論區(qū)域發(fā)展的法治環(huán)境建設(shè)

□劉正球（廣東海洋大學(xué) 法學(xué)院， 廣東 湛江 524088）

論區(qū)域發(fā)展的法治環(huán)境建設(shè)

□劉正球
（廣東海洋大學(xué) 法學(xué)院， 廣東 湛江 524088）

區(qū)域發(fā)展模式是當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要形式，它的產(chǎn)生、發(fā)展都需要以一定的法治環(huán)境為基礎(chǔ)。如何建設(shè)良好的法制環(huán)境，關(guān)系區(qū)域發(fā)展模式的命運(yùn)。在區(qū)域發(fā)展模式背景中，建設(shè)法治環(huán)境是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其重點(diǎn)是要加強(qiáng)地方立法，完善主要機(jī)制，以建設(shè)好行政法制環(huán)境、司法法治環(huán)境和社會(huì)法治環(huán)境。

區(qū)域發(fā)展模式；法治環(huán)境；建設(shè)

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，隨著我國(guó)改革開(kāi)放事業(yè)的進(jìn)一步深化和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展在其具體形式的選擇、具體方法的運(yùn)用、具體路徑的決定等方面，都呈現(xiàn)出豐富的多樣性，形成了由各種區(qū)域發(fā)展模式所構(gòu)成的宏大場(chǎng)景。黨的十八屆四中全會(huì)審議通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，提出“建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”。這表明現(xiàn)代社會(huì)是法治社會(huì)，或者應(yīng)當(dāng)是法治社會(huì)，人們的任何行為無(wú)不處于一定的法治環(huán)境之中。這種法治環(huán)境影響人們行為目標(biāo)的選擇、行為方式的確定，決定人們行為的績(jī)效和成敗。鑒于此，區(qū)域發(fā)展模式必然要求一定的、與之相適應(yīng)的法治環(huán)境。所以，建設(shè)這樣的法治環(huán)境是區(qū)域發(fā)展模式的應(yīng)有之義。在此，本文謹(jǐn)就相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行初步探討。

一、區(qū)域發(fā)展模式和法治環(huán)境

（一）區(qū)域發(fā)展模式

本文所指的區(qū)域發(fā)展模式，在范圍上是指我國(guó)自21世紀(jì)以來(lái)出現(xiàn)的各種名目繁多、形式各異的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、各種實(shí)驗(yàn)區(qū)、協(xié)作區(qū)等等，如2010年頒布的《長(zhǎng)江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》、2009年國(guó)務(wù)院批復(fù)的《珠三角地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008—2020年）》、2005年湖南省編制的《長(zhǎng)株潭城市群區(qū)域規(guī)劃》、廣東省的“粵西城鎮(zhèn)群建設(shè)規(guī)劃”等等。我們把這樣一些在國(guó)家改革開(kāi)放和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體部署內(nèi)，由各級(jí)政府在具有共同或相近的自然地理、歷史人文、人力物力條件和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)任務(wù)的基礎(chǔ)上組建的共同規(guī)劃、統(tǒng)一運(yùn)行、共同發(fā)展、共同避害的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形式，稱為區(qū)域發(fā)展模式。采取區(qū)域發(fā)展模式，能夠最大限度地在區(qū)域內(nèi)消除地方保護(hù)主義，避免重復(fù)建設(shè)和地區(qū)間惡性競(jìng)爭(zhēng)，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，達(dá)至更大范圍的共同發(fā)展。

區(qū)域發(fā)展模式的主要特征有：

第一，形式多樣性。目前，我國(guó)的區(qū)域發(fā)展模式在形式上不拘一格，多種多樣。如按其與行政區(qū)劃的關(guān)系來(lái)看，則有跨省、跨自治區(qū)而組建的區(qū)域發(fā)展模式、跨市而組建的區(qū)域發(fā)展模式和跨縣市而組建的區(qū)域發(fā)展模式等類型；有相同自然地理要素組建的區(qū)域發(fā)展模式，如“長(zhǎng)三角地區(qū)”、“珠三角地區(qū)”、“泛珠三角區(qū)域”、“環(huán)北部灣地區(qū)”等；有按相同的國(guó)土區(qū)位而組建的區(qū)域發(fā)展模式，如“東北三省”、“西北地區(qū)”等。有按相同的行政區(qū)位而組建的區(qū)域發(fā)展模式，如長(zhǎng)株潭地區(qū)、粵西地區(qū)等類型；還有各市縣政府自己確立的各種名目的特色發(fā)展區(qū)域；更復(fù)雜的情形是上述多種形式的區(qū)域發(fā)展模式交疊重合于某一地區(qū)，即一個(gè)地區(qū)同時(shí)處于多個(gè)區(qū)域發(fā)展模式之中。如湛江市就同時(shí)兼具了“粵西城鎮(zhèn)群”的中心、“環(huán)北部灣地區(qū)”的成員的多重身份。

