中德兩國職業(yè)教育法的內(nèi)容比較及啟示

江 軍

目前，國內(nèi)關(guān)于中德兩國職業(yè)教育法的比較研究，主要是從兩國的法律體系、立法過程、發(fā)展軌跡等宏觀層面進(jìn)行分析，較少全面地從兩國法律的具體內(nèi)容比較研究。因此，本文試圖從微觀的視角對兩國法律具體內(nèi)容進(jìn)行比較分析，以期找到一些啟示，為我國現(xiàn)行《職業(yè)教育法》的修改提供相關(guān)參考與借鑒。

一、中德兩國職業(yè)教育法的概況

本文是對中德兩國職業(yè)教育法的內(nèi)容進(jìn)行比較分析。法律文本分別是德國2005年頒布的《聯(lián)邦職業(yè)教育法》與我國1996年頒布的《中華人民共和國職業(yè)教育法》（以下簡稱《職教法》）。德國在2005年頒布的《聯(lián)邦職業(yè)教育法》由1969年頒布的《聯(lián)邦職業(yè)教育法》與1981年頒布的《聯(lián)邦職業(yè)教育促進(jìn)法》合并及修改而成。[1]該法分為總則、職業(yè)教育、職業(yè)教育組織、職業(yè)教育研究、規(guī)劃與統(tǒng)計(jì)、聯(lián)邦職業(yè)教育研究所、罰款規(guī)劃、過渡條款和銜接條款七大部分，共105條條款。我國《職教法》自1996年9月1日實(shí)施以來，至今尚未修改。[2]它分為總則、職業(yè)教育體系、職業(yè)教育的實(shí)施、職業(yè)教育的保障條件、附則五章，共40條條款。

二、中德兩國職業(yè)教育法內(nèi)容比較與分析

（一）職業(yè)教育目標(biāo)

兩國法律對于職業(yè)教育目標(biāo)的表述存在明顯的差異。我國《職教法》指出“職業(yè)教育的目標(biāo)主要是職業(yè)知識(shí)的傳授與職業(yè)技能的培養(yǎng)”。這樣的定位沒有凸顯職業(yè)教育的特色。職業(yè)教育是培養(yǎng)專門的技術(shù)技能型人才，而法律條款中表述比較抽象籠統(tǒng)，沒有明確可操作的標(biāo)準(zhǔn)，對具體的職業(yè)教育工作指導(dǎo)與規(guī)范效用不強(qiáng)。相比較而言，德國《聯(lián)邦職業(yè)教育法》中對職業(yè)教育目標(biāo)的闡述則更為切合實(shí)際，它將整個(gè)職業(yè)教育分為不同的階段，包括職業(yè)準(zhǔn)備教育、職業(yè)教育、職業(yè)進(jìn)修教育、職業(yè)改行教育等。進(jìn)而，對各個(gè)階段的職業(yè)教育制定具體的目標(biāo)，如《聯(lián)邦職業(yè)教育法》中指出“職業(yè)準(zhǔn)備教育的目標(biāo)是學(xué)習(xí)行動(dòng)能力的基礎(chǔ)內(nèi)容，以達(dá)到國家認(rèn)可的標(biāo)準(zhǔn)”。德國將職業(yè)教育目標(biāo)細(xì)分為各個(gè)具體階段的目標(biāo)，目標(biāo)具體明確，針對性強(qiáng)，能夠真正起到對職業(yè)教育指導(dǎo)與規(guī)范的作用。而我國《職教法》很顯然對職業(yè)教育的定位不明確，目標(biāo)不具體，可操作性不強(qiáng)。

（二）職業(yè)教育主體

兩國法律對職業(yè)教育主體都作了相應(yīng)的規(guī)定，但在具體的要求上存在明顯差異。我國《職教法》對職業(yè)教育主體要求比較宏觀籠統(tǒng)，而德國《聯(lián)邦職業(yè)教育法》則比較微觀具體。筆者主要從職業(yè)教育相關(guān)主體權(quán)責(zé)利、學(xué)校資質(zhì)及教師資格兩方面進(jìn)行深入比較。

