城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間格局的優(yōu)化

盛廣耀

城鎮(zhèn)化是空間結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)化過(guò)程，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間優(yōu)化調(diào)整的重要內(nèi)容。城鎮(zhèn)是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間載體，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間的重要景觀形態(tài)。在城鎮(zhèn)建設(shè)、人口集中和產(chǎn)業(yè)集聚的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間結(jié)構(gòu)會(huì)隨之發(fā)生改變。由于人口及各類(lèi)經(jīng)濟(jì)要素隨著城鎮(zhèn)化過(guò)程，趨向于流入經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高的城鎮(zhèn)化地區(qū)，因此，一般而言，城鎮(zhèn)分布的空間格局與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間格局是一致的，城鎮(zhèn)化的空間分布過(guò)程本身就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間格局變化的表現(xiàn)。

從國(guó)家層面上不斷優(yōu)化城鎮(zhèn)化的空間布局，因地制宜地確定城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，構(gòu)建區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要平臺(tái)，對(duì)于支撐中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間格局、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義。在新的發(fā)展形勢(shì)下，推進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，發(fā)揮其在優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間格局的作用，既要認(rèn)清區(qū)域發(fā)展的階段和態(tài)勢(shì)，與區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略相協(xié)調(diào)；也要明確各地的主體功能區(qū)定位和發(fā)展方向，與全國(guó)和省區(qū)主體功能區(qū)規(guī)劃相匹配；同時(shí)，還要打破行政區(qū)劃的束縛，依托“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶三大戰(zhàn)略的實(shí)施，推動(dòng)城鎮(zhèn)之間、區(qū)域之間的協(xié)同發(fā)展。

一、城鎮(zhèn)化推進(jìn)要與區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略相協(xié)調(diào)

傳統(tǒng)上，我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間格局有東、中、西部和東北地區(qū)四大板塊，為此國(guó)家先后實(shí)施了西部大開(kāi)發(fā)、東北振興、中部崛起、東部率先的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略。在這些區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略中，城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略是其重要的組成部分。不同地區(qū)具有不同的發(fā)展特征，未來(lái)這些地區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展應(yīng)與區(qū)域發(fā)展的趨勢(shì)相一致，與區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略相協(xié)調(diào)。

首先，人口城鎮(zhèn)化的區(qū)域發(fā)展態(tài)勢(shì)已發(fā)生明顯變化，中西部地區(qū)漸成人口城鎮(zhèn)化的空間重心。我國(guó)不同地區(qū)之間的城鎮(zhèn)化水平存在著明顯的地域差異，東部地區(qū)相對(duì)較高，中西部地區(qū)相對(duì)較低，這與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異是一致的。自20世紀(jì)80年代到21世紀(jì)初，東部地區(qū)的城鎮(zhèn)化速度明顯快于中西部地區(qū)。1982年“三普”（全國(guó)第三次人口普查）到2005年間，東部地區(qū)城鎮(zhèn)化率年均提高1.34個(gè)百分點(diǎn)，高于中西部地區(qū)的0.93個(gè)和0.79個(gè)百分點(diǎn)；城鎮(zhèn)人口增加了1.73億人，占全國(guó)城鎮(zhèn)人口增加總數(shù)的48.7%，高于中西部地區(qū)的45%。此后，中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化速度開(kāi)始超越東部地區(qū)。2005—2013年間，中西部城鎮(zhèn)化率分別年均提高1.49個(gè)和1.43個(gè)百分點(diǎn)，高于東部地區(qū)的1.21個(gè)百分點(diǎn)；城鎮(zhèn)人口合計(jì)增加了9080萬(wàn)人，占全國(guó)城鎮(zhèn)人口增加總數(shù)的52%，高于東部地區(qū)的44.1%。從區(qū)域城鎮(zhèn)化的發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，東部地區(qū)城鎮(zhèn)化的速度將不斷減緩，而中西部地區(qū)在今后較長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)，城鎮(zhèn)化仍將會(huì)保持較高的增長(zhǎng)速度。隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的梯度推進(jìn)和協(xié)調(diào)發(fā)展，未來(lái)中西部地區(qū)在全國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)中的地位將進(jìn)一步提升，其城鎮(zhèn)化在塑造經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間格局中的作用將不容忽視。

