中國(guó)大陸集體農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的現(xiàn)實(shí)困惑①本文為作者在“海峽兩岸學(xué)術(shù)研討會(huì)( 2014)——經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與市場(chǎng)化”大會(huì)所作主題報(bào)告。

程民選

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中國(guó)大陸集體農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的現(xiàn)實(shí)困惑
①本文為作者在“海峽兩岸學(xué)術(shù)研討會(huì)( 2014)——經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與市場(chǎng)化”大會(huì)所作主題報(bào)告。

程民選

［摘要］中國(guó)大陸集體農(nóng)地的確權(quán)頒證為穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系、促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)奠定了重要基礎(chǔ)。然而，現(xiàn)實(shí)生活中的許多事實(shí)，諸如農(nóng)戶撂荒承包地而集體無(wú)從禁止，承包、經(jīng)營(yíng)農(nóng)地抵押貸款面臨困境，以及承包農(nóng)地繼承問題初現(xiàn)端倪等，又表明集體農(nóng)地產(chǎn)權(quán)尚存在某些界定不清、內(nèi)涵不明的問題，從而導(dǎo)致了集體農(nóng)地產(chǎn)權(quán)在現(xiàn)實(shí)生活中的若干困惑。從要在農(nóng)村形成“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度這一改革目標(biāo)看，迄今進(jìn)行的改革還只是開了一個(gè)頭。

［關(guān)鍵詞］行為性權(quán)力;集體農(nóng)地產(chǎn)權(quán);確權(quán)頒證;農(nóng)地撂荒;承包經(jīng)營(yíng)

農(nóng)村實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)制度，在堅(jiān)持土地的勞動(dòng)群眾集體所有制前提下，農(nóng)民獲得了農(nóng)地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。這一兩權(quán)分離的集體農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度迄今已實(shí)行30多年。30多年來，中國(guó)大陸集體農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的成效有目共睹:糧食生產(chǎn)連年上臺(tái)階，農(nóng)民的溫飽問題已從根本上得到解決。但隨之而來的小農(nóng)戶與大市場(chǎng)之間的矛盾，以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的要求和實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的愿景，客觀上又提出了農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的要求。因此，通過確權(quán)頒證推動(dòng)農(nóng)地有序流轉(zhuǎn)，也就成為了當(dāng)前深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的內(nèi)容。就集體農(nóng)地論，確權(quán)頒證既頒發(fā)集體農(nóng)地的所有權(quán)證，又為農(nóng)戶頒發(fā)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證，這就使得集體農(nóng)地的所有權(quán)和農(nóng)戶的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)均有了規(guī)范的權(quán)屬證書，為穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系、促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)奠定了重要基礎(chǔ)。然而，現(xiàn)實(shí)生活中的諸多事實(shí)又表明，集體農(nóng)地產(chǎn)權(quán)仍然面臨著若干困惑。

一、虛置的農(nóng)地集體所有權(quán)

《中華人民共和國(guó)憲法》明確規(guī)定農(nóng)村土地實(shí)行勞動(dòng)群眾集體所有制:農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。②引自《中華人民共和國(guó)憲法》第一章總綱，第十條。因此，集體所有的土地除農(nóng)用地外，還包括農(nóng)村集體建設(shè)用地，通常稱為農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地(農(nóng)民的宅基地也在其中)。本文以下的論述僅限于集體農(nóng)地，而不涉及農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地。

農(nóng)地的集體所有，是由一定區(qū)域內(nèi)的勞動(dòng)群眾共同擁有屬于本集體的農(nóng)地。長(zhǎng)期以來，這種本集體成員共同所有的農(nóng)地，事實(shí)上采取的是共同共有、共同耕種的形式，直到實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制后，共同耕種的方式才得以改變。

實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)制度以來，在一些地方出現(xiàn)了農(nóng)地股份合作社。在農(nóng)地股份合作社中，農(nóng)戶按股分紅，那么，是否產(chǎn)生了農(nóng)地按份共有的形式呢?這就需要弄明白農(nóng)地股份的內(nèi)涵。中國(guó)大陸的農(nóng)地股份合作社，其股份的內(nèi)涵是以農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股，而農(nóng)地的所有權(quán)仍然屬于集體而非農(nóng)戶。因此，以農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股組建農(nóng)地股份合作社后，入股農(nóng)戶只是按股分享農(nóng)地合作經(jīng)營(yíng)收益，并非按份共有集體農(nóng)地。

