多黨合作與構建協商民主體系研究

王寅平

(云南省社會主義學院，云南昆明650031)

協商民主作為一種重要的民主形式，嵌入在政治體制及過程、政府及社會治理過程中，在總的指導思想和基本原則下具有不同的形式和方法，一起構成了具有完整規(guī)制和章序的協商民主體系。多黨合作從實踐及經驗、制度性要求、協商渠道和資源等方面對構建協商民主體系產生重要作用，對完善協商民主體系具有重要意義。

一、協商民主的重要歷史實踐:政治協商

多黨合作與協商民主有著密切聯系。從歷史實踐上看，多黨合作和政治協商開始于中共1948年5月1日前夕發(fā)布“五一口號”及隨后各民主黨派和民主人士響應“五一口號”，特別是從響應“各民主黨派、各人民團體、各社會賢達迅速召開政治協商會議，討論并實現召集人民代表大會，成立民主聯合政府”［1］(P200)號召、圍繞各方面的政治意見和主張開始開展廣泛討論開始。多黨合作和政治協商統一于中國共產黨統一戰(zhàn)線實踐。多黨合作的歷史基礎是中國共產黨與民主黨派曾經一起共同反對國民黨一黨專政、爭取民主和平建國和建立民主聯合政府并在斗爭中開展合作的經歷，在中國共產黨倡導的政治協商過程中得到鞏固和發(fā)展，逐步達成多黨合作共識。政治協商既是中國協商民主的重要構成，也是協商民主最早的實踐形式。第一屆全國政協會議的召開和新中國民主政權的建立標志著中國共產黨與各民主黨派的合作與政治協商發(fā)展到一個新的歷史階段。

政治協商開啟了多黨合作和政治協商制度。一方面，政治協商形成政治協商會議。第一屆政治協商會議的歷史性作用是顯著的，作為代行人民代表大會職能，制定并通過具有憲法意義的《共同綱領》，協商建立國家政權，選舉產生人民政府。隨著人民代表大會制度的建立，以建立新中國民主政權和確立《共同綱領》為主要任務的政治協商完成了歷史使命，政治協商會議回歸原本性質:黨的統一戰(zhàn)線組織，正如毛澤東在第二屆政協召開前的一次黨內外座談會上所說:“政協是全國各民族、各民主階級、各民主黨派、各人民團體、國外華僑和其他愛國民主人士的統一戰(zhàn)線組織，是黨派性的”;政協做什么?毛澤東認為:一是商量重要事情，二是讓大家提意見，三是搞好各方面團結，四是加強學習提高。人民政協也始終按照這一性質和任務要求來發(fā)展，承擔起“商量重要事情”的相應協商職能，政協會議成為政治協商的主要形式，政治協商也以政協會議形式逐漸制度化。

另一方面，政治協商鞏固和發(fā)展了多黨合作關系。中國共產黨與民主黨派的合作是黨的人民民主統一戰(zhàn)線要求，是從新民主主義時期黨團結社會進步民主階級和與反民主進行斗爭的各方面社會力量開始的。民主黨派愿意與中共合作是因為對中共很多重要政治主張的認同，對國民黨反民主的否定。合作的經歷和經驗為開展政治協商建立起基本共識，政治協商確認了中國共產黨的領導，確立了對社會主義制度的共同選擇，確立了民主黨派與中共的合作關系。多黨合作關系隨著民主黨派性質的轉變和統一戰(zhàn)線任務的變化而變化，政治協商鞏固和發(fā)展了多黨合作關系。新政協會議的召開，標志著多黨合作和政治協商制度正式確立［2］，政治協商確立了民主黨派作為中國共產黨領導革命勝利的同盟者地位，參加國家政權。社會主義改造時期，民主黨派作為小資產階級及舊社會知識分子的政治聯盟，其成份構成開始向社會主義勞動者和建設者轉變，與中共的合作關系是在其性質轉變過程中保持與中共“長期共存，相互監(jiān)督”，也是經過慎重協商的結果。改革開放后，經過與民主黨派充分協商，黨確立了“長期共存，相互監(jiān)督，肝膽相照，榮辱與共”的多黨合作關系，使民主黨派與中國共產黨形成一個緊密的事業(yè)共同體，共同致力于建設中國特色社會主義，構成一個完整的體制共同體，充分發(fā)揮中國特色政治制度優(yōu)勢。

