我國地方性公共圖書館立法的新進展

李國新

我國地方性公共圖書館立法的新進展

李國新

專題按語

作為圖書館立法的最新成果，《廣州市公共圖書館條例》（以下簡稱“《廣州條例》”）是我國第一部省會城市的公共圖書館法規(guī)，亦是我國第6部地方圖書館條例。與其他5部地方圖書館條例比較而言，《廣州條例》的條款數(shù)量最多，內(nèi)容最全面，且具有理念先進、理論科學(xué)、規(guī)定具體等特色，體現(xiàn)了我國地方性圖書館立法的較高水平，堪稱我國地方性公共圖書館法規(guī)的典范。

為了讓圖書館界同仁了解《廣州條例》的內(nèi)容，宣傳《廣州條例》對廣州市圖書館事業(yè)的重要促進作用，推動《廣州條例》的貫徹實施，以及為了充實圖書館立法研究，為我國其他地區(qū)的圖書館立法，乃至全國性的圖書館立法提供經(jīng)驗與范式，編者策劃組織了“《廣州市公共圖書館條例》研究”專題，共收錄5篇文章，從不同角度對《廣州條例》進行評述。我國圖書館立法專家、國家公共文化服務(wù)體系建設(shè)專家委員會副主任、北京大學(xué)信息管理系李國新教授撰寫的《我國地方性公共圖書館立法的新進展》論述了《廣州條例》的七大特色與亮點?！度媛男姓膱D書館責(zé)任充分保障市民的圖書館權(quán)利》系根據(jù)中山大學(xué)圖書館館長、中山大學(xué)資訊管理學(xué)院程煥文教授在“《廣州市公共圖書館條例》實施工作會議”上的發(fā)言稿整理而成，指出公共圖書館建設(shè)是各級地方政府義不容辭的責(zé)任和神圣使命。廣東圖書館學(xué)會理事長、廣東省立中山圖書館館長劉洪輝研究館員曾任廣州圖書館館長，并參與《廣州條例》的制定工作，他撰寫的《以實現(xiàn)均等化為目標(biāo)推動城市圖書館服務(wù)體系建設(shè)——有感于〈廣州市公共圖書館條例〉頒布》論述了實現(xiàn)服務(wù)均等化是城市圖書館的使命。廣州市圖書館學(xué)會理事長、廣州圖書館館長方家忠研究館員撰寫的《保障促進規(guī)范提升——論地方立法對廣州市公共圖書館事業(yè)的作用》從保障、促進、規(guī)范、提升四方面論述《廣州條例》對廣州市公共圖書館事業(yè)的重要推動作用。中山大學(xué)資訊管理學(xué)院潘燕桃教授等撰寫的《創(chuàng)新的法規(guī)內(nèi)容先進的立法理念——〈廣州市公共圖書館條例〉與其他地方圖書館條例的內(nèi)容比較》論述了《廣州條例》的創(chuàng)新內(nèi)容與先進理念。本專題不過是對《廣州條例》相關(guān)問題進行研討的開始，《廣州條例》與圖書館立法的種種問題值得圖書館學(xué)界同仁繼續(xù)關(guān)注和進一步探討。

潘燕桃 方家忠

《廣州市公共圖書館條例》是我國第一部省會城市公共圖書館立法，文章分析其特色和亮點，包括明確了市區(qū)兩級政府設(shè)置公共圖書館、構(gòu)建公共圖書館服務(wù)體系的法定事權(quán)責(zé)任；確立了公共圖書館總分館制的實現(xiàn)方式，區(qū)分了中心館、區(qū)域總館的功能職責(zé)；公共圖書館的保障條件具體化、量化、指標(biāo)化；探索法定化的公共圖書館讀者權(quán)利；引領(lǐng)公共圖書館管理體制和運行機制改革創(chuàng)新；強化館長法定任職資格的專業(yè)性要素；關(guān)注公共圖書館形象標(biāo)識建設(shè)，提高公共圖書館社會認(rèn)知度。

廣州市公共圖書館條例 公共圖書館 公共文化服務(wù)

