從圖書館權(quán)利視野論總分館建設(shè)

張 巖

（深圳圖書館 廣東 深圳 518036）

從圖書館權(quán)利視野論總分館建設(shè)

張 巖

（深圳圖書館 廣東 深圳 518036）

總分館制是構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系、實現(xiàn)圖書館權(quán)利的最有效途徑。當前，我國總分館建設(shè)取得階段性成就，同時也面臨制約其發(fā)展的體制性瓶頸。根據(jù)專家觀點與業(yè)界實踐，通過政府主導(dǎo)、管辦分離，由總館實行專業(yè)化、一體化管理的集約型、統(tǒng)一型總分館制模式是未來發(fā)展方向。業(yè)界應(yīng)凝聚共識，爭取政府支持，尋求立法保障，推行真正意義的總分館制，促進圖書館權(quán)利實現(xiàn)。

總分館制 圖書館權(quán)利 公共文化服務(wù)體系 公民文化權(quán)利

深圳作為改革開放的前沿，三十多年的發(fā)展不僅創(chuàng)造了經(jīng)濟發(fā)展的奇跡，也創(chuàng)造了文化發(fā)展的奇跡。僅以閱讀而言，十余年前相繼開展的“深圳讀書月”“圖書館之城”建設(shè)碩果累累，書香滿城。探本溯源，深圳對市民文化權(quán)利研究與實踐的先知先覺是重要原因。2000年第一屆“深圳讀書月”的主題即為“實現(xiàn)市民文化權(quán)利”，2005年又出版《文化權(quán)利：回溯與解讀》［1］一書進行系統(tǒng)、深入的理論研究與探討，成為倡導(dǎo)并踐行“實現(xiàn)公民文化權(quán)利”的首推者、先行者。

圖書館權(quán)利，是文化權(quán)利的題中應(yīng)有之義。在全國上下總結(jié)“十二五”發(fā)展成就，謀劃“十三五”發(fā)展思路之際，回頭審視“圖書館權(quán)利”發(fā)展的理論及實踐，對推動新時期圖書館事業(yè)發(fā)展頗有裨益。

1　圖書館權(quán)利是文化權(quán)利的重要組成部分

文化權(quán)利的內(nèi)涵十分豐富。作為國際公認的人權(quán)概念，文化權(quán)利最早出現(xiàn)于1948年12月10日聯(lián)合國大會通過的《世界人權(quán)宣言》。英、美等國是人權(quán)問題的早行者。1791年美國《權(quán)利法案》已在表達自由等方面賦予民眾諸多權(quán)利。為了保障圖書館履行職能，美國圖書館協(xié)會從1939起制訂《圖書館權(quán)利宣言》，直至1948年6月才發(fā)布實施，其后又持續(xù)修訂及不斷進行相關(guān)闡釋［2］，反映了圖書館權(quán)利在美國社會的復(fù)雜演進。

1966年12月16日，聯(lián)合國大會通過《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約》（以下簡稱《公約》），規(guī)定了文化權(quán)利的主要內(nèi)容，確立了各國政府的職責與義務(wù)，在國際人權(quán)發(fā)展史上具有里程碑意義［3］。1997年中國政府與聯(lián)合國簽署《公約》，并持續(xù)推動《公約》各項權(quán)利的實現(xiàn)。公民的文化權(quán)利問題由此日益受到我國政府和社會各界的關(guān)注與重視。《公約》中的文化權(quán)利至少包括四個基本層面的內(nèi)容：一是享受文化成果的權(quán)利，二是參與文化活動的權(quán)利，三是開展文化創(chuàng)造的權(quán)利，四是文化創(chuàng)造的成果利益受保護的權(quán)利［3］。作為一項與經(jīng)濟權(quán)利、社會權(quán)利并列的基本權(quán)利，實現(xiàn)文化權(quán)利“是現(xiàn)代國家文明水平的一個標識，也是現(xiàn)代文化成長、發(fā)展和繁榮的必要前提和基本構(gòu)件，是政府服務(wù)理念和民眾成長訴求的重要內(nèi)容，是‘善治’的重要特征”［4］。文化權(quán)利的內(nèi)涵和分類由此規(guī)定了公共文化服務(wù)體系建設(shè)的基本方向、主要維度和基本路徑。