從理論上說，屬于集體所有的農(nóng)地應(yīng)當(dāng)明確集體所有權(quán)的內(nèi)涵與行使主體，即，明確集體的農(nóng)地所有權(quán)到底包含哪些權(quán)利，以及明確農(nóng)地集體所有權(quán)的行使主體，而不能夠僅僅頒發(fā)一個(gè)集體土地所有權(quán)證書了事。毋庸置疑，目前，雖然為集體頒發(fā)了土地所有權(quán)證，但集體土地所有權(quán)到底包含哪些行為性權(quán)利，以及誰(shuí)能代表集體行使所有權(quán)和如何正確行使權(quán)利，如果均未做出明確規(guī)定，那集體所有權(quán)就只能是虛置的。

從現(xiàn)實(shí)情況看，從2006年取消農(nóng)業(yè)稅后，承包集體農(nóng)地的農(nóng)戶基本上是自種自收。加之農(nóng)村青壯年紛紛外出務(wù)工，在農(nóng)村留守的已是所謂993861部隊(duì)，即老人、婦女和兒童。家中還有老人的，自已種來自已吃;而家中已無(wú)老人的，所承包農(nóng)地出現(xiàn)撂荒現(xiàn)象并不鮮見。那么，對(duì)于農(nóng)戶將承包農(nóng)地撂荒的問題，作為擁有集體農(nóng)地所有權(quán)的集體能否有所措施呢?事實(shí)是村兩委并不過問。

集體林地的情況也是如此。在筆者調(diào)研的四川攀枝花市二灘庫(kù)區(qū)一帶，對(duì)于集體保有的林地，當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶采用各種辦法將樹木弄死，然后以林地已荒為名，私下挖坑種植凱特芒果樹苗，將集體林地變成了自家果園。這雖早已不是什么秘密，可村兩委對(duì)此卻毫無(wú)辦法。

此外，關(guān)于集體所有的土地被企業(yè)排放廢水或廢渣等污染，變成了有毒土壤的報(bào)道雖然不乏其例，但卻從未見到被污染土地的集體行使所有權(quán)索賠的任何案例。集體農(nóng)地遭受污染甚至生態(tài)破壞，而集體農(nóng)地的所有者卻集體失聲，究竟是集體農(nóng)地產(chǎn)權(quán)界定不清，內(nèi)涵不明，還是集體不懂得維護(hù)自己的所有權(quán)?抑或集體缺乏行使所有權(quán)的有效主體?甚或國(guó)家對(duì)于集體土地產(chǎn)權(quán)的保護(hù)制度尚未真正建立起來?

無(wú)論是何原因，集體若不具有任何對(duì)于土地的行為性權(quán)利，其農(nóng)地所有權(quán)虛置的性質(zhì)就是無(wú)可辯駁的。集體農(nóng)地被承包者隨意撂荒，集體林地被肆意蠶食，而集體甚至連制止權(quán)都沒有;集體農(nóng)地被任意污染甚至破壞，而集體卻無(wú)能為力、無(wú)所作為。毫無(wú)疑問，這樣的集體所有權(quán)只能是有名而無(wú)實(shí)的。即便是為集體土地頒發(fā)了所有權(quán)證，但農(nóng)地的集體所有權(quán)在實(shí)際經(jīng)濟(jì)生活中何以體現(xiàn)?沒有實(shí)質(zhì)內(nèi)容的農(nóng)地集體所有權(quán)難道不是虛置的嗎?

二、農(nóng)民有土地撂荒權(quán)嗎?