2015年1月13日，廣東省人大常委會批準(zhǔn)《廣州市公共圖書館條例》(以下簡稱“《廣州條例》”)，這個時點幾乎恰好與新華社2015年1月14日授權(quán)發(fā)布中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見》相重合。無獨有偶，早在2011年9月29日，廣東省出臺全國第一個地方性公共文化服務(wù)立法——《廣東省公共文化服務(wù)促進條例》，同樣與2011年10月18日中共十七屆六中全會通過《中共中央關(guān)于深化文化體制改革推動社會主義文化大發(fā)展大繁榮若干重大問題的決定》在時間上大體重合。時間的重合或許是偶然，但它折射了作為改革開放前沿的廣東省和廣州市在推動公共文化服務(wù)發(fā)展方面所具有的法治思維、超前意識、引領(lǐng)作用和文化自覺。

公共圖書館立法是我國公共文化法治建設(shè)的重要組成部分，一直走在公共文化法治建設(shè)的前面，而地方性公共圖書館立法在我國公共圖書館立法中又獨領(lǐng)風(fēng)騷。截至目前，我國地方性圖書館立法有5部，即《深圳經(jīng)濟特區(qū)公共圖書館條例(試行)》(1997年7月)、《內(nèi)蒙古自治區(qū)公共圖書館管理條例》(2000年8月)、《湖北省公共圖書館條例》(2001年7月)、《北京市圖書館條例》(2002年7月)、《四川省公共圖書館條例》(2013年7月)，除《北京市圖書館條例》外，其余均為公共圖書館立法；省域地方性公共圖書館政府規(guī)章有4部，即《河南省公共圖書館管理辦法》(2002年7月)、《上海市公共圖書館管理辦法》(2002年11月修訂)、《浙江省公共圖書館管理辦法》(2003年8月)、《山東省公共圖書館管理辦法》(2009年4月)；省會城市公共圖書館政府規(guī)章有《烏魯木齊市公共圖書館管理辦法》(2008年2月)?！稄V州條例》是我國第一部省會城市公共圖書館立法，它立足于廣州市近年來快速發(fā)展的“圖書館之城”建設(shè)實踐，放眼全國公共圖書館服務(wù)體系建設(shè)的創(chuàng)新經(jīng)驗，直面公共圖書館事業(yè)發(fā)展面臨的熱點難點問題，以法律的權(quán)威，對廣州市公共圖書館的設(shè)立、管理和服務(wù)作出規(guī)范，對廣州市公共圖書館發(fā)展的成功經(jīng)驗給予固化，對廣州市公共圖書館事業(yè)的發(fā)展方向作出引領(lǐng)，代表了我國地方性公共圖書館立法的最新進展和最新成果。《廣州條例》的特色和亮點主要體現(xiàn)在七個方面。

1 明確了市、區(qū)兩級人民政府設(shè)置公共圖書館、構(gòu)建公共圖書館服務(wù)體系的法定事權(quán)責(zé)任

《廣州條例》明確規(guī)定了市、區(qū)兩級政府設(shè)置公共圖書館、構(gòu)建公共圖書館服務(wù)體系的法定事權(quán)責(zé)任。這一規(guī)定的重要意義在于，首先，吸收了近年來學(xué)術(shù)界關(guān)于公共圖書館設(shè)置主體應(yīng)適當(dāng)上移的研究結(jié)論[1]，把公共圖書館的設(shè)置義務(wù)集中在市、區(qū)兩級政府，以強化政府對公共圖書館的保障能力。其次，市、區(qū)兩級政府的法定責(zé)任不僅是設(shè)立圖書館，而且應(yīng)構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的公共圖書館服務(wù)體系。具體的措施，一是規(guī)定單體公共圖書館的設(shè)置應(yīng)有“服務(wù)半徑合理的要求”(參見《廣州條例》第十一條)；二是規(guī)定區(qū)級政府負(fù)責(zé)“建立公共圖書館總分館體系”(參見《廣州條例》第十二條)。近10多年來我國公共圖書館領(lǐng)域構(gòu)建服務(wù)體系的理論和實踐通過《廣州條例》在廣州實現(xiàn)了法律化。中共十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》要求建立政府事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度；中共十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》要求推進各級政府事權(quán)規(guī)范化、法律化，完善不同層級政府事權(quán)法律制度?！稄V州條例》明確規(guī)定廣州市公共圖書館設(shè)置和公共圖書館服務(wù)體系構(gòu)建的事權(quán)主體，實際上是明確了廣州市公共圖書館服務(wù)體系建設(shè)的保障責(zé)任主體，發(fā)展公共圖書館事業(yè)的政府事權(quán)和支出責(zé)任在廣州實現(xiàn)了法律化。

