農(nóng)村食品安全治理中的公眾參與：?jiǎn)栴}識(shí)別與路徑選擇*
——基于天津調(diào)研的實(shí)證分析

劉文萃

（1.中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院，100872；2.天津科技大學(xué)法政學(xué)院，天津，300222）

農(nóng)村食品安全治理中的公眾參與：?jiǎn)栴}識(shí)別與路徑選擇*
——基于天津調(diào)研的實(shí)證分析

劉文萃

（1.中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院，100872；2.天津科技大學(xué)法政學(xué)院，天津，300222）

在我國(guó)城鄉(xiāng)二元分割的社會(huì)治理格局下，當(dāng)前農(nóng)村食品安全監(jiān)管面臨突出困難。從食品安全協(xié)同治理的視角出發(fā)，推進(jìn)農(nóng)村食品安全監(jiān)管中的公眾參與制度建設(shè)，對(duì)于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村食品安全長(zhǎng)效治理目標(biāo)，具有基礎(chǔ)性戰(zhàn)略支撐意義。在實(shí)證調(diào)研的基礎(chǔ)上，以天津農(nóng)村為“解讀樣本”，對(duì)當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村食品安全監(jiān)管中公眾參與的現(xiàn)狀及困境進(jìn)行了深入探討。研究表明：當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村食品安全治理中的公眾參與，在參與意愿、參與能力、參與途徑、參與行為，以及參與機(jī)制和組織化程度等方面，均存在明顯缺陷和不足。進(jìn)而，對(duì)我國(guó)農(nóng)村食品安全治理中的公眾參與制度的總體思路和推進(jìn)路徑，提出了針對(duì)性的對(duì)策和政策建議。

公眾參與；農(nóng)村食品安全，協(xié)同治理；路徑選擇

相較于城市的食品安全治理而言，農(nóng)村食品安全所面臨的形勢(shì)則更為嚴(yán)峻。一方面，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)幅員遼闊但經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相對(duì)落后，食品市場(chǎng)生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)主體眾多，且分散性強(qiáng)，流動(dòng)性大，農(nóng)村食品安全監(jiān)管任務(wù)相對(duì)城市而言更為艱巨；另一反面，在現(xiàn)行食品監(jiān)管體系架構(gòu)下，食品安全監(jiān)管資源與監(jiān)管力量的配置則呈現(xiàn)典型的“倒金字塔”結(jié)構(gòu)，往往越往基層越薄弱，在一些地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)甚至一直沒有相關(guān)專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)和人員。由此，有必要從我國(guó)當(dāng)前農(nóng)村食品安全治理所面臨的現(xiàn)實(shí)困境出發(fā)，提出破解農(nóng)村食品安全監(jiān)管困境的有效方案。

一、農(nóng)村食品安全監(jiān)管中公眾參與的基本功能

（一）公眾參與是食品安全多元治理體系的重要組成部分

隨著食品產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展及其復(fù)雜性程度的增強(qiáng)，強(qiáng)調(diào)食品安全“從農(nóng)田到餐桌”的全產(chǎn)業(yè)鏈監(jiān)管理念成為共識(shí)。這一理念強(qiáng)調(diào)從食品生產(chǎn)的源頭就開始介入監(jiān)管，但也無(wú)疑大大增加了監(jiān)管的難度。單純依靠政府，難以確保完成這種全產(chǎn)業(yè)鏈無(wú)縫監(jiān)管。由此，推動(dòng)社會(huì)力量共同參與，構(gòu)建多元主體分擔(dān)不同角色、積極協(xié)作的協(xié)同治理，成為發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)現(xiàn)食品安全有效治理的成功經(jīng)驗(yàn)之一。我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)村人口占總?cè)丝诘?0%以上，他們既是初級(jí)農(nóng)畜產(chǎn)品的重要生產(chǎn)者和提供者，又是農(nóng)村食品市場(chǎng)最主要的消費(fèi)群體，農(nóng)村食品安全與其自身利益息息相關(guān)。因此，農(nóng)村社會(huì)公眾食品安全意識(shí)的提升及其積極、理性的參與和監(jiān)督，可以對(duì)食品生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)相關(guān)方形成最直接的制衡，是防范和打擊農(nóng)村食品安全違法犯罪活動(dòng)的主力人群，構(gòu)成了農(nóng)村食品安全多元治理體系中的基礎(chǔ)性力量。