提出上述問題，咋看有些新奇，因?yàn)椤吨腥A人民共和國(guó)憲法》明確規(guī)定:一切使用土地的組織和個(gè)人必須合理地利用土地。①那么，農(nóng)民怎么能有土地撂荒權(quán)呢?然而，農(nóng)民行使了土地撂荒權(quán)卻并不是一個(gè)偽命題。筆者在川渝多地農(nóng)村的調(diào)研中，看到不少農(nóng)地拋荒的現(xiàn)象:有的隨便種上幾棵樹以掩人耳目，而有的簡(jiǎn)直就是荒草凄凄。承包地撂荒現(xiàn)象恐怕是各地都有，只不過嚴(yán)重程度不同罷了。在筆者所調(diào)研的川南地區(qū)，有人估計(jì)，近年來拋荒的農(nóng)地至少占農(nóng)田面積的20%以上。

為什么會(huì)出現(xiàn)承包農(nóng)地的撂荒?原因是農(nóng)業(yè)的比較利益低，大量農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力都外出打工，尋求比種地高出許多的務(wù)工收入去了。如果家中有老人和婦女，還能耕種自家的承包地以謀求口糧;如果家中沒有了老人，外出務(wù)工者舉家在外，撂荒土地的情況也就難免產(chǎn)生。當(dāng)筆者在調(diào)研中問及為什么撂荒者不把土地給別人種，回答是沒人接手;問到土地撂荒有人管沒有，回答是沒人愿意管閑事。

集體的農(nóng)地，由本集體農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)，當(dāng)土地被撂荒時(shí)，理論上集體應(yīng)該有權(quán)管，這也是集體行使所有權(quán)的表現(xiàn)。但現(xiàn)實(shí)情況卻是沒人過問。可見，即便理論上堅(jiān)持承包農(nóng)地的農(nóng)民沒有撂荒權(quán)，但事實(shí)是已有部分農(nóng)民將承包農(nóng)地撂了荒!同時(shí)，無(wú)論是村集體還是地方政府，對(duì)于農(nóng)地撂荒現(xiàn)象全都心知肚明，但卻又都不聞不問。這樣的結(jié)果就是:農(nóng)民事實(shí)上行使了撂荒權(quán)。

三、承包農(nóng)戶的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)束中包含哪些行為性權(quán)利

如果說，除集體所有權(quán)外的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)都?xì)w農(nóng)民，農(nóng)民獲得了承包土地的用益物權(quán)，那么，依據(jù)現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，其具體行使的權(quán)利應(yīng)當(dāng)是一組行為性權(quán)利，或稱權(quán)利束。因此，我們有必要探討承包農(nóng)戶獲得的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)束到底包含哪些行為性權(quán)利。筆者認(rèn)為，承包農(nóng)戶獲得的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)束所包含的行為性權(quán)利，有承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)、收益權(quán)和繼承權(quán)等。以下逐一討論。

承包權(quán)。集體農(nóng)地的承包權(quán)是類似俱樂部產(chǎn)權(quán)的集體成員才享有的行為權(quán)，即，必須是本集體成員才能承包土地。但在這一前提下，在深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的確權(quán)頒證實(shí)踐中，按照“生不加死不減”的做法，由本集體成員共同商議確定一個(gè)基準(zhǔn)日，實(shí)行“封戶定員”，承包權(quán)事實(shí)上成為各地所確定的“基準(zhǔn)日”在冊(cè)的成員權(quán)，或者說是限制性的成員權(quán)，事實(shí)上造成了只有在所確定的“基準(zhǔn)日”，戶口在本集體內(nèi)的成員，才享有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。而此后新增的成員，都只能享有所在農(nóng)戶家庭所承包農(nóng)地的繼承權(quán)。

經(jīng)營(yíng)權(quán)。集體農(nóng)地的經(jīng)營(yíng)權(quán)起初是附著于承包權(quán)的，故統(tǒng)稱為承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。但在實(shí)踐中，隨著轉(zhuǎn)包、出租、互換等多種形式的自發(fā)出現(xiàn)，以及此后政策規(guī)定承包農(nóng)地可依法流轉(zhuǎn)，經(jīng)營(yíng)權(quán)事實(shí)上已經(jīng)成為可以同承包權(quán)分置的行為權(quán)。二者分置的標(biāo)志，是承包者與經(jīng)營(yíng)者各是不同的主體。近年來，有地方政府機(jī)構(gòu)在推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)以實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營(yíng)的過程中，為流轉(zhuǎn)農(nóng)地的經(jīng)營(yíng)主體頒發(fā)了經(jīng)營(yíng)權(quán)證，這就在政策上進(jìn)一步支持了承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分置。而分置后的經(jīng)營(yíng)權(quán)可以不再是成員權(quán)，即，不是本集體的成員也能夠通過土地流轉(zhuǎn)合同，獲得約定年限內(nèi)所轉(zhuǎn)入農(nóng)地的經(jīng)營(yíng)權(quán)。