2 確立了公共圖書館總分館制的實現(xiàn)方式，區(qū)分了中心館、區(qū)域總館的功能職責(zé)

按照廣州市公共圖書館服務(wù)體系的頂層設(shè)計，廣州圖書館是全市公共圖書館的中心館，中心館可以設(shè)置直屬分館(參見《廣州條例》第十二條)，形成廣州圖書館直屬的總分館體系。廣州市公共圖書館總分館體系主要建立在區(qū)級層面上，即區(qū)公共圖書館為區(qū)域總館，鎮(zhèn)、街道公共圖書館為分館，在村、社區(qū)或其他人口密集地區(qū)設(shè)圖書室或服務(wù)點(參見《廣州條例》第十二、十三條)。各總分館體系和廣州圖書館形成功能化的“中心館—總分館”體系。我國公共圖書館總分館制的探索和實踐已有10多年，在借鑒國外經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，其模式、做法和特色正在逐步走向成熟。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見》明確要求以縣級圖書館、文化館為中心推進總分館制建設(shè)，表明我國發(fā)端于公共圖書館的總分館組織體制探索已經(jīng)上升為政策要求?！稄V州條例》規(guī)范了廣州市公共圖書館總分館制的實現(xiàn)方式，率先使總分館體制走向法律化。

在“中心館—總分館”體系架構(gòu)中，中心館和區(qū)域總館各司其職、相互協(xié)同是整個體系高效運行的基礎(chǔ)?！稄V州條例》是我國第一次在地方性公共圖書館法律中明確區(qū)分界定中心館和區(qū)域總館的職責(zé)(參見《廣州條例》第二十五、二十六條)。一個公共圖書館在服務(wù)體系中承擔(dān)的中心館、總館功能，和其作為區(qū)域服務(wù)陣地與窗口的功能不一樣?！稄V州條例》區(qū)分中心館、區(qū)域總館功能職責(zé)的思路和做法，對各地形成和完善公共圖書館“中心館—總分館”體系具有借鑒和示范意義。

3 公共圖書館的保障條件具體化、量化、指標(biāo)化

《廣州條例》在公共圖書館保障上突出的亮點有三個：一是明列公共圖書館經(jīng)費的主要項目(參見《廣州條例》第五條)，這對于改變某些地方政府在經(jīng)費保障上“給了馬不給草料”，從而導(dǎo)致設(shè)施“空殼”、效能難以發(fā)揮的現(xiàn)象具有示范意義；二是明確規(guī)定了廣州市公共圖書館千人面積指標(biāo)(參見《廣州條例》第十六條)，以及文獻資源人均擁有量和人均年新增量指標(biāo)(參見《廣州條例》第十七、十八條)，這是落實以標(biāo)準(zhǔn)化促進均等化思想的具體舉措，是廣州市公共圖書館事業(yè)發(fā)展水平領(lǐng)先全國的基本標(biāo)志，同時也為廣州市公共圖書館提升服務(wù)效能奠定了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)；三是明確規(guī)定了依據(jù)服務(wù)人口的公共圖書館工作人員配置標(biāo)準(zhǔn)(參見《廣州條例》第二十三條)，同時強調(diào)工作人員“可以多形式、多類型配備”，體現(xiàn)了以改革的精神完善用人機制的思路。在我國以往的地方性公共圖書館法律法規(guī)中，設(shè)施規(guī)模、資源存量、人員配置等也曾有過一些量化、指標(biāo)化的做法，但一般是按公共圖書館的行政級別加以區(qū)分?！稄V州條例》的創(chuàng)新在于全面轉(zhuǎn)化為人均指標(biāo)，以人為本、普遍均等的理念和思想在《廣州條例》中凸顯出來，以標(biāo)準(zhǔn)化促進均等化的思想落實在了法律中。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見》要求研究制定公共文化機構(gòu)人員編制標(biāo)準(zhǔn)?！稄V州條例》提出的“常住人口每一萬人至一萬五千人配備一名工作人員”的標(biāo)準(zhǔn)，是我國第一個寫入地方性法律規(guī)范的公共圖書館從業(yè)人員配置量化標(biāo)準(zhǔn)，對各地乃至國家形成公共圖書館人員配置標(biāo)準(zhǔn)具有重要的參考價值。

