產(chǎn)業(yè)升級、城市群發(fā)展與區(qū)域經(jīng)濟社會一體化
——區(qū)域治理新圖景建構(gòu)

唐亞林

(復旦大學 國際關系與公共事務學院， 上海 200433)

一、城市價值、空間規(guī)模治理與區(qū)域治理

城市是人類文明千百年來的演進結(jié)晶和累積性創(chuàng)造，又是人類創(chuàng)造活力的不斷涌流之地。人類超越自然界的恩賜而建構(gòu)一個可控的多層次秩序體系，是城市生生不息的使命，其根本手段在于通過人們的合作，把城市塑造成精神得以皈依的神圣之地、安全得到有效保障之地、市場得到充分繁榮之地，并將“神圣、安全、繁忙”六字方針作為城市的基本價值，寫在城市發(fā)展的旗幟上。*[美]喬爾·科特金：《全球城市史(修訂版)》，王旭等譯，北京：社會科學文獻出版社，2010年，第15-19頁。集“神圣、安全、繁忙”三大價值于一體的城市生活，是一個融生產(chǎn)、生活、生命、生態(tài)四業(yè)態(tài)于一體，集多樣性、豐富性與包容性三特征于一身的復合共同體生活。任何自毀三大價值中任何一個方面價值的行徑，就等于自毀城市的本質(zhì)，最終導致城市生活的衰亡。*[美]劉易斯·芒福德：《城市發(fā)展史——起源、演變和前景》，宋俊嶺等譯，北京：中國建筑工業(yè)出版社，2005年，第6頁。

正因為城市生活所獨具的集聚特征與核心價值，人類社會的歷史變遷視城市化與工業(yè)化為孿生推動力，以一種摧枯拉朽的姿態(tài)將城市生活不斷推進至它所能抵達的區(qū)域，塑造出一個一個人口、資源、信息、技術(shù)、資本、物流等要素高度流動并日益集中的城市共同體。這種以城市文明為代表的生產(chǎn)力，“把一切封建的、宗法的和田園詩般的關系都破壞了?！^去那種地方的和民族的自給自足和閉關自守狀態(tài)，被各民族的各方面的互相往來和各方面的互相依賴所代替了。物質(zhì)的生產(chǎn)是如此，精神的生產(chǎn)也是如此。各民族的精神產(chǎn)品成了公共的財產(chǎn)。民族的片面性和局限性日益成為不可能”*《馬克思恩格斯選集》第一卷，北京：人民出版社，1972年，第253-255頁。。

人類社會的城市化進程，既開拓了人類物質(zhì)生活的豐富性，提升了人類精神生活的品質(zhì)，又開辟了人類居住空間的新形態(tài)——一個以區(qū)域大城市或特大城市為核心、以中小城市為連綿地、以小城鎮(zhèn)為連接點的大都市圈或大都市連綿帶，在世界的不同區(qū)域以一種前所未有的姿態(tài)屹立在世人面前。隨著全球城市化的快速推進，傳統(tǒng)的大都市圈和城市群逐漸向“巨型城市區(qū)域”(Mega-city Region)演變，以這些巨型城市區(qū)域為代表的空間單元將重塑世界經(jīng)濟地理格局。[注]肖林：《上海的“十三五”發(fā)展主線》，載《上海證券報》，2015年10月21日。大都市圈空間或者巨型城市區(qū)域空間的擴大，不僅引發(fā)一國范圍內(nèi)空間規(guī)模的重塑，而且引發(fā)跨國(地區(qū))間的空間規(guī)模的重塑。由民族國家邊界作為劃分標準的空間背景變得不再那么重要。處于中心城市地位的民族國家和主要城市的角色，越來越受到超國家的區(qū)域發(fā)展政策的挑戰(zhàn)。[注][英]彼得·紐曼、安迪·索恩利：《規(guī)劃世界城市：全球化與城市政治》，劉曄等譯，上海：上海人民出版社，2012年，第142頁。

