我國(guó)建筑節(jié)能財(cái)稅政策研究

彭月蘭，吳慶慧（山西財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院，山西太原030006）

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我國(guó)建筑節(jié)能財(cái)稅政策研究

彭月蘭，吳慶慧
（山西財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院，山西太原030006）

［摘要］我國(guó)建筑節(jié)能雖取得了一定成就，但依然存在能耗大、能源利用率低等問題。分析其存在的原因，財(cái)稅政策對(duì)于建筑節(jié)能支持力度不夠是重要因素之一，包括我國(guó)對(duì)建筑節(jié)能的財(cái)稅激勵(lì)作用較小、激勵(lì)范圍窄、政策設(shè)計(jì)有缺陷等。立足我國(guó)國(guó)情及建筑節(jié)能財(cái)稅政策現(xiàn)狀，從稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼以及相關(guān)配套措施等方面提出促進(jìn)建筑節(jié)能發(fā)展的對(duì)策建議。

［關(guān)鍵詞］建筑節(jié)能；財(cái)稅政策；外部性

一、引言

隨著能源危機(jī)和環(huán)境污染的日益嚴(yán)重，各國(guó)對(duì)能源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)的重視程度不斷加強(qiáng)。從20世紀(jì)70年代提出建筑節(jié)能至今，建筑節(jié)能逐漸由消極轉(zhuǎn)向積極，即由主要強(qiáng)調(diào)在建筑使用中節(jié)約能源（energy saving）逐步發(fā)展為強(qiáng)調(diào)提高建筑中的能源使用效率（energy efficiency）。

我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速和居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，使得我國(guó)建筑能耗占社會(huì)總能耗比重逐步上升。一方面，我國(guó)新增建筑數(shù)量巨大，每年新完工的建筑面積高達(dá)16至20億平方米，幾乎比發(fā)達(dá)國(guó)家每年完成建筑面積的總和還要多（蘇明等，2011）[1]；另一方面，我國(guó)建筑能源使用效率低，存在巨大浪費(fèi)，建筑節(jié)能面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。從1986年開始實(shí)行建筑節(jié)能以來，國(guó)家已經(jīng)頒布了《民用建筑節(jié)能條例》《關(guān)于加快推動(dòng)我國(guó)綠色建筑發(fā)展的實(shí)施意見》《“十二五”建筑節(jié)能專項(xiàng)規(guī)劃》等政策法規(guī)，以推動(dòng)建筑節(jié)能工作的開展。但是，由于節(jié)能本身具有的外部性及高投入等原因，加之我國(guó)普通民眾的節(jié)能意識(shí)不強(qiáng)，國(guó)家的相關(guān)政策還未充分發(fā)揮引導(dǎo)作用。因此，需要政府制定完善的財(cái)稅政策加以引導(dǎo)，以實(shí)現(xiàn)我國(guó)建筑節(jié)能的目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)能源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。

二、我國(guó)建筑節(jié)能存在的問題

經(jīng)過三十多年的發(fā)展，我國(guó)在建筑節(jié)能的某些領(lǐng)域取得了一定的成就，但由于起步晚，技術(shù)相對(duì)落后，依然存在眾多問題。

（一）能耗高且能耗強(qiáng)度大

能耗高是指建筑能耗占我國(guó)總能源消耗的比重高，能耗強(qiáng)度大是指單位建筑的能源消耗高。

靜態(tài)看，目前我國(guó)既有城鄉(xiāng)建筑面積約為400億平方米，其中的節(jié)能建筑面積只有3.2億平方米，不到總量的1%。截至到2013年末，我國(guó)95%以上建筑是高耗能建筑，建筑能耗達(dá)到10.5～11.28億噸，占全社會(huì)終端能耗總量的近1/3[2]。與普通住宅相比，大型公共建筑由于外表華麗、大量使用中央空調(diào)而消耗更多能源并且排放大量溫室氣體，僅建筑用能所產(chǎn)生的溫室氣體就占溫室氣體排放總量的25%[3]。而且，很多地區(qū)的建筑片面追求造型標(biāo)新立異、建筑空間大，完全忽視能源消耗，成為建筑能耗高且能耗強(qiáng)度大的推手。

動(dòng)態(tài)看，我國(guó)目前處于建設(shè)鼎盛時(shí)期，如果按照每年新增16至20億平方米的發(fā)展速度估計(jì)，到2020年全國(guó)高能耗建筑面積將會(huì)突破700億平方米[4]。而且，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快、城鎮(zhèn)化水平的提高，建筑規(guī)模和建筑能耗總量還將繼續(xù)高速增長(zhǎng)，建筑將成為最主要的用能增長(zhǎng)點(diǎn)。

