創(chuàng)新基層社區(qū)治理模式的思考

韓穎

一、基層社區(qū)治理創(chuàng)新的內(nèi)核

基層社區(qū)治理是整個社會治理的基礎環(huán)節(jié)，是社會治理的“前沿陣地”，基層治理是基層社會的治理主體以相對平等的身份，就基層社會公共事務進行合作共治。基層社區(qū)治理創(chuàng)新的核心問題就是如何在當前形勢及今后的發(fā)展趨勢中，正確處理政府、社會組織、居民之間的關系，如何在社區(qū)層面搭建不同利益群體共同參與的平臺，構(gòu)建起社區(qū)自治、居民共同參與、不同群體深度融合的局面，最終實現(xiàn)基層善治，這是基層治理模式創(chuàng)新的深層次命題。黨的十八屆三中全會指出要改進社會治理方式，加強黨委領導，發(fā)揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動，這為我們創(chuàng)新基層治理模式指明了方向。

二、當前深圳基層社區(qū)治理存在的主要問題

隨著社會轉(zhuǎn)型的加快和新的社會問題的不斷涌現(xiàn)，深圳基層社區(qū)治理仍面臨一些亟待突破的困境和亟待解決的問題。

（一）黨在社會領域的領導體制和工作方式不適應

只有確立黨組織的核心作用，充分發(fā)揮廣大黨員的凝聚力、戰(zhàn)斗力、影響力、號召力和引領力，才能更有效地推進社會建設。近年來，深圳深刻認識到城市基層社會結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變化，人口結(jié)構(gòu)嚴重倒掛，社區(qū)群體結(jié)構(gòu)、利益訴求日益多元的現(xiàn)狀，著眼以黨的建設引領推動社會建設，以城市社區(qū)為基本單位，推進基層黨建工作區(qū)域化，著力構(gòu)建條塊聯(lián)動、區(qū)域統(tǒng)籌的基層黨的工作新格局，推動黨的領導核心地位在社區(qū)的落實。但是，從當前調(diào)研情況看，深圳在這方面仍然存在不足，黨在社會領域的領導體制和工作方式仍然存在不適應問題，比如，政府重管制、輕治理，包攬過多，被動應對，過多依賴行政手段等等。按照總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，黨在社區(qū)治理中發(fā)揮領導核心作用還需要進行不斷地探索和實踐。

（二）政府職能轉(zhuǎn)變及街居體制轉(zhuǎn)型

當前深圳社區(qū)治理面臨政府職能轉(zhuǎn)變不徹底，由行政主導性向居民自治性轉(zhuǎn)化仍需加快的問題。深圳社區(qū)人員構(gòu)成復雜、社會形勢復雜、社會管理任務艱巨，一些行政管理有必要下沉到社區(qū)。目前深圳街道管理體制尚未改變，多數(shù)街道管理范圍過大，社區(qū)工作站體制的主要問題是職能錯位，承擔過多行政職能，權(quán)責不匹配，承擔過多本應屬于居委會及社會組織的自治職能，擠壓居委會自治空間，導致社區(qū)自治難以發(fā)展。

（三）條塊關系理順和服務資源下沉

當前，深圳社區(qū)組織之間的關系仍存在界限模糊、尚未明晰的現(xiàn)象。社區(qū)黨組織、工作站、居委會、股份公司等組織之間未能形成權(quán)職明晰、協(xié)助合作的關系。社區(qū)黨組織的領導核心地位未能完全體現(xiàn)，社區(qū)工作站包攬社區(qū)一切事務，社區(qū)居委會被弱化虛化，社區(qū)股份公司仍要承擔一部分社區(qū)管理責任。

第一，居、站、企職能不清，權(quán)責未明確。目前，深圳市社區(qū)工作站、居委會和股份公司之間存在職能混亂，三者之間缺乏有效的協(xié)調(diào)，尤其工作站掌握著大量的行政和社會資源，導致居委會完全弱化，同工作站之間的矛盾和沖突較多。第二，社區(qū)管理經(jīng)費不足，下?lián)軜藴视写魑?。由于社區(qū)日常管理事務繁多，主要依靠政府撥款補貼，遠遠不能滿足社區(qū)管理費用，并且現(xiàn)有下?lián)軜藴适歉鶕?jù)轄區(qū)面積、管理人口等指標進行分配，未考慮市場因素、社區(qū)管理水平、管理難度、人口空間建構(gòu)等因素，存在不公平性。第三，社區(qū)承擔工作量大，人員配備不足。由于社區(qū)工作站是街道的派出機構(gòu)，政府職能部門不斷向社區(qū)工作站下派各種任務，極大地增加了工作站的工作量。第四，社區(qū)資源條件有限，綜合服務存在差距。目前，大部分社區(qū)已沒有多余的空地來建設配套服務設施，在有限的資源條件下，包括綜合服務中心、社康中心、星光老年之家等基礎服務設施在一些社區(qū)仍未得到有效落實。第五，社區(qū)信息化建設滯后。雖然已采取措施逐步推進社區(qū)信息化建設工作，但由于社區(qū)人手不足、缺乏專業(yè)性人才和專項經(jīng)費等原因，導致信息發(fā)布不及時，也沒有進行定期維護、及時更新等。同時由于宣傳力度不夠，并未與社區(qū)居民形成有效互動。