無論一國范圍內(nèi)還是跨國(地區(qū))間空間規(guī)模的重塑，都將引發(fā)區(qū)域空間規(guī)模治理問題——由區(qū)域經(jīng)濟社會一體化而肇發(fā)的跨域公共事務協(xié)同化與傳統(tǒng)的分割式城市治理模式之間的內(nèi)在矛盾。區(qū)域空間規(guī)模治理又因各國與地區(qū)政治經(jīng)濟與文化制度的不一而呈現(xiàn)不同的區(qū)域治理形態(tài)，其基本模式主要有：組建綜合性的城市聯(lián)合政府，設置非政府性質(zhì)的城市協(xié)調(diào)機構(gòu)，建立城市之間的合作組織，建立承擔專門職能的地方政府。[注]卓越、邵任薇：《當代城市發(fā)展中的行政聯(lián)合趨向》，載《中國行政管理》，2002年第7期。

當代中國的城市化進程經(jīng)過了改革開放三十余年的快速發(fā)展，截至2014年底，城市化率已達到54.77%。而且，在傳統(tǒng)的長江三角洲地區(qū)、珠江三角洲地區(qū)、京津冀地區(qū)三大都市圈基礎上，開始出現(xiàn)長株潭與武漢城市群、成渝城鄉(xiāng)一體化區(qū)域等中西部大都市圈。為突破分割的區(qū)域治理模式的限制，加快推進區(qū)域經(jīng)濟社會一體化發(fā)展，2010年6月《長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》、2015年4月《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》相繼出臺，國內(nèi)跨區(qū)域的“長江經(jīng)濟帶”發(fā)展戰(zhàn)略、國際跨國(地區(qū))間的“一帶一路”發(fā)展戰(zhàn)略被提升至當代中國國家發(fā)展戰(zhàn)略高度，并成為中共十八屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》的重要內(nèi)容。

當代中國的區(qū)域治理，因區(qū)域空間規(guī)模治理問題引發(fā)了區(qū)域治理的階段性內(nèi)涵嬗變，進而呈現(xiàn)獨特的要素耦合特征與制度試錯的選擇邏輯，需要從區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃視角對區(qū)域治理政策框架體系進行頂層設計。

二、當代中國區(qū)域治理的內(nèi)涵嬗變

當代中國區(qū)域治理的內(nèi)涵演進，經(jīng)歷了從計劃經(jīng)濟體制下“行政區(qū)經(jīng)濟”到市場經(jīng)濟體制下“區(qū)域經(jīng)濟一體化”再到科學發(fā)展觀下“區(qū)域經(jīng)濟社會一體化”的階段性嬗變。

計劃經(jīng)濟體制下，不存在區(qū)域治理一說。因為是“全國一盤棋”，所有生產(chǎn)、銷售、分配、消費等均由高度集中統(tǒng)一的中央指令性計劃來完成。曾任國家經(jīng)濟體制改革委員會副主任的經(jīng)濟學家高尚全在接受采訪時，曾講述過一個關于計劃經(jīng)濟時代統(tǒng)一調(diào)配資源而引發(fā)的看似荒誕卻真實的事例：當時沈陽有兩個工廠，一個是電纜廠，屬于一機部管，另外一個是沈陽冶煉廠，由冶金部管，這兩個工廠正好隔一堵墻。電纜廠需要的銅，由一機部從外地調(diào)到沈陽，而冶煉廠生產(chǎn)出來的銅卻由冶金部分配到全國各地。本來一墻之隔的兩個廠，簽個合同就可解決資源的最優(yōu)配置問題，但由于不符合指令性計劃的各自條線管理要求，必須從外地調(diào)撥，其結(jié)果必然是造成大量的人力、物力和時間上的浪費。究其原因，在于計劃經(jīng)濟的一個基本特征就是“統(tǒng)”，通過中央部門來搞集中統(tǒng)一的經(jīng)濟，最終一直走不出“一統(tǒng)就死，一死就叫，一叫就放，一放就亂，一亂又統(tǒng)”的怪圈。[注]馬國川：《共和國部長訪談錄》，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2009年，第198頁。