流轉(zhuǎn)權(quán)。流轉(zhuǎn)權(quán)是行使了承包權(quán)的農(nóng)戶才享有的行為權(quán)，是將承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分置，把經(jīng)營(yíng)權(quán)有償或無(wú)償轉(zhuǎn)讓給其他主體的行為權(quán)。無(wú)償轉(zhuǎn)讓僅限于親戚朋友之間，是私下的、短期的個(gè)別現(xiàn)象。在土地流轉(zhuǎn)政策出臺(tái)后，政府鼓勵(lì)和支持土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的有償流轉(zhuǎn)，以實(shí)現(xiàn)土地的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。必須明確的是:行使流轉(zhuǎn)權(quán)的主體只能是承包農(nóng)地的農(nóng)戶，即便是村委會(huì)等出面商議農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)的事宜，也必須征得所有承包農(nóng)戶的同意，而不能夠違背承包農(nóng)戶意愿強(qiáng)行流轉(zhuǎn)。新近由中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》明確規(guī)定:土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于農(nóng)民家庭。土地是否流轉(zhuǎn)，價(jià)格如何確定，形式如何選擇，應(yīng)由承包農(nóng)戶自主決定。流轉(zhuǎn)收益應(yīng)歸承包農(nóng)戶所有。流轉(zhuǎn)期限應(yīng)由流轉(zhuǎn)雙方在法律規(guī)定的范圍內(nèi)協(xié)商確定。沒有農(nóng)戶的書面委托，農(nóng)村基層組織無(wú)權(quán)以任何方式?jīng)Q定流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的承包地，更不能以少數(shù)服從多數(shù)的名義，將整村整組農(nóng)戶承包地集中對(duì)外招商經(jīng)營(yíng)。①見中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳:《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》。再次明確了只有承包農(nóng)戶才享有流轉(zhuǎn)權(quán)。

收益權(quán)。在承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)一體的情形下，收益權(quán)是承包農(nóng)戶獲得耕種土地產(chǎn)出物及其出售收入的權(quán)利。在承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分置情形下，收益權(quán)也相應(yīng)分為流轉(zhuǎn)收益權(quán)與經(jīng)營(yíng)收益權(quán)。此時(shí)的流轉(zhuǎn)收益權(quán)是承包集體農(nóng)地的農(nóng)戶在將土地流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、種植養(yǎng)殖大戶和家庭農(nóng)場(chǎng)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體時(shí)，按照雙方所簽土地流轉(zhuǎn)合同約定，收取土地流轉(zhuǎn)金的權(quán)利;而經(jīng)營(yíng)收益權(quán)則是轉(zhuǎn)入農(nóng)地的經(jīng)營(yíng)者獲取經(jīng)營(yíng)農(nóng)地收益的權(quán)利。顯然，流轉(zhuǎn)收益依附于經(jīng)營(yíng)收益。雖然流轉(zhuǎn)收益一般在經(jīng)營(yíng)收益取得前已經(jīng)支付，但這一提前支付的流轉(zhuǎn)金最終還得從經(jīng)營(yíng)收益中扣除，其來源只能是經(jīng)營(yíng)收益。若沒有了經(jīng)營(yíng)收益，流轉(zhuǎn)金也將無(wú)從支付。也正是因?yàn)檎J(rèn)識(shí)到二者之間的關(guān)系，土地流轉(zhuǎn)時(shí)地方政府通常要求土地經(jīng)營(yíng)者提交一筆風(fēng)險(xiǎn)金，以規(guī)避因經(jīng)營(yíng)中的不確定性給流出土地的農(nóng)戶造成不能拿到流轉(zhuǎn)金的風(fēng)險(xiǎn)。

繼承權(quán)。確權(quán)頒證以后，農(nóng)戶的承包權(quán)獲得法律賦予的硬化形式——承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證，明確記載了所承包農(nóng)地的面積與四至等信息。而承包權(quán)的“長(zhǎng)期不變”規(guī)定，實(shí)際上賦予了承包農(nóng)戶后代的繼承權(quán)。理論上，只要其后代在本村有戶口，就能夠繼承承包權(quán)。但如果子女戶口已外遷，還能否繼承承包權(quán)?對(duì)于死絕戶，其直系親屬外的其他親戚可否繼承?或者其他人能否根據(jù)遺囑獲得承包繼承權(quán)?對(duì)于這些問題，迄今為止，無(wú)論是法律還是政策，都沒有做出任何規(guī)定，并且理論上的討論也尚待開展。