（四）居委會行政化趨向及自治作用弱化

《中華人民共和國城市居民委員會組織法》第二條規(guī)定：“居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織?！狈擅鞔_規(guī)定了居委會的性質(zhì)，居民委員會不是一級政權(quán)組織和行政組織，它是具有一套組織系統(tǒng)的群眾性的自治組織，是我國城市居民群眾在本居住地域內(nèi)自己管理自己、自己教育自己、自己服務自己的共同管理好本居住地區(qū)各項事務的組織，是人民群眾直接管理自己事務的組織形式。

但是，社區(qū)工作站設立之后，由于社區(qū)工作站在制度設計上的強勢地位，社區(qū)居委會成了空殼，有名無實。社區(qū)工作站在權(quán)力、資源分配上的強勢地位，導致居委會“再度邊緣化”。居委會在群眾中的威信降低，動員居民的能力減弱，使政府與居民合作的可能性減少。出現(xiàn)社區(qū)居委會被弱化、居民自治被虛化的傾向。因此，在當前的形勢下，實現(xiàn)居委會自治性功能回歸是一個亟待解決的問題。深圳需要全面推進社區(qū)居委會建設，進一步明確社區(qū)居委會的自治主體地位，強化社區(qū)居委會職能和居民自治。

（五）社會組織和社區(qū)精英培育

黨的十八屆三中全會明確提出，要“激發(fā)社會組織活力”，“加快實施政社分開，推進社會組織明確權(quán)責、依法自治、發(fā)揮作用”。社會組織是聯(lián)系政府和人民群眾的橋梁與紐帶，是維護社會穩(wěn)定的“安全閥”，是政府職能轉(zhuǎn)移的載體。從當前改革形勢看，深圳民間組織發(fā)展迅速，這是市場化改革推動的結(jié)果。社會組織不僅發(fā)揮著提供社會公共服務、維護一定群體利益、推進民主政治的作用，而且還擔負著分擔社會風險、化解社會矛盾、維護社會和諧與穩(wěn)定等方面的作用。因此，深圳要按照十八屆三中全會精神要求，支持和發(fā)展志愿服務組織，實現(xiàn)行業(yè)協(xié)會商會與行政機關的真正脫鉤，重點培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務類社會組織。

深圳作為改革開放的前沿城市，是一個戶籍和非戶籍人口嚴重倒掛的城市，流動人口的快速增長和頻繁流動，極大地增加了社區(qū)治理的難度和復雜性。改革開放后，深圳人民的經(jīng)濟生活水平不斷提高，獨立意識也不斷增強，但其自治組織能力卻沒有成正增長。反映在當前的社區(qū)治理中，由于缺少精英的作用及其他相應的條件，群眾要求的凝聚、訴求和表達還比較困難，缺乏可處理性，政府與社區(qū)民眾之間缺少真正的系統(tǒng)化、制度化的溝通渠道，從而造成政府對居民要求反應遲鈍，這反過來又挫傷了社區(qū)居民主動參與治理的熱情和動力。因此，培育精英，精英治理是實現(xiàn)居民民主自治的現(xiàn)實路徑。

三、新形勢下創(chuàng)新基層社區(qū)治理模式的建議

在多元化的治理結(jié)構(gòu)中，政府如何改善自己“元治理”的方式、保持政治權(quán)威的同時又與社會主體融合、充分發(fā)揮社會主體的作用，這是時代的新課題。去行政化和強化居民自治是創(chuàng)新基層社區(qū)治理的大方向和突破口。在全面深化改革的新時期，深圳要更好地履行經(jīng)濟特區(qū)的使命，在社區(qū)治理改革中敢于創(chuàng)新，大膽試新，在全國發(fā)揮示范、引領和排頭兵、尖兵作用，用法治思維和方式來統(tǒng)領與推動社區(qū)治理的各項工作，以基層社區(qū)治理體制的創(chuàng)新推動國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

（一）強化黨組織在社區(qū)治理中的領導核心作用

要加強黨委領導，發(fā)揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治的良性互動。

一是要理順關系。厘清政府與社區(qū)的權(quán)責，積極理順社區(qū)組織關系。首先理順上下層級關系，明確市、區(qū)、街道及社區(qū)的功能定位，逐步推進“居、站、企”分離，并應用細則界定工作站、居委會、社區(qū)的職能范圍，公布社區(qū)各服務管理主體職責清單，在此基礎上，進一步做到功能錯位互補，各自發(fā)揮優(yōu)勢。形成以社區(qū)黨組織為核心，社區(qū)各類組織健全，功能完備，關系協(xié)調(diào)的社區(qū)組織格局。

