾日趨緊張

近年來(lái)，新疆人口呈現(xiàn)膨脹之勢(shì)。1996年新疆總?cè)丝跒?689.29萬(wàn)，到2010年增加到2200萬(wàn)人，增加了30.23%。1996-2010年期間，2001年是新疆耕地面積最大的年份，為416.40萬(wàn)平方公里，1996-2001年期間耕地面積凈增17.83萬(wàn)hm2，2001-2003年耕地面積開(kāi)始下降，爾后稍有增加，但總面積比2001年減少了10.06萬(wàn)hm2?？傮w上看，1996-2010年同期新疆耕地面積增加了43.88hm2，增減相抵后面積凈增加7.77萬(wàn)hm2，同期耕地面積從398.77萬(wàn)hm2增加到了2010年的406.34萬(wàn)hm2，增長(zhǎng)幅度為1.95%。人均耕地面積從1996年的0.2359hm2減少到2010年的0.2021hm2，減少了0.0338hm2。人口增長(zhǎng)幅度遠(yuǎn)大于耕地面積增長(zhǎng)幅度，由此導(dǎo)致人均耕地面積的減少。

（二）耕地質(zhì)量等級(jí)逐年下降

受氣候影響，從2008年開(kāi)始，新疆重點(diǎn)擴(kuò)大推廣二熟三收制、小麥留行套種、麥?zhǔn)蘸笤購(gòu)?fù)播種植模式，擴(kuò)大復(fù)播面積，推廣麥?zhǔn)蘸笄噘A飼料、豆類(lèi)、油葵、蔬菜等作物，提高復(fù)種指數(shù)，增加農(nóng)產(chǎn)品比較優(yōu)勢(shì)。為提高農(nóng)產(chǎn)品的增收效益，新疆全區(qū)大力建設(shè)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地。如新疆瑪納斯縣發(fā)揮“優(yōu)質(zhì)棉花之鄉(xiāng)”、“優(yōu)質(zhì)釀酒葡萄之鄉(xiāng)”和“優(yōu)質(zhì)加工番茄之鄉(xiāng)”的品牌優(yōu)勢(shì)，建成“糧棉果畜”四大基地，建成30萬(wàn)畝優(yōu)質(zhì)棉花基地、20萬(wàn)畝以制種玉米為主的糧食基地、5萬(wàn)畝精品瓜菜基地、20萬(wàn)畝花卉苗木基地、8萬(wàn)畝優(yōu)質(zhì)釀酒葡萄基地以及萬(wàn)畝生態(tài)設(shè)施農(nóng)業(yè)示范基地。新疆阿瓦提建成無(wú)公害紅棗、香梨和紅提葡萄面積10.6萬(wàn)畝，新疆奇臺(tái)縣建成無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品基地面積106萬(wàn)畝。

復(fù)種指數(shù)是耕地上全年內(nèi)農(nóng)作物的總播種面積與耕地面積之比，反映耕地利用程度，計(jì)算公式為：復(fù)種指數(shù)=全年播種（或移栽）作物的總面積÷耕地總面積×100%，受熱量、土壤、水分、肥料、勞力和科學(xué)技術(shù)水平等條件的制約，它是擴(kuò)大作物播種面積，挖掘耕地利用潛力和提高農(nóng)作物總產(chǎn)量的有效途徑。提高農(nóng)作物的復(fù)種指數(shù)，建設(shè)無(wú)公害、有機(jī)等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，是我國(guó)提高農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)效益的重要手段和措施。然而，地理位置固定的耕地上長(zhǎng)期種植同類(lèi)作物和施用同類(lèi)生物有機(jī)肥、化肥等，導(dǎo)致耕地重金屬元素含量增高。在張丹、羅格平等（2008）對(duì)新疆耕地土壤有機(jī)質(zhì)、全氮、堿解氮、速效磷和速效鉀的研究中，發(fā)現(xiàn)耕地土壤有機(jī)質(zhì)均值由80年代初期的13.06g/kg提高到了目前的15.03g/kg，土壤全氮均值由0.83g/kg下降到0.81g/kg，土壤堿解氮含量由4.45mg/kg上升到52.57mg/kg，土壤速效磷從80年代初的5.54mg/kg顯著增加到17.96mg/kg，速效鉀含量從80年代初的196.85mg/kg下降為170.56mg/kg，認(rèn)為人類(lèi)施肥、耕作措施的改變及土地利用變化是引起土壤養(yǎng)分變化的主要原因。新疆耕地開(kāi)發(fā)已近極限，按照現(xiàn)有趨勢(shì)繼續(xù)發(fā)展，將會(huì)產(chǎn)生更嚴(yán)重的生態(tài)災(zāi)難。