改革開放后，為打破計劃經(jīng)濟體制的條塊分割弊端，走市場取向的改革發(fā)展之路，國務院提出了推進跨(行政)地區(qū)經(jīng)濟聯(lián)合和形成經(jīng)濟區(qū)的大思路。1980年，國務院作出了《關于推動經(jīng)濟聯(lián)合的暫行規(guī)定》，要求按照“揚長避短，發(fā)揮優(yōu)勢，保護競爭，促進聯(lián)合”的方針，大力促進區(qū)域經(jīng)濟合作。這是當代中國第一次在中央政府層面作出的關于形成區(qū)域經(jīng)濟區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略，標志著當代中國區(qū)域治理的內(nèi)涵進入第一個發(fā)展階段，即“行政區(qū)經(jīng)濟”階段。

“行政區(qū)經(jīng)濟”意味著在計劃濟經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型過程中，區(qū)域經(jīng)濟由縱向運行系統(tǒng)向橫向運行系統(tǒng)轉(zhuǎn)變時，所出現(xiàn)的基于行政區(qū)劃的、具有過渡性質(zhì)的區(qū)域經(jīng)濟類型，其典型特征有：地方政府經(jīng)濟行為主導經(jīng)濟發(fā)展，生產(chǎn)要素跨行政區(qū)流動困難，產(chǎn)業(yè)同構(gòu)現(xiàn)象嚴重。[注]劉君德：《中國行政區(qū)劃的理論與實踐》，上海：華東師范大學出版社，1996年，第93-94頁。1982年12月22日國務院決定成立上海經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃辦公室，劃定以上海為中心，包括蘇州、無錫、常州、南通和杭州、嘉興、湖州、寧波(后來又增加紹興)等城市在內(nèi)的上海經(jīng)濟區(qū)為國內(nèi)第一個跨省市綜合性經(jīng)濟區(qū)，這標志著“行政區(qū)經(jīng)濟”從理念走向?qū)嵺`。

“區(qū)域經(jīng)濟一體化”是當代中國區(qū)域治理內(nèi)涵嬗變的第二個階段。一國范圍內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟一體化是指在一個主權(quán)國家范圍內(nèi)，地域上較接近或地理、文化特征較相似的省區(qū)之間、省內(nèi)各地區(qū)之間、城市之間，按照區(qū)域發(fā)展總體目標，充分發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢，通過合理的地域分工，在全區(qū)域內(nèi)優(yōu)化配置各種要素，提高資源使用效率，推動區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，以提高區(qū)域總體效益、促進區(qū)域共同繁榮的動態(tài)過程。[注]宋巨盛：《長三角區(qū)域經(jīng)濟一體化研究》，載《當代財經(jīng)》，2003年第2期。區(qū)域經(jīng)濟一體化的內(nèi)容一般包括六大方面：交通等基礎設施與信息的一體化、產(chǎn)業(yè)一體化、市場一體化、生態(tài)環(huán)境一體化、政策與制度一體化、形態(tài)一體化。在當代中國區(qū)域治理的實踐中，在單一制國家結(jié)構(gòu)形式缺乏地方自治基礎、壓力型政府績效評估體系難以催生跨區(qū)域政府合作的真正動力、跨區(qū)域政府合作的共識還沒有真正形成等多重因素的交織約束下，[注]唐亞林：《長三角城市政府合作體制反思》，載《探索與爭鳴》，2003年第8期。區(qū)域經(jīng)濟一體化進程仍然停留在通過中央有關部門的宏觀規(guī)劃與調(diào)配，側(cè)重于交通一體化等硬件建設，而難以在產(chǎn)業(yè)一體化、政策與制度一體化等軟件建設上取得突破性進展的層面。