（二）公眾參與是對(duì)政府監(jiān)管的有效補(bǔ)充

食品安全是國(guó)家公共安全體系的重要組成部分，保障食品安全，政府監(jiān)管的作用毋庸置疑。但是，國(guó)內(nèi)外食品安全治理經(jīng)驗(yàn)也一再表明，政府監(jiān)管不是萬(wàn)能的，政府行政體系存在著監(jiān)管動(dòng)力不足、資源有限、方式單一、監(jiān)管范圍和領(lǐng)域存在“盲區(qū)”，以及監(jiān)管滯后性等缺陷和不足。因此，過度“迷信”和片面依賴政府行政監(jiān)管體系的強(qiáng)制性力量和作用，便走入了食品安全治理的誤區(qū)。恰如美國(guó)著名學(xué)者瑪麗恩·內(nèi)斯特爾（Marion Nestle）所言，政府“不適當(dāng)?shù)目刂?、限制和公開禁止生產(chǎn)不會(huì)起作用，歷史證明了極端主義措施的失敗……食品消費(fèi)不是靠供給推動(dòng)，它是靠需求推動(dòng)，而消費(fèi)者處在推動(dòng)者的位置上”［1］（P315）。食品安全直接關(guān)系廣大人民群眾生命安全和身體健康，社會(huì)公眾尤其是消費(fèi)者，作為食品安全法律關(guān)系中最直接的利益相關(guān)者，是最直接、最有動(dòng)力的食品安全監(jiān)督主體之一。農(nóng)村食品安全治理走群眾路線，鼓勵(lì)社會(huì)公眾共同參與食品監(jiān)管工作，不僅有利于充分保障公眾的知情權(quán)和參與權(quán)，而且也可以集中有限的人力、物力和財(cái)力，提高監(jiān)管效率，緩解政府部門監(jiān)管經(jīng)費(fèi)有限、監(jiān)管人員不足和監(jiān)管對(duì)象點(diǎn)多面廣的現(xiàn)實(shí)矛盾，是對(duì)政府行政監(jiān)管體系的有效補(bǔ)充。

（三）健全的公眾參與制度有助于改變食品企業(yè)的違法決策和各種投機(jī)行為，推動(dòng)形成食品行業(yè)健康發(fā)展的良好環(huán)境

追逐利潤(rùn)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下所有企業(yè)的天性，現(xiàn)代工業(yè)化社會(huì)條件下的食品生產(chǎn)過程亦不例外，“以股東利益和利潤(rùn)最大化的組織那里，公眾健康永遠(yuǎn)不是一個(gè)首要議題”［2］。逐利沖動(dòng)有可能誘導(dǎo)食品企業(yè)將商業(yè)利益凌駕于消費(fèi)者利益之上，在法治不健全和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不規(guī)范的社會(huì)中尤是如此。由此，保障農(nóng)村食品安全，在積極推進(jìn)政府行政監(jiān)管能力提升的同時(shí)，公眾參與的價(jià)值得以凸顯。作為需求方的公眾處于食品產(chǎn)業(yè)鏈的終端環(huán)節(jié)，在健全的公眾參與制度下，公眾對(duì)食品安全的關(guān)注、理性參與有效監(jiān)督，有助于形成強(qiáng)大的社會(huì)“壓力場(chǎng)”，對(duì)違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者形成震懾作用，從而改變食品生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者的各種違法和不負(fù)責(zé)任的行為；通過檢舉、控告等方式也有利于形成對(duì)食品安全政府職能部門的監(jiān)督和制約，督促其加強(qiáng)監(jiān)管依法行使職權(quán)，提高監(jiān)管效能。進(jìn)而，由公眾匯集起來(lái)的力量可以推動(dòng)整個(gè)食品產(chǎn)業(yè)生態(tài)環(huán)境的改善，推動(dòng)食品行業(yè)的健康良性和可持續(xù)發(fā)展。

二、當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村食品安全監(jiān)管中公眾參與的現(xiàn)狀及困境——以天津?yàn)槔膶?shí)證分析

為深入了解我國(guó)農(nóng)村地區(qū)公眾參與食品安全監(jiān)管的實(shí)際狀況，課題組選取天津地區(qū)農(nóng)村居民為調(diào)研對(duì)象，試圖通過對(duì)天津農(nóng)村地區(qū)食品安全監(jiān)管中公眾參與的實(shí)證調(diào)查，為剖析當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村地區(qū)公眾參與食品安全監(jiān)管現(xiàn)狀及其面臨的主要問題，提供一個(gè)具有現(xiàn)實(shí)意義的解讀“樣本”，并進(jìn)而提出富有現(xiàn)實(shí)針對(duì)性的對(duì)策建議?；诖耍n題組于2013年3月至2014年12月期間，選取天津市所轄薊縣、靜?？h、寧河縣、寶坻區(qū)、武清區(qū)、西青區(qū)以及濱海新區(qū)所轄行政區(qū)域內(nèi)各主要農(nóng)村地區(qū)，在充分考慮各地區(qū)被調(diào)查人數(shù)均衡的基礎(chǔ)上，采取分層抽樣和隨機(jī)抽樣相結(jié)合的方法，主要針對(duì)上述區(qū)域內(nèi)農(nóng)村居民對(duì)食品安全問題的關(guān)注程度、食品安全意識(shí)和認(rèn)知情況及其消費(fèi)行為、對(duì)食品安全維權(quán)和監(jiān)督的參與意愿、參與途徑、參與效果以及對(duì)目前所在區(qū)域政府食品安全監(jiān)管的滿意程度等內(nèi)容，進(jìn)行了實(shí)地走訪和問卷調(diào)查。本次調(diào)研共發(fā)放問卷2000份，采用SPSS13.0和LISREL軟件進(jìn)行處理，共獲得有效問卷1918份。從調(diào)研結(jié)果統(tǒng)計(jì)分析來(lái)看，當(dāng)前天津市農(nóng)村群眾對(duì)食品安全的關(guān)注度、參與意愿等均有不同程度提高，但總體而言，受農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平制約、傳統(tǒng)觀念的不利影響及既有體制、環(huán)境和機(jī)制的約束，農(nóng)村社會(huì)公眾參與食品安全監(jiān)管面臨諸多困境，在參與意愿、參與途徑、參與制度化與組織化程度等方面，均有待進(jìn)一步推進(jìn)。

