關(guān)于做好港澳工作的思考——兼談對 《基本法》的兩點(diǎn)認(rèn)識

陳 劍

一

如何做好港澳工作，可歸納16個字:“了解對象，把握趨勢，改革創(chuàng)新，凝聚共識”。

了解對象。對港澳臺工作，如果要有發(fā)言權(quán)，提出好的對策意見，需要深入了解實(shí)際，了解港澳臺的實(shí)際情況，了解生活在港澳不同群體各個層面關(guān)注和關(guān)心的問題，了解主要群體的所思所想，這樣才能有些發(fā)言權(quán)，提出的對策建議或許有針對性;

把握趨勢。在了解基本情況基礎(chǔ)上，在正確把握人類社會發(fā)展規(guī)律，特別是政治發(fā)展、經(jīng)濟(jì)演變規(guī)律情況下，就可能對未來演變趨勢有所了解和較為清晰判斷，這樣才能掌握主動，才能提出有針對性的符合實(shí)際的對策建議;

改革創(chuàng)新。要用改革思路推進(jìn)港澳工作。統(tǒng)戰(zhàn)工作是做人的工作。如果雙方找不到共同點(diǎn)，你的價值觀、意識形態(tài)、政治體制，對方都不認(rèn)同，在這種情況下，統(tǒng)戰(zhàn)工作是難以取得成效的。即使你很努力，也難以達(dá)到預(yù)期目的。此時，統(tǒng)戰(zhàn)工作的局限就顯現(xiàn)出來了，因?yàn)樗皇侨f能的。千萬不要以為是自己工作沒有做好，而是這種努力沒有方向，雙方找不到共同點(diǎn)。就需要做一審視，包括做一些反思，是否需要我們做些改變，以適應(yīng)變化的需求，進(jìn)而打開僵局。這樣一種認(rèn)識是十分重要的。一個例子是，上個世紀(jì)80年代中期，蔣經(jīng)國看了大陸拍的電影《血戰(zhàn)臺爾莊》，大陸對歷史的尊重對他有很大觸動，這才有開放兩岸人員往來這樣一種舉措。中國正處在重要的轉(zhuǎn)型時期，既有觀念轉(zhuǎn)型，更有體制轉(zhuǎn)型，社會轉(zhuǎn)型和國家轉(zhuǎn)型。在這種情況下，不僅需要對方適應(yīng)我們，在一些情形下，也需要我們做些改變，以適應(yīng)變化的需求。這樣一種與時俱進(jìn)的統(tǒng)戰(zhàn)觀，就不僅僅是統(tǒng)戰(zhàn)工作的內(nèi)容，而是需要通過改革創(chuàng)新，通過推進(jìn)全方位改革，為統(tǒng)戰(zhàn)工作創(chuàng)造更加寬廣舞臺。

凝聚共識。只有了解需求，了解對方所思所想，進(jìn)而通過對自身工作審視，通過改革創(chuàng)新，才能擴(kuò)大共同點(diǎn)，尋得廣泛共識，完成統(tǒng)戰(zhàn)工作任務(wù)和預(yù)期目標(biāo)。

上述16字中，當(dāng)下最為重要的是改革創(chuàng)新，必須用改革理念推進(jìn)統(tǒng)戰(zhàn)工作的開展。例如，照顧同盟者利益，做好上層精英的工作，這樣一些理念在新形勢下，都需要我們重新認(rèn)識。在戰(zhàn)爭時期，作為革命黨需要照顧跟隨者、同盟者的利益。把我們的人團(tuán)結(jié)的多多的，進(jìn)而孤立并打擊少數(shù)敵人，這樣才能團(tuán)結(jié)大多數(shù)人奪取革命的勝利。但作為執(zhí)政黨，需要用執(zhí)政黨的思維和理念，不能只代表部分群體的利益，也不能只照顧跟隨者、同盟者的利益，更不能打擊有著不同意見的人。這樣會影響社會公正，不利于利益表達(dá)和訴求機(jī)制的建立，不利于一個公平正義社會的建立。恰恰相反，一個現(xiàn)代社會，需要尊重和保護(hù)不同意見，即使這些不同意見或許只代表少數(shù)人的利益，且這種意見不違背憲法和相關(guān)法律，都屬于應(yīng)當(dāng)給予尊重和保護(hù)范疇。