第二，行政主導(dǎo)性。這種模式是指我國(guó)的區(qū)域發(fā)展模式都是由政府或政府部門(mén)為實(shí)現(xiàn)一定行政目標(biāo)，以行政方式發(fā)起、設(shè)立和管理的。

第三，創(chuàng)新性。是指我國(guó)的區(qū)域發(fā)展模式大多是作為改革開(kāi)發(fā)的試點(diǎn)或突破口而設(shè)立的，負(fù)有各種創(chuàng)新如管理創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新等使命，在其構(gòu)成要素、組織形態(tài)、運(yùn)行和管理模式、組織任務(wù)和目標(biāo)諸方面都具有創(chuàng)新性。

（二）法治環(huán)境

所謂法治環(huán)境“是指全社會(huì)主張法律主治、依法而治所形成的特定意義上的社會(huì)環(huán)境”。［1］它涵蓋立法、執(zhí)法、司法、護(hù)法、守法等環(huán)節(jié)，具體表現(xiàn)為法律的實(shí)現(xiàn)程度、法律的信任度和遵循度以及人們的法律意識(shí)，是社會(huì)文明的標(biāo)志和社會(huì)軟實(shí)力的重要組成部分。法治環(huán)境是一定時(shí)期法治的結(jié)果、是特定時(shí)期人們行為的出發(fā)點(diǎn)和客觀基礎(chǔ)，而人們又在自己的行為中不斷改變既成的法治環(huán)境，使之適應(yīng)新的需要。于是，法治環(huán)境和人們的行為便會(huì)在很大程度上相互促進(jìn)，共同發(fā)展。

一般來(lái)說(shuō)，法治環(huán)境具有以下特征：

第一，系統(tǒng)性。從內(nèi)容上講，法治環(huán)境是一個(gè)由多個(gè)子系統(tǒng)組成的系統(tǒng)。如從縱向看，它包含立法系統(tǒng)、執(zhí)法系統(tǒng)、司法系統(tǒng)、護(hù)法系統(tǒng)、守法系統(tǒng)等；從橫向看，包含行政法治環(huán)境系統(tǒng)、司法法治環(huán)境系統(tǒng)、社會(huì)法治環(huán)境系統(tǒng)等；從要素看，它包含由社會(huì)法律制度、機(jī)構(gòu)及其物質(zhì)設(shè)施構(gòu)成的客觀要素系統(tǒng)、由法律思想、法律理論、法律意識(shí)等構(gòu)成的主觀要素系統(tǒng)等。

第二，歷史性。首先，法治環(huán)境不是一個(gè)固定的社會(huì)樣態(tài)，而是在歷史過(guò)程中不斷發(fā)展的。它隨著社會(huì)法治建設(shè)的發(fā)展而發(fā)展。其次，法治環(huán)境不是人們活動(dòng)的一成不變的前提，而是在人們的歷史活動(dòng)中形成和發(fā)展的，是由人們的行為所創(chuàng)造的。

第三，現(xiàn)實(shí)性。法治環(huán)境一經(jīng)形成，就構(gòu)成一種現(xiàn)實(shí)的力量，影響、制約著人們的思想和行為。法治環(huán)境的好與壞，往往決定人們的行為的成敗，影響社會(huì)的進(jìn)步和發(fā)展。因此，法治環(huán)境是社會(huì)軟實(shí)力的重要組成部分，也是社會(huì)文明與否的標(biāo)志。

二、區(qū)域發(fā)展模式中法治環(huán)境建設(shè)的重要性

（一）依法治國(guó)方略深化的新形態(tài)

