“部際聯(lián)席會議制度”探析

【摘 要】健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制，促進(jìn)跨部門協(xié)同聯(lián)動，這是行政改革的重要內(nèi)容。目前政府部門間關(guān)系面臨著立法沖突、政出多門，職責(zé)同構(gòu)、權(quán)責(zé)不清，互信不足、溝通不暢等困境。部際聯(lián)席會議是我國政府部委之間一種協(xié)調(diào)、議事機(jī)制，對于調(diào)節(jié)政府部門間關(guān)系、促進(jìn)跨部門協(xié)同聯(lián)動、提高行政管理效能具有重要作用。中國政府部際聯(lián)席會議吸納西方“整體政府”理念和“新公共服務(wù)”理念，伴隨著中國“大部制”改革而發(fā)展，逐漸走向制度化的成熟階段。在全面深化改革的背景下，應(yīng)該充分發(fā)揮部際聯(lián)席會議的作用，探索行政管理方式創(chuàng)新，完善政府部門間協(xié)調(diào)機(jī)制，未來部際聯(lián)席會議的發(fā)展趨勢應(yīng)該走向?qū)I(yè)化和規(guī)范化。

【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【文章編號】1009—9352（2015）04—0039—03

【收稿日期】2015-06-16

【作者簡介】張志紅（1975—），女，山西陽泉人，南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院副教授；字強(qiáng)（1990—），男，云南大理人，南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院行政管理專業(yè)2014級在讀研究生。

一、問題的提出

（一）理論背景

黨的十七大報告提出:要“加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制”，黨的十八大報告再次強(qiáng)調(diào)要“創(chuàng)新行政管理方式”。隨著中國開啟全面深化改革的新篇章，中國行政體制改革進(jìn)入一個新階段。在行政機(jī)構(gòu)改革領(lǐng)域，除了關(guān)注大部制改革，還應(yīng)該重視“部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制”的建設(shè)問題。在持續(xù)推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的過程中，應(yīng)該更加注重體制改革、機(jī)制完善與管理方式創(chuàng)新并重。

21世紀(jì)初，西方政府在“整體政府”理念的盛行之下推進(jìn)公共服務(wù)改革。積極尋求跨部門合作、部級聯(lián)動和部門協(xié)同， 致力于發(fā)揮 “整體政府” 的最大功效。從實踐來看，西方國家通過多種形式開展部際聯(lián)動與協(xié)同合作，從縱向上和橫向間開展部門協(xié)同， 公共部門與非政府組織也“內(nèi)外聯(lián)動”等。新中國成立以來，我國政府在豐富的行政實踐中，以橫向間跨部門聯(lián)動為重點，在公共行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部形成和發(fā)展了部際聯(lián)席會議制度，這一制度進(jìn)一步健全和完善了政府部門間協(xié)調(diào)配合、有效競爭的運(yùn)行機(jī)制，從整體上提高了政府能力。

（二）部際協(xié)調(diào)的現(xiàn)實困境

1．立法沖突，政出多門我國憲法第90條和《立法法》第71條賦予中央部委制定規(guī)章的權(quán)限，部分國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)擁有行政立法權(quán)，主管某項專門業(yè)務(wù)且能獨立承擔(dān)責(zé)任。但對部委地位和部委關(guān)系協(xié)調(diào)并未提及。根據(jù)我國法律制定程序，一般由相關(guān)部委牽頭起草，再由政府向人大提案，審議通過形成法律。人大在立法工作中的作用并不顯著。基于部門本位主義，各部門起草的法律缺乏統(tǒng)一性，往往與其他法律不兼容甚至相互矛盾，產(chǎn)生條塊沖突和部門爭議，使部際關(guān)系更難協(xié)調(diào)。

中央部委在制定政策時缺乏事前協(xié)商，導(dǎo)致政出多門?！安颗c部之間的摩擦點增多，按職能劃定的部長期以來與其他部就逾越既定管轄權(quán)的問題發(fā)生爭執(zhí)” [1]。由于缺乏嚴(yán)格的工作規(guī)范和監(jiān)督程序，部門出臺的政策罔顧外部公眾利益，各行其是，不利于整體服務(wù)型政府建設(shè)。