《公共圖書館宣言》宣稱：“公共圖書館，作為人們尋求知識的重要渠道，為個人和社會群體進行終身教育、自主決策和文化發(fā)展提供了基本條件”，“公共圖書館服務(wù)的核心應(yīng)該是與信息、掃盲、教育和文化密切相關(guān)?！保?］我國《圖書館服務(wù)宣言》也宣稱：“現(xiàn)代圖書館秉承對全社會開放的理念，承擔實現(xiàn)和保障公民文化權(quán)利，縮小社會信息鴻溝的使命?！保?］由此而論，我國圖書館權(quán)利的核心內(nèi)涵就顯得較為明晰，更多地體現(xiàn)在滿足公民享受文化成果（讀書求知）、參與文化活動與創(chuàng)造的權(quán)利，可見，圖書館權(quán)利是文化權(quán)利的有機組成部分。

與現(xiàn)行行政管理體制有關(guān)，不同領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)公民文化權(quán)利的出發(fā)點略有差異。隸屬于文化部管理的圖書館系統(tǒng)，出發(fā)點主要是基于“服務(wù)”，因此中國圖書館學會發(fā)布的是《圖書館服務(wù)宣言》而不是《圖書館宣言》；隸屬于新聞出版總署的出版發(fā)行系統(tǒng)，出發(fā)點則立足于“全民閱讀”，因此，近些年有關(guān)全民閱讀的倡導(dǎo)、推動及全民閱讀研究報告、指數(shù)發(fā)布乃至農(nóng)家書屋建設(shè)等多由新聞出版系統(tǒng)牽頭進行。在基層，兩個系統(tǒng)的責任與使命在公共圖書館則得到較好的融合。公共圖書館人勇于擔當，奮發(fā)有為，除基礎(chǔ)服務(wù)之外，公共圖書館已將閱讀推廣納入核心業(yè)務(wù)，并不斷加強，實際工作中既承擔了公共文化服務(wù)功能，也承擔了全民閱讀功能。圖書館公共文化服務(wù)的內(nèi)涵由此得到極大的豐富，公民文化權(quán)利的保障程度也得到相應(yīng)提升。

2　構(gòu)建現(xiàn)代公共圖書館服務(wù)體系是實現(xiàn)圖書館權(quán)利的必由之路

作為全國第一個廣泛討論文化權(quán)利理論的城市，深圳市民文化權(quán)利的發(fā)展取得了顯著成就，贏得了世界的贊譽?！皥D書館之城”“鋼琴之城”“設(shè)計之都”（即“兩城一都”）文化發(fā)展戰(zhàn)略的實施，“設(shè)計之都”“杰出的發(fā)展中的知識城市”“全球全民閱讀典范城市”等國際榮譽的獲得，顯示了深圳在實現(xiàn)公民文化權(quán)利上的廣度與高度。

如今，如何為大眾提供豐富、均等的文化產(chǎn)品，實現(xiàn)公民文化權(quán)利，提升國民文化素養(yǎng)，增強文化軟實力，已上升為國家發(fā)展戰(zhàn)略。2013年11月，中共中央發(fā)布《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，要求構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系，建立公共文化服務(wù)體系建設(shè)協(xié)調(diào)機制，統(tǒng)籌服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，促進基本公共文化服務(wù)標準化、均等化［7］。2015年1月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見》，明確了公共文化服務(wù)體系的基本原則、重點任務(wù)。