（一）農(nóng)村公眾對(duì)食品安全問題關(guān)注度較高，但主動(dòng)參與意識(shí)仍較為缺乏

公眾對(duì)食品安全的關(guān)注度是其參與食品安全監(jiān)管的前提和基礎(chǔ)，也是其參與意愿形成的重要條件。通過對(duì)天津農(nóng)村地區(qū)公眾參與食品安全監(jiān)管意愿的調(diào)查統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示：“民以食為天”，食品安全關(guān)系著廣大人民群眾的生命安全與身體健康，隨著農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民群眾生活質(zhì)量的提高，在當(dāng)前食品安全事件頻發(fā)的現(xiàn)實(shí)背景下，農(nóng)村社會(huì)公眾對(duì)食品安全保持了比較高的關(guān)注度，調(diào)查樣本中超過七成受訪農(nóng)村居民對(duì)食品安全問題表示“非常關(guān)注”（28.57）或“比較關(guān)注”（48.76%）。表示“不關(guān)注”或“一般”的人分別僅有8.38%和14.29%。訪談中超九成（96.25）受訪者對(duì)于我國(guó)近幾年發(fā)生的典型重大食品安全事件，如三鹿奶粉事件、地溝油、瘦肉精等都有一定程度的知曉。當(dāng)被問到關(guān)注食品安全的原因時(shí)，68.03%的人認(rèn)為是基于“自身利益”；11.7%的人表示是基于“社會(huì)責(zé)任感”；15.54%的人認(rèn)為是出于“公民義務(wù)”，僅有4.73%的受訪者表示“說(shuō)不清楚”的其他原因。但同時(shí)，在調(diào)研中一個(gè)值得關(guān)注的現(xiàn)象則是，盡管對(duì)食品安全問題關(guān)注度較高，但從調(diào)研反饋情況來(lái)看，普通農(nóng)村群眾對(duì)于食品安全監(jiān)管的主動(dòng)參與意識(shí)仍然非常缺乏。調(diào)查中近四成農(nóng)村群眾（36.96%）對(duì)食品安全治理的觀念仍停留在政府部門的行政監(jiān)管之上，明確表示農(nóng)村食品安全監(jiān)管主要是政府的事而不是老百姓的事，依靠政府職能部門通過檢驗(yàn)檢測(cè)、查處違法案件等監(jiān)督方式最為有效，認(rèn)為公民個(gè)人的參與和監(jiān)督作用不大；另有32.05%的受訪者則主張食品安全監(jiān)督是消費(fèi)者協(xié)會(huì)等行業(yè)組織或新聞媒體的事。相較之下，天津農(nóng)村地區(qū)群眾對(duì)政府行政監(jiān)管和媒體之外的監(jiān)督途徑和形式，以及對(duì)公眾自身參與食品安全監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)意義、有效途徑及參與方式等，其認(rèn)知和關(guān)注程度均普遍較低。