依法治國(guó)是法治社會(huì)的根本標(biāo)志，是社會(huì)治理方式的新發(fā)展，是人類文明的偉大進(jìn)步，但是，人類走上依法治國(guó)之路的方式卻因國(guó)情、社情的不同而顯得千差萬(wàn)別。我國(guó)的依法治國(guó)之路一直是在探索中前進(jìn)的，基于我國(guó)各地在政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)諸領(lǐng)域的發(fā)展不平衡的發(fā)展中大國(guó)的客觀現(xiàn)實(shí)，我國(guó)實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)的具體方式和路徑只能是多種多樣的，區(qū)域發(fā)展模式中的法制環(huán)境建設(shè)無(wú)疑是一種新的探索形態(tài)。首先，它把依法治國(guó)方略與具體的時(shí)間、空間條件結(jié)合起來(lái)，使依法治國(guó)方略在具體的地區(qū)、具體的歷史時(shí)間段得以建設(shè)和實(shí)現(xiàn)。其次，它把依法治國(guó)方略與特定的社會(huì)發(fā)展目標(biāo)和任務(wù)結(jié)合起來(lái)，使依法治國(guó)方略有了具體的內(nèi)容和現(xiàn)實(shí)的要求。再次，它使依法治國(guó)方略的實(shí)現(xiàn)有了具體的路徑和方式。

（二）經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化需要法治保障

我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略已經(jīng)提出多年，但在地方層次的協(xié)調(diào)合作機(jī)制仍付之闕如。目前我國(guó)的區(qū)域協(xié)調(diào)組織處在一種松散、各自為戰(zhàn)的狀態(tài)，缺乏政策的集體效力，無(wú)法形成穩(wěn)定的制度約束。而究其原因，則是由于在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中，不可避免會(huì)出現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)利益爭(zhēng)奪和立法利益搶灘的行為，這就迫使地方政府更多地追求地方的短期利益，而缺乏區(qū)域長(zhǎng)期合作的積極性。然而，當(dāng)前，我國(guó)改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和“深水區(qū)”，經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型也在加快推進(jìn)，這一輪改革的重點(diǎn)任務(wù)就是落實(shí)各項(xiàng)法律制度的安排，以社會(huì)管理法治化保障各項(xiàng)改革事業(yè)的順利進(jìn)行，真正實(shí)現(xiàn)政府行為法治化、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法治化。

黨的十八大報(bào)告指出，要“繼續(xù)實(shí)施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略”，推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展?！皡^(qū)域開(kāi)發(fā)，法治先行”。加強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)作，必須強(qiáng)化法治保障，形成相對(duì)統(tǒng)一的法治環(huán)境，自覺(jué)消除行政性壁壘、市場(chǎng)分割、地方保護(hù)主義等妨礙區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的不利因素，使地方性法規(guī)、規(guī)章、政策等所形成的制度及其執(zhí)行相互協(xié)調(diào)，避免矛盾和沖突。

（三）區(qū)域法治是提高區(qū)域整體發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求

第一，區(qū)域發(fā)展模式是以一定的法治環(huán)境為基礎(chǔ)和出發(fā)點(diǎn)來(lái)建設(shè)的，在這個(gè)意義上說(shuō)，法治環(huán)境是區(qū)域發(fā)展模式的起點(diǎn)。區(qū)域發(fā)展要求良好的法治環(huán)境來(lái)保駕護(hù)航。

第二，良好的法治環(huán)境是社會(huì)軟實(shí)力的重要內(nèi)容、社會(huì)文明的標(biāo)志。區(qū)域發(fā)展模式需要良好的法治環(huán)境來(lái)提升品位、標(biāo)示成就、擴(kuò)大發(fā)展。

第三，建設(shè)良好法制環(huán)境是區(qū)域發(fā)展模式完成自身歷史使命、鞏固自身發(fā)展成果的客觀需要。

三、區(qū)域發(fā)展模式中法治環(huán)境的建設(shè)

在區(qū)域發(fā)展模式中建設(shè)法治環(huán)境，也就是建設(shè)與區(qū)域發(fā)展模式相適應(yīng)的法治環(huán)境，必須首先做好以下兩項(xiàng)基本工作。