1.職業(yè)教育相關(guān)主體權(quán)責(zé)利

職業(yè)教育相關(guān)主體主要包括教育提供者與受教育者。教育提供者主要是指學(xué)校、教育企業(yè)等，受教育者主要是學(xué)生。兩國法律對相關(guān)主體的權(quán)利與義務(wù)都有規(guī)定，但德國更為詳細(xì)、全面。我國《職教法》只規(guī)定教育提供者的義務(wù)，受教育者的權(quán)利。如《職教法》第一章第5條規(guī)定：“公民有依法接受職業(yè)教育的權(quán)利?！痹谶@里，法律只規(guī)定了受教育者的權(quán)利，未規(guī)定其義務(wù)。這顯然是不合理的，教育的權(quán)利與義務(wù)是相統(tǒng)一的，缺乏其一，不利于規(guī)范教育主體的行為。第三章第19條規(guī)定：“政府主管部門及行業(yè)組織舉辦職業(yè)教育及職業(yè)培訓(xùn)，并指導(dǎo)本行業(yè)的企業(yè)及事業(yè)組織的工作。”這一條款規(guī)定了行業(yè)組織對本行業(yè)的企業(yè)及事業(yè)組織指導(dǎo)作用。第三章第20條規(guī)定：“企業(yè)應(yīng)當(dāng)參與實(shí)施職業(yè)教育?！边@一條款規(guī)定企業(yè)參與職業(yè)教育的義務(wù)。兩項(xiàng)條款都只明確了企業(yè)及行業(yè)組織的責(zé)任，而對它們的權(quán)與利沒有相關(guān)規(guī)定。企業(yè)是以盈利為目的的私益性組織，而職業(yè)學(xué)校則是公益性的機(jī)構(gòu)，要使兩者合作辦學(xué)，需對企業(yè)采取一定的激勵(lì)措施，否則校企合作難以奏效。德國《聯(lián)邦職業(yè)教育法》對受教育者與教育提供者的權(quán)利與義務(wù)都作了明確的規(guī)定。如第13條規(guī)定：“受教育者必須履行的義務(wù)包括遵守針對教育機(jī)構(gòu)的制度、愛護(hù)工具機(jī)器及其他設(shè)備、保守企業(yè)和業(yè)務(wù)秘密，等等”。第71條共9大條款規(guī)定了各個(gè)行業(yè)組織的權(quán)利及義務(wù)，突出行業(yè)組織的指導(dǎo)作用。另外，德國法律也規(guī)定了企業(yè)的權(quán)利與義務(wù)，而且運(yùn)用很大的篇幅來詳細(xì)闡述。相比而言，德國《聯(lián)邦職業(yè)教育法》對企業(yè)行業(yè)的權(quán)責(zé)利規(guī)定更明確更全面，而我國《職教法》則比較片面，規(guī)定不明確，操作性不強(qiáng)。

2.學(xué)校資質(zhì)及教師資格

兩國法律都對學(xué)校資質(zhì)及教師資格作出了規(guī)定，但在具體的標(biāo)準(zhǔn)上存在很大的差異。德國《聯(lián)邦職業(yè)教育法》規(guī)定：“只有通過州法律規(guī)定的主管部門認(rèn)可的教育機(jī)構(gòu)才有辦學(xué)資質(zhì)?！敝劣趯處煹馁Y格要求主要是從人品資質(zhì)與專業(yè)資質(zhì)兩個(gè)方面來作出具體規(guī)定，人品資質(zhì)主要是指教師的思想道德，專業(yè)資質(zhì)主要是指教師的專業(yè)能力。在這兩個(gè)方面德國法律都有詳細(xì)的規(guī)定。如對教師的專業(yè)資質(zhì)是這樣表述的：“專業(yè)資質(zhì)合格指的是具備傳授教育內(nèi)容必需的職業(yè)及職業(yè)教育學(xué)和勞動(dòng)教育學(xué)的技能、知識(shí)和能力者?！笨梢妼處煹馁Y格標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定具體明確。而我國《職教法》對職業(yè)教育教師沒有作出具體的要求，法律條款中的表述很簡單：“有合格的教師?！边@樣的表述很宏觀，具體的操作性不強(qiáng)。這主要是由于我國《教師法》對教師已作出相關(guān)規(guī)定，但職業(yè)教育教師與普通教師存在很大的差異，沒有單獨(dú)作出相關(guān)規(guī)定是欠妥的。關(guān)于學(xué)校資質(zhì)在《職教法》第三章第24條有基本條件要求，主要從組織機(jī)構(gòu)、教師隊(duì)伍、教學(xué)設(shè)施及經(jīng)費(fèi)要求等方面作出規(guī)定。但這樣的規(guī)定不明確，可操作性不強(qiáng)。德國《聯(lián)邦職業(yè)教育法》對學(xué)校資質(zhì)及教師資格有嚴(yán)格具體明確的規(guī)定，保證了職業(yè)教育的質(zhì)量。而我國《職教法》顯然在這方面有很多的不足。