4 探索法定化的公共圖書館讀者權(quán)利

圖書館法是讀者利益保護法，而不是圖書館行業(yè)利益保護法，這一理念近年來伴隨著業(yè)界廣泛深入開展的圖書館權(quán)利、圖書館精神、圖書館倫理等問題的研究，已經(jīng)深入人心。在我國目前的經(jīng)濟社會發(fā)展階段和公共圖書館事業(yè)發(fā)展水平上，讀者利用圖書館的權(quán)利到底表現(xiàn)在哪些方面？2009年以來開展的“《公共圖書館法》立法支撐研究”項目曾經(jīng)做過一些研究[2]?！稄V州條例》吸收業(yè)界近年來的研究成果，結(jié)合廣州市的實際，首先宣示了公共圖書館服務(wù)保障讀者權(quán)利的基本原則：堅持普遍、平等、免費、開放和便利的原則(參見《廣州條例》第三十四條)；在此基礎(chǔ)上，《廣州條例》明確列出公共圖書館讀者的四大權(quán)利(參見《廣州條例》第四十四條)，使抽象的權(quán)利理念落實在了讀者利用圖書館的活動之中。盡管《廣州條例》目前能夠列出的讀者權(quán)利還是初步的、有限的，但它所開啟的立法思路和指導(dǎo)思想，對以保障公眾基本文化權(quán)益為目標(biāo)的公共文化立法具有啟迪和借鑒意義。此外，《廣州條例》還通過對圖書館活動中某些行為的禁止，達到間接保護讀者權(quán)利的目的。比如，規(guī)定公共圖書館不得擅自向第三方披露或泄露用戶信息(參見《廣州條例》第四十六條)，這實際上是承認(rèn)并保護讀者在公共圖書館的個人信息權(quán)；規(guī)定公共圖書館不得限制文獻信息資源的利用(參見《廣州條例》第四十七條)，這實際上是承認(rèn)并保護讀者在合法的范圍內(nèi)自由利用圖書館資源的權(quán)利。

5 引領(lǐng)公共圖書館管理體制和運行機制改革創(chuàng)新

法律的重要功能之一是對事業(yè)的發(fā)展作出引領(lǐng)?！稄V州條例》以中共十八屆三中全會全面深化改革的精神為指導(dǎo)，對構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系進程中的公共圖書館管理體制和運行機制改革創(chuàng)新，做出了一些具有前瞻性、引領(lǐng)性的規(guī)定。關(guān)于公共圖書館內(nèi)部管理體制和運行機制改革，《廣州條例》規(guī)定推動公共圖書館建立和完善法人治理結(jié)構(gòu)，并對理事會的構(gòu)成做出了原則規(guī)定(參見《廣州條例》第八條)。關(guān)于公共圖書館的社會化發(fā)展，《廣州條例》規(guī)定公共圖書館可以向社會組織購買服務(wù)，可以吸納社會組織參與公共圖書館的運營與管理(參見《廣州條例》第五十一條)，要求公共圖書館建立常態(tài)化的志愿服務(wù)機制(參見《廣州條例》第五十條)。關(guān)于公共圖書館的績效評估，《廣州條例》規(guī)定要建立第三方評估機制(參見《廣州條例》第三十二條)。這些規(guī)定都是將中共十八屆三中全會的相關(guān)政策規(guī)定上升為法律，體現(xiàn)了法律規(guī)范和重大改革政策的有效銜接。