（三）耕地農(nóng)業(yè)環(huán)境逐漸惡化

新疆耕地主要由準(zhǔn)噶爾、塔里木和吐哈三大盆地構(gòu)成，降水稀少，降水資源大約是2500×108m3/a，年平均降水量大約是150mm；山區(qū)的地下水補(bǔ)給71×108m3/a，自然降水的補(bǔ)給25×108m3/a，河水和農(nóng)田灌溉水的下滲的補(bǔ)給299×108m3/a，國(guó)外流入的水源總量91×108m3/a，總計(jì)河水流量為793×108m3/a。據(jù)1987年統(tǒng)計(jì)資料，新疆天然湖泊總面積5136km2，名列全國(guó)第四位。目前，新疆地表水資源開(kāi)發(fā)超過(guò)了70%，地下水資源開(kāi)發(fā)15%，布泊（1900km2）、瑪納斯湖（550km2）、臺(tái)特馬湖（88km2）消失；湖泊總儲(chǔ)水量為520×108m3，其中23×108m3為淡水；平原水庫(kù)470座，面積2000km2，水面蒸發(fā)力900～1300mm/a，年蒸發(fā)量60×108m3的水分。

水資源過(guò)度利用以致湖泊萎縮、草場(chǎng)退化，綠洲帶泉水枯竭，農(nóng)業(yè)灌溉系統(tǒng)受到破壞，沙漠和鹽堿面積激增。1996年新疆全區(qū)草原退化面積占80%，其中嚴(yán)重退化面積2880萬(wàn)公頃，占可利用草場(chǎng)的60%。與1980年相比，單位面積產(chǎn)草量減少了30%-50%，嚴(yán)重達(dá)60%-80%；載畜量由3200萬(wàn)標(biāo)準(zhǔn)畜（羊單位）下降到2400萬(wàn)標(biāo)準(zhǔn)畜（羊單位），載畜量減少了800萬(wàn)標(biāo)準(zhǔn)畜。2011年新疆全區(qū)春、夏、秋、冬不同草場(chǎng)的產(chǎn)草量減少了30%-70%，退化最嚴(yán)重的春秋草場(chǎng)的減少產(chǎn)草量均在60%以上，且毒草越來(lái)越泛濫，優(yōu)質(zhì)牧草大量減少。1996年新疆沙漠覆蓋88個(gè)縣市和175個(gè)農(nóng)牧團(tuán)場(chǎng)中的81個(gè)縣市和120多個(gè)農(nóng)牧團(tuán)場(chǎng)，面積1000萬(wàn)畝，涉及人口1200多萬(wàn)人口。據(jù)第三次全國(guó)荒漠化和沙化檢測(cè)，新疆沙漠化擴(kuò)展面積從384平方公里/年擴(kuò)展到了104平方公里/年，從原來(lái)37萬(wàn)平方公里增加到目前的42.2萬(wàn)平方公里。1998年耕地不同程度鹽堿化面積71.61萬(wàn)hm2，占耕地而積的33.26%；2011年新疆鹽堿化面積400萬(wàn)hm2，占耕地67.7%，其中，強(qiáng)鹽化耕地占18%，中等鹽化耕地占33%，輕度鹽化耕地占49%。

人口增長(zhǎng)、城鎮(zhèn)化推進(jìn)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，水資源供需矛盾將會(huì)日益嚴(yán)重。據(jù)預(yù)測(cè)，2015年烏魯木齊市的總需水量為12.2億立方米，到2020年將為15億立方米。比較水資源變化與耕地沙漠化、草場(chǎng)退化和鹽堿化趨勢(shì)，可以發(fā)現(xiàn)：保護(hù)水資源，就是保護(hù)耕地。