（三）職業(yè)教育管理

兩國法律關(guān)于職業(yè)教育管理體制的規(guī)定存在明顯的不同。德國《聯(lián)邦職業(yè)教育法》規(guī)定職業(yè)教育是由行會(huì)組織管理，不同的行業(yè)組織管理相關(guān)的職業(yè)領(lǐng)域。如《聯(lián)邦職業(yè)教育法》第71條第5款規(guī)定：“經(jīng)濟(jì)審計(jì)員協(xié)會(huì)主管經(jīng)濟(jì)審計(jì)領(lǐng)域的職業(yè)教育。”另外，《聯(lián)邦職業(yè)教育法》也規(guī)定，若沒有相關(guān)職業(yè)領(lǐng)域的行會(huì)組織，可由各州指定主管機(jī)構(gòu)。這樣的規(guī)定明確了相關(guān)管理部門的職責(zé)與權(quán)限，能夠更好地指導(dǎo)職業(yè)教育實(shí)踐。而我國《職教法》關(guān)于職業(yè)教育管理體制表述不清晰。國家、地方、教育主管部門以及人力資源與社會(huì)保障部等都有一定的管理權(quán)，各部門各行其是，管理容易出現(xiàn)混亂。我國《職教法》中對整個(gè)職業(yè)教育管理體制沒有做到統(tǒng)一規(guī)劃，在相關(guān)條款中既規(guī)定了各級(jí)政府的管理職責(zé)，又規(guī)定了其他相關(guān)部門、行業(yè)組織權(quán)責(zé)，但沒有理清他們之間的關(guān)系。如《職教法》第18條要求縣級(jí)政府舉辦職業(yè)教育及技術(shù)培訓(xùn)以促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但同時(shí)第19條又對政府相關(guān)部門及行業(yè)組織賦予一定的管理權(quán)限，這容易造成互相推諉扯皮的現(xiàn)象，導(dǎo)致管理混亂，效率低下。

（四）職業(yè)教育體系

兩國法律都按不同的階段來劃分職業(yè)教育，但在具體分類上存在明顯的不同。我國《職教法》第二章第12條明確規(guī)定：“建立、健全職業(yè)教育與職業(yè)培訓(xùn)并舉，普職溝通、協(xié)調(diào)發(fā)展的職業(yè)教育體系?！甭殬I(yè)學(xué)校教育按不同的層次分為初級(jí)、中級(jí)、高級(jí)。職業(yè)培訓(xùn)包括從業(yè)前培訓(xùn)、轉(zhuǎn)業(yè)培訓(xùn)等多種培訓(xùn)，并根據(jù)具體要求分為初級(jí)、中級(jí)、高級(jí)。然而，這種分類將職業(yè)教育與職業(yè)培訓(xùn)割裂開，沒有形成統(tǒng)一的體系。德國將職業(yè)教育分為四個(gè)階段，包括職業(yè)準(zhǔn)備教育、職業(yè)教育、職業(yè)進(jìn)修教育、職業(yè)改行教育。職業(yè)準(zhǔn)備教育與職業(yè)教育可以歸為職前培養(yǎng)這一類，職業(yè)進(jìn)修教育與職業(yè)改行教育可以歸為職后培訓(xùn)這一類。德國將職前培養(yǎng)與職后培訓(xùn)合為一體，從法律的高度明確建立一體化的培養(yǎng)培訓(xùn)體系的要求。相比較而言，我國《職教法》沒有將職業(yè)教育與職業(yè)培訓(xùn)統(tǒng)一起來，沒有形成一體化的培養(yǎng)培訓(xùn)體系。

