構(gòu)建廣佛肇一體化的軟法機(jī)制

□馬蓉蓉　周鳳婷

（21、中共廣州市委黨?！≌螌W(xué)與法學(xué)教研部，廣東　廣州　510070；

2、廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)　法學(xué)院，廣東　廣州　510320）

構(gòu)建廣佛肇一體化的軟法機(jī)制

□馬蓉蓉1周鳳婷

（21、中共廣州市委黨校政治學(xué)與法學(xué)教研部，廣東廣州510070；

2、廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，廣東廣州510320）

軟法治理是國(guó)際區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的重要手段和重要經(jīng)驗(yàn)。文章從推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的角度，立足廣佛肇經(jīng)濟(jì)一體化的具體實(shí)際，在分析構(gòu)建廣佛肇一體化軟法機(jī)制必要性的基礎(chǔ)上，對(duì)構(gòu)建廣佛肇一體化軟法機(jī)制的具體對(duì)策進(jìn)行研究。

社區(qū)；廣佛肇一體化；軟法；機(jī)制

軟法治理是國(guó)際區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的重要手段和重要經(jīng)驗(yàn)。因此，根據(jù)我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，結(jié)合廣佛肇經(jīng)濟(jì)一體化的具體實(shí)際，在分析構(gòu)建廣佛肇一體化軟法機(jī)制必要性的基礎(chǔ)上，探索構(gòu)建廣佛肇一體化軟法機(jī)制的主要對(duì)策，對(duì)保障廣佛肇經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展具有重大意義。

一、構(gòu)建廣佛肇一體化軟法機(jī)制的必要性

（一）是借鑒國(guó)際區(qū)域發(fā)展成功經(jīng)驗(yàn)的迫切需要

國(guó)際區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的重要經(jīng)驗(yàn)就是積極構(gòu)建適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際的軟法機(jī)制。區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化有效降低了區(qū)域之間商品和生產(chǎn)要素的流動(dòng)壁壘，有利于各區(qū)域之間生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置和比較優(yōu)勢(shì)的充分發(fā)揮。如歐盟作為國(guó)際區(qū)域一體化的成功范例，其重要經(jīng)驗(yàn)就是構(gòu)建了大量有效的軟法機(jī)制。雷內(nèi)·西爾頓和弗里茨·斯特因克在其合編的《歐盟及其成員國(guó)和美國(guó)的行政法—比較分析》一書中將軟法視為歐盟治理的一種手段或工具，認(rèn)為：《歐盟條約》中規(guī)定的建議、意見、一般行動(dòng)綱領(lǐng)、中長(zhǎng)期框架計(jì)劃以及大量的無(wú)《歐盟條約》法律基礎(chǔ)的決議、指南、宣言、行為準(zhǔn)則等均屬于歐盟軟法的范疇。這些形式的軟法具有一個(gè)共同特征：不具有完全的法律上的約束力，但也并非完全沒有法律效力。例如，歐盟成員國(guó)在給予國(guó)內(nèi)企業(yè)補(bǔ)助、援助時(shí)，要受歐盟法一般原則的約束：遵守在補(bǔ)助、援助領(lǐng)域使用裁量權(quán)的有關(guān)“指南”；歐盟法院有時(shí)會(huì)以“建議”作為解釋歐盟規(guī)章的工具；在這種情況下，成員國(guó)當(dāng)局和成員國(guó)法院處理相應(yīng)事項(xiàng)也必須考慮這些“建議”。［1］

（二）是構(gòu)建現(xiàn)代區(qū)域治理模式的迫切需要

黨的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)：要推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。治理能力現(xiàn)代化強(qiáng)調(diào)更多的合作、協(xié)商與溝通，現(xiàn)代治理模式是一種由多元的治理主體與廣泛的公眾參與整合而成的公共治理模式。從規(guī)范依據(jù)看，軟法依靠其民主協(xié)商性來(lái)推動(dòng)公共治理模式的確立，在治理的過(guò)程中，軟法手段往往成為各方主體合意或者可取的選擇，甚至出現(xiàn)了硬法的軟化現(xiàn)象。這種溫和的、人本化的治理方式，能夠以較低的運(yùn)行成本，理順公共關(guān)系。軟法關(guān)注與回應(yīng)多元利益訴求，倚重協(xié)商民主，推崇認(rèn)同、共識(shí)與合意，這與公共治理的價(jià)值取向和功能定位相契合，決定著軟法的興起將有利于促進(jìn)國(guó)家管理向公共治理轉(zhuǎn)型，推動(dòng)“善治”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。［2］在廣佛肇一體化的進(jìn)程中，在尊重各地區(qū)利益的基礎(chǔ)上達(dá)成共識(shí)，主要通過(guò)合作、協(xié)調(diào)、談判、伙伴關(guān)系、確立集體行動(dòng)的目標(biāo)等方式實(shí)施對(duì)區(qū)域公共事務(wù)的共同治理。這是一種平等協(xié)商、互信互利的雙向互動(dòng)的公共治理模式，體現(xiàn)出治理模式上的轉(zhuǎn)型，這種治理實(shí)質(zhì)上就是一種軟法治理。