（二）技術(shù)落后且浪費(fèi)嚴(yán)重

相比于發(fā)達(dá)國(guó)家，我國(guó)建筑節(jié)能起步晚，技術(shù)水平相對(duì)落后。目前，我國(guó)北方城市已普及集中供熱采暖設(shè)備，但由于技術(shù)有限，能源在轉(zhuǎn)化和運(yùn)輸過程中造成大量流失和浪費(fèi)，而且余熱利用也不充分。例如，有些地方供熱溫度過高，用戶開窗散熱導(dǎo)致熱量浪費(fèi)；有些建筑已經(jīng)實(shí)施了節(jié)能改造，但由于分戶計(jì)量沒有普遍推行，導(dǎo)致熱能大量閑置。歐洲許多國(guó)家住宅的實(shí)際采暖已普遍達(dá)到每平方米每年耗能6升柴油，這一數(shù)字換算為標(biāo)準(zhǔn)煤，大約相當(dāng)于8.57公斤。在我國(guó)，達(dá)到節(jié)能50%的建筑，每平方米的采暖耗能至少也要達(dá)到12.5公斤標(biāo)準(zhǔn)煤，約為歐洲國(guó)家的1.5倍[4]。

（三）建筑能源消耗的主要是不可再生資源

隨著人們對(duì)建筑舒適度要求的提高，使用的家用電器的品種越來越多，使用時(shí)間也越來越長(zhǎng)，建筑能耗的提高是一個(gè)必然。但是，目前我國(guó)能源消費(fèi)的結(jié)構(gòu)是煤炭占一次能源消費(fèi)總量的近70%，可再生能源占終端能源消費(fèi)的比重為13%。因而，建筑能源消耗的主要是煤、石油、天然氣等不可再生資源。我國(guó)目前在建筑領(lǐng)域中，對(duì)可再生能源利用最多最成熟的技術(shù)是太陽(yáng)能熱水器。雖然國(guó)家2012年末鼓勵(lì)分布式發(fā)電，但目前家庭能夠申請(qǐng)成功的多是知悉該領(lǐng)域情況的專家或愛好者，普通居民受技術(shù)、資金甚至沒有屋頂擱置太陽(yáng)能板的限制，申請(qǐng)的很少，總體發(fā)電量還微乎其微。

三、我國(guó)建筑節(jié)能存在問題的原因

（一）經(jīng)濟(jì)原因

建筑節(jié)能既有利于環(huán)境保護(hù)，也有助于提高個(gè)人居住舒適程度。但是，開發(fā)節(jié)能建筑和節(jié)能產(chǎn)品的投資較大，出于經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使，單純依靠開發(fā)商和消費(fèi)者的自發(fā)行為促進(jìn)建筑節(jié)能的發(fā)展是不現(xiàn)實(shí)的，必須依靠國(guó)家相關(guān)政策的支持。我國(guó)節(jié)能工作尚處于起步階段，中央政府和地方政府鼓勵(lì)建筑節(jié)能的政策本來就不多，實(shí)質(zhì)性的鼓勵(lì)政策就更少了。對(duì)于既有建筑的節(jié)能改造即“穿靴戴帽”，以及對(duì)供熱系統(tǒng)的節(jié)能改造，都需要大量的資金投入。對(duì)于高耗能的家用電器，能效為一級(jí)的往往價(jià)格高出普通產(chǎn)品很多，節(jié)能家電補(bǔ)貼給居民帶來的實(shí)惠趕不上其他廠家的一個(gè)優(yōu)惠活動(dòng)，用戶往往從成本考慮放棄選擇能效高的產(chǎn)品。

（二）管理原因

《中華人民共和國(guó)節(jié)約能源法》和《中華人民共和國(guó)建筑法》是目前我國(guó)關(guān)于建筑節(jié)能領(lǐng)域的兩部大法，但前者所涉及的建筑節(jié)能領(lǐng)域有限，后者在節(jié)能方面的規(guī)定甚少，因而建筑節(jié)能工作基本依靠上級(jí)的紅頭文件以及行政性考核來推動(dòng)。雖然我國(guó)已初步形成了民用建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)體系，但在法律層面上還未能形成強(qiáng)制性的條文，致使許多不符合節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)的建筑充斥市場(chǎng)。