2003年11月，中共十六屆三中全會在《關于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》中提出“樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀”，堅持“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展和對外開放”的“五大統(tǒng)籌目標”，昭示著區(qū)域治理的內(nèi)涵嬗變進入到了第三個發(fā)展階段，即“區(qū)域經(jīng)濟社會一體化”階段?！皡^(qū)域經(jīng)濟社會一體化”是指在推進區(qū)域治理過程中，改變過去只重經(jīng)濟發(fā)展而忽視社會發(fā)展、只重區(qū)域經(jīng)濟一體化而忽視區(qū)域經(jīng)濟社會一體化的傾向，更加注重將經(jīng)濟發(fā)展與區(qū)域經(jīng)濟一體化的成果造福于區(qū)域民眾的社會福祉的提升，大力推進區(qū)域公共服務標準化與均等化進程，通過經(jīng)濟發(fā)展與社會發(fā)展的有機互動，建構(gòu)區(qū)域經(jīng)濟社會一體化發(fā)展的新型動力，并塑造區(qū)域治理的新型發(fā)展空間。

三、當代中國區(qū)域治理的要素耦合特征

當代中國的區(qū)域治理，一方面需要積極回應區(qū)域經(jīng)濟社會一體化引發(fā)的跨域公共事務協(xié)同化問題，另一方面需要面對因區(qū)域空間規(guī)模拓展而引發(fā)的生產(chǎn)要素等資源配置、區(qū)域經(jīng)濟社會一體化水平提升以及更大范圍、更多層次區(qū)域治理空間復合等問題。

世界銀行2009年世界發(fā)展報告《重塑世界經(jīng)濟地理》針對區(qū)域空間規(guī)模治理問題提出了三大耦合要素，即：體現(xiàn)區(qū)域空間規(guī)模、人口分布、經(jīng)濟發(fā)展與生活水準等的居住區(qū)密度，體現(xiàn)資源要素等集中程度的城市群距離，體現(xiàn)生產(chǎn)與生活融合、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展融入全球市場的區(qū)域分割程度。由于經(jīng)濟發(fā)展在一國經(jīng)濟發(fā)展過程中會呈現(xiàn)從低收入水平向高收入水平演化的狀況，由此必然帶來生產(chǎn)的日趨集中，生產(chǎn)者會青睞一些大城市及其周邊地區(qū)、沿海發(fā)達地區(qū)，也必然造成區(qū)域發(fā)展不平衡狀況的加劇。這就需要通過有效的公共政策與制度創(chuàng)新，促進不同地區(qū)人們生活水平的趨同，其根本出路就在于區(qū)域經(jīng)濟一體化。因此，世界銀行認為，不平衡的經(jīng)濟增長與和諧性發(fā)展可以并行不悖、相輔相成。[注]世界銀行：《重塑世界經(jīng)濟地理》，北京：清華大學出版社，2009年，第1-19頁。

綜觀當代中國改革開放以來的經(jīng)濟發(fā)展歷程，因資源稟賦、基礎設施、工業(yè)基礎、社會文化條件等綜合因素的約束，基本上遵循了由東到西逐步推進、梯度發(fā)展的發(fā)展戰(zhàn)略，形成了沿海、沿江、內(nèi)陸梯次開放，橫向化與差異化兼具的平面發(fā)展格局，在一定程度上又進一步強化了原本就存在的區(qū)域分割發(fā)展與城鄉(xiāng)不平衡發(fā)展的不平衡發(fā)展格局。

與此同時，20世紀80年代中后期率先起航的長江三角洲區(qū)域發(fā)展、珠江三角洲區(qū)域發(fā)展、環(huán)渤海灣地區(qū)(京津冀地區(qū))區(qū)域發(fā)展三大都市圈引領的大都市圈發(fā)展戰(zhàn)略，20世紀90年代中后期推進的西部大開發(fā)、東北老工業(yè)基地振興、中部地區(qū)崛起、東部地區(qū)率先發(fā)展的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，21世紀初提出的成渝城鄉(xiāng)一體化區(qū)域、長株潭與武漢城市群、海西經(jīng)濟區(qū)、黃河三角洲區(qū)域、圖們江合作開發(fā)區(qū)域、關中—天水經(jīng)濟區(qū)等跨區(qū)域經(jīng)濟社會一體化發(fā)展戰(zhàn)略，以及21世紀10年代提出的“長江經(jīng)濟帶”“一帶一路”跨區(qū)域跨國(地區(qū))協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，共同型構(gòu)了當代中國區(qū)域治理的多層次、立體化、協(xié)調(diào)化區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略。