二、協商民主的基本制度:多黨合作和政治協商制度

從協商民主體系構成上看，多黨合作和政治協商制度 (以下簡稱“制度”)其基本原則為發(fā)展協商民主明確了方向，其制度特點和優(yōu)勢為協商民主拓寬了實踐和發(fā)展空間，包含協商民主的內涵，是協商民主的基本制度。從制度架構的民主形式上看，多黨合作和政治協商制度是通過政治協商來建立多黨合作和政黨關系規(guī)范，而政治協商又是協商民主的基本形式。

1.“制度”內含協商民主的前提和主題。黨的領導是多黨合作和政治協商制度的基本前提，也是協商民主的基本前提。黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一是我國人民民主的基本特征，在政治制度上需要得到相應的保證。人民代表大會制度是實現人民當家作主的根本政治制度，通過選舉人民代表、人民代表大會行使最高國家權力以及人大常委會行使最高立法職能來體現。多黨合作和政治協商制度明確黨的領導地位，通過多黨合作，在政治領域體現黨的領導與人民當家作主相統一，通過政治協商方式保障和促進多黨合作，通過政治協商基本原則推進科學民主依法決策，通過規(guī)范的政治協商指導政治協商渠道建設和有序參與。黨領導多黨合作和政治協商與黨領導協商民主是一致的。黨領導協商民主是基本前提，因為中國共產黨是執(zhí)政黨，是建設中國特色社會主義和實現共同目標的領導核心，是做出重大決策的主體，而協商民主是關于建設中國特色社會主義的重大問題和關系群眾切身利益的實際問題的決策和實施方面的協商，因此要在黨的領導下開展協商民主，使協商民主為黨的科學民主依法決策服務。黨領導協商民主，從一個重要方面體現了在社會領域黨的領導與人民當家作主的統一。

團結合作是多黨合作和政治協商的主題，“制度”的十六字方針是團結合作精髓，表明了中國共產黨與各民主黨派的團結合作的新型政黨關系。協商民主是我國民主政治的特有形式，是以充分發(fā)揮政治制度優(yōu)勢而從實踐中總結和創(chuàng)造來的民主形式，其民主參與范圍廣泛，從人民內部的各個方面一直延伸至相關的具體群體和群眾，協商目的是盡可能對一定公共利益和集體行動形成一致，在多樣性中尋求一致性，這也是協商民主理論的基本觀點［3］。所以，協商民主的主題是包容和共識。包容主要是對公共利益和集體行動的少數不一致的包容，為少數不一致的意見和公共利益及集體行動的科學合理性做出證明或做出調整并進一步判斷和優(yōu)化的空間和機會。建立最大限度共識的根本目的是形成合力，充分發(fā)揮建立在公共利益和集體行動基本價值上的政治制度優(yōu)勢。政治領域的團結合作與社會領域的包容和共識是一致的。整合社會利益是政黨的重要功能之一，社會利益訴求可以通過政黨渠道反映到政治過程中，多黨合作促進政黨關系和諧，增強了社會利益包容。執(zhí)政黨和參政黨的團結合作有利于在政治過程中形成高度一致的公共利益和集體行動，有利于建立社會共識。

2.“制度”內含協商民主的形式和程序。多黨合作中的政治協商主要通過征求意見、通報情況、溝通對重大問題認識等座談會形式進行，民主監(jiān)督也是以提意見和建議的政治監(jiān)督形式開展，與協商民主形式相同，是軟性的協商而非硬性的法規(guī)。之所以如此，首先是因為執(zhí)政黨的重大決策和重要決定主要通過黨內民主集中制的法定程序產生，具有法規(guī)效力，而不能再設獨立于該程序的其它硬性程序來改變決策和決定。政治協商是一種政黨關系民主化形式，通過政治協商實現參政黨對執(zhí)政黨在做出重大決策和重要決定之前及過程中發(fā)揮積極參與作用。其次，政黨關系的民主化是人民民主形式在政黨政治領域的體現，與人民民主的基本形式必須是一致的。人民民主的基本形式是人民代表大會制度，而經過人民代表大會制度民主形式的結果具有法律規(guī)定性，其它民主形式是與前者相一致的補充和拓展。再次，反之如果政黨政治協商或協商民主具有硬性規(guī)定性，則必然導致協商結果具有法律效力，這不符合人民民主的基本原則——全體人民的主權原則和多數原則。協商一致的結果甚至包括執(zhí)政黨形成的重大方針政策和決策都必須經過人民民主的基本形式轉化為國家意志，轉化為法律法規(guī)。多黨合作中的政治協商最先從制度上規(guī)定了協商方式、內容、形式和程序，提出了協商議題、知情明政、民主協商和意見反饋等內容和問題，在一般的意義上也包含了協商民主程序和重要環(huán)節(jié)問題。