（一）加強(qiáng)地方（區(qū)域）立法

如前所述，政府先導(dǎo)是我國(guó)目前的區(qū)域發(fā)展模式的共同特征之一，因此，法律準(zhǔn)備不足是基本現(xiàn)實(shí)，所以，在區(qū)域發(fā)展模式確立之后，就規(guī)范“模式”的運(yùn)行和發(fā)展，協(xié)調(diào)“模式”內(nèi)部各種利益和各方關(guān)系等等進(jìn)行立法刻不容緩。這里所說(shuō)的立法應(yīng)為泛義的，它包括地方性法規(guī)、規(guī)章以及政策的制定，其立法內(nèi)容的確定，主要取決于立法主體的立法權(quán)限。在區(qū)域發(fā)展模式語(yǔ)境下討論“地方”立法，應(yīng)當(dāng)解決以下問(wèn)題。

第一，要把地方立法、區(qū)域法治環(huán)境建設(shè)和國(guó)家法治建設(shè)統(tǒng)一起來(lái)。正如區(qū)域發(fā)展模式是全局整體發(fā)展規(guī)劃和目標(biāo)的具體化，是全局性發(fā)展的具體形式一樣。區(qū)域法治環(huán)境是全國(guó)性一般法治環(huán)境的具體化，是全國(guó)法治實(shí)現(xiàn)的方式之一，地方立法是區(qū)域法治環(huán)境建設(shè)的支柱性內(nèi)容，這三者是一個(gè)正相關(guān)的關(guān)系。地方立法、區(qū)域法治環(huán)境建設(shè)要在國(guó)家法治的指導(dǎo)和約束下進(jìn)行，要能促進(jìn)國(guó)家法治建設(shè)。三者抵牾，將既破壞國(guó)家法治，又不能建設(shè)好區(qū)域法治環(huán)境。

第二，地方立法首先要把“區(qū)域發(fā)展模式”法律化、合法化。這是要克服區(qū)域發(fā)展模式的先天不足，使之不僅具有行政權(quán)威性，而且具有法律權(quán)威性的。如果只有行政權(quán)威性，容易使之成為純粹長(zhǎng)官意志的產(chǎn)物。實(shí)踐中，我們不難看到一些地方的所謂“區(qū)域發(fā)展模式”隨著主要領(lǐng)導(dǎo)的變化在不斷翻牌子，“開(kāi)發(fā)區(qū)”、“實(shí)驗(yàn)區(qū)”經(jīng)常換，甲主題、乙主題不斷變，諸如此類，造成了時(shí)間和資源的浪費(fèi)，延誤了區(qū)域的發(fā)展。其中，共同的原因是這些“規(guī)劃”沒(méi)有經(jīng)過(guò)法定的程序，不具備法律的權(quán)威性，根本上不具有合法性。其次要把區(qū)域發(fā)展模式的成果法律化，即通過(guò)地方立法把區(qū)域發(fā)展模式所取得的成功經(jīng)驗(yàn)固定下來(lái)，便于推廣、示范。

第三，地方立法要質(zhì)量并舉。“量”的要求是，要有足夠的數(shù)量，能滿足區(qū)域發(fā)展模式的運(yùn)行和發(fā)展的需要。“質(zhì)”的要求是，首先，區(qū)域發(fā)展模式內(nèi)的各種法規(guī)、規(guī)章、政策、制度的制定，都要遵守法定的權(quán)限和程序規(guī)范，其內(nèi)容不得與憲法、法律相沖突。避免因法律、制度層面的抵牾，造成新的區(qū)域和市場(chǎng)的分割。其次，區(qū)域發(fā)展模式是法治模式，其管理和運(yùn)行要實(shí)現(xiàn)法治化，需要科學(xué)的法律體系與之相適應(yīng)。所以，其立法既要有體系性，又要有科學(xué)性。而區(qū)域發(fā)展模式是探索性的和創(chuàng)新性的，所以其立法既有前瞻性，又要有實(shí)用性。

（二）完善相關(guān)機(jī)制

機(jī)制是組織體內(nèi)部的組成要素按照一定方式的相互作用實(shí)現(xiàn)其特定的功能的形式。組織體的運(yùn)行就是由其自身一系列的機(jī)制發(fā)揮作用的結(jié)果。由于區(qū)域發(fā)展模式的建立和運(yùn)行既以一定的行政區(qū)劃為依托，又不與之相重合，所以建立和完善與區(qū)域發(fā)展模式相適應(yīng)的各種工作機(jī)制是區(qū)域發(fā)展模式順利運(yùn)行的前提。這樣的機(jī)制應(yīng)當(dāng)是多種多樣的，如決策機(jī)制、管理機(jī)制、合作機(jī)制、評(píng)價(jià)機(jī)制、救濟(jì)機(jī)制等。限于篇幅，本文只探討其中的決策機(jī)制和救濟(jì)機(jī)制。