可以說，構(gòu)建公共圖書館服務(wù)體系是實現(xiàn)圖書館權(quán)利的必由之路。圖書館基本服務(wù)的標準化、均等化，是公民自由、平等獲取圖書館知識與信息服務(wù)的前提條件。于良芝教授曾深刻地指出，新中國成立以來，我國的公共文化服務(wù)政策始終是“雙軌制”的投入與運行機制，即縣級及以上行政區(qū)建設(shè)由各級財政支持（即國家興辦），由相對專業(yè)化的隊伍運行圖書館服務(wù)；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村一級實行“業(yè)余、自主”的建設(shè)和運行模式，導(dǎo)致基層的圖書館（室）實際上無法提供規(guī)范化的服務(wù)，其結(jié)果是其目標人群所享受的信息獲取條件遠遠落后于其他人群［8］。

與此同時，就我國行政管理架構(gòu)而言，圖書館由省、市、縣、鄉(xiāng)、村五個層級分別設(shè)立，獨自運營。且不說其中重復(fù)建設(shè)部分造成的浪費，由于各個層級管理者的重視程度、經(jīng)費投入、專業(yè)人員力量等的不同，各個層級、不同圖書館在資源與服務(wù)效能上均存在著千差萬別，我們可以將這種現(xiàn)象歸納為“多元化”。

“雙軌制”和“多元化”是公共文化服務(wù)體系中的“黑洞”，也是圖書館權(quán)利全面實現(xiàn)的盲區(qū)。構(gòu)建基于標準化、均等化、全覆蓋的現(xiàn)代圖書館服務(wù)體系，是公民平等、自由使用圖書館服務(wù)的前提和必由之路。

3　總分館制是構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系、實現(xiàn)圖書館權(quán)利的最有效途徑

在公共圖書館服務(wù)體系中，總分館制是歐美等國家普遍采用的組織模式和運行機制，通常是由地方政府和專業(yè)機構(gòu)根據(jù)公共圖書館建設(shè)和服務(wù)標準，按照人口規(guī)模和服務(wù)半徑在轄區(qū)內(nèi)的市、鎮(zhèn)、村設(shè)置規(guī)模不等的固定圖書館和流動圖書館，形成一個人、財、物一體化管理與服務(wù)的總分館體系。

在管理體制上，建設(shè)主體和管理主體分離。在建設(shè)主體方面，英、美、日等國法律都規(guī)定了“地方政府”是公共圖書館的主要建設(shè)主體，負責保障圖書館建設(shè)所需的經(jīng)費。但是地方政府一般不直接管理公共圖書館，而是交由圖書館委員會或圖書館管理局跨越層級壁壘，負責整個轄區(qū)內(nèi)公共圖書館群的規(guī)劃與管理［9］。

在運行機制上，實行一體化管理和服務(wù)，具體包括統(tǒng)一管理、統(tǒng)一采編、統(tǒng)一平臺、統(tǒng)一服務(wù)?！敖y(tǒng)一管理”指資金統(tǒng)一分配，人員統(tǒng)一使用，資源相互流動；“統(tǒng)一采編”指統(tǒng)一采購、統(tǒng)一分類、統(tǒng)一編目、統(tǒng)一配送；“統(tǒng)一平臺”指管理與技術(shù)平臺統(tǒng)一，確?！耙豢ㄍㄓ谩焙汀巴ń柰ㄟ€”；“統(tǒng)一服務(wù)”指服務(wù)理念、服務(wù)標準、服務(wù)規(guī)范、服務(wù)方式、服務(wù)項目基本統(tǒng)一［10］。

總分館制最大的優(yōu)點首先是服務(wù)均等。通過統(tǒng)一的總分館建設(shè)與服務(wù)標準，開展一體化管理和服務(wù)，實現(xiàn)文獻資源高度流轉(zhuǎn)與共享，即便是在邊遠地區(qū)的居民，也能夠就近獲得具有基本品質(zhì)保障的圖書館服務(wù)。其次是經(jīng)濟高效。通過科學規(guī)劃，克服完全依照行政區(qū)劃布局帶來的重復(fù)建設(shè)；通過文獻資源與技術(shù)平臺的共建共享，節(jié)約資源購置成本；通過統(tǒng)一管理，實現(xiàn)綜合性、技術(shù)性人員及組織制度、組織文化的共享，大大降低運行成本，提升服務(wù)效益。因此，總分館制以其科學的設(shè)置、統(tǒng)一的管理、集約的效能在歐美及亞洲其他國家和地區(qū)得以廣泛推行，與我國構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的方向完全一致。