從管理層面來看，建筑節(jié)能涉及部門眾多，管理分散，難以形成合力。長(zhǎng)期以來，我國(guó)建筑節(jié)能缺乏強(qiáng)有力的管理機(jī)構(gòu)，建設(shè)部雖然已經(jīng)成立了建筑節(jié)能協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，也設(shè)置了專門的辦公室協(xié)調(diào)建筑節(jié)能，但建筑節(jié)能的綜合性強(qiáng)，很多地方缺乏協(xié)調(diào)能力強(qiáng)的綜合性建筑節(jié)能管理機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致建筑節(jié)能工作進(jìn)展緩慢。

（三）其他原因

談到節(jié)能，多數(shù)人認(rèn)為是政府的事。由于過去唯GDP論，地方政府單純注重經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，未將節(jié)能工作當(dāng)成一項(xiàng)日常重要工作來抓，更缺乏對(duì)節(jié)能技術(shù)研發(fā)的強(qiáng)有力支持。改革開放已經(jīng)三十多年，各種建筑在我國(guó)如雨后春筍般遍地而生，但能耗標(biāo)準(zhǔn)基本沒有什么大的變化，能耗高能效低就不足為怪了。

節(jié)能行動(dòng)實(shí)實(shí)在在是每一個(gè)人的事，但長(zhǎng)期以來普通民眾也沒有對(duì)節(jié)能的重要性和緊迫性形成基本的認(rèn)識(shí)，對(duì)節(jié)能建筑和產(chǎn)品的了解不夠。此外，我國(guó)房?jī)r(jià)長(zhǎng)期上漲，相對(duì)于高企的房屋價(jià)格，家庭用能的定價(jià)比較低，多數(shù)老百姓對(duì)建筑能耗的問題根本不關(guān)心，對(duì)建筑節(jié)能的有關(guān)規(guī)范、規(guī)定也不了解。

四、我國(guó)建筑節(jié)能的財(cái)稅政策分析

（一）我國(guó)建筑節(jié)能的稅收政策

1.固定資產(chǎn)投資調(diào)節(jié)稅政策?！吨腥A人民共和國(guó)固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅暫行條例》（1991）規(guī)定，對(duì)投資北方節(jié)能住宅的，其固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅的稅率為零；投資一般性住宅建設(shè)的，實(shí)行5%的稅率；若用公款修建高標(biāo)準(zhǔn)、別墅式住宅的，按30%的稅率征收調(diào)節(jié)稅。1993年，又對(duì)北方節(jié)能住宅的標(biāo)準(zhǔn)做出了明確規(guī)定。受亞洲金融危機(jī)的影響，1999年國(guó)家為鼓勵(lì)投資以擴(kuò)大內(nèi)需，下發(fā)了《關(guān)于暫停征收固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅的通知》（財(cái)稅字[1999]299號(hào)），決定自2000年1月1日起暫停征收固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅。

2.增值稅政策。《關(guān)于對(duì)部分資源綜合利用產(chǎn)品免征增值稅的通知》財(cái)稅字[1995]44號(hào)文件和《關(guān)于部分資源綜合利用及其他產(chǎn)品增值稅政策問題的通知（財(cái)稅[2001]198號(hào)）規(guī)定，企業(yè)生產(chǎn)的建材產(chǎn)品，若原料中摻有不低于30%的煤矸石、石煤、粉煤灰以及燒煤鍋爐的爐底渣（不包括高爐水渣），給予免征增值稅和即征即退增值稅的優(yōu)惠?！蛾P(guān)于調(diào)整完善資源綜合利用產(chǎn)品及勞務(wù)增值稅政策的通知》（財(cái)稅[2011]115號(hào)）規(guī)定，企業(yè)銷售自己生產(chǎn)的、以建（構(gòu)）筑廢物、煤矸石為原料的建筑砂石骨料，免征增值稅。