以上闡明了筆者對(duì)于承包農(nóng)戶的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)束中所包含哪些行為性權(quán)利的看法。除了上述權(quán)利，也有人提到了贈(zèng)與權(quán)。由于承包權(quán)實(shí)際上是限制性的成員權(quán)，屬于本集體成員才能夠享有的權(quán)利，這就決定了即便認(rèn)同承包權(quán)的贈(zèng)與，也只能是局限在本集體成員的范圍內(nèi)。但如果考慮到實(shí)施確權(quán)頒證事實(shí)上經(jīng)過了民主程序，集體成員承包農(nóng)地的數(shù)量與質(zhì)量原本是相對(duì)公平的，如果任由農(nóng)戶贈(zèng)與，難以避免在本集體內(nèi)部造成新的矛盾，故筆者不主張由承包權(quán)派生出贈(zèng)與權(quán)。

四、農(nóng)地流轉(zhuǎn)權(quán)與流轉(zhuǎn)農(nóng)地的非糧化現(xiàn)象

在沒有明確農(nóng)民對(duì)于承包農(nóng)地有流轉(zhuǎn)權(quán)之前，外出打工農(nóng)民私下將承包地轉(zhuǎn)給親戚朋友耕種的情況并不鮮見。在農(nóng)業(yè)稅尚未取消之前，通常，轉(zhuǎn)種土地者必須為承包者交公糧;而在取消農(nóng)業(yè)稅后，轉(zhuǎn)種者大多是自種自收了，只是種糧直補(bǔ)歸承包者。在政策鼓勵(lì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)以后，開始出現(xiàn)流轉(zhuǎn)農(nóng)地進(jìn)行規(guī)?；N植的情形，轉(zhuǎn)入農(nóng)地的有專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社等商業(yè)農(nóng)戶，也有農(nóng)業(yè)公司。這些新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)行適度規(guī)模種植，客觀上存在流轉(zhuǎn)土地以滿足規(guī)?；?jīng)營(yíng)的需求，而承包集體農(nóng)地的農(nóng)戶有權(quán)行使承包農(nóng)地的流轉(zhuǎn)權(quán)，因此，只要流轉(zhuǎn)期限、流轉(zhuǎn)價(jià)格等協(xié)商成功，雙方之間就能自愿達(dá)成流轉(zhuǎn)合約。

承包集體農(nóng)地的農(nóng)戶作為流轉(zhuǎn)主體，行使自己所承包農(nóng)地的流轉(zhuǎn)權(quán)并依約收取流轉(zhuǎn)金，是其行使承包農(nóng)地用益物權(quán)的題中應(yīng)有之義。但交易對(duì)方轉(zhuǎn)入土地后，卻出現(xiàn)了流轉(zhuǎn)農(nóng)地的非糧化問題:原來種糧的農(nóng)地流轉(zhuǎn)后，有的不再種植糧食作物，而用于其他用途，諸如改種大棚蔬菜，或者栽培各類經(jīng)濟(jì)作物諸如葡萄、草莓、蜜柚、獼猴桃、無(wú)花果;等等。目前，農(nóng)地流轉(zhuǎn)后不再種植糧食作物的問題已經(jīng)引起政府的警覺，在新近下發(fā)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》中，不僅重申堅(jiān)決禁止擅自將耕地“非農(nóng)化”，而且明確提出“在糧食主產(chǎn)區(qū)、糧食生產(chǎn)功能區(qū)、高產(chǎn)創(chuàng)建項(xiàng)目實(shí)施區(qū)，不符合產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的經(jīng)營(yíng)行為不再享受相關(guān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)扶持政策。”①見中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳:《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》。