新世紀以來，我國圖書館服務(wù)體系建設(shè)中對總分館制的探索已有十余年時間，大體經(jīng)歷了三個階段：

（1）探索期（2000—2005年）

自2000年以來，上海、北京先后啟動“一卡通”項目，深圳啟動“圖書館之城”項目，開啟城市圖書館服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的步伐；2003年，佛山市禪城區(qū)聯(lián)合圖書館的第一家分館正式開放，開啟總分館制建設(shè)先河；隨后，深圳福田、東莞、蘇州、嘉興等地的總分館制探索相繼啟動。

（2）發(fā)展期（2006—2010年）

《國家“十一五”時期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》要求“縣（市）圖書館逐步實行分館制”［11］，從國家文化發(fā)展政策層面明確了圖書館總分館制的發(fā)展方向。但現(xiàn)行體制性障礙成為制約總分館發(fā)展的瓶頸，各地廣泛開展探索的結(jié)果是，全國出現(xiàn)多種所謂的“總分館”，形式不一，模式紛呈。

（3）破冰期（2011年以來）

2011年，文化部、財政部聯(lián)合啟動了“國家公共文化服務(wù)體系示范區(qū)（項目）創(chuàng)建工作”，通過示范區(qū)建設(shè)，一體化管理與服務(wù)的總分館制在部分地區(qū)逐漸得以確立，體制障礙依靠地方主要領(lǐng)導(dǎo)的協(xié)調(diào)推動有所突破。

十年發(fā)展，依照建設(shè)主體、管理主體的不同，我國現(xiàn)有的總分館制大致可歸納為三種模式：“多元投入、協(xié)同管理”的松散型模式，以上海中心圖書館體系、北京市公共圖書館計算機網(wǎng)絡(luò)服務(wù)體系、杭州圖書館一證通等為代表；“多級投入、集中管理”的集約型模式，以東莞集群圖書館、嘉興市城鄉(xiāng)一體化總分館體系、蘇州總分館模式為代表；“單一投入、統(tǒng)一管理”統(tǒng)一型模式，以佛山禪城區(qū)聯(lián)合圖書館、深圳福田區(qū)總分館、信陽平橋區(qū)總分館為代表。專家研究認為，比較接近歐美總分館制的集約型、統(tǒng)一型總分館制將是未來發(fā)展趨勢［10］。

從實際情況來看，國際上一體化總分館制的優(yōu)勢顯著，國內(nèi)集約型、統(tǒng)一型總分館體系的試驗成果也有目共睹。在城市圖書館網(wǎng)、城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中，基層圖書館都是薄弱環(huán)節(jié)，條塊分割、各自為政的體制機制障礙已成為制約公共圖書館服務(wù)進一步發(fā)揮效益、提升效能的瓶頸。例如，深圳在“圖書館之城”統(tǒng)一服務(wù)前提之下，以各區(qū)圖書館為總館，街道、社區(qū)館為分館的總分館制中，成效顯著的均為垂直管理與服務(wù)的直屬分館模式，如羅湖區(qū)“悠·圖書館”、寶安區(qū)“勞務(wù)工圖書館”、南山區(qū)“直屬分館”等。未納入一體化管理的“總分館”，則大多糾纏于復(fù)雜的基層管理體系中，服務(wù)提升效果不明顯。無視這一根本體制機制性障礙，總是在外圍“打太極”，現(xiàn)存的“雙軌制”“多元化”黑洞與盲區(qū)必將長期存在。一體化管理與服務(wù)的總分館制，是推動文化體制機制改革、破解公共圖書館服務(wù)體系難題的密鑰。