做好上層精英的工作，也需要具體情況具體分析?，F(xiàn)代社會，利益多元，不同階層群體的利益訴求有很大不同。以為做好上層精英工作，并以為這些上層精英就能代表社會所有階層人群的訴求，就能夠達(dá)到社會和諧穩(wěn)定，這樣一種認(rèn)識已經(jīng)與實(shí)際嚴(yán)重不符。道理很顯然，那些普羅大眾群體、中產(chǎn)階層的群體，他們的利益訴求如何表達(dá)和兼顧，如果不能兼顧，是否有很好的利益表達(dá)和訴求機(jī)制?中國目前存在的一個嚴(yán)峻的問題是，由于圍繞上層精英開展工作，各方代表人士實(shí)際躋身上層精英階層?，F(xiàn)實(shí)生活中，上層精英階層利益得到很好照顧，有著很好的利益表達(dá)和訴求的空間，他們利益與中國普羅大眾的利益差距過大，已經(jīng)成為影響社會穩(wěn)定的重要因素。因此，只有通過推進(jìn)全方位改革，用改革創(chuàng)新推進(jìn)我們的工作，新形勢統(tǒng)戰(zhàn)工作才有廣闊的舞臺，并發(fā)揮重要作用。

二

2014年8月31日，十二屆全國人大常委會第十次會議表決通過《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于香港特別行政區(qū)行政長官普選問題和2016年立法會產(chǎn)生辦法的決定》，對下一步提出行政長官普選具體辦法確定了原則和方向。決定明確，從2017年開始，香港特別行政區(qū)行政長官可以實(shí)行由普選產(chǎn)生的辦法，在實(shí)行行政長官普選時，須組成一個有廣泛代表性的提名委員會，按照民主程序產(chǎn)生2至3名行政長官候選人，每名候選人均須獲得提名委員會全體委員半數(shù)以上的支持。

在此之前，2014年6月10日，國務(wù)院新聞辦公室發(fā)表了題為《“一國兩制”在香港特別行政區(qū)的實(shí)踐》的白皮書。這是香港回歸以來，中央首次就香港問題作全面、完整的系統(tǒng)闡釋和表述。

一些香港人，不滿國務(wù)院新聞辦的《白皮書》和全國人大做出的全“8·31決定”，開展了“占領(lǐng)中環(huán)”的聚集活動。時間從2014年9月28日至12月16日，歷時近80天。

2015年6月18日香港特區(qū)立法會否決了有關(guān)修改香港特區(qū)行政長官產(chǎn)生辦法的議案。70名立法會議員，在場37名，其中共有8票贊成，28票反對，0票棄權(quán)。2017年行政長官選舉方案是在人大“8·31決定”基礎(chǔ)上制定的，這一方案被否決，意味著立法會中反對派議員不認(rèn)同“8·31決定”。

占中”行動和香港特區(qū)立法會否決了“8·31決定，給“一國兩制”的具體實(shí)施者上了一課?，F(xiàn)在看來，無論內(nèi)地和香港，對“一國兩制”的具體實(shí)施所遇到的矛盾和問題，都存在認(rèn)識不足，對遇到的挑戰(zhàn)估計不足。香港管治權(quán)的回歸不等于人心的回歸，需要理性看待“8·31決定被否決這一問題。一國兩制，“制”是政治制度的“制”，誰來決定香港政治制度走向，中央政府，還是香港政府，或是香港市民，這些問題，似乎清晰，實(shí)際并不清晰。即使有些人清晰，但許多人，包括很多香港市民并不了解，并沒有形成廣泛共識。