同時(shí)，國(guó)家對(duì)新型墻體材料產(chǎn)品也給予了一定的增值稅優(yōu)惠。財(cái)稅[2001]198號(hào)文件以及《關(guān)于部分資源綜合利用及其他產(chǎn)品增值稅政策的補(bǔ)充通知》》（財(cái)稅[2004]25號(hào)）對(duì)一些新型墻體材料產(chǎn)品，給予增值稅減半征收的政策。對(duì)于西部地區(qū)的一些生產(chǎn)企業(yè)，其新型墻體材料產(chǎn)品不達(dá)標(biāo)的，在享受增值稅減半優(yōu)惠政策的問題上，也給予適當(dāng)放寬。但是，上述政策目前已經(jīng)進(jìn)行了調(diào)整?！蛾P(guān)于資源綜合利用及其他產(chǎn)品增值稅政策的通知》（財(cái)稅[2008]156號(hào)）嚴(yán)格了享受增值稅優(yōu)惠的條件，上述30%調(diào)整為60%，而且對(duì)上述免征增值稅或即征即退的優(yōu)惠變成了即征即退50%的增值稅政策。

3.所得稅政策。建筑節(jié)能的所得稅政策主要分散在節(jié)能節(jié)水設(shè)備、資源綜合利用所得稅優(yōu)惠條款中?！吨腥A人民共和國(guó)企業(yè)所得稅法》（2007）規(guī)定，從2008年1月1日起，符合條件的企業(yè)，從事環(huán)境保護(hù)、節(jié)能節(jié)水項(xiàng)目取得的所得，實(shí)行三年免征三年減半征收的所得稅優(yōu)惠政策。對(duì)企業(yè)綜合利用資源生產(chǎn)的部分建筑材料，減按90%計(jì)算應(yīng)納稅所得額。對(duì)企業(yè)購(gòu)置的節(jié)能專用設(shè)備的投資，可對(duì)投資額的10%進(jìn)行所得稅抵免。

對(duì)于發(fā)展相對(duì)落后的西部地區(qū)，國(guó)家對(duì)此也給予了一定的政策傾斜。2001年財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局、海關(guān)總署發(fā)布的《關(guān)于西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策問題的通知》規(guī)定，對(duì)設(shè)在西部地區(qū)國(guó)家鼓勵(lì)類產(chǎn)業(yè)的內(nèi)資企業(yè)和外商投資企業(yè)，在2001年至2010年期間，減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅。

（二）我國(guó)建筑節(jié)能的財(cái)政政策

1.專項(xiàng)基金政策。國(guó)家的專項(xiàng)基金的政策主要是針對(duì)新型墻體材料的。早在1992年，國(guó)務(wù)院就提出了增加新型墻體材料生產(chǎn)企業(yè)的技術(shù)改造專項(xiàng)貸款。2002年國(guó)家發(fā)布了《新型墻體材料專項(xiàng)基金征收和使用管理辦法》，2007年國(guó)家發(fā)布了《新型墻體材料專項(xiàng)基金征收使用管理辦法》，二者均對(duì)新型墻體專項(xiàng)基金的使用做出了明確規(guī)定。

《關(guān)于新建居住建筑嚴(yán)格執(zhí)行節(jié)能設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的通知》（建科[2005]55號(hào)）和《關(guān)于發(fā)展節(jié)能省地型住宅和公共建筑的指導(dǎo)意見》（建科[2005]78號(hào)），對(duì)墻改專項(xiàng)基金支持節(jié)能省地建筑工作提出了要求。2007年，國(guó)家印發(fā)《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)國(guó)家機(jī)關(guān)辦公建筑和大型公共建筑節(jié)能專項(xiàng)資金管理暫行辦法的通知》（財(cái)教[2007]558號(hào)）及《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)家機(jī)關(guān)辦公建筑和大型公共建筑節(jié)能管理工作的實(shí)施意見》，對(duì)以節(jié)能專項(xiàng)資金方式支持國(guó)家機(jī)關(guān)辦公建筑和大型公共建筑節(jié)能工作做了有關(guān)規(guī)定。

2.財(cái)政補(bǔ)貼和貼息政策。2009年，財(cái)政部和國(guó)家發(fā)改委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于開展節(jié)能惠民工程的通知》，對(duì)部分節(jié)能產(chǎn)品的消費(fèi)者實(shí)施間接財(cái)政補(bǔ)貼。具體辦法是，中央財(cái)政對(duì)高效節(jié)能產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)給予補(bǔ)助，生產(chǎn)企業(yè)按享受補(bǔ)助后的價(jià)格銷售，并最終讓消費(fèi)者受益。為鼓勵(lì)能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)的改善，國(guó)家出臺(tái)了《可再生能源發(fā)展專項(xiàng)資金管理辦法》，主要采用無償資助和貸款貼息的方式對(duì)可再生能源在建筑物供熱、采暖和制冷方面的利用進(jìn)行扶持。財(cái)教[2007]558號(hào)規(guī)定，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)辦公建筑和大型公共建筑進(jìn)行節(jié)能改造，采用合同能源管理形式的，中央財(cái)政對(duì)建筑節(jié)能改造項(xiàng)目實(shí)施貸款貼息50%（地方）和100%（中央）。