然而，產(chǎn)生這一問題的根本原因在于農(nóng)地種植的比較利益驅(qū)使。目前，無(wú)論是種水稻，還是種小麥和玉米，在正常年景下，每畝純收入約為四五百元。如筆者所調(diào)研的安徽宿州市埇橋區(qū)淮河糧食產(chǎn)業(yè)聯(lián)合體的數(shù)萬(wàn)畝小麥?zhǔn)痉兜兀?012年平均畝產(chǎn)小麥1000斤，玉米1200斤，每畝純收入500元左右。但2013年遭遇倒春寒，小麥?zhǔn)転?zāi)，同年玉米又減產(chǎn)，于是只能勉強(qiáng)保本，所幸還有政府的良種和耕地補(bǔ)貼。②數(shù)據(jù)來自于實(shí)地調(diào)研。正常年景下，種糧每畝僅獲得幾百元的純收入，而種植經(jīng)濟(jì)作物每畝的純收入數(shù)千到數(shù)萬(wàn)元不等。種糧與種植經(jīng)濟(jì)作物存在著巨大的純收入差距，這是農(nóng)地流轉(zhuǎn)后不再種植糧食作物而改種各類經(jīng)濟(jì)作物的根本原因。此外，流轉(zhuǎn)大戶為轉(zhuǎn)入農(nóng)地支付的流轉(zhuǎn)金每畝在數(shù)百元到上千元不等，而種糧的純收入還不夠支付流轉(zhuǎn)金，自然不會(huì)有經(jīng)營(yíng)者愿做這種賠本的買賣。有鑒于此，《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》中，首次提到要“合理引導(dǎo)糧田流轉(zhuǎn)價(jià)格，降低糧食生產(chǎn)成本，穩(wěn)定糧食種植面積。”③引自中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳:《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》。

因此，農(nóng)地流轉(zhuǎn)后不再種植糧食作物，應(yīng)該說是轉(zhuǎn)入農(nóng)地的經(jīng)營(yíng)主體在現(xiàn)實(shí)條件下所做出的理性選擇。然而，流轉(zhuǎn)農(nóng)地的非糧化一旦成為普遍趨勢(shì)，無(wú)疑又是同國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略相悖的，需要政府予以高度重視，采取有效的政策組合措施，以引導(dǎo)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體種植糧食作物。④在《四川省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重要成果專報(bào)》中，我們提出了8條政策建議: 1．建議在農(nóng)地種糧面積統(tǒng)計(jì)的基礎(chǔ)上，每年由農(nóng)調(diào)隊(duì)進(jìn)行隨機(jī)抽查核實(shí)，以掌握糧食種植的真實(shí)情況和變動(dòng)趨勢(shì)，以便有針對(duì)性的制定政策予以引導(dǎo)。2．建議在進(jìn)行永久性農(nóng)田規(guī)劃的同時(shí)，明確糧食種植區(qū)規(guī)劃，凡規(guī)劃為糧食種植農(nóng)田的，不得用于非糧食作物的種植。建議在耕地保護(hù)基金中細(xì)化出糧地保護(hù)基金，與糧食種植區(qū)規(guī)劃配套。糧地保護(hù)基金標(biāo)準(zhǔn)適當(dāng)高于耕地保護(hù)基金，直接與種糧掛鉤。同時(shí)，種糧補(bǔ)貼也應(yīng)直接發(fā)放給從事糧食種植的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。3．建議從各地實(shí)際出發(fā)，擬定糧食種植適度規(guī)模指南，并扶植有條件的農(nóng)戶興辦家庭農(nóng)場(chǎng)，進(jìn)行糧食適度規(guī)模的種植和經(jīng)營(yíng)。通過適度規(guī)模的糧食種植和經(jīng)營(yíng)，提高糧食種植的收益，穩(wěn)定糧食種植面積。4．建議政府設(shè)立種糧專項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)基金，對(duì)于種植糧食作物達(dá)到一定規(guī)模的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，按照賣糧給國(guó)家的數(shù)量給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)。5．建議深化農(nóng)村金融改革，培植適應(yīng)農(nóng)業(yè)發(fā)展需要的民間金融組織，以更好服務(wù)于種糧大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)和專業(yè)合作社的貸款需求;建議制定農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的種糧貸款優(yōu)先發(fā)放原則，以及種糧貸款財(cái)政貼息的有關(guān)政策，以切實(shí)保障種糧的資金需求。6．建議組建由國(guó)有投資公司出資為主的農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，以支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的開展，尤其要針對(duì)種糧開發(fā)保險(xiǎn)和再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。7．建議政府高度重視農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系的構(gòu)建。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，是我國(guó)構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系的兩個(gè)重要方面。發(fā)展好專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)和農(nóng)民合作社，培育好農(nóng)村市場(chǎng)主體的同時(shí)，還必須要有適應(yīng)他們發(fā)展需要的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，為其提供產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后的各種專業(yè)服務(wù)，為農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體降低經(jīng)營(yíng)成本創(chuàng)造條件。8．建議給予設(shè)施農(nóng)用地上建設(shè)的農(nóng)用設(shè)施頒發(fā)農(nóng)用設(shè)施所有權(quán)證書，以利于其抵押貸款和規(guī)范必要的轉(zhuǎn)讓交易行為。