3.“制度”內含協商民主的特點和優(yōu)勢。多黨合作和政治協商制度形成“共產黨領導、多黨派合作，共產黨執(zhí)政、多黨派參政”基本特征。協商民主特有形式與“制度”特征具有內在關聯。“協商民主是中國社會主義民主政治中獨特的、獨有的、獨到的民主形式”，“源自中國共產黨領導人民進行革命、建設、改革的長期實踐，源自新中國成立后各黨派、各團體、各民族、各階層、各界人士在政治制度上共同實現的偉大創(chuàng)造”［4］，即中國革命、建設和改革獨特的歷史進程、中國多黨合作和政治協商獨有實踐經歷、多黨合作和政治協商制度的獨到作用，形成了今天的社會主義協商民主。黨的領導和充分發(fā)揚社會主義民主統一，是“制度”的基本特點， “制度”在政治參與、利益表達、社會整合和民主監(jiān)督方面的價值和功能，在協商原則、協商方式、協商內容、形式和程序等方面的規(guī)范，體現了社會主義民主的本質要求。因此，“制度”內含了協商民主的基本特點——堅持黨的領導基本前提、以服務民主決策為主要目的、通過一定渠道有序參與、爭取在社會意愿和要求方面形成最大公約數等。 “制度”內含了協商民主獨特優(yōu)勢:既堅持黨的領導，又發(fā)揮各方面積極作用;既堅持人民主體地位，又貫徹民主集中制原則;既堅持人民民主基本原則，又在團結和諧下更好地實現民主本質要求。

三、協商民主的重要渠道和資源:民主黨派及無黨派人士

十八屆三中全會提出拓寬黨派團等協商渠道，發(fā)揮以多黨合作為重要內容的統一戰(zhàn)線在協商民主中的重要作用，發(fā)揮包括民主黨派和無黨派人士重要界別的人民政協作為協商民主的重要渠道作用。黨派是政黨協商主體，是政協協商重要界別。

1.從基本政治制度方面看，黨派是社會政治參與和利益表達的重要渠道。政治參與和利益表達是多黨合作制度的重要民主功能，也體現了民主黨派作為協商民主基本社會渠道作用。擴大政治參與是社會民主意識增強和民主政治發(fā)展的必然結果。一是社會利益多元化和對利益關系調整和整合的需要，必然提高社會政治參與度;二是經濟社會水平提高和人民群眾對精神價值追求增強，必然促進社會人士政治參與;三是民主制度進一步完善和民主程度提高，必然擴大社會各方面政治參與。擴大政治參與必須考慮政治穩(wěn)定性問題。［5］(PP56)基本政治制度規(guī)定了民主黨派的參政黨地位和政治協商、參政議政、民主監(jiān)督職能，為社會各方面高層次的政治參與確立了基本渠道，即如要參與對執(zhí)政黨的重大決策和重要決定問題協商，要通過政黨政治協商渠道，如要參與對經濟社會的改革發(fā)展及關系民生的重要問題協商，可以通過人民政協及其包括黨派組織的各界別渠道和政協委員渠道參與。以此類推，社會各個方面的政治參與及相關問題協商是通過一定的渠道來實現，體現了政治參與的有序性。

黨派是社會關系中的一種政治聯盟，傾向于代表一定的社會利益，符合黨派價值判斷的社會利益訴求必然會通過黨派的政治活動渠道傳遞到政治協商、參政議政和民主監(jiān)督過程中，并通過黨派的利益提煉，實現政治層面上的利益表達和影響。

在發(fā)揮黨派成員作用上，黨派組織提供了參政議政、民主監(jiān)督、服務民主決策、服務社會的渠道。第一，黨派的各種組織活動為黨派成員提供了表達思想、知情明政、學習提高能力的條件;第二，黨派履行職能的機制為黨派成員提供了反映意見和建議的保障，包括撰寫反映社情民意信息、參加撰寫政協提案、參加黨派組織的專題調研等;第三，黨派組織開展的各種服務社會項目為黨派成員提供了為經濟社會發(fā)展發(fā)揮才智、貢獻力量的機會。

2.從治國理政方面看，黨派是黨委和政府民主決策及實施過程中意見和建議的重要來源。一方面，黨派對關系改革發(fā)展穩(wěn)定重大問題的意見和建議可以通過政黨政治協商作用于各級黨委和政府貫徹落實黨的方針政過程中;另一方面，黨派作為政協的重要界別，對關系經濟社會發(fā)展和民生的重要意見和建議，可以通過在政協中履行政治協商、參政議政和民主監(jiān)督職能及政協工作機制傳遞到黨委和政府的決策及實施過程中。政協會議協商和政協的專門議題協商包括專題協商、對口協商、界別協商和提案辦理協商等是傳遞黨派、界別和政協委員意見和建議重要渠道。