2015年初頒布的《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見》（以下簡稱《意見》）中明確了八個重點：建立健全公共文化服務(wù)體系建設(shè)協(xié)調(diào)機制、建立公共文化服務(wù)標準體系、推動貧困地區(qū)公共文化建設(shè)跨越式發(fā)展、激發(fā)公共文化服務(wù)活力、穩(wěn)步推進重大文化惠民工程、以點帶面發(fā)揮典型的示范帶動作用（“網(wǎng)格化”公共文化服務(wù)模式、公共文化機構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)等）、建立公共文化服務(wù)財政保障機制、加快推進公共文化服務(wù)立法等［12］?？偡逐^制在《意見》中僅作為“促進城鄉(xiāng)基本公共文化服務(wù)均等化”［12］的措施之一有所提及，真正意義的總分館制作為構(gòu)建文化服務(wù)體系的重要抓手，在服務(wù)標準化、均等化、專業(yè)化及激發(fā)基層圖書館活力等眾多方面推動圖書館跨越式發(fā)展的巨大潛能，尚未引起足夠重視。

4　打破體制機制障礙，切實推動集約型、統(tǒng)一型總分館制的實現(xiàn)。

當前，我國各地所謂的總分館千姿百態(tài)、各具特色，這與各地經(jīng)濟社會發(fā)展水平差距較大、面臨情況各不相同而只能“因地制宜”有關(guān)。但“因地制宜”只是“在路上”的努力，并非理想結(jié)果，不應(yīng)放棄對真正意義上的總分館制的追求。

（1）業(yè)界達成共識

各地總分館制的實踐，源起于圖書館人的職業(yè)自覺、職業(yè)創(chuàng)新，目前主要是一種自下而上的路徑探索。經(jīng)過十余年的探索、發(fā)展、研究，尤其是在國家公共文化服務(wù)示范區(qū)建設(shè)的有力推動下，集約型、統(tǒng)一型總分館制的成果已經(jīng)顯現(xiàn)。嘉興、蘇州等地的實踐證明，這種制度與現(xiàn)行行政、財政分級管理的矛盾并非不可調(diào)和，由政府主導(dǎo)、自上而下協(xié)調(diào)推動完全可以實現(xiàn)。如前所述，由于我國幅員遼闊，總分館制的實施區(qū)域各有不同，如統(tǒng)一型可能更適合縣（區(qū)）域，集約型可能更適合縣（區(qū)）以上的城市，但如前所述，“比較接近歐美總分館制的集約型、統(tǒng)一型總分館制將是未來發(fā)展趨勢”，應(yīng)成為業(yè)界共識。

全國人大教科文衛(wèi)委員會文化室主任朱兵先生在與筆者的一次交談中曾提及，業(yè)界在有些關(guān)鍵性問題上不能達成共識是導(dǎo)致圖書館立法進程受阻的重要原因之一。此為良言，應(yīng)引起業(yè)界同仁警醒，在總分館模式問題上，也應(yīng)求大同，存小異，合力推進一體化總分館制這個成本最低、成效最大的有效路徑實施，促進公民文化權(quán)利全面實現(xiàn)。

（2）推動政府主導(dǎo)

總分館制在全國推行的重要障礙是由于其專業(yè)性較強，與現(xiàn)行管理體制存在矛盾，而政府相關(guān)部門對此了解、認識不夠，解放思想、打破體制機制障礙、謀求發(fā)展的壓力與動力不足。事實上，與教育、醫(yī)療等領(lǐng)域相比，圖書館總分館制涉及的問題相對簡單，地方政府一旦給予足夠重視，自上而下有力推進，即可取得顯著成效。

例如，蘇州市通過“公共文化服務(wù)示范區(qū)”創(chuàng)建，建立了政府主導(dǎo)的新體制，將總分館建設(shè)從圖書館人的職業(yè)行為上升為政府行為，一體化管理的總分館制在短期內(nèi)得到極大的推動，服務(wù)效能顯著提升。據(jù)統(tǒng)計，與創(chuàng)建前的2010年相比，截至2013年8月，分館數(shù)量由26家迅速增加到173家，全年到館讀者從531萬增加到近2 500萬人次，外借量從201萬增加到1 600萬冊次［10，13］。