二是全面梳理社區(qū)職能。推進基層政府行政職能歸位，服務職能下移。打破政府包辦代替的傳統(tǒng)做法，樹立社區(qū)工作社會化的工作理念。使居委會去行政化，在理順社區(qū)行政權(quán)、自治權(quán)關系的基礎上，將過去轉(zhuǎn)移到社區(qū)工作站的一些自治類職能重新回歸到居委會，充分發(fā)揮居委會在引導居民開展自治中的功能作用?？梢越梃b發(fā)達國家和地區(qū)的成熟經(jīng)驗，社區(qū)日常工作可以借助社區(qū)社會組織和志愿服務人員完成，或者通過購買服務、項目管理、委托管理方式完成。這樣，既能調(diào)動社區(qū)自治的積極性和主動性，也能培養(yǎng)公益精神，避免居委會成員“官僚化”。

三是探索社區(qū)黨建新模式。繼續(xù)推進黨建社區(qū)化，通過推動黨建重心下沉，充分發(fā)揮基層黨建的龍頭作用，建立多元化、多主體的黨建工作聯(lián)動機制，聚集、整合社區(qū)內(nèi)各種組織和力量參與社區(qū)治理，使黨組織和黨員成為加強基層社會治理創(chuàng)新的主要力量，形成以社區(qū)黨組織為核心，黨建引領、多元主體優(yōu)勢互補、資源共享、共駐共建的治理體系和動力機制。

（二）優(yōu)化社區(qū)治理結(jié)構(gòu)

第一，改進黨組織的活動方式和基層治理方式。從更好地發(fā)揮社區(qū)黨組織作用的角度出發(fā)，在社區(qū)黨組織體系架構(gòu)上，應遵循區(qū)域統(tǒng)籌的理念，突破傳統(tǒng)組織界限，把隸屬不同系統(tǒng)、掌握不同資源、實行不同管理的黨組織聯(lián)系成為緊密型的黨建共同體，形成全覆蓋、廣吸納、大包容的社區(qū)基層組織體系。一是要進一步健全完善社區(qū)綜合黨委領導機制，進一步深化基層黨建區(qū)域化，推進社區(qū)綜合黨委全覆蓋。落實“加強末梢管理”的要求，搞好“第一書記”項目，選優(yōu)配強社區(qū)書記。二是要更為廣泛地選配社區(qū)兼職委員，擴大覆蓋面，更好地吸納駐社區(qū)單位黨組織和黨員參與社區(qū)管理建設。三是要推廣“黨組織議事廳”、“黨員議事會”等做法，發(fā)揮社區(qū)代表會議等功能，定期組織社區(qū)黨員、在職黨員、社區(qū)代表，圍繞社區(qū)黨的工作和社區(qū)建設建言獻策，拓寬黨員民主參與社區(qū)事務的渠道。四是要著力構(gòu)筑共駐共建格局。推行社區(qū)服務項目認領制度，落實日常溝通和重大事項通報制度，實現(xiàn)社區(qū)綜合黨組織與駐社區(qū)單位黨組織“大事共議、實事共辦、難事共解、資源共享”。

第二，加快政府職能轉(zhuǎn)變，發(fā)揮市場資源配置作用，大力發(fā)展培育社會組織。要依托社區(qū)資源和人才優(yōu)勢，注重培育、扶持、發(fā)展服務性、公益性、慈善類社會組織，將來自不同地區(qū)、不同階層、不同職業(yè)、不同年齡的多樣性人群聚集起來，加強交往、溝通和互助。引導他們形成共同價值觀念、共同行為規(guī)范和社區(qū)“家園”歸屬感，引導他們積極參與社區(qū)治理，提供政府做不了、做不好而百姓急需的社會服務，不斷擴大黨的群眾基礎，使之成為黨委、政府聯(lián)系群眾的橋梁紐帶。增強社會組織服務社會的能力和影響力，統(tǒng)籌整合各方資源，拓展服務功能，創(chuàng)新服務方式，聯(lián)系和帶動相關社會組織共同參與社會管理和公共服務，提高服務社會效能。

第三，強化社區(qū)共治自治功能，打造社區(qū)共同體。要推進社區(qū)多元共治工作機制，擴展基層社區(qū)治理的參與主體，健全基層參政議事的各項制度，規(guī)范“業(yè)委會”等新型自治組織的自治行為，提升由“業(yè)緣”、“趣緣”等建立起來的草根社會組織參與社區(qū)自治的能力，綜合運用社區(qū)公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、廠規(guī)廠約等社會規(guī)范協(xié)調(diào)利益關系，打造社區(qū)共同體。