黨派組織還是黨聯系社會各個方面的重要渠道。黨派是具有社會進步性的干部型政治組織，業(yè)務突出、群眾認可和對所聯系的群眾和群體具有影響力的代表性社會人士相對集中。多黨合作在國家機關領域的主要延伸是合作共事，而在社會領域的一個重要延伸是黨通過社會代表人士聯系其具有影響力的群眾和群體，通過他們聯系群眾，服務群眾，幫助群眾解決問題，與黨委通過基層黨組織和黨員干部聯系群眾一樣，都是黨的群眾路線具體形式。多黨合作在社會領域的另一個重要延伸是以促進政黨關系和諧帶動階層關系和社會關系和諧。政黨關系是社會整合后的基本政治關系，政黨關系如何直接影響社會整合的有效性，促進政黨關系和諧可以形成強大的社會整合力，更加有效協調階層關系、化解社會矛盾。

3.從提高協商的實效性上看，民主黨派成員及無黨派人士是協商民主的重要資源。首先，黨派及無黨派人士是政治協商的重要資源。政黨協商僅在中共與民主黨派之間進行，圍繞執(zhí)政黨的重大決策、重要決定以及各級黨委貫徹落實黨的方針政策重要問題進行協商，具有政治性、戰(zhàn)略性和全局性，參加協商的意見和建議是黨派以組織形式傾黨派組織之力和全體成員集體智慧形成，黨派及無黨派人士的廣泛參與是提出具有建設性意見和建議的保證。在政協協商中，黨派及無黨派是重要的界別，黨派及無黨派委員在政協中占有很大比重，其報告、提案和建議案等協商意見和建議無論是界別或是委員個人的，都來自于廣大黨派和無黨派人士的積極參與的結果。

其次，黨派及無黨派人士是民主決策的重要資源。民主決策是協商民主需主要解決的問題，協商民主擴大民主決策的參與范圍，提高民主決策過程的規(guī)范性。作為多黨合作的重要內容，執(zhí)政黨必須根據多黨合作制度關于照顧同盟者利益特別是政治利益原則，在政府和司法部門中安排一定比例的黨派及無黨派領導干部，在合作共事中充分發(fā)揮他們在民主決策中的重要作用。特別在專業(yè)性較強的部門及崗位，黨外領導干部占有較大比重，是民主集中制下決策過程的重要參與者。

第三，黨派及無黨派人士是決策咨詢的重要資源。開展決策咨詢是科學決策的重要環(huán)節(jié)。一方面，在某些領域具有突出優(yōu)勢和表現的黨外知識分子和新的社會階層人士，大多具有無黨派身份，也特別適合黨派發(fā)展對象的特定要求，在各黨派組織中也相對集中，具有文化、知識、專業(yè)和行業(yè)能力方面的優(yōu)勢，是決策咨詢的重要資源。另一方面，政府的和非政府的學術研究機構及智庫是黨外優(yōu)秀知識分子、黨派及無黨派人士相對集中的地方，占有很大比重，充分體現黨外知識分子、黨派及無黨派人士作為決策咨詢的重要資源作用。

四、加強多黨合作，完善協商民主體系

加強多黨合作，從在協商理念、協商渠道和協商方法方面進一步完善協商民主體系。

第一，堅持基本政治制度，牢固樹立協商民主理念。多黨合作制度作為協商民主的基本制度包含了協商民主基本理念:一是積極合作的理念——在一個多元參與的治理結構中，各個方面應在有領導的基本前提下樹立合作精神，通過協商機制保持合作關系，通過平等協商盡可能就協商內容達成共識，充分發(fā)揮各個方面的積極作用;二是有序參與的理念——圍繞一定層面的治理問題，參與者通過一定的渠道和程序參與到問題的協商中，這即保證廣泛參與，相關的各個方面都能共同參與，又能保證參與者的代表性，充分反映各個方面意見和建議;三是為決策服務的理念——協商民主要解決的問題即不是西方理論所提及的公共政策“合法性”問題，也不是自由表達的“平等性”問題，更不是彌補民主理論在實踐上的缺陷問題［6］，而是要解決在中國從政治到社會各個層面治理過程中民主決策的程序建設問題、參與民主協商的渠道拓展問題和促進社會各個方面廣泛有序參與問題;四是尋求最大公約數的理念——通過協商，能找到更好的解決問題的方法，能在紛繁的多樣性中找到或形成最佳的一致性。