2．職責(zé)同構(gòu)，權(quán)責(zé)不清。所謂“職責(zé)同構(gòu)”，是指在政府間關(guān)系中，不同層級的政府在縱向間職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上的高度統(tǒng)一和一致。用通俗的話來描述，就是指中國的每一級政府都管理大體相同的事情，相應(yīng)地在政府機(jī)構(gòu)設(shè)置上表現(xiàn)出“上下對口，左右對齊” [2]。過去中國政府機(jī)構(gòu)改革之所以陷入“精簡-膨脹-再精簡-再膨脹”的循環(huán)之中，是因為機(jī)構(gòu)改革僅僅停留在“精簡”的低水平上，簡單地進(jìn)行部門合并，并沒有真正做到職能轉(zhuǎn)變和明確的職責(zé)劃分，部門間并沒有精誠合作。職責(zé)交叉重疊，上下統(tǒng)一歸口管理，導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)尾大不掉，效率低下。職責(zé)劃分不清給各部委的職能擴(kuò)張預(yù)留了無限空間。在很多公共事務(wù)領(lǐng)域，行政部門有利可圖時可以插一腳，無利可圖時退一步，造成無人履責(zé)、監(jiān)管不力的真空地帶。

3．互信不足，溝通不暢建立部門之間長效持久的信任關(guān)系至關(guān)重要，這是實現(xiàn)協(xié)同合作的重要基礎(chǔ)。目前各部委之間存在各自為政、以部門利益為重、政策打架等問題，原因就包括互不信任，缺乏有效溝通和協(xié)商。為了打破部門限制和壟斷，促進(jìn)行政資源共享，增強(qiáng)各部委間相互信任，提高行政部門間的聯(lián)動協(xié)調(diào)效率，有必要構(gòu)建順暢的部門間溝通協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制，所以部際聯(lián)席會議應(yīng)運(yùn)而生，成為行政管理方式創(chuàng)新的現(xiàn)實選擇。

二、部際聯(lián)席會議的定位和特征

（一）部際聯(lián)席會議的定位

理解部際聯(lián)席會議，首先要理解（行政）聯(lián)席會議。聯(lián)席會議一般是指沒有隸屬關(guān)系但有工作聯(lián)系的部門，為了解決法律法規(guī)政策沒有規(guī)定或規(guī)定不夠明確的問題，由一方或多方牽頭，以召開會議的形式，在參與各方充分表達(dá)意見的基礎(chǔ)上，達(dá)成共識，形成具有約束力的規(guī)范性意見，用以指導(dǎo)工作，解決問題。其具體操作形式包括以下三種 [3]：一是中央政府領(lǐng)導(dǎo)人定期親自主持召開協(xié)調(diào)部門間關(guān)系的會議；二是幾個部委就共同關(guān)心和職責(zé)上相交叉的問題進(jìn)行協(xié)調(diào)和溝通，避免“自說自話”和互不相讓的局面出現(xiàn)；三是建立部委間的信息溝通機(jī)制。作為一個以會議形式共同行使權(quán)力的工作體制，這實際上是一種議事、協(xié)調(diào)的機(jī)制和形式。

根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于部際聯(lián)席會議審批程序等有關(guān)問題的通知》，部際聯(lián)席會議是指為了協(xié)商辦理涉及國務(wù)院多個部門職責(zé)的事項，由國務(wù)院批準(zhǔn)建立，各成員單位按照共同商定的工作制度，及時溝通情況，協(xié)調(diào)不同意見，以推動某項任務(wù)順利落實的工作機(jī)制。它是行政機(jī)構(gòu)最高層次的聯(lián)席會議制度。