（二）農(nóng)村公眾參與食品安全監(jiān)管意愿有所提高，但能將參與意愿轉(zhuǎn)化為實(shí)際參與行為的比例較低

調(diào)研顯示，天津農(nóng)村社會(huì)公眾對(duì)食品安全關(guān)注程度較高，民眾的參與意愿也有相當(dāng)程度提高，調(diào)研中超過半數(shù)受訪者（56.5%）表示若有便利渠道愿意積極參與，明確表示不愿參與的比例僅為15.2%，其他28.3%的受訪者則未置可否，沒有明確拒絕，屬于潛在的參與者。同時(shí)，調(diào)研也顯示，受訪樣本中個(gè)體的受教育程度及其收入水平與其參與意愿呈現(xiàn)出顯著正相關(guān)。但另一反面，從調(diào)查結(jié)果來(lái)看，受訪者中能真正將個(gè)體參與意愿轉(zhuǎn)化為實(shí)際參與行為的比例相當(dāng)?shù)?。調(diào)研樣本中，包括部分農(nóng)村地區(qū)食品生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者在內(nèi)，曾對(duì)本區(qū)域內(nèi)食品安全狀況及政府監(jiān)管提出過意見、建議或監(jiān)督維權(quán)的比例都極低，絕大多數(shù)表示“沒有”提過或只是“偶爾有過”，分別占68.2%和28.5%；換言之，樣本中能夠?qū)Ρ镜貐^(qū)食品安全監(jiān)管積極參與和表達(dá)訴求的人僅占3.3%。同時(shí)，課題組還特別隨機(jī)抽樣訪談了部分政治參與和權(quán)利意識(shí)相對(duì)較強(qiáng)的農(nóng)村基層黨政干部，其參與食品安全監(jiān)管的主動(dòng)意識(shí)和積極性也不容樂觀。此外，就農(nóng)村食品消費(fèi)領(lǐng)域的維權(quán)情況來(lái)看，調(diào)研數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)分析表明，當(dāng)被問及遇到食品安全問題會(huì)采取何種措施應(yīng)對(duì)時(shí)，高達(dá)46.27%的受訪者表示“自認(rèn)倒霉，下次注意”，44.72%的受訪者表示會(huì)“與銷售者協(xié)商，自行解決”，明確表示會(huì)通過媒體曝光、向消費(fèi)者協(xié)會(huì)、政府部門投訴或訴諸司法途徑維權(quán)的比例不足一成。而進(jìn)一步對(duì)制約天津農(nóng)村消費(fèi)者參與食品安全維權(quán)和監(jiān)督的原因分析則表明，中國(guó)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村熟人社會(huì)的倫理規(guī)范仍在其中發(fā)揮重要作用，農(nóng)村居民大多鄰里意識(shí)較強(qiáng)，生產(chǎn)者與經(jīng)營(yíng)者又多是鄉(xiāng)鄰或熟人，遇到食品安全問題，只要不發(fā)生重大惡性事件，往往礙于“情面”息事寧人，放棄維權(quán)或私下協(xié)商解決成為常態(tài)；同時(shí)，不知有何途徑（17.39%）、反映渠道不暢通和投訴費(fèi)時(shí)費(fèi)力維權(quán)成本高（30.75%），也成為造成這一現(xiàn)象的重要的原因。此外，從調(diào)研結(jié)果分析來(lái)看，對(duì)參與風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂以及對(duì)個(gè)別機(jī)關(guān)及執(zhí)法人員不信任，認(rèn)為自己的舉報(bào)和監(jiān)督不會(huì)起到多大作用（32.3%），也是影響和制約農(nóng)村群眾參與食品安全監(jiān)管和維權(quán)的重要因素。

（三）食品安全科學(xué)知識(shí)素養(yǎng)亟待提高，農(nóng)村社會(huì)公眾參與食品安全監(jiān)管能力明顯不足

從課題組對(duì)天津農(nóng)村地區(qū)的調(diào)研情況來(lái)看，雖然近年來(lái)天津農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，一些地區(qū)農(nóng)民收入水平有了較大提高，但傳統(tǒng)觀念影響下的“價(jià)格優(yōu)先”策略仍然是多數(shù)農(nóng)村居民的主要消費(fèi)導(dǎo)向?？傮w而言，調(diào)研結(jié)果顯示天津農(nóng)村地區(qū)群眾的食品安全知識(shí)仍較為匱乏，對(duì)所購(gòu)食品是否為正規(guī)企業(yè)的合格產(chǎn)品、是否符合國(guó)家食品安全相關(guān)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)、是否過量使用色素、防腐劑等相關(guān)知識(shí)，往往并不重視或不知如何有效識(shí)別，其自我保護(hù)能力和法依法維權(quán)觀念也都有待提高。調(diào)研樣本中，了解國(guó)家對(duì)大米、肉質(zhì)品、乳制品和使用植物油等共28類產(chǎn)品實(shí)施食品質(zhì)量安全市場(chǎng)準(zhǔn)入的僅占受調(diào)查者總數(shù)的50.2%；表示認(rèn)識(shí)QS（質(zhì)量安全）標(biāo)識(shí)并了解其含義的占比24.84%，34.78%受訪者則明確表示不知道，表示“看到過但并不確切了解其含義”占比40.37%；被調(diào)查者中表示不認(rèn)識(shí)“綠色食品”標(biāo)識(shí)的占比高達(dá)58.69%；對(duì)于所購(gòu)帶包裝食品的生產(chǎn)日期和保質(zhì)期表示“一定會(huì)看”的僅占受訪者總數(shù)的29.19%，表示“從未注意過”和“偶爾看一下”的則分別占到4.04%和33.22%?；谏鲜稣{(diào)研數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明，總體而言，當(dāng)前天津農(nóng)村群眾在食品安全知識(shí)方面仍存在明顯不足，部分農(nóng)村居民對(duì)于一些“三無(wú)”、劣質(zhì)過期等具有明顯外部特征的問題食品都尚缺乏有效的辨識(shí)能力，食品安全科學(xué)知識(shí)素養(yǎng)亟待提高。調(diào)研樣本中，表示能夠有效識(shí)別和發(fā)現(xiàn)問題食品并能積極檢舉、揭發(fā)和有效維權(quán)的比例不足二成（18.25%）。當(dāng)被問及“最需要哪方面的食品知識(shí)”時(shí)，調(diào)研樣本中55.9%的受訪者選擇“食品安全飲食和鑒別知識(shí)”，29.98%的選擇“食品安全法律知識(shí)”，另有11.18%和10.87%分別選擇了“食品添加劑相關(guān)知識(shí)”和“兒童食品營(yíng)養(yǎng)及安全知識(shí)”。同時(shí)，調(diào)研中值得關(guān)注的現(xiàn)象則是：逾六成（63.98%）的受調(diào)查者認(rèn)為“非常有必要”對(duì)所在地區(qū)開展食品安全知識(shí)宣傳和普及，但訪談樣本中高達(dá)68.9%的農(nóng)村群眾對(duì)本地曾開展的各類食品安全教育活動(dòng)卻不關(guān)注或認(rèn)為對(duì)自己影響不大。這表明實(shí)踐中政府開展的各類食品安全教育活動(dòng)的效果并不明顯，也并未成為農(nóng)村群眾獲取食品安全知識(shí)的主渠道。通過對(duì)調(diào)研結(jié)果的統(tǒng)計(jì)分析顯示，部分對(duì)食品安全知識(shí)真正有需求的群眾，卻并不真正知曉從何途徑、以何種方式能方便、快捷、有效地從政府部門獲取相關(guān)的教育資料，而往往從自身的條件出發(fā)，自行從電視、網(wǎng)絡(luò)等途徑尋找食品安全教育資料信息。訪談樣本中亦有相當(dāng)比例的農(nóng)村群眾（占比27.3%）明確表示，其食品安全知識(shí)主要來(lái)源于傳統(tǒng)習(xí)俗、生活常識(shí)或親朋好友的經(jīng)驗(yàn)介紹。