就內(nèi)地相關(guān)部門而言，是否也有反思反省之處，是否也有工作做的不到位問題，是否有對形勢判斷失誤之處，是否存在理念上沒有與時俱進(jìn)的問題，這些問題可能或多或少都存在。香港特區(qū)立法會否決了全國人大“8·31決定，需要反思香港人心回歸工作問題，這對于拓展新形勢香港工作的局面十分必要。既然香港特區(qū)立法會是按照《基本法》選舉出來的立法機(jī)構(gòu)，大陸的一些機(jī)構(gòu)和媒體是否也應(yīng)當(dāng)對立法會的決定給予基本尊重，承認(rèn)現(xiàn)實(shí)，而不是一味指責(zé)。

(一)《基本法》——中央與香港特殊關(guān)系法

《基本法》是《中英聯(lián)合聲明》的產(chǎn)物，《“一國兩制”在香港特區(qū)的實(shí)踐》白皮書強(qiáng)調(diào):“憲法和香港基本法共同構(gòu)成香港特區(qū)的憲制基礎(chǔ)?！敝贫ā痘痉ā纺康模褪且ＷC國家基本政策的貫徹落實(shí)，以保持香港特別行政區(qū)的持續(xù)穩(wěn)定和繁榮。

《基本法》是香港特區(qū)憲制的一部分，也是全國人大制定的“法律”;強(qiáng)調(diào)基本法保護(hù)香港的經(jīng)濟(jì)、社會和法律制度“不變”。從法理上說，香港的主權(quán)一直屬于中國?？墒聦?shí)上，中央政府對香港僅擁有“主權(quán)權(quán)利”，而不具有“主權(quán)行使”。中央對香港恢復(fù)主權(quán)行使意味著中央要將“主權(quán)權(quán)利”轉(zhuǎn)化為“主權(quán)行使”，使憲法在香港有效實(shí)施?！痘痉ā肪褪菍椃ǖ膬?nèi)容加以吸納和集中，使其既滿足“一國”的要求，同時保證“兩制”。因此， 《基本法》就是憲法的補(bǔ)充性法律，是一部“中央與香港特區(qū)關(guān)系法”。

《基本法》是“一國兩制”方針政策的法律化。正確執(zhí)行這一法律，其核心，就是處理好中央的權(quán)力與香港特別行政區(qū)的高度自治權(quán)之間的關(guān)系。

《基本法》規(guī)定，香港特別行政區(qū)是中華人民共和國不可分離的部分，是直轄于中央人民政府的一個享有高度自治權(quán)的地方行政區(qū)域。這些規(guī)定清晰地界定了中央和香港特別行政區(qū)的法律地位。這意味著，在我國這樣單一制國家里，中央擁有對包括香港特別行政區(qū)在內(nèi)的所有地方行政區(qū)域的全面管治權(quán)。這也是主權(quán)原則的具體化，體現(xiàn)了主權(quán)國家的憲制責(zé)任和義務(wù)。中央對香港的全面管治權(quán)既包括中央直接行使的權(quán)力，也包括授權(quán)依法實(shí)行高度自治。對于香港特區(qū)的高度自治權(quán)，中央政府具有監(jiān)督權(quán)力。

香港政治體制中最大的分歧就是采取“立法主導(dǎo)”，還是“行政主導(dǎo)”。立法主導(dǎo)模式類似于內(nèi)閣制，將政治權(quán)力的中心放在立法會，特區(qū)政府由立法會產(chǎn)生并向立法會負(fù)責(zé)。行政主導(dǎo)模式類似于總統(tǒng)制，賦予行政長官更大的權(quán)力，行政長官不是由立法會產(chǎn)生，也不向立法會負(fù)責(zé)。究竟采用立法主導(dǎo)模式，還是行政主導(dǎo)模式呢?從中央與特區(qū)的關(guān)系看，行政長官是由中央任命的，必須向中央負(fù)責(zé)，因此有必要賦予行政長官更大的權(quán)力，行政主導(dǎo)模式在所難免。正因?yàn)榇?，《基本法》賦予行政長官較大權(quán)力，而立法會的權(quán)力相對較弱。而香港的“民主派”，則主張采取立法主導(dǎo)模式，因此主張規(guī)定政黨政治，這樣獲得立法會多數(shù)席位的政黨推出行政長官進(jìn)行組閣?！靶姓鲗?dǎo)”與“立法主導(dǎo)”之爭，實(shí)際就是中央與香港“民主派”矛盾所在，而中央政府，通過合理形式，推崇行政主導(dǎo)，無可厚非。問題是，我們?nèi)绾瓮ㄟ^合理形式來體現(xiàn)這一主張。