（五）職業(yè)教育監(jiān)督

德國法律明確了職業(yè)教育監(jiān)督的主體及權(quán)限且單列章節(jié)規(guī)定處罰條例，而我國法律沒有明確要求，比較模糊。德國《聯(lián)邦職業(yè)教育法》對職業(yè)教育監(jiān)督進(jìn)行了相關(guān)的規(guī)定，主要是通過主管機(jī)構(gòu)為參加職業(yè)教育者提供咨詢。同時(shí)，對教育企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督，教育企業(yè)有義務(wù)回答主管機(jī)構(gòu)監(jiān)督過程中提出的問題。如第76條第2款規(guī)定：“職業(yè)教育提供者有義務(wù)回答監(jiān)督部門的詢問并允許其參觀教育機(jī)構(gòu)?！钡聡ㄟ^對職業(yè)教育進(jìn)行監(jiān)督，一方面維護(hù)了受教育者的利益，另一方面促進(jìn)職業(yè)教育機(jī)構(gòu)提高教育質(zhì)量。而我國《職教法》對職業(yè)教育執(zhí)法監(jiān)督主體及違法后果規(guī)定不明確，造成法律本身操作性、強(qiáng)制性不足。執(zhí)法監(jiān)督的主體沒有明確，執(zhí)法監(jiān)督的權(quán)利范圍也很模糊，這很難起到應(yīng)有的監(jiān)督作用。

（六）職業(yè)教育保障

我國《職教法》對職業(yè)教育的保障主要從經(jīng)費(fèi)、師資、生產(chǎn)基地等方面作了相關(guān)的規(guī)定。如《職教法》第四章第26條規(guī)定：“國家鼓勵(lì)通過多種渠道依法籌集發(fā)展職業(yè)教育的資金?！边@是從經(jīng)費(fèi)方面為職業(yè)教育提供保障。第四章第36條規(guī)定：“縣級(jí)以上各級(jí)人民政府和有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)規(guī)劃職業(yè)教育教師培養(yǎng)培訓(xùn)工作，加強(qiáng)職業(yè)教育師資隊(duì)伍建設(shè)?！边@從師資隊(duì)伍建設(shè)方面提供保障。第四章第37條規(guī)定：“國務(wù)院有關(guān)部門、政府等主體，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)職業(yè)教育生產(chǎn)實(shí)習(xí)基地的建設(shè)?！边@是為職業(yè)教育建立生產(chǎn)實(shí)習(xí)基地。德國《聯(lián)邦職業(yè)教育法》對職業(yè)教育保障沒有單獨(dú)列出一章，但為了保障受教育者的利益，規(guī)定要簽訂勞動(dòng)合同以保證受教育者的合法權(quán)益。如獲得實(shí)習(xí)工資津貼、享有休假權(quán)利、規(guī)范工作時(shí)間等。另外，德國對特殊群體也積極關(guān)注，保障他們順利地接受職業(yè)教育。兩國法律對職業(yè)教育保障規(guī)定存在明顯的差異，我國法律大多從宏觀視角進(jìn)行闡述，可操作性低。而德國法律則是從微觀的視角入手，相關(guān)規(guī)定細(xì)致、全面，可操作性強(qiáng)。