1、完善決策機(jī)制。決策就是組織體提出問(wèn)題、確立目標(biāo)、設(shè)計(jì)和選擇方案的過(guò)程。決策機(jī)制要解決誰(shuí)來(lái)決策、怎樣決策、如何監(jiān)督?jīng)Q策和評(píng)價(jià)決策的問(wèn)題。決策機(jī)制是任何一種社會(huì)組織所必須具備的。在行政區(qū)劃內(nèi)，有各級(jí)政府行使行政權(quán)，有由國(guó)家的各級(jí)人民政府組織法所確立的法定的決策機(jī)制。由于上述區(qū)域發(fā)展模式與行政區(qū)劃關(guān)系的特殊性，使區(qū)域發(fā)展模式的決策機(jī)制在具體形式、運(yùn)作方式、法律效力上都有其特殊性。在實(shí)踐中區(qū)域發(fā)展模式的決策機(jī)制主要有組成“區(qū)域”相關(guān)行政區(qū)劃內(nèi)的政府“行政首長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議”、“行政首長(zhǎng)聯(lián)合辦公會(huì)議”、各種主題的“協(xié)調(diào)會(huì)議”等等。決策成果一般用“會(huì)議紀(jì)要”等會(huì)議文件的形式公布。這種決策機(jī)制的優(yōu)點(diǎn)是靈活、簡(jiǎn)便、快捷，但是穩(wěn)定性、規(guī)范性、權(quán)威性不足，特別是容易產(chǎn)生“領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注有氣象，領(lǐng)導(dǎo)換了沒(méi)模樣”的現(xiàn)象。

完善區(qū)域發(fā)展模式的決策機(jī)制的不二法門(mén)是法治化。通過(guò)地方立法程序，把決策機(jī)制的形式、參加人員、決策權(quán)限、決策程序、法律效力等規(guī)定下來(lái)，還要處理好“區(qū)域”決策與構(gòu)成區(qū)域的行政主體以及各行政主體的上級(jí)決策的沖突。保障“區(qū)域”決策不因領(lǐng)導(dǎo)人的變化而改變或終止，不因各種沖突而被擱置。

2、完善救濟(jì)機(jī)制。這里的“救濟(jì)機(jī)制”借用了“法律救濟(jì)”的基本含義，主要是指社會(huì)組織中對(duì)于各種矛盾、沖突的預(yù)防、調(diào)解、解決的制度和過(guò)程。從一定的社會(huì)組織形式來(lái)看，有效、暢通的救濟(jì)機(jī)制是它能夠和諧、穩(wěn)定、持久運(yùn)行的基本保障，缺乏這樣的機(jī)制，社會(huì)組織會(huì)因?yàn)槠鋬?nèi)在矛盾不斷積累、爆發(fā)而崩潰。區(qū)域社會(huì)發(fā)展模式的和諧、穩(wěn)定、持續(xù)的發(fā)展，需要不斷及時(shí)解決其內(nèi)在矛盾、協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系，需要區(qū)域內(nèi)各矛盾方、各利益主體的“訴”有“應(yīng)”，“求”有“答”，建立與之相適應(yīng)的救濟(jì)機(jī)制。

在區(qū)域發(fā)展模式中創(chuàng)新和完善救濟(jì)機(jī)制必須遵循以下原則：

第一，法治原則。它要求任何具體的救濟(jì)機(jī)制都要符合憲法和法律，體現(xiàn)法律至上和依法辦事的精神。我國(guó)改革開(kāi)放和法治建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)證明了：任何偏離法治的軌道去解決和化解社會(huì)矛盾的做法，最終都行不通，而且實(shí)質(zhì)是在壓制矛盾、轉(zhuǎn)移矛盾、積累矛盾。所以，習(xí)近平總書(shū)記指出：“各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要提高運(yùn)用法治思維和法制方法深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力，努力推動(dòng)形成辦事依法、遇事找法、解決問(wèn)題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境，在法治軌道上推動(dòng)各項(xiàng)工作”［2］。第二，目標(biāo)性原則。它要求在區(qū)域發(fā)展模式下創(chuàng)新和完善救濟(jì)機(jī)制，必須有重點(diǎn)、有針對(duì)性，即要有特定的目標(biāo)。這一目標(biāo)是由特定區(qū)域發(fā)展模式的自身目標(biāo)所決定。在我國(guó)眾多的區(qū)域發(fā)展模式中，每一個(gè)發(fā)展模式都在其創(chuàng)建時(shí)預(yù)設(shè)了一定的目標(biāo)，它決定特定模式的發(fā)展方向。所謂救濟(jì)機(jī)制也要圍繞這一目標(biāo)而創(chuàng)新和完善。