（三）構(gòu)建聯(lián)動協(xié)同的工作格局

要深化區(qū)域化黨建格局，以健全完善基層黨組織架構(gòu)、管理體制和運行機制為突破口，以重心下移、條塊聯(lián)動、資源共享、共駐共建為主要內(nèi)容，以扎根基層、服務群眾、發(fā)揮作用為重點，以黨組織和黨員創(chuàng)先爭優(yōu)為動力，以社區(qū)黨組織為基礎，大力構(gòu)筑區(qū)域內(nèi)各單位黨組織和全體黨員共同參與的區(qū)域化黨建工作新格局，充分發(fā)揮黨組織在區(qū)域內(nèi)的核心引領作用和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。通過設立區(qū)、街道和社區(qū)三級“大聯(lián)動”網(wǎng)絡，實現(xiàn)條塊結(jié)合，充分整合各類資源，形成合力，以信息共享與業(yè)務協(xié)同為支撐，建立網(wǎng)格化的責任機制，推動區(qū)域內(nèi)多元主體互動合作。比如，深圳市寶安區(qū)實行“十聯(lián)”工作機制，推動參與主體多元化。通過“黨員教育聯(lián)管、思想工作聯(lián)做、普法教育聯(lián)抓、社區(qū)治安聯(lián)防、社區(qū)環(huán)境聯(lián)治、公共設施聯(lián)造、弱勢群體聯(lián)幫、社區(qū)文化聯(lián)辦、社區(qū)文明聯(lián)建、和諧社區(qū)聯(lián)創(chuàng)”等機制，形成多元主體優(yōu)勢互補、資源共享、共駐共建的良好格局。這一經(jīng)驗取得的良好效果值得大力推廣。

（四）暢通群眾民意表達渠道

黨員干部聯(lián)系服務群眾，只有“直接”、“經(jīng)?！辈拍堋懊芮小?，社區(qū)作為黨員干部聯(lián)系服務群眾最直接的載體，是黨員干部傾聽群眾所思、所想、所需、所盼、所愿的直接通道，因此，要建立經(jīng)常性服務群眾工作機制，將黨員干部隊伍和工作力量全面推向社區(qū)，全面參與社區(qū)管理和服務群眾。以聽取民意、傳達民聲、為基層群眾解決實際困難和問題為目標，建立各級黨員領導干部聯(lián)系服務群眾長效機制，為社區(qū)內(nèi)不同群體利益的充分表達提供組織化、常態(tài)化渠道，實現(xiàn)社會利益的聚合。把黨密切聯(lián)系群眾這一最大的政治優(yōu)勢充分發(fā)揮出來，全面參與社區(qū)治理和服務群眾，打通黨群服務“最后一公里”。實現(xiàn)黨群、干群之間“空間上沒有距離，心理上沒有隔閡，溝通上沒有障礙，服務上沒有空白”。

（五）加大物質(zhì)保障

創(chuàng)新社區(qū)治理工作必須有強大的人、財、物做保障。要加大對基層社區(qū)人財物的投入，保障社區(qū)經(jīng)費撥款，對于需要社區(qū)共同參與的專項工作，有效實施“費隨事轉(zhuǎn)”，切實減輕基層工作負擔；同時要確保社區(qū)基礎設施建設、服務設施建設（如“星光老年之家”、社康中心等）、養(yǎng)老和失業(yè)補助等專項經(jīng)費；此外，社區(qū)基金會是籌集社區(qū)資源、服務社區(qū)發(fā)展、改善社區(qū)公共福利、促進社區(qū)居民自治的一項探索創(chuàng)新，要積極培育和發(fā)展社區(qū)基金會。同時，要積極培育社區(qū)骨干和草根領袖，深入推進黨組織與社會組織人才“雙向”培養(yǎng)工作，不斷擴大黨的群眾基礎。創(chuàng)新人才培育機制，夯實推動社會管理的科學化、精細化人才基礎。引導社會組織中的黨員認真學習黨的方針政策，提高做好群眾工作的能力。

此外，積極推進管理服務工作電子化、信息化，整合社區(qū)現(xiàn)有信息網(wǎng)絡資源，建立社情民意數(shù)字化管理系統(tǒng)、黨代表博客等網(wǎng)絡工作平臺，建設規(guī)范、內(nèi)容豐富的社區(qū)綜合服務信息網(wǎng)，為居民提供社區(qū)政務服務、居民互動、生活資訊、電子商務等信息；積極利用博客、微博、微信、網(wǎng)上社區(qū)等新渠道，加強與社區(qū)居民溝通聯(lián)系，提高社情民意收集、轉(zhuǎn)辦、反饋的效率，提高社區(qū)管理服務效能。

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