其次，不同地區(qū)應(yīng)因地制宜地推進(jìn)與區(qū)域發(fā)展相適應(yīng)的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。由于東、中、西部和東北地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r各不相同，城鎮(zhèn)化也處于不同的發(fā)展階段，因此要針對(duì)不同地區(qū)城鎮(zhèn)化的問(wèn)題和重點(diǎn)，采取不同的城鎮(zhèn)化模式和策略。東部地區(qū)即將進(jìn)入工業(yè)化后期，城鎮(zhèn)化水平已超過(guò)60%，城鎮(zhèn)化速度雖有所減緩但依然較快，城鎮(zhèn)化的發(fā)展空間仍然較大。未來(lái)東部地區(qū)城鎮(zhèn)化，要更加注重內(nèi)涵式發(fā)展，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)；要更加注重中小城市和小城鎮(zhèn)的發(fā)展，不斷完善區(qū)域城鎮(zhèn)體系；要更加注重城市與區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)，推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。東北地區(qū)是我國(guó)傳統(tǒng)的老工業(yè)基地，城鎮(zhèn)化水平較高但速度較慢，未來(lái)城鎮(zhèn)化要以提高工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的質(zhì)量為重點(diǎn)，推動(dòng)資源型和傳統(tǒng)工業(yè)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展，優(yōu)化城市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)城市的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，進(jìn)一步提高城市的就業(yè)吸納能力。中、西部地區(qū)正處于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化中期，近年來(lái)發(fā)展速度不斷加快，未來(lái)在我國(guó)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局中的地位將更加重要。中部地區(qū)的城鎮(zhèn)化，要發(fā)揮中心城市的核心作用，壯大區(qū)域內(nèi)的城市規(guī)模等級(jí)結(jié)構(gòu)，加快長(zhǎng)江中游、中原等城市群的建設(shè)，推動(dòng)區(qū)域內(nèi)盡快形成若干相對(duì)完善的城鎮(zhèn)體系。西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化，要以省會(huì)城市為核心，以若干沿交通干線的城鎮(zhèn)為重點(diǎn)，進(jìn)行點(diǎn)線結(jié)合的集中型城鎮(zhèn)化開(kāi)發(fā)，并在有條件的地區(qū)培育發(fā)展若干城市群；同時(shí)，以西部特色產(chǎn)業(yè)為依托，因地制宜地廣泛建設(shè)以資源開(kāi)發(fā)、邊境貿(mào)易、交通物流、旅游度假、農(nóng)產(chǎn)品加工等為特色的城鎮(zhèn)，形成集中與分散相結(jié)合的城鎮(zhèn)化空間發(fā)展格局。

二、城鎮(zhèn)化發(fā)展要與主體功能區(qū)發(fā)展相匹配

主體功能區(qū)劃是未來(lái)我國(guó)進(jìn)行國(guó)土空間開(kāi)發(fā)的基本依據(jù)，是促進(jìn)人口與經(jīng)濟(jì)合理分布、優(yōu)化區(qū)域發(fā)展空間格局的重要調(diào)控手段。我國(guó)地域遼闊，不同地區(qū)的自然環(huán)境和開(kāi)發(fā)條件各不相同，為進(jìn)行有效的空間管理，國(guó)家對(duì)國(guó)土空間進(jìn)行了具體、明確的主體功能劃分。今后我國(guó)國(guó)土空間的開(kāi)發(fā)將遵照不同區(qū)域所確定的特定主體功能定位及其發(fā)展方向，進(jìn)行差別化開(kāi)發(fā)和分類(lèi)管理。主體功能區(qū)劃勾勒了我國(guó)空間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本格局，區(qū)域城鎮(zhèn)化的發(fā)展也應(yīng)按照全國(guó)主體功能區(qū)的規(guī)劃要求進(jìn)行。在優(yōu)化全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間格局的過(guò)程中，城鎮(zhèn)化的推進(jìn)要與主體功能區(qū)的空間類(lèi)型、功能定位、開(kāi)發(fā)原則和發(fā)展方向相匹配。

首先，在國(guó)家層面上，城鎮(zhèn)化的推進(jìn)要按照全國(guó)主體功能區(qū)所規(guī)劃的藍(lán)圖，構(gòu)建“兩橫三縱”的城鎮(zhèn)化空間布局。全國(guó)主體功能區(qū)劃按開(kāi)發(fā)內(nèi)容，將國(guó)土空間分為城鎮(zhèn)化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)。其中城鎮(zhèn)化地區(qū)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要空間單元，在形成我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間格局中具有舉足輕重的地位。按照全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃的謀劃，未來(lái)我國(guó)將著力構(gòu)建以陸橋通道、沿長(zhǎng)江通道為兩條橫軸，以沿海、京哈京廣、包昆通道為三條縱軸，以軸線上城市群和節(jié)點(diǎn)城市為依托、其他城鎮(zhèn)化地區(qū)為重要組成部分的“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局?！皟蓹M三縱”的城鎮(zhèn)化總體空間布局正是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間布局的核心骨架。

其次，依據(jù)主體功能區(qū)開(kāi)發(fā)方式的不同，城鎮(zhèn)化的發(fā)展模式和目標(biāo)要求各不相同。我國(guó)的國(guó)土空間按開(kāi)發(fā)方式，分為優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域、限制開(kāi)發(fā)區(qū)域和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域。對(duì)于這些不同功能定位的區(qū)域，需要明確城鎮(zhèn)化的發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展重點(diǎn)。對(duì)于優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域，要進(jìn)一步完善區(qū)域城鎮(zhèn)體系，明確區(qū)域內(nèi)城市的功能定位和產(chǎn)業(yè)分工，推動(dòng)城市間的協(xié)同發(fā)展；要控制特大城市的蔓延擴(kuò)張，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)中小城市的發(fā)展，合理引導(dǎo)人口分布。對(duì)于重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域，要重點(diǎn)進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)，提高城市的綜合承載能力，加快人口集聚，擴(kuò)大不同等級(jí)的城市規(guī)模，健全城鎮(zhèn)體系的規(guī)模結(jié)構(gòu)。對(duì)于限制開(kāi)發(fā)區(qū)域，要限制大規(guī)模高強(qiáng)度的城鎮(zhèn)化開(kāi)發(fā)，其中農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)要以縣城為重點(diǎn)推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)，完善縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共服務(wù)設(shè)施；重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)要控制人類(lèi)活動(dòng)的空間，實(shí)施生態(tài)移民政策，引導(dǎo)部分人口有序轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)化地區(qū)。對(duì)于禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域，則要絕對(duì)禁止進(jìn)行城鎮(zhèn)化開(kāi)發(fā)。