（三）建設(shè)好法治環(huán)境的三個(gè)子系統(tǒng)

與區(qū)域發(fā)展模式相適應(yīng)的法治環(huán)境，是由三個(gè)基本的子系統(tǒng)——行政法治環(huán)境、司法法治環(huán)境、社會(huì)法治環(huán)境組成的系統(tǒng)。因此，法治環(huán)境建設(shè)也應(yīng)圍繞這三個(gè)子系統(tǒng)而展開(kāi)。

1、行政法治環(huán)境建設(shè)。在行政法治環(huán)境這一系統(tǒng)中，法治政府建設(shè)無(wú)疑具有根本性的意義。由于在這一問(wèn)題上方家論述繁多，本文不贅述。鑒于政府在我國(guó)社會(huì)生活中特別是社會(huì)治理中的中心和主導(dǎo)地位以及我國(guó)歷史形成的“以吏為師”的悠久傳統(tǒng)，我們應(yīng)當(dāng)特別重視行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行為在法治環(huán)境建設(shè)中對(duì)社會(huì)公眾所具有的引導(dǎo)示范作用。當(dāng)行政機(jī)關(guān)為了私利而玩權(quán)弄法時(shí)，不僅使政府信用蕩然無(wú)存，而且使社會(huì)誠(chéng)信難以建立。當(dāng)行政工作人員目無(wú)法紀(jì)違法執(zhí)法、野蠻執(zhí)法時(shí)，不僅損害政府機(jī)關(guān)和其自身威信，更破壞社會(huì)公眾對(duì)法律的信仰。所以，我們認(rèn)為在行政法治環(huán)境建設(shè)中，最迫切的是真正樹(shù)立執(zhí)法為民的理念，提高依法執(zhí)法、文明執(zhí)法的能力和水平。因此，要培養(yǎng)出高素質(zhì)的公務(wù)員隊(duì)伍，特別強(qiáng)化執(zhí)法責(zé)任制?？傊?，在區(qū)域發(fā)展模式的行政法治建設(shè)中，首要的是行政機(jī)關(guān)及其工作人員率先垂范信法、守法、依法執(zhí)法。

2、司法法治環(huán)境建設(shè)。雖然在一般意義上，司法體制問(wèn)題一直是法治環(huán)境建設(shè)中的重要問(wèn)題，但是，我們認(rèn)為在區(qū)域發(fā)展模式視野中的司法法治環(huán)境建設(shè)是從既定的司法體制出發(fā)的，個(gè)案公正的意義更為突出。在個(gè)案中不能實(shí)現(xiàn)正義的法律不僅使法律成為具文，而且是法律自己的“鴆酒”。任何一個(gè)不公正的裁判，都會(huì)摧毀社會(huì)公眾對(duì)法律的信仰，因?yàn)?，“一個(gè)法官的點(diǎn)頭對(duì)人們帶來(lái)的得失往往要比國(guó)會(huì)或議會(huì)的任何一般性法案帶來(lái)的得失更大”。［3］社會(huì)公眾的法律意識(shí)、對(duì)法律的信仰和崇拜不是建立于法律宣告了什么權(quán)利，而是在于法律是否以及如何保護(hù)權(quán)利的。建立以個(gè)案公正為基石的良好的司法法治環(huán)境，關(guān)鍵是培養(yǎng)素質(zhì)卓越的法官隊(duì)伍，而要達(dá)此目的必須尊其位、精其業(yè)、重其責(zé)。所謂尊其位就是要大力提高法官的社會(huì)地位、切實(shí)保障法官在履行職務(wù)時(shí)的獨(dú)立地位、切實(shí)改善法官的工作和生活條件，其最終目的是提高法官的職業(yè)自豪感，為法官優(yōu)質(zhì)辦案、實(shí)現(xiàn)個(gè)案公正提供內(nèi)在動(dòng)力。所謂精其業(yè)，就是要?jiǎng)?chuàng)造條件促使和保障法官不斷提高自己的業(yè)務(wù)能力和職業(yè)道德水平，為法官優(yōu)質(zhì)辦案、實(shí)現(xiàn)個(gè)案公正提供實(shí)際條件。所謂重其責(zé)，就是落實(shí)和強(qiáng)化法官對(duì)所承辦案件的質(zhì)量責(zé)任，為法官優(yōu)質(zhì)辦案、實(shí)現(xiàn)個(gè)案公正提供制度保障。

