少數民族地區(qū)互動型電子行政模式的保障因素

【摘 要】我國的電子政務發(fā)展步伐已日益加快。電子行政是電子政務的組成內容之一，它通過梳理傳統政府流程進而實現革新，其主要表現就是互動性。在少數民族地區(qū)推行電子行政是各族民眾的普遍愿望，是少數民族地區(qū)政府提高執(zhí)政績效的重要手段，同時也是黨和國家民族政策得到充分體現的渠道。因此，為了使少數民族地區(qū)互動型電子行政能夠順利實現，使少數民族地區(qū)民眾早日感受到信息化時代政府的創(chuàng)新型服務模式，各級政府必須從功能、網絡體系、技術和人才及制度四個方面提供堅實的保障。

【文獻標識碼】A

【文章編號】1009—9352（2015）04—0083—03

【收稿日期】2015-05-26

【作者簡介】劉洋（1985—），男，黑龍江寶清人，齊齊哈爾大學哲學與法學學院講師、碩士；徐鳳江（1978—），男，黑龍江湯原人，齊齊哈爾大學哲學與法學學院副教授、碩士。

【基金項目】2014年度齊齊哈爾大學青年教師科研啟動支持計劃項目：少數民族地區(qū)互動型電子行政模式構建探析（2014W-M25）。

一、少數民族地區(qū)互動型電子行政模式功能性保障因素

在少數民族地區(qū)構建互動型電子行政模式的出發(fā)點是設計適合當地使用的電子行政系統，這套系統的功能既要覆蓋電子行政的通用普通功能，又要滿足少數民族地區(qū)的特色，進而成為少數民族地區(qū)互動型電子行政模式的功能性保障因素。

1．互動型電子行政系統的通用功能

少數民族地區(qū)互動型電子行政系統的通用功能是指剝離了少數民族地域特殊性但電子行政發(fā)展所必須考慮的基礎功能。一般來講，電子行政的通用功能應包括兩個方面，即辦公自動化（OA）與政府上網。辦公自動化是電子行政在政府部門內部的功能實現，而政府上網則是電子行政在政府部門與社會各界之間的橋梁。在較高層級的電子行政發(fā)展中，辦公自動化不僅僅應實現無紙化在線辦公和公文、會議、通知等行政信息的在線流轉，同時應注意政府行政流程的優(yōu)化與再造，實現高效能政府的構建。而政府上網在電子行政領域中最主要的功能是行政流程在線公開、行政事務在線辦理，同時拓展公民與政府的溝通交流渠道。實現了通用功能的電子行政系統是互動型電子行政模式構建的起點，同時也是特色功能構建的現實基礎。

2．互動型電子行政系統的特色功能

在少數民族地區(qū)互動型電子行政系統中僅實現普通功能遠遠不夠，這是由于少數民族地區(qū)自身具備多方面特殊性，不能“一刀切”式地面對少數民族地區(qū)的問題。這就要求針對少數民族地區(qū)設計特色功能，主要從以下三個思路進行考慮：第一，民族問題無小事，互動型電子行政系統的功能設計應與黨和國家的民族政策和民族發(fā)展方針一致；第二，互動型電子行政系統功能設計應側重于少數民族地區(qū)特色發(fā)展路徑的宣傳與促進，例如某少數民族地區(qū)重點發(fā)展旅游業(yè)，則特色功能應重點放在該地區(qū)旅游資源的宣傳與旅游服務信息的提供；第三，互動型電子行政系統應重視少數民族文化的傳承與發(fā)展，少數民族文化是中華文化中的瑰寶，同時也是傳承手段較為單一、力量較為薄弱的一類文化，互動型電子行政系統一方面應向外宣傳少數民族的特色文化進而引起相關部門重視，一方面向內為本民族民眾代際文化傳播提供信息化手段。