在當代中國經(jīng)濟發(fā)展走向穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、抓創(chuàng)新、促開放的“經(jīng)濟新常態(tài)”格局下，當代中國區(qū)域治理的多層次、立體化、協(xié)調(diào)化區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，一方面為區(qū)域空間規(guī)模治理提供新的價值引領，另一方面不斷推動區(qū)域治理核心要素的轉(zhuǎn)換、重組與復合，并推動城市產(chǎn)業(yè)的不斷集聚與變化、城市群空間的不斷演化與擴展、區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的不斷演進與分化三者的有機互動，即通過區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與升級、區(qū)域大中小城市群與小城鎮(zhèn)的發(fā)展、區(qū)域經(jīng)濟社會一體化發(fā)展“三位一體”要素的耦合，共同塑造區(qū)域治理協(xié)調(diào)發(fā)展的新圖景。

從區(qū)域治理協(xié)調(diào)發(fā)展的新圖景視角觀之，區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與升級主要在于追求更高質(zhì)量的發(fā)展。根據(jù)國土主體功能區(qū)的規(guī)劃，結(jié)合區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的特色，實施嚴格的市場準入和環(huán)境保護，通過東中西部地區(qū)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理分工、調(diào)整轉(zhuǎn)移和主動升級，塑造區(qū)域治理的可持續(xù)發(fā)展動力。區(qū)域大中小城市群與小城鎮(zhèn)的發(fā)展主要在于追求更協(xié)調(diào)的發(fā)展。根據(jù)資源環(huán)境承載力來調(diào)節(jié)城市規(guī)模，促進大中小城市群與小城鎮(zhèn)合理分工、功能互補、集約發(fā)展，加快戶籍人口城鎮(zhèn)化率，切實改變農(nóng)村社會以基礎設施、教育、醫(yī)療、社保、就業(yè)為核心的公共服務初始水平普遍低下的狀況，構(gòu)建集產(chǎn)業(yè)發(fā)展、就業(yè)方式、公共服務、人居環(huán)境和公共交往五位于一體的新型城鄉(xiāng)發(fā)展平臺。區(qū)域經(jīng)濟社會一體化的發(fā)展主要在于追求更人性化的發(fā)展。發(fā)展的一切目的是為了人。根據(jù)共享發(fā)展的要求，將經(jīng)濟發(fā)展與社會發(fā)展一體化規(guī)劃、一體化推進，在提升經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量的同時，不斷增強公共服務的供給水平和供給能力，不斷增進人民群眾的公共福祉，共建力有所用、心有所安的和諧社會。

區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與升級是推進當代中國區(qū)域治理的根本動力，區(qū)域大中小城市群與小城鎮(zhèn)的發(fā)展是推進當代中國區(qū)域治理的有效手段，區(qū)域經(jīng)濟社會一體化是推進當代中國區(qū)域治理的本質(zhì)要求。產(chǎn)業(yè)升級、城市群發(fā)展、區(qū)域經(jīng)濟社會一體化“三位一體”核心要素的耦合，既有機統(tǒng)一于當代中國區(qū)域治理的歷史進程，又有機統(tǒng)一于當代中國社會主義現(xiàn)代化建設歷史進程。