（四）農(nóng)村公眾對(duì)食品安全相關(guān)法律政策的認(rèn)知程度不高，依法維權(quán)意識(shí)不強(qiáng)

對(duì)食品安全相關(guān)法律法規(guī)的認(rèn)知和掌握情況，在相當(dāng)程度上影響農(nóng)村公眾參與食品安全監(jiān)督的意愿與效果。從調(diào)研結(jié)果來(lái)看，天津農(nóng)村地區(qū)公眾對(duì)食品安全相關(guān)法律法規(guī)的認(rèn)知情況不容樂觀，這在很大程度上制約了農(nóng)村食品安全監(jiān)管中公眾參與力量的有效發(fā)揮。從調(diào)查結(jié)果來(lái)看，對(duì)于2009年新頒布的《中華人民共和國(guó)食品安全法》，有12.73%的受訪農(nóng)村居民表示“沒有聽說(shuō)過或完全不了解”，表示“僅聽說(shuō)過但不了解”的占比高達(dá)49.07%，表示“知道該法并有一定了解”的僅占樣本總數(shù)的11.59%。而對(duì)于《食品安全法》中的“亮點(diǎn)”之一、作為我國(guó)首個(gè)具有懲罰性賠償意義的“十倍賠償”的新規(guī)定，受訪者中表示知道的只有20.27%?？傮w來(lái)看，農(nóng)村群眾的食品安全相關(guān)法律知識(shí)較為缺乏，法律意識(shí)和法制觀念不強(qiáng)，導(dǎo)致其在食品安全問題上的防范意識(shí)、自我保護(hù)意識(shí)及維權(quán)監(jiān)督觀念都較弱。在購(gòu)買到問題食品時(shí)，調(diào)研樣本中46.24%的受訪農(nóng)村群眾仍然抱著只要沒吃出病就息事寧人或大事化了的心理，主動(dòng)維權(quán)的意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)自身的維權(quán)和監(jiān)督行為對(duì)于保障農(nóng)村食品安全的現(xiàn)實(shí)意義缺乏認(rèn)識(shí)，對(duì)如何通過法律手段和途徑維護(hù)自身合法權(quán)益了解不多。

三、完善和推進(jìn)我國(guó)農(nóng)村食品安全監(jiān)管中公眾參與的路徑探討

全球產(chǎn)業(yè)分工和現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)條件下食品安全問題的日益復(fù)雜化，使得我國(guó)傳統(tǒng)上政府單方主導(dǎo)下的食品安全監(jiān)管“單中心”治理模式，面臨空前挑戰(zhàn)。從食品安全多元主體協(xié)同治理的理念出發(fā)，將農(nóng)村社會(huì)公眾參與納入食品安全監(jiān)管體系，積極構(gòu)建農(nóng)村食品安全監(jiān)管社會(huì)多元主體共同參與、協(xié)同合作、群防群治的治理新格局充，對(duì)推進(jìn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村食品安全長(zhǎng)效治理的戰(zhàn)略目標(biāo)，意義重大。