3.獎(jiǎng)勵(lì)政策。國(guó)家對(duì)于建筑節(jié)能的獎(jiǎng)勵(lì)政策，主要體現(xiàn)在北方采暖地區(qū)和節(jié)能改造方面。財(cái)政部在2007年印發(fā)了《北方采暖地區(qū)既有居住建筑供熱計(jì)量及節(jié)能改造獎(jiǎng)勵(lì)資金管理暫行辦法》，規(guī)定了獎(jiǎng)勵(lì)資金的使用范圍，并對(duì)獎(jiǎng)勵(lì)原則和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了規(guī)范。

《綠色建筑行動(dòng)方案》（國(guó)辦發(fā)[2013]1號(hào)）要求積極推動(dòng)公共建筑節(jié)能改造。該方案鼓勵(lì)采用合同能源管理模式進(jìn)行建筑節(jié)能改造，并對(duì)節(jié)能改造項(xiàng)目按節(jié)能量予以獎(jiǎng)勵(lì)。

（三）對(duì)我國(guó)建筑節(jié)能稅收政策的評(píng)價(jià)

1.停征固定資產(chǎn)調(diào)節(jié)稅，激勵(lì)作用消失。曾經(jīng)的固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅（1991）對(duì)節(jié)能建筑投資實(shí)行零稅率，而對(duì)普通建筑和高標(biāo)準(zhǔn)建筑分別實(shí)施5%和30%的稅率。在這一稅收政策的激勵(lì)下，1991～1999年設(shè)計(jì)建造的住宅較之前建造的住宅節(jié)能30%[5]，停征固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅，雖然一定程度上刺激了社會(huì)投資，但對(duì)建筑節(jié)能的激勵(lì)作用卻消失了。

2.稅收政策涉及面較窄。建筑產(chǎn)品從生產(chǎn)到消費(fèi)涉及諸多環(huán)節(jié)，需要配套完善的稅收體系共同作用以促進(jìn)其發(fā)展。我國(guó)目前的建筑產(chǎn)品稅收優(yōu)惠只涉及增值稅和企業(yè)所得稅，政策切入多為建筑材料和節(jié)能設(shè)備，對(duì)整體建筑設(shè)計(jì)達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)的建筑商以及購(gòu)買節(jié)能建筑的消費(fèi)者缺乏應(yīng)有的稅收激勵(lì)，致使市場(chǎng)主體缺乏節(jié)能投資和節(jié)能建筑消費(fèi)的積極性，最終難以對(duì)建筑節(jié)能工作起到較大的激勵(lì)作用。

（四）對(duì)我國(guó)建筑節(jié)能財(cái)政政策的評(píng)價(jià)

1.專項(xiàng)基金用途有待明確和擴(kuò)大。目前，不同省市都在利用地方財(cái)政資金對(duì)節(jié)能重點(diǎn)工程項(xiàng)目加以支持，但專項(xiàng)資金的使用存在一些問題。首先，專項(xiàng)基金在使用上不透明，資金和項(xiàng)目做不到公開、公正，即使形成一套完整的節(jié)能項(xiàng)目評(píng)價(jià)指標(biāo)，也難以對(duì)該項(xiàng)資金的使用進(jìn)行有效評(píng)價(jià)。再次，專項(xiàng)基金扶持的范圍較窄。由于資金有限，只能對(duì)有限的項(xiàng)目通過評(píng)審制進(jìn)行扶持，總體上對(duì)于建筑節(jié)能產(chǎn)品的開發(fā)商和消費(fèi)者的扶持力度不足。

2.財(cái)政補(bǔ)貼政策設(shè)計(jì)不合理。建筑節(jié)能、可再生能源在建筑中的應(yīng)用，主要依賴政府的財(cái)政補(bǔ)貼。政府在設(shè)計(jì)補(bǔ)貼政策時(shí)僅把節(jié)能量作為獎(jiǎng)勵(lì)依據(jù)，對(duì)節(jié)能改造工作量、節(jié)能資金投入與節(jié)能效果對(duì)比等綜合因素考慮較少。合同能源管理作為一種有效的促進(jìn)節(jié)能的機(jī)制，但目前的政策是，僅對(duì)效益分享型合同能源管理實(shí)施財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)，由于融資困難且補(bǔ)貼范圍有限，合同能源管理大范圍推廣受阻。