當前我國的各項改革已進入“深水區(qū)”，新一屆國家領(lǐng)導(dǎo)人近年來在多種場合反復(fù)強調(diào)，要解放思想，更新觀念，創(chuàng)新舉措，消除一切思想束縛，打破一切體制障礙，破解一切發(fā)展瓶頸，全面推動改革創(chuàng)新。2015年以來，國家加大構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的推進力度，這些都為打破體制障礙，推行真正意義上的總分館制提供了有力的政策導(dǎo)向。

同時，各級政府需重新審視財權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一的內(nèi)涵，并非只有“自建+自管”、完全包辦才是財權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一。政府轉(zhuǎn)變職能、管辦分離倡導(dǎo)多年，而總分館制是實施公共圖書館管辦分離的最佳切入口。由不同層級的政府分級投入，交由圖書館專業(yè)機構(gòu)實行專業(yè)化、一體化管理是最佳路徑。政府官員、立法工作者大多不是圖書館專家，圖書館界應(yīng)大力推動總分館制的研究、宣傳與溝通，推動其上升為國家構(gòu)建公共文化服務(wù)體系的重要發(fā)展策略，唯其如此，各地總分館制才能有實質(zhì)性全面進展。

（3）尋求法律保障

法律是最高層級的制度保障。國外圖書館行業(yè)組織的一項重要工作就是推進圖書館相關(guān)立法。當前我國的文化立法相對薄弱，文化法律體系遠未形成，但對于圖書館來說，仍有兩個很好的立法時機。一是《公共圖書館法》，自2009年啟動以來，經(jīng)過幾年的努力已納入十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃，目前立法草案已交國務(wù)院法制辦，現(xiàn)仍在征求意見過程中。二是《公共文化服務(wù)保障法》，于2015年8月作為新增項目，亦納入經(jīng)調(diào)整后再次公布的十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃。以上兩項法律草案均被列為第一類“條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請審議”的立法項目［14］。

立法具有將現(xiàn)有成熟做法、相關(guān)政策以法律形式固化下來，上升為具有強制執(zhí)行力的國家意志的作用?？偡逐^制在我國已探索、實踐多年，成效顯著，立法時機比較成熟，業(yè)界應(yīng)當力推將總分館制納入以上法律條文。同時，立法還具有導(dǎo)向作用，應(yīng)明確政府和專業(yè)機構(gòu)責任，切實實現(xiàn)管辦分離，對總館進行專業(yè)化、一體化管理與服務(wù)等內(nèi)容進行規(guī)定，以使總分館的最優(yōu)模式得以普遍推行。

綜上所述，推行真正意義的總分館制，才有望跨越“雙軌”“多元”的文化盲區(qū)，實現(xiàn)標準化、均等化、專業(yè)化圖書館服務(wù)的全覆蓋，激發(fā)基層圖書館活力，提升整體效能?？偡逐^制是構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系、實現(xiàn)圖書館權(quán)利的最有效途徑。業(yè)界應(yīng)凝聚共識，爭取政府支持，尋求立法保障，推動盡快實施，早日實現(xiàn)國家現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系“促進基本公共文化服務(wù)標準化、均等化，推動社會主義文化大發(fā)展大繁榮，提高全民族文化素質(zhì)，增強民族凝聚力，為實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢提供強大的精神動力和文化支撐”［15］的宏偉目標。

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Discussion on Construction of Central-Branch Library from the View of Library Rights

Central-branch library system is the effective way to construct modern public culture service system and realize library right. At present， construction of central-branch library in China has achieved stage achievements， also has faced institutional bottlenecks which restrict its development. According to expert opinion and industry practice， through government leading and government regulation separating from management， the future development direction is intensive and unified type central-branch library system which main libraries carry out specializedand integrated management. Industry should gather consensus， strive for government support， seek legal protection， implement the real meaning of central-branch library， and promote the realization of library right.

Central-branch library system； Library right； Public culture service system； Civil cultural right

G251

A

2015-10-20 ］

張 巖 深圳圖書館館長。