（三）是解決廣佛肇一體化突出問(wèn)題的迫切需要

一方面，區(qū)域一體化立法的制度創(chuàng)新不足是區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的主要障礙之一。現(xiàn)行的區(qū)域一體化立法的地方保護(hù)主義較為嚴(yán)重，各地方往往從地方利益出發(fā)，缺乏地方資源與周邊區(qū)域共享的積極性，有的地方立法還存在限制或排斥外地競(jìng)爭(zhēng)主體和資本準(zhǔn)入的條款，阻礙了生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)。同時(shí)，現(xiàn)今的區(qū)域一體化地方立法內(nèi)容不協(xié)調(diào)，執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，各地方行政立法相互沖突、相互“打架”的現(xiàn)象依然存在。從實(shí)際情況看，廣佛肇一體化進(jìn)程中也已暴露出各地由于法規(guī)規(guī)章沖突、執(zhí)法依據(jù)不一而造成統(tǒng)一規(guī)劃難以實(shí)施、執(zhí)法合作成本高企等問(wèn)題。

另一方面，廣佛肇在推進(jìn)區(qū)域一體化過(guò)程中已經(jīng)簽訂了許多合作協(xié)議。例如，2009 年3月19日，廣州市和佛山市簽署了《廣州市佛山市同城化建設(shè)合作框架協(xié)議》；2009年6 月19日，廣佛肇三市簽署了《廣佛肇經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)合作框架協(xié)議》；廣州市經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)、佛山市經(jīng)濟(jì)貿(mào)易局和肇慶市經(jīng)濟(jì)和信息化局于2011年5月通過(guò)《廣佛肇經(jīng)濟(jì)圈產(chǎn)業(yè)協(xié)作規(guī)劃（2010-2020年）》。不過(guò)，由于我國(guó)目前尚無(wú)法律對(duì)這種行政協(xié)議的效力問(wèn)題作出明確規(guī)定，所以容易使合作協(xié)議流于形式，而且由于各地行政權(quán)力互不隸屬，運(yùn)行機(jī)制各有不同，如果僅靠行政手段和方式來(lái)開展協(xié)調(diào)，勢(shì)必導(dǎo)致執(zhí)行力不足而使協(xié)議收效甚微且不能長(zhǎng)久。有鑒于此，必須進(jìn)一步強(qiáng)化地方行政立法的跨區(qū)域協(xié)作和制度創(chuàng)新，以適應(yīng)和助推區(qū)域一體化發(fā)展進(jìn)程。

二、構(gòu)建廣佛肇一體化軟法機(jī)制的路徑

構(gòu)建廣佛肇一體化軟法機(jī)制是一項(xiàng)長(zhǎng)期復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要不斷更新觀念、加強(qiáng)合作、完善體制，當(dāng)前的重點(diǎn)在于：

（一）不斷培育契約精神

黨的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)：使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是契約經(jīng)濟(jì)，契約精神是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的靈魂。具體來(lái)說(shuō)，廣佛肇三市簽署的《廣佛肇經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)合作框架協(xié)議》等都屬于公法契約的范疇，是公法契約的一種表現(xiàn)形式。為了使廣佛肇區(qū)域合作協(xié)議得到很好的貫徹落實(shí)，必須不斷培育契約精神——明確契約主體，培育契約意識(shí)，實(shí)現(xiàn)從“身份”社會(huì)向“契約”社會(huì)的轉(zhuǎn)化。針對(duì)產(chǎn)權(quán)主體不明導(dǎo)致政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)加重、地區(qū)和市場(chǎng)分割、整體效益遞減等問(wèn)題，必須深化市場(chǎng)取向的改革，建立完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，推進(jìn)政企分開，使地方政府成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的規(guī)劃和引導(dǎo)者，加快企業(yè)改制步伐，使企業(yè)成為真正的市場(chǎng)主體和契約主體。同時(shí)，還要加快建立契約相關(guān)制度，如建立企業(yè)信用體系，形成良好的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序和法制氛圍；進(jìn)一步完善契約的法律環(huán)境：提高調(diào)解糾紛機(jī)構(gòu)的執(zhí)法能力和效率，提高契約進(jìn)程中的法律約束力，抑制交易主體的違約意圖，使經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在更大范圍、更深層次地在契約約束下有秩序地進(jìn)行，為培養(yǎng)全民的契約精神打下良好基礎(chǔ)。