三、城鎮(zhèn)化要注重城鎮(zhèn)及區(qū)域之間的協(xié)同發(fā)展

在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間戰(zhàn)略中，除區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略外，國(guó)家未來(lái)還將重點(diǎn)實(shí)施“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶三大空間發(fā)展戰(zhàn)略，對(duì)優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間格局提出了新的思路和要求。區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略以東、中、西部和東北地區(qū)四大板塊為空間單元，包括西部開(kāi)發(fā)、東北振興、中部崛起、東部率先等戰(zhàn)略?xún)?nèi)容，目的是增強(qiáng)區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。主體功能區(qū)戰(zhàn)略在空間上劃分為城市化地區(qū)、農(nóng)業(yè)地區(qū)和生態(tài)地區(qū)“三大戰(zhàn)略格局”和優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)四類(lèi)區(qū)域，目的是使人口和經(jīng)濟(jì)分布與資源環(huán)境相適應(yīng)，促進(jìn)區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展。與區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略和主體功能區(qū)戰(zhàn)略不同，“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶三大戰(zhàn)略是通過(guò)交通和經(jīng)濟(jì)紐帶將不同區(qū)域緊密聯(lián)系在一起的，實(shí)現(xiàn)區(qū)域之間的聯(lián)動(dòng)發(fā)展。新三大空間戰(zhàn)略作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間的重要舉措，城鎮(zhèn)化也在其中發(fā)揮著不可忽視的重要作用。為此，城鎮(zhèn)化的推進(jìn)要發(fā)揮經(jīng)濟(jì)發(fā)展軸帶、重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)區(qū)和城市群對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間格局的支撐作用，更加注重區(qū)域（特別是城市群）內(nèi)部以及跨區(qū)域城市的協(xié)同發(fā)展。

一是要建立有效的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)部城市的協(xié)同發(fā)展。近年來(lái)，不斷發(fā)育壯大的城市群逐漸成為我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化的重要空間形態(tài)，對(duì)空間經(jīng)濟(jì)格局的形成起到了重要的支撐作用。但與此同時(shí)，城市群發(fā)展過(guò)程中一些問(wèn)題也暴露出來(lái)，如行政壁壘嚴(yán)重、要素流動(dòng)不暢、區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施不完善、產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏分工協(xié)作、生態(tài)環(huán)境惡化、中心城市與周邊地區(qū)發(fā)展不協(xié)調(diào)等。為此，城市群要打破過(guò)去城市發(fā)展各自為政的狀況，統(tǒng)一編制區(qū)域協(xié)同發(fā)展規(guī)劃，合理確定區(qū)域發(fā)展的空間結(jié)構(gòu)以及各城市的分工定位，協(xié)調(diào)城市之間的利益關(guān)系，通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資源要素流動(dòng)、統(tǒng)一市場(chǎng)培育、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與協(xié)作等，加快推進(jìn)區(qū)域一體化發(fā)展。

二是要建立經(jīng)濟(jì)發(fā)展軸帶的區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域城市間的協(xié)作互動(dòng)?！耙粠б宦贰?、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶等經(jīng)濟(jì)發(fā)展軸帶聯(lián)通全國(guó)多個(gè)經(jīng)濟(jì)板塊乃至國(guó)際市場(chǎng)，是在更大的空間經(jīng)濟(jì)格局中推動(dòng)經(jīng)濟(jì)要素的流動(dòng)和優(yōu)化配置，突破區(qū)域發(fā)展的市場(chǎng)分割，促進(jìn)區(qū)域的共同發(fā)展?！耙粠б宦贰?、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶等經(jīng)濟(jì)發(fā)展軸帶的建設(shè)，離不開(kāi)沿線重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)區(qū)、城市群和重要節(jié)點(diǎn)城市的支撐和引領(lǐng)。因此，要加強(qiáng)沿線各地區(qū)城市群以及城市之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，優(yōu)化市場(chǎng)環(huán)境，推動(dòng)跨區(qū)域交通網(wǎng)絡(luò)的互聯(lián)互通，通過(guò)經(jīng)濟(jì)、交通紐帶和市場(chǎng)的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，將其融合成為帶動(dòng)?xùn)|中西部發(fā)展的輻射軸帶，實(shí)現(xiàn)區(qū)域間的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和聯(lián)動(dòng)發(fā)展。