三、中德兩國職業(yè)教育法內(nèi)容比較的啟示

（一）立法要有針對性、可操作性

我國現(xiàn)行的《職教法》原則性條款過多，具體可操作性的條款較少，整體來講過于宏觀籠統(tǒng)，缺乏針對性，這必然導(dǎo)致對職業(yè)教育指導(dǎo)、規(guī)范效用不強(qiáng)。而德國《聯(lián)邦職業(yè)教育法》內(nèi)容翔實(shí)，條款具體明確，可操作性強(qiáng)。職業(yè)教育促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用越來越突出，做好頂層設(shè)計(jì)有助于引導(dǎo)職業(yè)教育更好地發(fā)展。因此，我國在《職教法》的修改中，要轉(zhuǎn)換條款表述的方式，增強(qiáng)可操作性。同時(shí)，要結(jié)合當(dāng)前我國職業(yè)教育發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況與未來的趨勢，增加一些更有針對性的內(nèi)容，使法律能夠更好地指導(dǎo)職業(yè)教育工作。如職業(yè)教育的目標(biāo)可以借鑒德國的經(jīng)驗(yàn)，將其劃分為適合我國實(shí)際的職業(yè)教育分階段的目標(biāo)，使其既有層次性又有針對性。

（二）明確企業(yè)、行業(yè)等主體的權(quán)責(zé)利

我國現(xiàn)行《職教法》只規(guī)定了企業(yè)及行業(yè)組織等主體的責(zé)任，忽視他們的權(quán)與利，這顯然是不合理的。企業(yè)是以盈利為目的的私益性組織，而職業(yè)學(xué)校則是公益性的機(jī)構(gòu)，要使兩者合作辦學(xué)，需對企業(yè)采取一定的激勵(lì)措施，否則校企合作難以奏效。相比較而言，德國法律明確企業(yè)、行業(yè)等主體的權(quán)責(zé)利，建立了高效的校企合作運(yùn)行機(jī)制。在這其中，企業(yè)與學(xué)校各自明確自己所扮演的角色，各司其職，從而保證校企合作機(jī)制的良好運(yùn)行。因此，要借鑒德國的立法經(jīng)驗(yàn)，在我國《職教法》的修改中，要注意相關(guān)條款的修改，明確企業(yè)、行業(yè)等主體的權(quán)責(zé)利，促進(jìn)校企深度合作。如可以增加激勵(lì)企業(yè)參與校企合作的條款，減免稅收、政府財(cái)政補(bǔ)貼等具體內(nèi)容。

（三）統(tǒng)一管理部門的職責(zé)權(quán)限

我國現(xiàn)行的《職教法》對整個(gè)職業(yè)教育管理體制沒有做好統(tǒng)一規(guī)劃，沒有理清相關(guān)管理部門之間的關(guān)系。在我國《職教法》的相關(guān)條款中既規(guī)定了各級(jí)政府的管理職責(zé)，又規(guī)定了其他相關(guān)部門、行業(yè)組織的權(quán)責(zé)。這導(dǎo)致職業(yè)教育管理體制比較混亂，職業(yè)教育相關(guān)管理部門多、雜。各部門都有管理權(quán)限，這往往會(huì)出現(xiàn)相互推諉扯皮的現(xiàn)象。主要原因在于我國《職教法》對職業(yè)教育管理體制規(guī)定不明確，沒有統(tǒng)一管理部門。各級(jí)政府、教育主管部門等各行其是，導(dǎo)致管理混亂。而德國法律明確規(guī)定行業(yè)組織在職業(yè)教育管理中的主導(dǎo)作用，職業(yè)教育培訓(xùn)、考核等方面都由行會(huì)完成。我國可以借鑒德國的經(jīng)驗(yàn)，賦予行會(huì)組織更多的權(quán)利，發(fā)揮其應(yīng)有的作用。因此，建議我國《職教法》的修改中，要明確統(tǒng)一管理部門的職責(zé)權(quán)限，突出行會(huì)組織的作用。如可以建立由地方政府統(tǒng)籌，教育、人社和其他行業(yè)部門歸口管理的管理體制。[3]