6 強化館長法定任職資格的專業(yè)性要素

優(yōu)質(zhì)、專業(yè)的圖書館服務(wù)建立在圖書館員的專業(yè)性基礎(chǔ)之上。縱觀圖書館事業(yè)發(fā)達國家的基本經(jīng)驗，實施圖書館員職業(yè)資格制度是較為普遍的做法。在我國目前的經(jīng)濟社會發(fā)展階段，全面實施圖書館員的職業(yè)資格、職業(yè)準(zhǔn)入的條件尚不成熟，但對于圖書館領(lǐng)軍人物——館長的任職資格做出一些專業(yè)化的要求，不僅是應(yīng)該的，而且是緊迫的。以往出臺的地方性公共圖書館法律規(guī)范出于種種原因，一直難以落實對館長任職資格的專業(yè)化要求，導(dǎo)致的后果就是公共圖書館的“行政化”傾向嚴(yán)重，行政化的管理方式在公共圖書館大行其道。《廣州條例》在這方面實現(xiàn)了突破：率先將館長應(yīng)具有相應(yīng)專業(yè)的高級專業(yè)技術(shù)職稱或一定年限的圖書館工作經(jīng)驗作為法定任職條件，這是一個具有突破性的領(lǐng)軍人才隊伍建設(shè)的開端，對于提升公共圖書館館長素質(zhì)，進而提升公共圖書館人才隊伍的專業(yè)化水平具有深遠(yuǎn)意義。

7 關(guān)注公共圖書館形象標(biāo)識建設(shè)，提高公共圖書館社會認(rèn)知度

形象標(biāo)識不僅僅是公共圖書館一個簡單的標(biāo)志符號，還是公共圖書館宣傳推廣、提升社會認(rèn)知水平的有效方式?！稄V州條例》對公共圖書館的形象標(biāo)識給予了充分關(guān)注，以專條規(guī)定全市公共圖書館實行統(tǒng)一標(biāo)志，并納入路標(biāo)、路牌、公共交通等城市標(biāo)志系統(tǒng)(參見《廣州條例》第二十二條)，這一與國際通行做法接軌的規(guī)定，不僅體現(xiàn)了公共圖書館服務(wù)以人為本、方便利用的理念，而且開辟了我國公共圖書館宣傳推廣、走向公眾、擴大社會影響的新途徑。

十八屆四中全會將文化立法列為今后重點加強的立法領(lǐng)域，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見》要求建立健全公共文化服務(wù)法律體系，加強地方性公共文化立法工作。目前我國公共文化法治建設(shè)正面臨著前所未有的發(fā)展環(huán)境，國家層面的《公共圖書館法》已經(jīng)列為本屆全國人大立法規(guī)劃的一類法案，法律草案正在加緊修改完善。《廣州條例》積累的經(jīng)驗、突破的問題、形成的規(guī)范將會成為我國公共圖書館立法的有益借鑒。

[1]于良芝，邱冠華，李超平，等.公共圖書館建設(shè)主體研究：全覆蓋目標(biāo)下的選擇[M].北京：國家圖書館出版社，2011：147.

[2]李東來，蔣永福，程亞男，等.讀者權(quán)益與圖書館服務(wù)研究[M].北京：國家圖書館出版社，2012.

[3]廣州市人民代表大會常務(wù)委員會.廣州市公共圖書館條例[EB/OL].（2015-01-26）[2015-05-20].http：//www.rd.gz.cn/page.do?pa=2c9ec0233a0016bd013a00 366ab30059&guid=40c837feb34743aea02eb8d4a48913f c&og=402881cd27e001000127e13e5c4d08ed.

來稿日期 2015-06-29

On the New Progress of Local Public Library Legislation in China

LIGuo-xin

Guangzhou Public Library Regulation is the first public library regulation of provincial capital in our country.Its characteristics and highlights include as follows：Defining the statutory responsibilities of city and district governments to establish public libraries and build up public library service system，finalizing the approach of implementation for central and branch library system，distinguishing the functions and duties between center library and branch library，ensuring the regulations for public library to be specific，quantitative，and with indexation，discussing statutory rights for users of public library，guiding the reform and innovation of management systems and operational mechanism at public libraries，strengthening the professional factors of statutory qualifications for director of library，concerning to build the image of public library，as well as enhancing social recognition of public library.

Guangzhou Public Library Regulation；public library；public cultural service

格式 李國新.我國地方性公共圖書館立法的新進展[J].圖書館論壇，2015（8）：1-5.

李國新，男，北京大學(xué)信息管理系教授，國家公共文化服務(wù)體系建設(shè)專家委員會副主任。