3．互動型電子行政系統的少數民族語言兼容功能

在設計少數民族地區(qū)互動型電子行政系統功能的時候，必須考慮到，在少數民族聚居區(qū)，特別是農牧民居住的鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域，仍有部分少數民族民眾的漢語水平不高，特別是藏族、維吾爾族等少數民族聚居區(qū)表現得尤為突出。因此針對少數民族地區(qū)涉及的互動型電子行政系統必須要保留少數民族語言顯示的版本或網頁界面，進而滿足大多數少數民族民眾的使用要求。同時我們應該認識到，當前我國少數民族地區(qū)電子行政系統中少數民族語言版本依舊處于待發(fā)展的狀況，少數民族語言網站數量少、功能欠缺、互動性更差，其中一個重要原因就是少數民族語言文字的輸入輸出兼容問題解決不力，這就需要相關計算機工作者重視少數民族語言文字輸入法和網頁顯示的兼容解決方案，進而使少數民族語言兼容功能得以實現。

二、少數民族地區(qū)互動型電子行政模式網絡體系保障因素

互動型電子行政模式是一個地區(qū)電子政務發(fā)展到一定層次后追求的高級模式，因此在構建互動型電子行政模式之前，支持互動型電子行政系統開發(fā)的網絡基礎體系必須已經達到成熟的狀態(tài)，這是少數民族地區(qū)互動型電子行政模式構建的網絡體系保障因素。

1．行政內、外、專網的構建及配合

一個完整的電子行政網絡體系應至少包含行政外網、行政內網和行政專網三個部分。行政外網也就是Internet，是政府與行政客體之間的紐帶和橋梁，其中政府門戶網站是行政外網的重要外在承載模式；行政內網即Intranet，是政府辦公自動化的實現載體，通過行政內網可以實現政府內部的公文流轉、會議日程安排、財務管理、人力資源管理等功能，往往通過地理位置相對較小的幾臺網絡設備互聯形成局域網得以實現；行政專網即Extranet，它是各級行政部門之間實現協同辦公的主要平臺，因此又被稱之為外部專用網絡。行政外網是非涉密網，行政內網、行政專網是涉密網，但通過物理隔離和邏輯隔離，這三種網絡又形成一個統一的網絡基本體系結構，從功能上實現相互補充、相互配合。

2．網絡軟件的環(huán)境搭建及選用

在網絡基本體系結構構建基礎上，選用合適的、有較高兼容性的網絡軟件也是具有重要意義的。網絡軟件又分為系統軟件和應用軟件兩類。在選用系統軟件時首先應注意選用正版軟件，這也符合當前我國政府機關軟件正版化的工作趨勢，同時應盡量選用成熟但又有技術支持的系統軟件。在選用應用軟件時，應盡量選用符合本部門網絡體系的軟件，在服務器處理能力可以保證的網絡體系中盡量選用B/S結構的軟件，也就是客戶端利用瀏覽器或JAVA發(fā)出請求，觸發(fā)服務器調用數據庫中相應數據的軟件運作模式。在多個應用軟件兼容性構建過程中，應盡量選擇可通過類似MSSQL語句實現兼容的軟件。同時針對少數民族語言文字，應積極研究并安裝少數民族語言文字輸入法、網頁中少數民族文字兼容包等軟件。

3．具有較高可靠性的網絡硬件的添置

一個穩(wěn)定的網絡體系，其基礎性關聯因素是選用較高可靠性的網絡硬件。例如，在選擇服務器時應注意其響應速度、吞吐量、平衡能力、擴展性、可靠性、易用性等性能指標；在選用電腦或工作站時，要注意該產品售后維護等服務的便利性和高效性；在選擇網絡適配器、網絡互連設備時要注意其與服務器、電腦和工作站的兼容性。同時，對于任何網絡硬件而言，價格因素也是不得不考慮的，因為這直接決定了電子行政系統的總體成本，也將間接影響電子行政系統運行的總體效益。

三、少數民族地區(qū)互動型電子行政模式技術性保障因素

與傳統行政模式不同的是，互動型電子行政系統依賴于網絡技術、通信技術、數據庫技術等多種計算機技術得以開發(fā)和運轉。可以說，相關技術能否被正確、高效、合適地使用在互動型電子行政系統中，是少數民族地區(qū)互動型電子行政模式能否順利構建的重要保障因素。具體來說，考察少數民族地區(qū)互動型電子行政模式的技術性保障因素主要注意以下三個方面：