（四）耕地環(huán)境污染日益嚴(yán)重

工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化發(fā)展，是新疆耕地生態(tài)環(huán)境逐漸惡化。城市生活廢水污染是新疆耕地污染重要源頭。新疆廢水排放總量增長(zhǎng)率為7.0%，其中工業(yè)廢水排放增長(zhǎng)率為4.0%，城鎮(zhèn)生活廢水排放增長(zhǎng)率為8.4%。城鎮(zhèn)生活廢水中的COD排放量占COD排放總量的40%，城鎮(zhèn)生活氨氮排放占氨氮排放總量的81.5%。新疆工業(yè)廢氣年均增長(zhǎng)率為15.8%，SO2排放總量年均增長(zhǎng)率為15.7%（其中工業(yè)SO2排放年均增長(zhǎng)率為20.7%，城市生活SO2排放年均增長(zhǎng)率為4.0%），煙塵排放總量年均增長(zhǎng)率為9.7%（其中工業(yè)煙塵排放量增長(zhǎng)率為16.9%）。新疆固體廢物產(chǎn)生量年均增長(zhǎng)率為8.5%，排放量年均增長(zhǎng)率為15.7%。此外，因新疆地處中亞，耕地還會(huì)遭受周邊國(guó)家的化學(xué)污染、生物污染、核污染等。哈薩克斯坦的鋁、鉛、鋅、銅，吉爾吉斯斯坦的銻、汞，烏茲別克斯坦的黃金、多金屬，塔吉克斯坦的鋁等生產(chǎn)產(chǎn)生的大量有害物質(zhì)，嚴(yán)重污染了空氣、土壤和水源，僅采礦——冶金企業(yè)就產(chǎn)生了多達(dá)250億噸的廢棄物（王芳，秦鵬；2007）。

中國(guó)科學(xué)院新疆生態(tài)與地理研究所所長(zhǎng)陳曦（2011）在《新疆跨越式發(fā)展面臨的生態(tài)與環(huán)境挑戰(zhàn)》報(bào)告中提出，新疆污染問(wèn)題已逐漸嚴(yán)重。由于新疆內(nèi)陸河污染物無(wú)法進(jìn)入海洋，隨著尾閭湖泊的消亡，污染物全部滯留在綠洲內(nèi)部。2010年在烏魯木齊7個(gè)大型超市的蔬菜抽樣檢測(cè)中發(fā)現(xiàn)，菠菜、萵苣、芹菜、南瓜、黃瓜、辣椒、西紅柿都有不同程度的重金屬含量超標(biāo)。報(bào)告還認(rèn)為，新疆多數(shù)河段水質(zhì)劣V類(lèi)，地下水的硝態(tài)氮、重金屬超標(biāo)，土壤污染嚴(yán)重，未來(lái)10年仍然不會(huì)改變，污染問(wèn)題已經(jīng)與東部發(fā)達(dá)地區(qū)同等重要。

三、實(shí)現(xiàn)新疆耕地可持續(xù)利用的基本思路

（一）以耕地產(chǎn)權(quán)制度為基礎(chǔ)，推動(dòng)耕地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育

產(chǎn)權(quán)是經(jīng)濟(jì)所有制關(guān)系的法律表現(xiàn)形式，包括財(cái)產(chǎn)所有權(quán)、占有權(quán)、支配權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)，具有激勵(lì)功能、約束功能、資源配置功能、協(xié)調(diào)功能。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，產(chǎn)權(quán)的屬性有經(jīng)濟(jì)實(shí)體性、可分離性和獨(dú)立性。產(chǎn)權(quán)制度完善明確了物品的歸屬權(quán)，對(duì)于私人物品，因經(jīng)濟(jì)利益等提高私人對(duì)物品保護(hù)和愛(ài)護(hù)的積極性，有效降低了市場(chǎng)主體“搭便車(chē)”行為，推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。我國(guó)憲法規(guī)定，土地屬?lài)?guó)家和集體所有，居民具有土地使用權(quán)。為推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)，2009年中央一號(hào)文件要求建立健全土地成本經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，2010年中央一號(hào)文件指出，要“完善農(nóng)村土地承包法律法規(guī)和政策，加快制定具體辦法，確保農(nóng)村現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變。”“加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，健全流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，在依法自愿有償流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)?！睆纳鲜鑫募?，政府逐漸明確了土地所有權(quán)、使用權(quán)、支配權(quán)，然而土地收益權(quán)和處置權(quán)卻沒(méi)有獲得保障。這將降低農(nóng)戶(hù)保護(hù)耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量的積極性。從2007年開(kāi)始，我國(guó)就開(kāi)始推動(dòng)耕地規(guī)?；鬓D(zhuǎn)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，從調(diào)查結(jié)果看總體不太理想。與國(guó)外相比，我國(guó)耕地具有失業(yè)和養(yǎng)老保障功能。因此，部分農(nóng)民外出務(wù)工，也不愿意放棄耕地，市場(chǎng)表現(xiàn)為棄耕、拋荒、親屬接管等現(xiàn)狀；有些地區(qū)在政府強(qiáng)力推動(dòng)下，耕地流轉(zhuǎn)取得了一定成果，但流轉(zhuǎn)面積和時(shí)間有限。十一屆三中全后，我國(guó)實(shí)現(xiàn)了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)。這種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的特點(diǎn)就是更低零碎化，耕者有其田。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，零碎化的生產(chǎn)方式表現(xiàn)出了生產(chǎn)過(guò)程中規(guī)模低下、生產(chǎn)成本高、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)高等缺點(diǎn)。中央政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總趨勢(shì)部署了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略和現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略，戰(zhàn)略實(shí)施依賴(lài)于耕地規(guī)?；鬓D(zhuǎn)。耕地規(guī)?；鬓D(zhuǎn)，不但體現(xiàn)耕地規(guī)?；б?，而且有助于農(nóng)業(yè)科技和農(nóng)業(yè)信息化推廣和普及，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。在不動(dòng)搖耕地基本制度前提下，完善耕地產(chǎn)權(quán)制度，無(wú)疑有助于激發(fā)農(nóng)民積極性，農(nóng)民根據(jù)優(yōu)勢(shì)自由選擇耕地流轉(zhuǎn)方式、時(shí)間和主體，推動(dòng)耕地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)展。