（二）部際聯(lián)席會議的特征

在發(fā)達(dá)國家，以自愿、平等、合作、共識為標(biāo)志的跨部門間橫向協(xié)同聯(lián)動，正日益成為新趨勢。跨部門間橫向聯(lián)動與協(xié)同的主要組織載體就是“部際委員會”，按照澳大利亞官方的界定，部際委員會具有幾個特點:①官員以各自部門代表的身份正式參與會議；②他們被授權(quán)代表部門發(fā)言，闡明部門在所涉問題上的立場；③成員構(gòu)成和業(yè)務(wù)范圍有明確界定，而且受到相關(guān)權(quán)威的首肯；④決策以共識為基礎(chǔ)。簡言之，“代表性”和“共識決策”是部際委員會最鮮明的特征。

跟國外的“部際委員會”不同，我國的跨部門聯(lián)動協(xié)同模式主要是“部際聯(lián)席會議”，這是我國行政發(fā)展和改革實踐中比較普遍的一種模式。

1．部際聯(lián)席會議的參加主體成員是國務(wù)院有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)或者各部委主管負(fù)責(zé)人。由國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)志牽頭負(fù)責(zé)的，名稱帶有“國務(wù)院”字樣，如2003年成立的國務(wù)院新型農(nóng)村合作醫(yī)療部際聯(lián)席會議制度，由國務(wù)院主管衛(wèi)生工作的領(lǐng)導(dǎo)吳儀任聯(lián)席會議組長，聯(lián)合衛(wèi)生部、財政部、農(nóng)業(yè)部、民政部、發(fā)展改革委、教育部、 人事部、 人口計生委、食品、藥品監(jiān)管局、中醫(yī)藥局、扶貧辦共11個部門。需要說明的是，如果是由國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)牽頭，這樣的部際聯(lián)席會議就不僅僅是同級別部門之間的聯(lián)動協(xié)同，還包括上下級之間的縱向聯(lián)動。

2．部際聯(lián)席會議是一種制度安排和工作機(jī)制，不是實體的組織機(jī)構(gòu)或者領(lǐng)導(dǎo)崗位。這一點跟國外的“部際委員會”不同，國外的“部際委員會”是一種組織載體，而我國部際聯(lián)席會議只是通過召開會議的形式，共同協(xié)商得出決議，聯(lián)合發(fā)布政策，各個部門按照責(zé)任劃分落實工作。

3．部際聯(lián)席會議具有過渡性和臨時性。國外“部際委員會”可以是臨時的，也可以是常設(shè)的。但我國的部級聯(lián)席會議都具有過渡性和臨時性，部際聯(lián)席會議因?qū)ｍ椚蝿?wù)啟動，工作任務(wù)結(jié)束后，應(yīng)由牽頭部門提出撤銷申請，經(jīng)各單位同意后，報國務(wù)院審批。

4．部際聯(lián)席會議以研究并解決共同問題、開展平等協(xié)商與協(xié)調(diào)合作為目的，參與主體之間無嚴(yán)格隸屬關(guān)系。部際聯(lián)席會議在設(shè)立、運(yùn)行、組織分工、撤銷等過程中有明確的“牽頭部門”， 但“牽頭部門”并無指揮命令的權(quán)力，只是作為一個發(fā)起者或組織協(xié)調(diào)者。由于“牽頭部門”缺乏實質(zhì)權(quán)力，各個部門之間也并不是上下歸口的隸屬關(guān)系，這就很容易導(dǎo)致聯(lián)席會議各主體之間達(dá)成的合作協(xié)議規(guī)范效力不足，在實際實施過程中僅靠部門自主性和誠信去執(zhí)行。