(二)準(zhǔn)確理解《基本法》第四十五條

《基本法》第四十五條第二款是:“行政長官的產(chǎn)生辦法根據(jù)香港特別行政區(qū)的實(shí)際情況和循序漸進(jìn)的原則而規(guī)定，最終達(dá)至由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名后普選產(chǎn)生的目標(biāo)?！?/p>

既要根據(jù)“實(shí)際情況”，又要“循序漸進(jìn)”，按照這一原則，全國人大常委會決定明確規(guī)定，行政長官候選人提名委員會按照目前行政長官選舉委員會來組成，行政長官候選人為二至三人。用“行政長官選舉委員會”作為“有廣泛代表性的提名委員會”，實(shí)際是有巨大爭議和不同認(rèn)識的。即行政長官選舉委員會是否具有廣泛代表性?這本身就一個問題，現(xiàn)在看來，這是有著巨大分歧的。由此，自然會有不同的反響。

按照《基本法》的規(guī)定，對行政長官產(chǎn)生辦法和立法會產(chǎn)生辦法的修改，中央有決定權(quán)。全國人大常委會“8·31決定”，應(yīng)當(dāng)說考慮了“一國兩制”的宗旨和基本法的有關(guān)規(guī)定，但是否考慮了香港社會各界就行政長官普選問題提出的有關(guān)意見和建議，決定內(nèi)容是否合法、合情、合理，也是有爭議和不同認(rèn)識的。

由于香港社會對“一國兩制”的理解偏差，一些人片面強(qiáng)調(diào)“兩制”，卻忽略甚至抵制“一國”，他們把“一國兩制”理解為中央“不管”或“不能管”，抗拒中央對香港的管治，無視中央在香港政制發(fā)展問題上的決定權(quán)。“占中”者要求撤回人大常委會決定，堅(jiān)持“公民提名”，本質(zhì)上就是挑戰(zhàn)“一國”和基本法，挑戰(zhàn)中央對香港的管治權(quán)，最終目的是要把香港變成一個事實(shí)上不受中央管轄的區(qū)域，這樣一種認(rèn)識無疑是不能接受，也不符合《基本法》精神，對這樣一種做法予以回?fù)羰鞘直匾?。而?nèi)地的一些主管部門，是否也存在片面強(qiáng)調(diào)“一國”而忽略了“兩制”，或者說對“兩制”的特殊性缺乏足夠認(rèn)識，所做出的決定是否也有考慮不周之處，這應(yīng)當(dāng)是可以討論的問題。

三

2015年6月18日政改議案遭遇否決后，對香港社會的影響是，由于失敗而產(chǎn)生的政治挫折感加深，導(dǎo)致港府管治更加困難，行政和立法關(guān)系進(jìn)一步緊張，所提出的改善經(jīng)濟(jì)民生的預(yù)期也難以達(dá)到。從法律上看，2017年特首選舉方法原地踏步，日后如果重啟政改，也必定仍要從831框架開始。從央港關(guān)系看，泛民主派與中央政府的關(guān)系短期難以修復(fù)，反過來又導(dǎo)致將來重啟政改，無法獲得比現(xiàn)在更寬松的條件。