五、承包農(nóng)地抵押的究竟是什么?

農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，又是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，需要外部資金大力支持其發(fā)展，但卻又面臨自然、市場(chǎng)等多重風(fēng)險(xiǎn)的沖擊。因此，當(dāng)前金融機(jī)構(gòu)對(duì)于涉農(nóng)放貸都非常謹(jǐn)慎。為破解這一困局，于是提出了承包農(nóng)地抵押貸款問題。那么，承包農(nóng)地抵押的到底是什么?承包農(nóng)地抵押貸款的前景樂觀嗎?

在農(nóng)地歸集體所有，農(nóng)戶只有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的集體農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度下，承包農(nóng)戶用承包經(jīng)營(yíng)農(nóng)地做抵押，所抵押的并非集體所有的農(nóng)地，而僅僅是集體農(nóng)地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。也就是說，如果用承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款所經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目失敗，無(wú)力歸還所貸款項(xiàng)，貸款農(nóng)戶失去的抵押物僅僅是所承包集體農(nóng)地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而對(duì)于集體所有的農(nóng)地，銀行等金融機(jī)構(gòu)是無(wú)權(quán)處置的。在此情形下，貸款機(jī)構(gòu)為收回貸款，唯一的辦法就是將無(wú)力償還貸款農(nóng)戶的承包地流轉(zhuǎn)出去，以回收本金及取得利息。然而，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的價(jià)格，據(jù)筆者在四川、重慶以及安徽等省市農(nóng)村的調(diào)研，每畝農(nóng)地一年數(shù)百元到千余元不等。①?gòu)?013年12月到2014年11月，筆者所在的研究團(tuán)隊(duì)在川渝、安徽等地先后進(jìn)行了多次田野調(diào)查。假如每畝土地流轉(zhuǎn)年收入為1000元，即便為經(jīng)營(yíng)3畝農(nóng)地的農(nóng)戶貸出款項(xiàng)3萬(wàn)元，要收回這筆貸款，僅靠土地流轉(zhuǎn)收入需要10年才能還上本，尚且不論貸款利息。

而當(dāng)承包農(nóng)地的農(nóng)戶將土地流轉(zhuǎn)出去，經(jīng)營(yíng)者與承包者不再是同一主體時(shí)，情況變得更為復(fù)雜。利用流轉(zhuǎn)農(nóng)地進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)的，既有農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社，也有種糧大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)。為促進(jìn)農(nóng)地的流轉(zhuǎn)，基于轉(zhuǎn)入農(nóng)地經(jīng)營(yíng)方的要求，已有多地地方政府部門為流轉(zhuǎn)農(nóng)地的經(jīng)營(yíng)者辦理經(jīng)營(yíng)權(quán)證，為其申請(qǐng)貸款提供便利。這就已經(jīng)承認(rèn)了集體農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的三權(quán)分置。而在集體農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置的情形下，經(jīng)營(yíng)主體用于抵押的經(jīng)營(yíng)權(quán)證，更是僅僅限于所流轉(zhuǎn)農(nóng)地的經(jīng)營(yíng)權(quán)。用經(jīng)營(yíng)權(quán)證抵押貸款，如果經(jīng)營(yíng)失敗，銀行等金融機(jī)構(gòu)將面臨更加尷尬的局面:既不能處置集體農(nóng)地，也不能剝奪農(nóng)戶的承包權(quán)，于是不僅只能尋求有經(jīng)營(yíng)者愿意接盤，以期收回貸款，而且還將不得不保證轉(zhuǎn)出農(nóng)地的農(nóng)戶按時(shí)獲得流轉(zhuǎn)金。因?yàn)榻?jīng)營(yíng)者跑路的結(jié)果，必然是農(nóng)戶流轉(zhuǎn)收入的斷流，而轉(zhuǎn)出農(nóng)地的農(nóng)戶也不會(huì)為轉(zhuǎn)入土地經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)失敗負(fù)任何責(zé)任。在此情形下，為集體農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押放貸的銀行等金融機(jī)構(gòu)只能尋求重新選擇經(jīng)營(yíng)者，即，是否有人愿意承擔(dān)債務(wù)并接續(xù)支付農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)金。只有尋找到這樣的經(jīng)營(yíng)者，銀行等金融機(jī)構(gòu)才能夠向其轉(zhuǎn)交經(jīng)營(yíng)權(quán)。