三、部際聯(lián)席會議的必要性和意義

（一）部際聯(lián)席會議的必要性

過去多年的改革進(jìn)程中，部門利益及其相互之間的沖突在一定程度上為改革帶來了阻力?！罢块T掌握著制定政策的權(quán)力，使之可以對立法的過程有著重大的影響，這就出現(xiàn)了一種可能性，即在部門利益的驅(qū)動下，將公共權(quán)力部門化，部門權(quán)力利益化，部門利益政策化甚至法律化?！?[4]“權(quán)力部門化、部門利益化、利益法律化”是部門利益問題的主要表現(xiàn)?，F(xiàn)階段，我國權(quán)力部門化的問題十分突出，政府執(zhí)行上級政策主要是通過各個部門來承擔(dān)，政府只是一個虛的名頭，真正掌握職權(quán)的是不同的部門和科室， 這就不可避免地出現(xiàn)“部門本位”思想和“部門行政”的局面。歷次政府機(jī)構(gòu)改革并沒有解決機(jī)構(gòu)重疊、部門林立、職能交叉、權(quán)責(zé)不清的問題，反而使更多的政府部門固守部門本位主義，演變?yōu)樽岳越M織，導(dǎo)致公共權(quán)力的部門化，行政部門與下級組織和下屬企業(yè)結(jié)為利益共同體，部門通過向市場輸送特許經(jīng)營權(quán)和壟斷資源，換取經(jīng)濟(jì)利益。

在跨界公共問題領(lǐng)域，需要跨部門協(xié)同聯(lián)動，部委之間的利益協(xié)調(diào)對改革效果將起到重要作用。通過某種機(jī)制來改變部委利益割據(jù)的局面，打破原有行政管理布局，超越部門限制，統(tǒng)籌各部門資源和力量，這是需要深化改革的地方，其中，建立并發(fā)揮部際聯(lián)席會議的作用是非常重要的模式。

大部制改革背景之下，再單獨設(shè)立改革機(jī)構(gòu)來促進(jìn)部級協(xié)調(diào)已經(jīng)不太可能，但又需要統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)平臺，所以聯(lián)席會議成為目前較為理想的協(xié)調(diào)議事模式。聯(lián)席會議的設(shè)立，將部際聯(lián)動協(xié)調(diào)機(jī)制在部委牽頭的層面穩(wěn)定下來，形成制度化模式。部委之間的利益協(xié)調(diào)對未來改革效果將起到重要作用，而過去一系列聯(lián)席會議的建立，說明通過部際聯(lián)席會議機(jī)制來改變部委利益割據(jù)的局面，已經(jīng)納入決策層考量。

（二）部際聯(lián)席會議的重要作用

部級聯(lián)席會議是常規(guī)行政管理機(jī)構(gòu)的有效補(bǔ)充，起到信息溝通的交流作用，還能為行政決策提供咨詢和評估，也為決策實施提供了一定的組織保障。

1．從微觀視角上看，部際聯(lián)席會議有利于解決公共部門中的交叉事務(wù)。由于立法缺陷，政府職責(zé)體系不健全，行政權(quán)力清單和責(zé)任清單遲遲不落實，導(dǎo)致各部門之間的管轄權(quán)沖突，現(xiàn)實中的許多交叉問題、具體問題、緊急問題或者重大問題等，很難及時有效地得到解決。等待法律法規(guī)的完善和規(guī)范需要花費(fèi)太多時間，有可能錯過行政管理的良好時機(jī)，導(dǎo)致不良后果。所以，組建部際聯(lián)席會議能夠及時有效地達(dá)成公共政策，增強(qiáng)行政決策實施的指導(dǎo)性和針對性，促成公共問題得以有效快速地解決。

2．從宏觀視角上看，部際聯(lián)席會議有利于形成團(tuán)結(jié)協(xié)作的格局，促進(jìn)統(tǒng)籌優(yōu)化和整體提高。部際聯(lián)席會議的成立和召開以共同問題為導(dǎo)向，以平等協(xié)商為基礎(chǔ)，以協(xié)同聯(lián)動為目標(biāo)。部級聯(lián)席會議的召開能夠促進(jìn)各個參會主體間的信息共享和資源互補(bǔ)，還能實現(xiàn)風(fēng)險聯(lián)合評估，進(jìn)而可以及時預(yù)測和發(fā)現(xiàn)行政管理中的共性問題，從系統(tǒng)層面研究處理措施，進(jìn)而優(yōu)化部際聯(lián)動體系，促進(jìn)整體政府能力的提高。