（二）以農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度為基礎(chǔ)，建立耕地利用激勵(lì)機(jī)制

日本農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)家杜能指出農(nóng)業(yè)先天優(yōu)勢(shì)不足，表現(xiàn)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長(zhǎng)、投資大、風(fēng)險(xiǎn)高等方面，需要政府財(cái)政支持和科技依托。美國(guó)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的成功農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼功不可沒(méi)，其中耕地補(bǔ)貼發(fā)揮了重要作用。在美國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，對(duì)耕地休耕給予補(bǔ)貼，按照規(guī)定耕地休耕期內(nèi)，農(nóng)民收入損失由政府財(cái)政支付，如果在休耕內(nèi)種植耕地的，政府除了收回耕地休耕補(bǔ)貼以外，還給予農(nóng)戶(hù)一定的懲罰。美國(guó)耕地制度激勵(lì)提高了農(nóng)民保護(hù)耕地質(zhì)量的積極性。我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策包括糧食補(bǔ)貼、種植補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼等五類(lèi)，積極提高農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性和收入。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及科技在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的應(yīng)用，我國(guó)耕地的復(fù)種指數(shù)不斷提高。盡管?chē)?guó)家出臺(tái)了農(nóng)藥、污染治理等方面的耕地生態(tài)保護(hù)政策，但耕地生態(tài)環(huán)境逐漸惡化。如新疆多條河流斷流，并且在檢測(cè)的蔬菜中發(fā)現(xiàn)農(nóng)藥殘留值超過(guò)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，這說(shuō)明農(nóng)民耕地質(zhì)量保護(hù)意識(shí)淡薄。

耕地質(zhì)量安全形勢(shì)緊迫，但從勞動(dòng)力素質(zhì)看根本無(wú)法達(dá)到實(shí)施耕地保護(hù)技術(shù)要求。建立耕地質(zhì)量保護(hù)激勵(lì)機(jī)制，完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度，同時(shí)出臺(tái)相應(yīng)的懲罰措施，引導(dǎo)農(nóng)戶(hù)在進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的同時(shí)保護(hù)耕地質(zhì)量。

（三）以生態(tài)保護(hù)制度為基礎(chǔ)，加大耕地生態(tài)保護(hù)力度

生態(tài)環(huán)境保護(hù)逐漸成為居民關(guān)注的焦點(diǎn)，而且體現(xiàn)在居民日常生活中，其中追求健康生活就是最重要的表現(xiàn)，然而居民生存中卻忽視了環(huán)境保護(hù)。