（四）構(gòu)建一體化的職業(yè)教育培養(yǎng)培訓(xùn)體系

由于職業(yè)教育的動(dòng)態(tài)性，職業(yè)教育的培養(yǎng)與培訓(xùn)必須前后銜接為一體。但是，我國現(xiàn)階段的職業(yè)教育體系還不完善，尤其是一體化的培養(yǎng)培訓(xùn)體系尚未建立，職前培養(yǎng)與職后培訓(xùn)沒有很好地銜接起來。這導(dǎo)致職業(yè)教育培養(yǎng)的人才滯后，與市場需求、職業(yè)崗位不能很好地對接，造成大量的人才浪費(fèi)。德國法律明確要求統(tǒng)一職業(yè)教育的培養(yǎng)與培訓(xùn)，各個(gè)階段銜接緊密，形成了完善的培養(yǎng)培訓(xùn)體系。人才培養(yǎng)與市場需求緊密聯(lián)系，這較好地滿足了職業(yè)教育的發(fā)展需求。因此，在我國《職教法》的修訂中，要增加相關(guān)條款，構(gòu)建各階段銜接緊密的、一體化的職業(yè)教育培養(yǎng)培訓(xùn)體系。

（五）加強(qiáng)職業(yè)教育的執(zhí)法監(jiān)督

我國現(xiàn)行的《職教法》強(qiáng)制性不足，沒有明確職業(yè)教育監(jiān)督主體及違法后果。法律條款表述如“可以、應(yīng)當(dāng)、鼓勵(lì)”等非剛性的詞較多，而涉及違反法律后果的詞較少。這使得職業(yè)教育的相關(guān)主體即使沒有履行規(guī)定的義務(wù)也不用承擔(dān)法律后果。[4]另外，我國法律對職業(yè)教育的監(jiān)督權(quán)限、范圍也不明確，導(dǎo)致執(zhí)法監(jiān)督不到位。而德國《聯(lián)邦職業(yè)教育法》專門單列章節(jié)規(guī)定職業(yè)教育的監(jiān)督主體、權(quán)限以及處罰條例。因此，我國現(xiàn)行的《職教法》要加大這方面的修改，要專門規(guī)定職業(yè)教育的執(zhí)法監(jiān)督，明確執(zhí)法監(jiān)督的主管部門及權(quán)限。如可以設(shè)立專門的職業(yè)教育委員會(huì)進(jìn)行監(jiān)督。同時(shí)，要加大執(zhí)法力度，嚴(yán)肅處罰違法行為，提高違法成本。

（六）建立健全職業(yè)教育保障機(jī)制

我國現(xiàn)行的職業(yè)教育保障機(jī)制不健全，與普通教育相比，職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入明顯不足。這主要在于當(dāng)時(shí)的背景下，對職業(yè)教育重視度不高。因此，經(jīng)費(fèi)投入、師資隊(duì)伍建設(shè)等相應(yīng)的保障比較滯后。但由于我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，技能型人才缺口突出，職業(yè)教育的作用日益凸顯。這需要建立健全相應(yīng)的保障機(jī)制，如多渠道地籌措資金、加強(qiáng)師資隊(duì)伍建設(shè)、優(yōu)化生產(chǎn)實(shí)習(xí)基地，等等。德國《聯(lián)邦職業(yè)教育法》對職業(yè)教育的保障明確具體，積極保障受教育者的合法利益。因此，我國的《職教法》在修改中，要提高職業(yè)教育的地位，建立以政府財(cái)政投入為主的經(jīng)費(fèi)保障體系，明確“雙師型”教師隊(duì)伍建設(shè)的要求，加強(qiáng)生產(chǎn)實(shí)習(xí)基地建設(shè)?？傊?，要在法律中明確建立健全職業(yè)教育保障機(jī)制的具體要求，保障職業(yè)教育相關(guān)主體的合法權(quán)益。

[1]姜大源.德國聯(lián)邦職業(yè)教育法譯者序[J].中國職業(yè)技術(shù)教育,2012(10):71-88.

[2]教育部網(wǎng).中華人民共和國職業(yè)教育法[EB/OL].http://www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_619/200407/1312.html.1996-5-15.

[3]邢暉，等.《職業(yè)教育法》重要問題修訂意見的調(diào)查[J].教育與職業(yè),2014(7):76-78.

[4]郭廣軍.《職業(yè)教育法》修訂的對策與建議[J].教育與職業(yè),2015(9):5-8.