3．從工作成效來看，有利于提高工作效率。部際聯(lián)席會議的召開基于各部委之間的誠信與合作，共同達(dá)成的協(xié)議是在各個行政主體反復(fù)協(xié)商、充分討論的基礎(chǔ)上形成的，有一定的共識基礎(chǔ)。按照職責(zé)分工和合作協(xié)議，有利于激勵各方落實工作，履行職能。

四、完善部際聯(lián)席會議制度的建議

（一）充分發(fā)揮部際聯(lián)席會議的職能和作用，構(gòu)建政府部門間伙伴關(guān)系

應(yīng)該重視部門間協(xié)調(diào)合作，要充分發(fā)揮既有的部際聯(lián)席會議制度的調(diào)查、協(xié)商、決策、咨詢、組織、監(jiān)督、評估作用，促進(jìn)跨部門間資源共享，尤其是財政資源和信息資源共享，進(jìn)一步規(guī)范和限制“第二財政”問題和部門利益化問題，加強(qiáng)財政監(jiān)督，針對重大的行政事項，可以設(shè)立專項資金，由部際聯(lián)席會議辦公室統(tǒng)一管理。健全信息共享平臺，加強(qiáng)部門間信息互動，各個部門不能私自截留公共信息，要將文件資料和會議紀(jì)及時納入互動平臺。同時，還可以通過公務(wù)員輪崗機(jī)制，促進(jìn)跨部門之間的互聯(lián)互通。

（二）健全職責(zé)體系，構(gòu)建更加有效的溝通機(jī)制

部際聯(lián)席會議的運(yùn)行應(yīng)該在職責(zé)明確的情境下設(shè)定發(fā)展目標(biāo)，在法律規(guī)范的情景下協(xié)調(diào)合作，需要健全部門職責(zé)體系和構(gòu)建更加有效的溝通機(jī)制，通過多種途徑推進(jìn)跨部門合作。通過部際聯(lián)席會議來彌補(bǔ)大部制改革的不足，應(yīng)該說是權(quán)宜之計，但也不失為過渡良策。比如說，目前京津冀協(xié)同發(fā)展非得通過頂層設(shè)計和多部門的聯(lián)合舉措才可逐步開展，絕非單一部門和地區(qū)所能完成，所以有必要成立京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，召開京津冀協(xié)同發(fā)展部際聯(lián)席會議，研究促進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展的有關(guān)重大問題，形成合力，真正促進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展。

（三）確定設(shè)置規(guī)范，嚴(yán)格控制數(shù)量，提高專業(yè)化水平

進(jìn)一步明確細(xì)化部際聯(lián)席會議的管理辦法，出臺相關(guān)規(guī)定和實施細(xì)則，使部際聯(lián)席會議制度真正走向制度化。同時，部際聯(lián)席會議的設(shè)置一方面要考慮到行政活動的效能性，一些專業(yè)性的重大事務(wù)應(yīng)該由專業(yè)化的部門來牽頭管理，這樣有利于提高行政效能和專業(yè)化水平。另一方面也需要考慮行政活動的協(xié)調(diào)性，一些職能相近、業(yè)務(wù)相互聯(lián)系的事務(wù)應(yīng)該集中到一個部門中進(jìn)行管理，通過設(shè)立大部門的模式來統(tǒng)一管理，避免部門間的相互扯皮和行政責(zé)任虛化，影響政策執(zhí)行力度。

（四）完善監(jiān)督機(jī)制，促進(jìn)部際聯(lián)席會議的規(guī)范化

由于部際聯(lián)席會議主體成員之間并不是上下級隸屬關(guān)系，缺乏明確的監(jiān)管部門，無上級領(lǐng)導(dǎo)部門對其直接監(jiān)督，容易導(dǎo)致違法亂紀(jì)的問題，尤其是財政經(jīng)費(fèi)的來源和使用問題， 缺乏相應(yīng)的規(guī)定和監(jiān)管，財務(wù)會計制度不完善。所以，下一步要加強(qiáng)對部際聯(lián)席會議的內(nèi)外部監(jiān)督，完善監(jiān)管體系，依法開展部際聯(lián)席會議活動，促進(jìn)部際聯(lián)席會議的規(guī)范化。