1．利用網絡技術與協同辦公技術實現行政并聯審批及在線溝通

我國主要的少數民族聚居區(qū)均分布于欠發(fā)達地區(qū)，因此傳統行政模式的行政成本偏高，少數民族民眾辦事難，各級政府缺少與少數民族民眾特別是只會本民族語言的民眾之間的溝通?；有碗娮有姓Ｊ绞紫染鸵ㄟ^行政并聯審批來解決行政成本高、辦事難的問題。行政并聯審批模塊的構建基礎是網絡技術和協同辦公技術的使用。網絡技術在行政并聯審批模塊中的利用，主要體現在政府可供在線審批的業(yè)務應通過行政外網與民眾對接，這是行政并聯審批實現的外在表現；同時通過行政內網、專網將分散在不同行政部門的業(yè)務整合到一個平臺上，這是行政并聯審批的內在基礎。同時，通過協同辦公技術，將上述業(yè)務不僅從形式上整合到一起，更使這些業(yè)務能夠得到共同協調，使并聯審批中涉及不同的部門業(yè)務形成一個整體的業(yè)務工作流。最后，網絡技術中的同步、異步交流機制，也保障了少數民族民眾可以通過在線溝通模塊隨時向政府咨詢、投訴和互動交流。

2．利用PKI和PMI技術保障電子行政的安全

互動型電子行政系統中的功能越強大，其存儲的公民信息規(guī)模越龐大，因此互動型電子行政模式的安全保障因素是一項務必引起高度重視的工作。電子行政的安全保障從本質上講是做好訪問控制、權限管理，即允許有資格、權限的用戶訪問，對于無資格、權限的用戶限制訪問，對可能危害系統安全的訪問請求用防火墻或物理設備進行隔離。在這項工作中，公鑰基礎設施（PKI）和授權管理基礎設施（PMI）是重要的技術保障。PKI通過“非對稱密碼算法，為相關網絡應用提供加密和數字簽名等密碼服務，以及相關秘鑰、證書的注冊、審核、頒發(fā)和吊銷” [1]。PMI則對權限的認定及相關證書的產生、分發(fā)、管理和吊銷進行處理。一般來講，通過建立在PKI技術上的PMI，可以實現完善的系統訪問資格、訪問權限范圍的確定和管理，從最大程度上保障電子行政系統的安全。

3．利用WEB2.0面向少數民族拓展服務渠道

如果說WEB1.0環(huán)境下，少數民族民眾獲得的服務主要體現在行政并聯審批和在線互動交流的話，那么在當前主流的WEB2.0環(huán)境下，少數民族民眾通過互動型電子行政模式獲得的服務渠道更寬、內容更加豐富。例如政務微博、博客、微信公眾號就是當前較為普遍利用的WEB2.0手段，這些手段的優(yōu)勢較為明顯，首先開通和運營政務微博、博客、微信公眾號成本低廉，需要政府負擔的費用僅僅包括信息采編相關費用、有線互聯網費用、移動互聯網流量費用以及人工成本等等；其次，微博、博客、微信是當前民眾喜聞樂見且使用頻率最高的娛樂平臺，政府行政業(yè)務進入這個領域時不我待；最后，通過政務微博、博客、微信與民眾互動交流，更容易為少數民族民眾所接受，拉近了政府與民眾之間的距離，更接“地氣”。一項工作是否成功重要的評測指標是民眾的參與度和接受度，而WEB2.0恰恰能夠提升互動型電子行政模式在少數民族民眾群體中的接受度和使用電子行政模式的意愿。

四、少數民族地區(qū)互動型電子行政模式人才及制度保障因素

在功能、網絡體系和技術等“硬性”保障因素之外，少數民族地區(qū)建設互動型電子行政模式還需要人才、制度等“軟性”保障因素，這主要體現在以下三個方面：

1．少數民族地區(qū)政府信息化人才隊伍的構建及培養(yǎng)