（一）推進(jìn)農(nóng)村食品安全監(jiān)管理念轉(zhuǎn)變，積極構(gòu)建政府監(jiān)管與公眾參與的協(xié)同治理

從課題組對(duì)天津農(nóng)村地區(qū)食品安全調(diào)研情況來(lái)看，當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村社會(huì)公眾參與食品安全監(jiān)管的主動(dòng)性和積極性較低。究其原因：一方面，長(zhǎng)期以來(lái)，政府單方主導(dǎo)下的食品安全監(jiān)管模式深深根植于社會(huì)公眾意識(shí)中，對(duì)政府的過度依賴阻礙了農(nóng)村公眾參與意識(shí)的有效養(yǎng)成；另一方面，現(xiàn)行法律規(guī)定對(duì)政府監(jiān)管權(quán)力的過分強(qiáng)調(diào)，導(dǎo)致一些行政監(jiān)管部門對(duì)職能行使存在認(rèn)知偏差，在食品安全監(jiān)管中過于強(qiáng)調(diào)和依賴政府行政體系的力量和作用，相對(duì)忽視公眾參與和社會(huì)組織的作用，公眾意見及其維權(quán)和監(jiān)督等參與行為往往得不到足夠重視，導(dǎo)致公民參與的效能感較差，政府公信力不足致使社會(huì)公眾對(duì)參與食品安全監(jiān)管缺乏必要的信心，往往認(rèn)為個(gè)體力量參與食品安全監(jiān)管耗時(shí)耗力且作用不大。鑒于此，為實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)村食品安全長(zhǎng)效治理的戰(zhàn)略目標(biāo)，政府及相關(guān)職能部門必須切實(shí)轉(zhuǎn)變食品安全監(jiān)管理念，需充分認(rèn)識(shí)到：面對(duì)我國(guó)轉(zhuǎn)型社會(huì)背景下當(dāng)前農(nóng)村食品安全監(jiān)管所面臨的空前復(fù)雜局面和特殊挑戰(zhàn)，“打破政府作為唯一主體的壟斷型監(jiān)管模式，推動(dòng)社會(huì)多元主體共同參與的合作治理，既是對(duì)食品安全‘單中心治理’模式下政府失靈的現(xiàn)實(shí)回應(yīng)，也是發(fā)達(dá)國(guó)家有效治理食品安全事務(wù)的基本經(jīng)驗(yàn)總結(jié)?！保?］進(jìn)而，要高度重視公眾參與對(duì)實(shí)現(xiàn)食品安全長(zhǎng)效治理的基礎(chǔ)性戰(zhàn)略支撐作用，通過公民參與的制度體系建設(shè)，鼓勵(lì)農(nóng)村群眾通過合法途徑積極參與食品安全治理，將政府監(jiān)管與公民監(jiān)督相結(jié)合，逐步形成政府引導(dǎo)、公民參與、各方協(xié)同的食品安全多元主體合作治理模式，構(gòu)建農(nóng)村食品安全群防群控的協(xié)同治理新格局。

（二）推進(jìn)農(nóng)村食品安全教育，提高農(nóng)村公眾參與食品安全監(jiān)管的意愿和能力

食品行業(yè)是典型的“信息不對(duì)稱”行業(yè)。農(nóng)村食品市場(chǎng)交易過程中交易雙方在商品或服務(wù)的價(jià)格、質(zhì)量等也存在突出的信息不對(duì)稱現(xiàn)象。換言之，生產(chǎn)者和銷售者對(duì)商品擁有較充分信息，多處于信息優(yōu)勢(shì)地位，而消費(fèi)者則往往處于信息劣勢(shì)地位。特別是現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)條件下，食品種類繁多，各種新技術(shù)、新材料、新配方和新工藝層出不窮，花樣繁多的食品添加物更是層出不窮。這對(duì)消費(fèi)者的食品安全科學(xué)知識(shí)素養(yǎng)和辨識(shí)能力等都提出了更高的要求，也在客觀上提高了公眾參與的門檻。而長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相對(duì)落后，農(nóng)民文化程度普遍偏低，加之農(nóng)村地區(qū)食品安全教育體系不健全，實(shí)施效果不明顯，導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)居民的食品安全意識(shí)較為薄弱，獲取食品安全知識(shí)的渠道較少，受專業(yè)知識(shí)限制往往不能對(duì)食品質(zhì)量和安全性進(jìn)行科學(xué)的判斷和識(shí)別，從而大大制約農(nóng)村公眾對(duì)食品安全監(jiān)管的有效參與。鑒于此，為推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)公眾有效參與食品安全治理，必須加快推進(jìn)我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的食品安全教育體系建設(shè)。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，美國(guó)、日本和歐洲各主要發(fā)達(dá)國(guó)家無(wú)不把食品安全教育作為基礎(chǔ)性的防御環(huán)節(jié)予以高度重視，普遍將其列入國(guó)民普教體系并將其作為公民教育的重要內(nèi)容之一，力圖通過有效的食品安全教育活動(dòng)，不斷增強(qiáng)社會(huì)公眾的食品安全意識(shí)，普及現(xiàn)代食品安全知識(shí)并培養(yǎng)社會(huì)公眾的依法維權(quán)能力，以此推動(dòng)社會(huì)公眾廣泛參與食品安全治理，實(shí)現(xiàn)食品安全監(jiān)管關(guān)口前移，積極構(gòu)建多元化社會(huì)力量共同參與食品安全監(jiān)管的協(xié)同治理格局。從我國(guó)農(nóng)村實(shí)際出發(fā)，要積極推動(dòng)政府食品安全管理部門、媒體、食品行業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體等加大宣傳力度，廣泛開展食品安全教育活動(dòng)，加大食品安全科學(xué)知識(shí)及相關(guān)法律、法規(guī)和政策的宣傳普及力度，進(jìn)而通過建設(shè)制度化、常態(tài)化的食品安全教育體系，引導(dǎo)農(nóng)村社會(huì)公眾樹立現(xiàn)代公民意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，使其充分認(rèn)識(shí)到現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)條件下在食品安全問題上沒有人可以“獨(dú)善其身”，推動(dòng)其不僅關(guān)注一己私利，也更加關(guān)注公共福祉，關(guān)心社會(huì)公共生活和積極參與社會(huì)公共事務(wù)管理，自覺履行現(xiàn)代社會(huì)公民角色所賦予的各項(xiàng)責(zé)任；引導(dǎo)其認(rèn)識(shí)到自覺參與食品安全維權(quán)和監(jiān)督，既是其踐行現(xiàn)代公民品格和行使民主權(quán)利的具體方式，也是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)條件下食品安全領(lǐng)域公民社會(huì)責(zé)任感的具體體現(xiàn)。此外，政府相關(guān)職能部門還可借鑒美國(guó)食品藥品監(jiān)督管理局（FDA）的做法，加大對(duì)農(nóng)村地區(qū)食品的警示、缺陷、召回及典型案件等相關(guān)信息的傳播力度，培養(yǎng)農(nóng)村消費(fèi)者養(yǎng)成自覺關(guān)注食品安全的習(xí)慣，營(yíng)造農(nóng)村社會(huì)人人關(guān)注和參與食品安全的良好氛圍和社會(huì)環(huán)境。