3.激勵(lì)政策不到位。目前，我國(guó)建筑節(jié)能的財(cái)稅政策多是近十年建立的，而且多停留在法律法規(guī)層次，針對(duì)性不強(qiáng)，操作性和執(zhí)行力偏弱[6]。而且，國(guó)家制定的與節(jié)能相關(guān)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策的主要目的是促進(jìn)資源綜合利用，并且主要針對(duì)新建建筑，主要給予供給方經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，而對(duì)于既有居住建筑節(jié)能改造和需求方的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)不充分，政策效用大打折扣。

五、完善我國(guó)建筑節(jié)能財(cái)稅政策的措施

（一）建筑節(jié)能稅收優(yōu)惠政策

一般來說，運(yùn)用稅收優(yōu)惠政策促進(jìn)節(jié)能建筑的發(fā)展可以從兩個(gè)方面著手：一是對(duì)提供或購(gòu)買符合節(jié)能建筑標(biāo)準(zhǔn)的生產(chǎn)者或消費(fèi)者給予一定的稅收減免；二是對(duì)不符合節(jié)能建筑標(biāo)準(zhǔn)的生產(chǎn)者和消費(fèi)者征收額外的稅收來增加其成本，從而達(dá)到減少高能耗建筑的生產(chǎn)和消費(fèi)的目的。稅收優(yōu)惠的方式有三種，即稅基式、稅率式和稅額式。適用稅率較低時(shí)，常見的如高新技術(shù)企業(yè)，給予稅基式減免如研發(fā)費(fèi)用的加計(jì)扣除，企業(yè)得到的優(yōu)惠就沒有稅額式多。若企業(yè)計(jì)稅依據(jù)小，給予稅收優(yōu)惠意義就不如財(cái)政補(bǔ)貼大。所以，靈活的稅收政策才能讓企業(yè)切實(shí)得到實(shí)惠。稅收調(diào)控的作用，主要是引導(dǎo)市場(chǎng)在節(jié)能建筑領(lǐng)域發(fā)揮作用。

1.對(duì)于消費(fèi)者的稅收優(yōu)惠。

（1）房屋賣買環(huán)節(jié)。契稅是消費(fèi)者購(gòu)買住房時(shí)一次性繳納的稅種，是一個(gè)重要的地方稅種，實(shí)行“先稅后證”管理，具有較強(qiáng)的調(diào)控作用。在消費(fèi)者購(gòu)買環(huán)節(jié)給予契稅優(yōu)惠，能直接引導(dǎo)消費(fèi)者的消費(fèi)行為，更好地帶動(dòng)節(jié)能建筑的發(fā)展。如所銷售的房屋達(dá)到當(dāng)?shù)亟ㄖ?jié)能標(biāo)準(zhǔn)的，可對(duì)購(gòu)買者給予低契稅率甚至免契稅的優(yōu)惠。在房屋銷售時(shí)，可考慮對(duì)節(jié)能建筑給予營(yíng)業(yè)稅、個(gè)人所得稅等的優(yōu)惠。

（2）房屋保有使用環(huán)節(jié)。房屋在使用或出租時(shí)一般需要繳納房產(chǎn)稅。如果所使用或出租的房屋達(dá)到當(dāng)?shù)毓?jié)能標(biāo)準(zhǔn)的，可以按較低的稅率征收房產(chǎn)稅。如果該房屋能效極高，達(dá)到綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)的，可以免征房產(chǎn)稅。同時(shí)，可以結(jié)合個(gè)人所得稅綜合分類稅制改革目標(biāo)，引入建筑節(jié)能改造投資稅收抵免機(jī)制。如在一定時(shí)期內(nèi)，對(duì)家庭實(shí)施供熱改造或保溫隔熱改造，甚至購(gòu)買節(jié)能家電，達(dá)到規(guī)定節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)的，可憑發(fā)票申請(qǐng)一定比例的個(gè)人所得稅額抵免。節(jié)能投資個(gè)人所得稅的抵免，可以促進(jìn)民眾對(duì)于節(jié)能產(chǎn)品和建筑的購(gòu)買，把節(jié)能意識(shí)深入到個(gè)人，并最終促進(jìn)建筑能效的提高。