第二，拓展制度價值功能，進一步完善協商渠道和發(fā)揮協商資源作用。協商渠道和資源是協商民主體系基本問題。一是參與協商的渠道問題，協商民主因協商主體和內容不同具有多種參與渠道。在基層組織、社區(qū)層面做到群眾個人直接參與，在社會協商層面以社會組織和人士參與為主，在政治協商層面主要通過政治組織和團體渠道實現社會各個方面的政治參與。二是利益表達渠道問題，暢通各個方面利益表達是完善各類協商渠道的重要內容。利益表達一般包括四個方面:個人利益表達，基層的協商民主活動是其主要表達渠道，直接反映群眾的利益訴求;代表性利益表達——集中反映部分群體和一定范圍的利益訴求，通過社會人士和意見領袖反映到相關政府、部門或媒體中，政府及相關部門組織的公共問題協商活動是重要的表達渠道;集團性利益表達——主要是利益集團組織通過社會協商和政府協商渠道以爭取利益最大化為目的的訴求;整合性利益表達——政治組織和社會力量基于一定的價值取向對社會各方面利益訴求進行提煉，主要通過政治協商渠道表達意見和建議。三是民主決策的參與者問題。協商民主要解決的一個基本問題是如何做到民主決策，誰來參與決策的民主過程。參與者應具備對相關問題的判斷能力，掌握充分的相關信息，有很強的參與意愿。協商民主體系應包括選擇協商參與者機制和發(fā)揮相關協商資源作用機制。

政治參與和政治整合相統一、利益表達和社會整合相統一是多黨合作制度最重要的價值功能。政黨的政治性整合圍繞國家建構與運行的合法性展開，目的就是鞏固黨的執(zhí)政基礎，加強執(zhí)政黨民主科學依法執(zhí)政。社會性整合圍繞社會建構與治理的有效性展開，任務是為建設中國特色社會主義的共同目標凝心聚力，促進社會和諧。［7］擴大政治參與、暢通利益表達是社會主義民主發(fā)展的必然要求，多黨合作制度對政黨關系和作用的制度化安排，把政治性整合和社會性整合要求與擴大有序政治參與、實現社會多元利益平等表達功能統一起來，對完善協商民主渠道和發(fā)揮協商資源作用具有重要指導意義。

第三，把握政治協商方法，進一步完善各類協商的程序和重要環(huán)節(jié)。協商民主的程序建設需要考慮的流程和重要因素包括:1.協商的計劃性。協商民主是在黨的領導下，在有關方面特別是相關治理結構中政府、部門和其它治理主體的主導和組織下進行的，是涉及治理問題的重要工作，具有計劃性。2.議題的確定性。圍繞協商組織者提出的議題，在協商中反映和匯總各方面的意見和建議。3.信息的充分性。參與協商的各個方面應充分掌握議題的相關信息，能夠對問題做出有效的判斷。4.形式的選擇性。選擇形式以充分體現民主、充分協商和有效協商為原則。5.結果的透明性。及時對各方面的意見建議做出初步判斷，及時反饋協商結果采納情況。在整個程序流程中，信息、渠道和資源是其中最重要的三個因素或環(huán)節(jié)。確立議題是建立在一定的信息來源上，信息是各方面做出正確判斷的前提，各方面的意見和建議可能包含了對決策非常重要的信息。渠道的主要作用是提供有序參與，選擇參加協商者，實現廣泛性和代表性的統一。資源的作用在于協商中能夠提出高水平、具有建設性的意見和建議。

［1］政協全國委員會辦公廳，中央文獻研究室.人民政協重要文獻選編 (上)［M］.北京:中央文獻出版社，中國文史出版社，2009.

［2］國務院新聞辦.中國政黨制度白皮書 ［Z］.北京:2007.

［3］哈貝馬斯:民主的三種規(guī)范模式 ［A］.哈貝馬斯.包容他者 ［C］.曹衛(wèi)東譯.上海:上海人民出版社，2002.

［4］習近平:在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上的講話 ［EB/OL］.http://news.xinhuanet.com/2014－09/21/c_1112564804.htm

［5］塞繆爾.亨廷頓.變革社會中的政治秩序 ［M］.北京:華夏出版社，1988.

［6］陳家剛.當代西方協商民主理論 ［N］.學習時報，2014－1－5.

［7］鄭長忠.面向未來的政治整合新戰(zhàn)略.［EB/OL］.http://theory.gmw.cn/2015 － 06/01/content_15840121.htm