從公共管理理論角度，環(huán)境惡化是市場(chǎng)失靈的表現(xiàn)之一。環(huán)境是居民公共居住地，環(huán)境保護(hù)是居民職責(zé)所在。環(huán)境惡化是因?yàn)榄h(huán)境表現(xiàn)的公共物品屬性，公共物品容易產(chǎn)生搭便車(chē)行為，環(huán)境惡化是因?yàn)榫用裾J(rèn)為利他心理造成。政府是公共物品的承擔(dān)者，然而受經(jīng)濟(jì)利益的影響，政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)忽視了生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。此外，生態(tài)環(huán)境惡化具有全球性影響，如溫室效益、海平面上升等等。

就生態(tài)系統(tǒng)構(gòu)成而言，耕地生態(tài)系統(tǒng)是生態(tài)系統(tǒng)的重要組成，耕地生態(tài)系統(tǒng)包含人類(lèi)改造社會(huì)發(fā)展經(jīng)濟(jì)重要要素，如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)載體、工業(yè)生產(chǎn)原材料等，而且耕地生態(tài)系統(tǒng)還包括以食物鏈為核心組成的耕地生物圈，此圈中包含各類(lèi)微生物和動(dòng)物。耕地生態(tài)環(huán)境污染超過(guò)凈化能力，生態(tài)受到嚴(yán)重的不可恢復(fù)性破壞。

中央政府為保護(hù)生態(tài)環(huán)境逐步建立相關(guān)法律法規(guī)等制度，并投入大量財(cái)政資金治理生態(tài)。近年來(lái)，新疆實(shí)施現(xiàn)代工業(yè)興市戰(zhàn)略，導(dǎo)致水資源和耕地受到嚴(yán)重的污染，影響農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。與其他地方相比，新疆耕地污染除了傳統(tǒng)工業(yè)“三廢”污染和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中化學(xué)污染外，還有地方性特定。新疆是我國(guó)離海最遠(yuǎn)的內(nèi)陸地區(qū)，有世界上最大的沙漠，長(zhǎng)期干旱導(dǎo)致沙漠面積逐漸擴(kuò)大；鹽堿地面積最大，河流斷流和地下水下降導(dǎo)致鹽堿程度提高。在現(xiàn)有中央財(cái)力支持下，盡管遏制了新疆耕地生態(tài)惡化的趨勢(shì)，但無(wú)法保證新疆耕地資源和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

（四）以農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新為基礎(chǔ)，提升耕地利用科技水平

土地最重要的特點(diǎn)就是不可再生性。生態(tài)環(huán)境引發(fā)的溫室效應(yīng)導(dǎo)致海平面上升，一直土地面積不斷被海水吞噬，且土地污染程度越來(lái)越高，高質(zhì)量土地比例逐漸下降。如何在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的條件下，保障全球居民生活糧食安全？科技為其提供了可能。如日本人多地少，與我國(guó)情況基本相似。日本經(jīng)濟(jì)社會(huì)高度發(fā)達(dá)離不開(kāi)現(xiàn)代科技的武裝?，F(xiàn)代科技是經(jīng)濟(jì)社會(huì)生產(chǎn)發(fā)展的第一動(dòng)力?，F(xiàn)代科技改變?nèi)藗兩a(chǎn)方式、管理方式，極大程度上解放了人類(lèi)。

無(wú)土栽培技術(shù)、反季節(jié)蔬菜生產(chǎn)等不僅改變了農(nóng)民種植方式，而且解放了生產(chǎn)力，集約耕地利用?，F(xiàn)代科技生產(chǎn)化學(xué)肥料在短期提高耕地土壤質(zhì)量，提高耕地農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)出量。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)機(jī)械大面積推廣，改變了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，提高農(nóng)民生產(chǎn)效率。在各種現(xiàn)代科技支持下，耕地復(fù)種指數(shù)有了一定程度的提升。十一五期間，新疆以農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量為突破口，大力推動(dòng)加快農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新，特別是加快耕地質(zhì)量和耕地種植技術(shù)方面的科技創(chuàng)新，保證耕地質(zhì)量的同時(shí)提高耕地農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)出量，促進(jìn)耕地資源可持續(xù)利用。

（五）以糧食安全戰(zhàn)略為基礎(chǔ)，優(yōu)化耕地資源非農(nóng)結(jié)構(gòu)

糧食安全時(shí)刻威脅著人們生存發(fā)展。我國(guó)十三億人口，為世界糧食安全做出了重要貢獻(xiàn)。近年來(lái)，盡管中央政府出臺(tái)了史上最嚴(yán)格的耕地保護(hù)紅線。但從調(diào)查結(jié)果看，耕地級(jí)別卻出現(xiàn)了不同程度下降。

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