（三）完善農(nóng)村公眾參與的制度化平臺(tái)，有效拓展公眾參與渠道

參與渠道不暢是制約農(nóng)村食品安全監(jiān)管中公眾參與的主要制約因素之一。推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)公眾參與食品安全監(jiān)管，“最關(guān)鍵的是要在消費(fèi)者與食品安全監(jiān)管部門之間搭建一個(gè)溝通和反饋的平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)食品安全監(jiān)管部門與消費(fèi)者的良性互動(dòng)?！保?］一是要設(shè)立統(tǒng)一的公眾參與網(wǎng)絡(luò)化平臺(tái)。現(xiàn)代信息技術(shù)特別是網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的快速發(fā)展，為推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)公眾參與食品安全監(jiān)管提供了便利條件。近年來(lái)，隨著我國(guó)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的提高，互聯(lián)網(wǎng)在廣大農(nóng)村地區(qū)也得到了快速普及。據(jù)“中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心”（CNNIC）2012年2月最新發(fā)布的第35次《中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》顯示：“截至2014年12月，中國(guó)網(wǎng)民規(guī)模達(dá)到6.49億，互聯(lián)網(wǎng)普及率為47.9%”，其中，“農(nóng)村網(wǎng)民占比27.5%，規(guī)模達(dá)1.78億”［5］。課題組在天津農(nóng)村地區(qū)所進(jìn)行的調(diào)研情況也表明，在新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程中，天津農(nóng)村在農(nóng)村信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面取得了顯著成效，調(diào)研樣本中所有行政村均實(shí)現(xiàn)了電話網(wǎng)絡(luò)和寬帶連接的全覆蓋，且農(nóng)村上網(wǎng)人群（含手機(jī)上網(wǎng)人群）也在快速增長(zhǎng)。由此，在農(nóng)村信息化、網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)快速推進(jìn)的時(shí)代背景下，從當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際出發(fā)，應(yīng)推進(jìn)整合和構(gòu)建新的以網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為基礎(chǔ)的、專門針對(duì)各地農(nóng)村地區(qū)實(shí)際的農(nóng)村食品安全監(jiān)管公眾參與新平臺(tái)，新平臺(tái)的建立以互聯(lián)網(wǎng)為主，原有相關(guān)部門的食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、信息發(fā)布等內(nèi)容，都可以被整合到這一統(tǒng)一平臺(tái)體系中來(lái)，將其打造成集教育、宣傳、咨詢、建議、投訴和舉報(bào)等多能于一體的復(fù)合型食品安全監(jiān)管新平臺(tái)，充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)高速、方便、快捷和成本低廉的技術(shù)性優(yōu)勢(shì)和效能。二是要充分利用現(xiàn)代信息通訊技術(shù)，多渠道拓展和優(yōu)化不同人群的多元化參與渠道。除設(shè)置專門網(wǎng)絡(luò)參與平臺(tái)外，還可通過設(shè)立手機(jī)短信舉報(bào)客戶端、開通微博、微信平臺(tái)及相關(guān)食品安全監(jiān)管QQ群等載體和形式，以現(xiàn)代信息技術(shù)為依托構(gòu)建多元化參與渠道，拓展公眾參與途徑，有效降低公眾參與成本。三是要改革農(nóng)村群眾投訴舉報(bào)受理制度。為方便農(nóng)村地區(qū)群眾參與舉報(bào)、投訴和監(jiān)督，建議整合原來(lái)分散在各食品安全職能部門的投訴舉報(bào)受理熱線，由政府牽頭開通地區(qū)性統(tǒng)一的食品安全舉報(bào)電話接收平臺(tái)，加強(qiáng)部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)，實(shí)行一個(gè)“窗口”對(duì)外，落實(shí)專人管理，實(shí)行24小時(shí)工作制，推行首問負(fù)責(zé)制，統(tǒng)一受理、統(tǒng)一處理、統(tǒng)一回復(fù)，確保農(nóng)村群眾與監(jiān)管部門間的溝通和反饋信息渠道暢通，方便公眾參與食品安全監(jiān)管。