四、當代中國區(qū)域治理的制度試錯邏輯

當代中國的區(qū)域治理經(jīng)歷了一個制度試錯的累積性發(fā)展過程，一方面表現(xiàn)在發(fā)展思維的更新上，另一方面表現(xiàn)為制度安排的選擇上，并由此實現(xiàn)了區(qū)域治理的兩大歷史性飛躍：一是從最初的迷戀用自上而下的中央政府權(quán)威來對區(qū)域治理進程進行行政干預，轉(zhuǎn)到推進區(qū)域內(nèi)各城市政府間的自發(fā)聯(lián)合與自愿合作；二是從各城市政府間的自發(fā)聯(lián)合與自愿合作，轉(zhuǎn)到在各級政府組織間、各行業(yè)協(xié)會間、各民間組織間等建立以“準非政府組織”形式運作的制度化機制。

在發(fā)展思維的更新上，首先，為突破計劃經(jīng)濟體制下“行政區(qū)經(jīng)濟”的藩籬，20世紀80年代初國務院及有關部門通過行政手段的方式，以上海為中心，專門辟出了包括上海、江蘇與浙江兩省的部分地區(qū)在內(nèi)的跨省市綜合經(jīng)濟區(qū)——“上海經(jīng)濟區(qū)”，并率先成立了專門從事區(qū)域規(guī)劃和行政協(xié)調(diào)職能、作為中央政府派出機構(gòu)的“上海經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃辦公室”。雖然這一跨地區(qū)的行政協(xié)調(diào)機構(gòu)對于推進長江三角洲區(qū)域治理起到了一定的促進作用，但終究無以應對“諸侯經(jīng)濟”的博弈困境，在20世紀80年代末走向了解體和消亡。

其次，1992年當代中國提出了建立社會主義市場經(jīng)濟體制的戰(zhàn)略目標，“區(qū)域經(jīng)濟一體化”又被提上了區(qū)域治理的議事日程。鑒于過往通過行政手段來推進區(qū)域經(jīng)濟一體化的諸多經(jīng)驗和教訓，1992年上海、江蘇、浙江的省級城市、副省級城市與地級城市的市經(jīng)協(xié)委(辦)自發(fā)聯(lián)合成立了“長江三角洲14城市協(xié)作辦(委)主任聯(lián)系會”，后改名為“長江三角洲城市經(jīng)濟協(xié)調(diào)會”，試圖通過自愿合作的方式推進長江三角洲區(qū)域治理的發(fā)展進程。如今這一各城市政府間自愿合作組織形式，不僅在專題合作、項目合作、標準互認、政策聯(lián)動、共識研討等領域取得了許多“看得見摸得著”的實打?qū)嵆晒?，而且其組織成員也已輻射到包括安徽相關地級城市在內(nèi)的泛長江三角洲地區(qū)，從而有力地推動了區(qū)域治理空間規(guī)模的拓展。

最后，在“統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展”的基礎上，邁向了“區(qū)域協(xié)同發(fā)展”，進入了一國范圍內(nèi)區(qū)域治理內(nèi)涵的最高層次——“區(qū)域經(jīng)濟社會一體化”。2013年中共十六屆三中全會《關于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》提出了“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展和對外開放”的“五大統(tǒng)籌目標”，在此基礎上，中共十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》進一步提出了“建立和完善跨區(qū)域城市發(fā)展協(xié)調(diào)機制”以及“區(qū)域性公共服務作為地方事權(quán)。對于跨區(qū)域且對其他地區(qū)影響較大的公共服務，中央通過轉(zhuǎn)移支付承擔一部分地方事權(quán)支出責任”等新要求。 2015年中共中央政治局審議通過的《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》就是這一戰(zhàn)略思維的具體體現(xiàn)(不再是區(qū)域規(guī)劃，而是協(xié)同發(fā)展規(guī)劃)。該規(guī)劃綱要不僅要求京津冀協(xié)同發(fā)展在調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)等方面走出一條內(nèi)涵集約發(fā)展的新路子，探索出一種人口經(jīng)濟密集地區(qū)優(yōu)化開發(fā)的模式，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，形成新增長極；而且要求在京津冀交通一體化、生態(tài)環(huán)境保護、產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)移等重點領域率先取得突破，并通過加快破除體制機制障礙，推動要素市場一體化，加快公共服務一體化改革。[注]《中共中央政治局召開會議審議〈京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要〉》，載《人民日報》，2015年5月1日。