不言而喻，在這樣的制度設(shè)計(jì)下，銀行等金融機(jī)構(gòu)顯然不愿意承擔(dān)涉農(nóng)放貸的風(fēng)險(xiǎn)，這也正是政府一再鼓勵(lì)而銀行畏難不為的根本原因。即便是各地報(bào)道的農(nóng)地抵押貸款的一些破冰之舉，細(xì)究其案例，實(shí)在也不是僅僅以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押而獲得貸款，要么其后有政府擔(dān)保的身影②如重慶市為了盤活農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、林權(quán)“三權(quán)”資產(chǎn)，于2011年成立了重慶興農(nóng)融資擔(dān)保公司。在這一“政府－擔(dān)保公司－銀行”模式中，如果出現(xiàn)貸款損失，將由區(qū)縣政府承擔(dān)貸款損失的30%，擔(dān)保公司承擔(dān)30%，銀行承擔(dān)30%，農(nóng)戶承擔(dān)10%。即便如此，僅有三家銀行愿意提供貸款，并且是以林權(quán)、宅基地使用權(quán)抵押貸款為主。，要么就是所承包農(nóng)地的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)可控。由此看來，承包農(nóng)地抵押貸款的前景難以樂觀，也成為集體農(nóng)地產(chǎn)權(quán)在現(xiàn)實(shí)中遇到的困惑之一。

自中國(guó)共產(chǎn)黨十七屆三中全會(huì)提出要逐步開展農(nóng)村土地確權(quán)頒證后，中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)再次明確提出要在五年內(nèi)完成全國(guó)的農(nóng)地確權(quán)頒證工作。這一深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革部署的目的，是要在農(nóng)村形成“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度。目前全國(guó)范圍內(nèi)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)頒證工作正在如火如荼的進(jìn)行中，而成都、重慶兩市作為全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，由于率先開展了以土地確權(quán)為基礎(chǔ)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)頒證，已基本完成這項(xiàng)工作。

以土地確權(quán)頒證為基礎(chǔ)的深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革，有利于理清農(nóng)村集體以及農(nóng)民家庭的財(cái)產(chǎn)，也有利于盤活土地等存量資產(chǎn)。但從要在農(nóng)村形成“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度這一改革目標(biāo)看，迄今進(jìn)行的改革還只是開了一個(gè)頭，因而集體農(nóng)地產(chǎn)權(quán)在現(xiàn)實(shí)中遭遇到以上困惑是完全可以理解的。同時(shí)我們也注意到，集體農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的現(xiàn)實(shí)困惑已經(jīng)引起中央政府的關(guān)注，在《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》中，就明確提出要“抓緊研究探索集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在土地流轉(zhuǎn)中的相互權(quán)利關(guān)系和具體實(shí)現(xiàn)形式”③引自中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳:《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》。。筆者堅(jiān)信，只要堅(jiān)持實(shí)事求是的精神，不斷深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，目前困惑我們的問題是能夠最終得到解決的。

【參考文獻(xiàn)】

〔1〕中華人民共和國(guó)憲法〔Z〕．中國(guó)法制出版社，2014．

〔2〕中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳．關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見〔Z〕．人民出版社，2014．

(責(zé)任編輯:王云川)

［作者簡(jiǎn)介］程民選，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，研究方向:產(chǎn)權(quán)理論、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論與實(shí)踐。四川成都610074、

［收稿日期］2015－04－20

［文章編號(hào)］1004－0633 ( 2015) 04－093－5

［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A

［中圖分類號(hào)］F121