（二）健全激勵(lì)約束機(jī)制

廣佛肇區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的成效既取決于廣佛肇區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的主觀愿望，還取決于廣佛肇區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的激勵(lì)約束機(jī)制。要堅(jiān)持廣佛肇區(qū)域一體化的激勵(lì)和約束機(jī)制并重，既要為促進(jìn)廣佛肇區(qū)域一體化發(fā)展的合作行為提供足夠的激勵(lì)，又要對(duì)阻礙廣佛肇區(qū)域一體化發(fā)展的非合作行為給予相應(yīng)的懲戒。從激勵(lì)機(jī)制看，要運(yùn)用相應(yīng)的手段對(duì)廣佛肇區(qū)域一體化合作給予鼓勵(lì)和支持，如對(duì)廣佛肇區(qū)域一體化合作項(xiàng)目的投資給予政策傾斜，對(duì)廣佛肇跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)給予政策扶持，對(duì)廣佛肇跨區(qū)域企業(yè)給予政策優(yōu)惠，對(duì)廣佛肇跨區(qū)域合作開發(fā)給予制度性政策肯定，對(duì)積極推進(jìn)廣佛肇區(qū)域合作的部門和領(lǐng)導(dǎo)的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)通過(guò)量化指標(biāo)予以認(rèn)可等等。從約束機(jī)制看，區(qū)域合作協(xié)議對(duì)簽訂協(xié)議的各方來(lái)說(shuō)是一種對(duì)等性行政契約，其約束力主要體現(xiàn)為成員方基于對(duì)共同體的責(zé)任和有諾必踐原則所產(chǎn)生的自我約束力。為了防止廣佛肇合作中的機(jī)會(huì)主義行為，維系區(qū)域之間合作的穩(wěn)定性，還需要建立外在約束機(jī)制。包括以下內(nèi)容：明確區(qū)域合作協(xié)議中的行為規(guī)則條款，規(guī)定區(qū)域合作各方在合作關(guān)系中應(yīng)遵守的規(guī)則，以及違反區(qū)域合作條款而應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任；中央政府或上級(jí)政府通過(guò)相關(guān)的政策和法規(guī)對(duì)區(qū)域合作關(guān)系進(jìn)行規(guī)范，對(duì)區(qū)域合作中的非規(guī)范行為作出懲罰性的制度安排。

（三）構(gòu)建爭(zhēng)議解決機(jī)制

要建立跨廣佛肇行政區(qū)的協(xié)調(diào)機(jī)制，建議成立一個(gè)跨行政區(qū)的協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)——廣佛肇區(qū)域協(xié)調(diào)委員會(huì)，承擔(dān)地方政府協(xié)商不成情況下的相關(guān)糾紛的協(xié)調(diào)、處理工作，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決區(qū)域內(nèi)政府間的各種爭(zhēng)議問(wèn)題。建立廣佛肇地方政府首長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議制度，確保合作重大事項(xiàng)的有力推進(jìn)；建立廣佛肇地方政府秘書長(zhǎng)聯(lián)系制度，確保合作重大事項(xiàng)處理的常規(guī)化；建立廣佛肇各地方政府職能部門落實(shí)銜接制度，確保合作重大事項(xiàng)的有效落實(shí)。完善非政府組織的協(xié)調(diào)機(jī)制，建立非政府組織的合作論壇和戰(zhàn)略同盟，調(diào)動(dòng)各經(jīng)濟(jì)實(shí)體和民間組織的力量，處理好個(gè)體與整體、局部與長(zhǎng)遠(yuǎn)的利益關(guān)系；建立健全非政府組織的合作備忘錄，為有效解決紛爭(zhēng)做出積極努力。大膽嘗試，積極探索廣佛肇爭(zhēng)議訴訟解決機(jī)制，將區(qū)域合作中產(chǎn)生的爭(zhēng)議納入訴訟程序，使司法救濟(jì)成為區(qū)域合作的最終保障途徑。

［1］姜明安.完善軟法機(jī)制，推進(jìn)社會(huì)公共治理創(chuàng)新［J］.中國(guó)法學(xué)，2010，（5）.

［2］石佑啟.論區(qū)域合作與軟法治理［J］.學(xué)術(shù)研究，2011，（6）.

□責(zé)任編輯：周權(quán)雄

D922.1

A

1003—8744（2015）01—0009—03

2014—11—29

馬蓉蓉（1961—），女，中共廣州市委黨校政治學(xué)與法學(xué)教研部教授，主要研究方向?yàn)橹R(shí)產(chǎn)權(quán)、行政法；周鳳婷（1964—），女，廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院副教授，主要研究方向?yàn)榉ɡ韺W(xué)、民商法學(xué)。