2.對(duì)于開發(fā)商的稅收優(yōu)惠。開發(fā)商在銷售建筑物時(shí)，涉及到的稅收有營(yíng)業(yè)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、土地增值稅和企業(yè)所得稅等。由于土地增值稅是對(duì)由土地增值引發(fā)的房屋價(jià)格增加進(jìn)行征稅，對(duì)其進(jìn)行節(jié)能減稅的理論基礎(chǔ)不足。

由于開發(fā)商為提供節(jié)能建筑需要投入更多的成本，可在短期內(nèi)對(duì)能效達(dá)到或超過標(biāo)準(zhǔn)的建筑給予一定的營(yíng)業(yè)稅減免。采用的方式可以是降低了的稅率，也可以是營(yíng)業(yè)收入減計(jì)。由于城市維護(hù)建設(shè)稅是附加在應(yīng)納營(yíng)業(yè)稅額之上，營(yíng)業(yè)稅的減免也即同時(shí)對(duì)城市維護(hù)建設(shè)稅實(shí)施了減免。

企業(yè)所得綜合反映企業(yè)的盈利水平，企業(yè)所得稅則是對(duì)這種盈利進(jìn)行調(diào)節(jié)的重要手段。當(dāng)市場(chǎng)上節(jié)能建筑份額較低時(shí)，投資這種建筑可能會(huì)大大降低企業(yè)的利潤(rùn)，削弱企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。此時(shí)，對(duì)該類企業(yè)給予一定的所得稅減免，直至市場(chǎng)形成一定的規(guī)模，非常必要。企業(yè)所得稅的減免方式很多，如加速折舊、成本加計(jì)扣除、降低稅率、收入減計(jì)、免稅期以及投資抵免等。

（二）建筑節(jié)能財(cái)政補(bǔ)貼政策

利用財(cái)政補(bǔ)貼刺激建筑能效提高是各國(guó)通行的做法。例如，韓國(guó)對(duì)安裝太陽(yáng)能電池屋頂和太陽(yáng)能熱水器的住戶，補(bǔ)貼最高時(shí)甚至達(dá)到安裝費(fèi)的95%。財(cái)政補(bǔ)貼靈活簡(jiǎn)單，見效快且效果明顯。財(cái)政補(bǔ)貼的方式有多種，但適合節(jié)能政策的基本上是直接補(bǔ)貼和財(cái)政貼息。

1.直接補(bǔ)貼。直接補(bǔ)貼是通過在政府公共預(yù)算支出項(xiàng)目中直接安排節(jié)能項(xiàng)目支出的財(cái)政支持方式。

經(jīng)濟(jì)利益是市場(chǎng)發(fā)育最有效的催化劑。由于節(jié)能建筑產(chǎn)品的成本遠(yuǎn)大于高能耗產(chǎn)品，政府采取一定的補(bǔ)償措施，鼓勵(lì)節(jié)能建筑的供給非常必要。直接給予節(jié)能建筑開發(fā)商補(bǔ)貼，可以降低其開發(fā)成本，增加利潤(rùn)，進(jìn)而調(diào)動(dòng)生產(chǎn)者的積極性。特別是在開發(fā)者預(yù)期利潤(rùn)很低時(shí)，財(cái)政補(bǔ)貼比稅收優(yōu)惠更有利于引導(dǎo)和鼓勵(lì)企業(yè)增加節(jié)能建筑的供給。

政府也可以對(duì)節(jié)能建筑產(chǎn)品的消費(fèi)者進(jìn)行補(bǔ)貼。穩(wěn)定的需求可以為供給者釋放一個(gè)穩(wěn)定的預(yù)期。由于消費(fèi)者對(duì)價(jià)格敏感，而節(jié)能產(chǎn)品價(jià)格偏高，此時(shí)政府對(duì)其給予一定程度的現(xiàn)金補(bǔ)貼，實(shí)際上降低了節(jié)能建筑產(chǎn)品的價(jià)格，稅收的替代效應(yīng)就會(huì)發(fā)生作用，節(jié)能建筑產(chǎn)品的消費(fèi)需求就會(huì)增加。

在實(shí)際操作中，可以對(duì)節(jié)能建筑的補(bǔ)貼采取“退坡機(jī)制”。“退坡機(jī)制”可以是補(bǔ)貼總額控制，在符合條件的前提下，誰先申報(bào)誰先獲得；也可以是時(shí)間控制，隨著時(shí)間推延，補(bǔ)貼逐步遞減。