3、社會(huì)法治環(huán)境建設(shè)。在這里我們注重的是社會(huì)公眾的法律意識(shí)、法律在社會(huì)公眾行為中被遵循的狀態(tài)。社會(huì)公眾的法律意識(shí)強(qiáng)、法律在社會(huì)工作的行為中得到普遍的遵循，標(biāo)志社會(huì)法治環(huán)境優(yōu)良。反之，則表明社會(huì)法治環(huán)境差。影響社會(huì)法治環(huán)境建立的因素很多，如政治、經(jīng)濟(jì)、文化、歷史傳統(tǒng)、人的素質(zhì)等等。但是，我們認(rèn)為當(dāng)下最有效的工作有兩個(gè)方面：第一，要發(fā)揮好行政、司法的“垂范”作用，為社會(huì)樹(shù)立依法辦事的導(dǎo)向，引導(dǎo)社會(huì)公眾形成良好的法律意識(shí)和依法辦事的行為方式。第二，政府先導(dǎo)、積極培養(yǎng)社會(huì)公眾的法律意識(shí)和依法辦事的行為方式。在這方面政府不能停留于一般號(hào)召和宣傳動(dòng)員，而要把大事做細(xì)、虛事做實(shí)，以法治為中心，把行政目標(biāo)和法治目標(biāo)結(jié)合起來(lái)，一點(diǎn)一滴地培養(yǎng)社會(huì)公眾的法治意識(shí)和行為方式，最終形成良好的社會(huì)法治環(huán)境。正如博登海默所說(shuō)：“推行正義的善意，還必須通過(guò)旨在實(shí)現(xiàn)正義社會(huì)的目標(biāo)的實(shí)施和制度性手段加以實(shí)施?！保?］實(shí)踐中最新的實(shí)例就是：湛江市從2014年1月起開(kāi)始綜合整治交通秩序工作，至今已經(jīng)使該市交通秩序明顯好轉(zhuǎn)，社會(huì)公眾的交通法律意識(shí)大幅度提高，交通行為中的法治含量越來(lái)越多。［5］第三，社會(huì)公眾的廣泛參與程度是社會(huì)法治環(huán)境建設(shè)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。社會(huì)公眾不是社會(huì)法治環(huán)境建設(shè)的客體，而是重要的主體。社會(huì)法治環(huán)境建設(shè)一定要讓廣大社會(huì)公眾參與其中，在參與的過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)法律、運(yùn)用法律、感受法律，進(jìn)而服從法律、遵守和信仰法律，這樣的法律意識(shí)才是現(xiàn)實(shí)的且堅(jiān)實(shí)的。

［1］劉莘主編.區(qū)域法治化評(píng)價(jià)體系與標(biāo)準(zhǔn)研究［M］.北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社，2013.18.

［2］習(xí)近平.在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年會(huì)上的講話［N］.人民日?qǐng)?bào)，2012—12—4.

［3］［美］德沃金.法律帝國(guó)［M］.北京：中國(guó)大百科全書(shū)出版社，1996.1.

［4］［美］博登海默.法理學(xué)：法律哲學(xué)與法律方法［M］.北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1999.265.

［5］袁丁、崔財(cái)、鑫汪良波.鐵腕整治，建設(shè)暢順文明城市［N］.南方日?qǐng)?bào)，2014—2—26（A16）.

□責(zé)任編輯：溫朝霞

D927

A

1003—8744（2015）01—0065—06

*本文系湛江市科技局軟科學(xué)專題項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：2013A01047）的階段成果。

2014—12—21

劉正球（1962—），男，廣東海洋大學(xué)法學(xué)院副教授，主要研究方向?yàn)榉ɡ韺W(xué)。