（四）健全和完善公民參與食品安全監(jiān)督的保護(hù)和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制

推動(dòng)公眾參與食品安全監(jiān)管，必須進(jìn)一步健全和完善公民參與食品安全治理的特別保護(hù)和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。一是健全已有的相關(guān)獎(jiǎng)勵(lì)舉報(bào)制度，創(chuàng)新舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法，簡(jiǎn)化舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)程序，積極探索以匿名方式、轉(zhuǎn)賬匯款等更有利于保護(hù)舉報(bào)人的方式發(fā)放獎(jiǎng)金，以有效解決公眾在維權(quán)舉報(bào)過程中對(duì)安全性的顧慮及領(lǐng)獎(jiǎng)程序繁瑣、復(fù)雜、不便利等問題；二是積極探索建立維權(quán)舉報(bào)成本補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)消費(fèi)者、舉報(bào)人在舉報(bào)維權(quán)過程中產(chǎn)生的交通費(fèi)、檢測(cè)費(fèi)、復(fù)印費(fèi)等基本費(fèi)用，可立法規(guī)定由違法行為人按實(shí)憑票補(bǔ)償。目前，各地設(shè)立的舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)專項(xiàng)資金，主要模式為由各地區(qū)地方財(cái)政按年度核撥。為保證獎(jiǎng)勵(lì)舉報(bào)制度的可持續(xù)性，建議可考慮由國(guó)家行政部門抽取部分食品安全罰沒款，設(shè)立專項(xiàng)補(bǔ)償基金，從而達(dá)到既減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，又充分利用經(jīng)濟(jì)杠桿激勵(lì)公眾參與食品安全治理的目的；三是研究制定和執(zhí)行保密制度，立法規(guī)定不得以任何形式和理由透露舉報(bào)者身份信息，解決舉報(bào)者后顧之憂，為社會(huì)公眾進(jìn)入食品安全監(jiān)管提供安全環(huán)境，降低其參與風(fēng)險(xiǎn)。

［1］［美］瑪麗恩·內(nèi)斯特爾.食品政治：影響我們健康的食品行業(yè)［M］，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2004.

［2］呂方.新公共性：食品安全作為一個(gè)社會(huì)學(xué)議題［J］.東北大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2010，（2）.

［3］劉文萃.食品行業(yè)協(xié)會(huì)自律監(jiān)管的功能分析與推進(jìn)策略研究［J］.湖北社會(huì)科學(xué)，2012，（1）.

［4］周游，趙學(xué)剛.論我國(guó)食品安全公眾參與的法律制度構(gòu)建［J］.管理現(xiàn)代化，2011，（4）.

［5］中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心（CNNIC）.中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告［EB/OL］.http：//www.cnnic.net.cn/hlwfzyj/hlwxzbg/ hlwtjbg/201502/P020150203548852631921.pdf.2015-02-03/ 2015-02-05.

［7］全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì).中華人民共和國(guó)食品安全法［EB/OL］.http：//www.npc.gov.cn/npc/zt/2009-05/07/content_1517541.htm，2009-05-07/2015-01-25.

［8］天津市人民政府辦公廳.轉(zhuǎn)發(fā)市食品安全委員會(huì)辦公室擬定的天津市食品安全違法案件舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法的通知（津政辦發(fā)［2012］68號(hào)）［Z］.天津市人民政府公報(bào)，2012，（12）.

［9］杜國(guó)強(qiáng).公眾參與：主體確定與構(gòu)造組織化［J］.陜西行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2011，（3）.

（責(zé)任編輯陳文興）

D631.43

A

1671-0681（2015）06-0161-06

劉文萃（1978-），男，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生，天津科技大學(xué)法政學(xué)院行政管理系講師，天津市普通高等學(xué)校人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地“天津科技大學(xué)食品安全戰(zhàn)略與管理研究中心”兼職研究員。

2015-08-19

天津市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“食品安全協(xié)同治理視角下的食品行業(yè)協(xié)會(huì)自律監(jiān)管研究”（項(xiàng)目編號(hào)：TJZZ13—007）；天津市高等學(xué)校人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目“天津農(nóng)村食品安全實(shí)證調(diào)查及其監(jiān)管體系建設(shè)研究”（項(xiàng)目編號(hào)：20122109）。