加強少數民族地區(qū)政府信息化人才的持續(xù)引進及培養(yǎng)是“增強我國政府信息化人力資源生命力的重要舉措，同時也是需要進行長期探討的重要理論與實踐攻關性課題” [2]，更是互動型電子行政模式能夠成功構建的重要人力資源保障因素。盡管在互動型電子行政系統建設初期可以使用服務外包的形式，但從長遠的角度看，由于服務外包只能解決政府的非核心、非涉密業(yè)務，而核心業(yè)務恰好是一個地區(qū)電子行政水平的重要評測點，由此少數民族地區(qū)政府需要建設一支專業(yè)化的信息人才隊伍，將系統自行開發(fā)與服務外包相結合，從而提升本地區(qū)互動型電子行政模式的實施績效。另外，鑒于少數民族民眾更為了解本民族的思維和需求，因此在構建信息化人才隊伍過程中，吸納一定比例的少數民族信息化人才也是必行之舉。最重要的是，信息化人才隊伍不僅要注重構建伊始的質量，更應注重知識和技能的長期培養(yǎng)、提升與更新，這一點通過學習型政府信息組織的建設就可以得到解決。

2．非信息專業(yè)的公務員信息化素養(yǎng)的提升

如果說政府信息化人才隊伍主要負責互動型電子行政模式的開發(fā)和維護，這決定了電子行政績效的“下限”的話，那么少數民族地區(qū)政府其他非信息專業(yè)的公務員利用電子行政的能力、意愿和水平則直接決定電子行政績效的“上限”。一般來講，公務員應具備的信息化素養(yǎng)包括“扎實的信息技術基礎知識、較強的信息處理能力、較強的時間意識和效率觀念、較高的宏觀分析能力、利用信息手段服務大眾的能力” [3]等等。近年來國內高?；A信息技術教育已成為必修課程，新近錄用的公務員往往均基本具備上述能力。但較早參加工作的公務員由于入職前沒有接受系統的信息化教育和實踐，其信息化素養(yǎng)不容樂觀。這類公務員一般為該地區(qū)的中、高層領導干部，有一定的決策權力，因而其對信息化的觀點又決定了互動型電子行政能否在本地區(qū)順利實施。同時國內大多數少數民族聚居區(qū)為偏遠待發(fā)展地區(qū)，在接受新興事物方面客觀上存在“時滯”，這也會在一定程度上造成領導干部“因循守舊”思維的滋生進而阻礙電子行政的發(fā)展。因此對于前者我們要注重其信息化素養(yǎng)的更新，而后者則要通過“零起點”信息化培訓，從理念和技能兩方面全面提升其信息化素養(yǎng)。

3．少數民族地區(qū)政府信息化法律制度的制訂和更新

從少數民族地區(qū)發(fā)展的實際情況來看，“政府信息化的體制保障體系問題可能是一個難點” [4]。從國家層面看，隨著2007年1月《中華人民共和國政府信息公開條例》問世，中國的電子行政正式進入有法可依的時代。但總體上，“我國并沒有一部專門規(guī)范電子政務的法律法規(guī)，涉及到電子政務的法律法規(guī)都分散在其它各個部門法之中，而且層級較低” [5]。《中華人民共和國電子政務法》（專家建議稿）已成文多年但仍未正式通過并實施，地方雖然有一定數量的有關政府信息化的專門法律法規(guī)，但是缺少了國家層面法律的指導，這些地方法律法規(guī)體系化程度不足。事實上，電子行政發(fā)展和相關法律法規(guī)的制訂應該同步進行，特別是電子行政不應在無法律制度保障的前提下運行。從這個角度上講，信息化法律制度的制訂和更新不僅僅是少數民族地區(qū)、更是全國各級政府當前都亟需解決的重大問題。

綜上所述，少數民族地區(qū)由于發(fā)展起步晚、底子薄，互動型電子行政模式尚在起步階段。為了保障少數民族地區(qū)互動型電子行政模式的順利建成、有序運轉，各級政府務必根據少數民族地區(qū)的特點，切實做好互動型電子行政模式的保障性工作，進而在新時期使我國的電子行政發(fā)展達到更高的水平。