2.財(cái)政貼息。對(duì)投資者來說，財(cái)政貼息可能是比財(cái)政補(bǔ)貼更具吸引力的優(yōu)惠措施。財(cái)政貼息是指企業(yè)或個(gè)人就某項(xiàng)目進(jìn)行投資需要向銀行貸款時(shí)，財(cái)政代為企業(yè)或個(gè)人支付部分或全部貸款利息的財(cái)政扶持行為。財(cái)政貼息是政策性融資的重要工具之一。由于節(jié)能材料、設(shè)備的投資需要大量的資金，財(cái)政補(bǔ)貼極為有限。通過財(cái)政貼息，企業(yè)可以向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)到足額的款項(xiàng)，解決制約節(jié)能建筑供給的資金瓶頸。

（三）其他財(cái)政政策

政府作為特殊的需求方，可以通過政府采購(gòu)節(jié)能建筑來促進(jìn)節(jié)能建筑市場(chǎng)的發(fā)育。一方面，政府采購(gòu)本身可以節(jié)約成本；另一方面，大量政府采購(gòu)可以給供給方釋放未來發(fā)展的信號(hào)，讓市場(chǎng)更有信心。

政府也可以設(shè)立建筑節(jié)能專項(xiàng)基金，專門用于鼓勵(lì)節(jié)能技術(shù)的研發(fā)、節(jié)能建筑的設(shè)計(jì)等工作，還可以對(duì)企業(yè)完成的節(jié)能科研、技術(shù)實(shí)施購(gòu)買，并在全社會(huì)推廣使用，通過技術(shù)創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)建筑節(jié)能產(chǎn)品成本的降低。

（四）相關(guān)配套政策

1.轉(zhuǎn)變宣傳教育方式。政府可以采取多種措施鼓勵(lì)節(jié)能，但真正的行為主體是企業(yè)和消費(fèi)者。過去我們過多從義務(wù)方面宣傳節(jié)能，仿佛節(jié)能主要是政府的事，企業(yè)和消費(fèi)者是在幫助政府完成任務(wù)?，F(xiàn)在，我們應(yīng)從企業(yè)和公民的責(zé)任方面加以宣傳，提高每個(gè)公民的責(zé)任意識(shí)。節(jié)能不僅僅節(jié)約了我們的賬單，更主要的是保護(hù)了我們賴以生存的地球。

2.用制度約束能耗。我國(guó)建筑領(lǐng)域僅有《中華人民共和國(guó)節(jié)約能源法》和《中華人民共和國(guó)建筑法》兩部效力較高的法律，這是節(jié)能領(lǐng)域的一大進(jìn)步。對(duì)待節(jié)能還不能像新近實(shí)施的環(huán)保法那樣，有嚴(yán)格的法律責(zé)任。所以，要通過不斷提高節(jié)能的標(biāo)準(zhǔn)并用法律手段強(qiáng)制實(shí)施，通過制度實(shí)現(xiàn)建筑能效的提高，這也是建設(shè)法治國(guó)家的應(yīng)有之意。

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［責(zé)任編輯：馮霞］

經(jīng)濟(jì)與管理研究

Study on Fiscal and Taxation Policies of Building Energy Efficiency in China

PENG Yue-lan, WU Qing-hui
（School of Finance, Shanxi University of Finance and Economics, Taiyuan 030006, China）

Abstract：Although BEE in China has made a great achievement in some aspects, the problems such as big energy consumption, low energy efficiency still exist. This paper analyzed the reasons of lower BEE, it is found that weaken policy support is among the most important ones. Based on the current construction situation and it’s fiscal and taxation policies in China, the policies for promoting BEE in China finally were put forward.

Key Words：building energy efficiency（BEE）;fiscal and taxation policy; externality

［作者簡(jiǎn)介］彭月蘭（1967－），女，山西懷仁人，山西財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院教授，主要研究方向?yàn)樨?cái)稅理論與政策、節(jié)能財(cái)稅政策；吳慶慧（1989－），女，新疆烏魯木齊人，山西財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院碩士研究生，主要研究方向?yàn)槎愂绽碚撆c實(shí)務(wù)。

［基金項(xiàng)目］山西省軟科學(xué)項(xiàng)目（2014041022-2）

［收稿日期］2015－01－22

DOI編碼：10.13782/j.cnki.2095-106X.2015.01.007

[文章編號(hào)］2095－106X（2015）01－0027－05

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A

[中圖分類號(hào)］F812.2