今后工作怎樣開展，筆者認(rèn)為以下一些內(nèi)容是需要推進(jìn)的。

一是加大對《基本法》的宣傳，提升香港市民的國家意識。香港回歸祖國，需要在香港市民中樹立完整的國家意識。香港是中華人民共和國的一部分，既有特殊性，更有共性。既然是國家的一部分，中央政府自然要為香港的繁榮穩(wěn)定承擔(dān)責(zé)任，而香港則需要為國家的現(xiàn)代化和中國在國際舞臺上發(fā)揮作用做出貢獻(xiàn)。對普通香港市民來說，作為中華人民共和國公民，應(yīng)當(dāng)遵守國家法律和《基本法》，樹立國家意識。香港的從政者和青少年，需要從多方面更全面地去認(rèn)識、了解自己的國家。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，香港是國家的一部分，港人和全國人民榮辱與共，在國家不同的發(fā)展階段，香港既作出了貢獻(xiàn)，同時也改善了港人的生活。問題是，盡管“一國兩制”方針已實(shí)施了十八年，但在一些港人心目中，“一國”仍只是一個概念式的、制度上的“標(biāo)志”，而不是一個與之休戚與共、榮辱與共的“命運(yùn)共同體”，港人對國家、對香港是國家一部分的認(rèn)識確實(shí)是亟須加強(qiáng)的。

對大陸主管部門來說，也需要加深對“兩制”的理解，畢竟這是中國的特別行政區(qū)，與中國內(nèi)地情況不完全相同，同樣需要遵循《基本法》等相關(guān)規(guī)定。

二是嚴(yán)格按照《基本法》的規(guī)定，依法辦事。在此次政改爭議中，進(jìn)一步凸顯學(xué)習(xí)《基本法》的重要性?；貧w十多年來，不論香港遇到“非典”還是金融危機(jī)，中央都給予大量援助和照顧，以維護(hù)香港的穩(wěn)定。但這種“維穩(wěn)”思維，有重眼前輕長遠(yuǎn)問題，有時非但沒有換來人心的回歸和社會長遠(yuǎn)的穩(wěn)定，反而助長了一些人的“會哭孩子有奶吃”的心理。香港作為一個法治社會，要維持香港繁榮穩(wěn)定，必須按照《基本法》辦事。爭取人心工作同樣是要依照《基本法》和相關(guān)法律，擯棄“維穩(wěn)”思維，樹立“依法治港”的思維理念，是目前做好香港工作的前提和基礎(chǔ)，而這更能取得長治久安的效果。

二是要做好青年人的人心回歸工程。既然香港屬于中國，香港青年也應(yīng)當(dāng)享有與內(nèi)地青年同樣的權(quán)利。這些權(quán)利需要通過制定香港的法律予以體現(xiàn)。例如，青年人服兵役的權(quán)利。此外，國家也該當(dāng)給香港青年創(chuàng)造更多的機(jī)會，讓他們在服務(wù)國家建設(shè)中實(shí)現(xiàn)人生價值。例如利用開發(fā)前海、南沙，為香港青年創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會。目前接近75%的香港專業(yè)人士，其中大部分是青年，從事的業(yè)務(wù)或多或少與內(nèi)地有關(guān)，另外有超過半數(shù)的專業(yè)人士正積極尋找在內(nèi)地工作的機(jī)會。由此可見，內(nèi)地與香港的合作空間相當(dāng)廣闊。因此，進(jìn)一步促進(jìn)內(nèi)地與香港的合作，對于團(tuán)結(jié)爭取香港專業(yè)界人士，特別是青年人才十分必要。

三是國家制定“十三五”規(guī)劃時，應(yīng)對粵港澳合作進(jìn)行充分具體規(guī)劃，使香港繼續(xù)為國家現(xiàn)代化作出貢獻(xiàn)，使香港與中國其它省份一樣能夠搭上國家快速發(fā)展的列車。

這是筆者2015年9月22日在中華文化學(xué)院主辦、云南中華文化學(xué)院承辦的“港澳臺問題學(xué)術(shù)研討會”上的發(fā)言，完稿時做了一些補(bǔ)充。