在制度安排的選擇上，一方面表現(xiàn)為三大轉(zhuǎn)變：一是從重區(qū)域治理組織形式化傾向向重區(qū)域治理組織形式的非政府組織傾向之轉(zhuǎn)變；二是從重主題合作的選擇到重合作機制的構(gòu)建之轉(zhuǎn)變；三是從有選擇性的試錯式合作到整體性規(guī)劃與治理之轉(zhuǎn)變。[注]唐亞林：《長江三角洲區(qū)域治理的理論與實踐》，上海：復旦大學出版社，2014年，第204-211頁。另一方面，對于區(qū)域治理的內(nèi)容層次選擇上，開始形成以交通、信息與標準一體化為先導的跨區(qū)域重大基礎設施建設一體化——以產(chǎn)業(yè)差異化分工、互補與升級為重點的跨區(qū)域政策體系一體化——以社會就業(yè)、義務教育、公共衛(wèi)生、社會保障等民生事業(yè)為核心的跨區(qū)域公共服務與政府治理制度一體化的三層次區(qū)域治理內(nèi)容新框架，且呈現(xiàn)由低到高、由易到難、由單一到綜合的立體化架構(gòu)。

當代中國區(qū)域治理的制度試錯邏輯，一方面立基于區(qū)域治理的內(nèi)涵嬗變軌跡，一方面立基于區(qū)域治理的產(chǎn)業(yè)升級、城市群發(fā)展、區(qū)域經(jīng)濟社會一體化“三位一體”核心要素的耦合機理，再一方面立基于區(qū)域治理事務復雜性與制度創(chuàng)新艱難性的交織實踐，三者互為推動，共同催生了基于中國特色的區(qū)域治理發(fā)展之路。

五、用區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃統(tǒng)領區(qū)域協(xié)同治理新圖景

由區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與升級、區(qū)域大中小城市群與小城鎮(zhèn)發(fā)展、區(qū)域經(jīng)濟社會一體化而型構(gòu)的當代中國區(qū)域治理“三位一體”新圖景，既為當代中國的區(qū)域協(xié)同發(fā)展催生發(fā)展新空間，又為區(qū)域協(xié)同發(fā)展培育發(fā)展新動力，反過來又用發(fā)展新動力去開辟更大的區(qū)域治理發(fā)展新空間。

當代中國區(qū)域治理需要站在“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”發(fā)展理念的新的歷史起點，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展一體化目標，就需要突破傳統(tǒng)區(qū)域治理的體制機制障礙，從區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃頂層設計視角，重構(gòu)促進區(qū)域協(xié)同治理的政策框架體系。

區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃是區(qū)域協(xié)同治理的起點和基礎。一個富有戰(zhàn)略目標的且事關長遠的區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃，既能詳細地說明區(qū)域治理的基本任務，布置完成該任務的長期基本目標并安排完成這些目標所需要的各種資源，又有助于區(qū)域內(nèi)各類政府組織、市場組織、非政府組織等有效地保持正確的發(fā)展方向，并不因為區(qū)域內(nèi)各機構(gòu)負責人的更迭而發(fā)生目標位移。[注]財政部財政科學研究所《績效預算》課題組：《美國政府績效評價體系》，上海：經(jīng)濟管理出版社，2004年，第36頁。

既包括區(qū)域戰(zhàn)略目標又包括區(qū)域戰(zhàn)略目標實現(xiàn)的支持條件的區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃，對于區(qū)域協(xié)同治理的政策框架體系的價值在于三方面：一是區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃是屬于整個區(qū)域范圍的規(guī)劃，而不僅僅是局部范圍；二是區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃的戰(zhàn)略政策框架，既覆蓋有明確愿景和使命的區(qū)域總規(guī)劃，又涵蓋服務于特定目的的主要發(fā)展項目；三是區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃聚焦戰(zhàn)略的優(yōu)先次序問題，將重點置放于戰(zhàn)略方向、戰(zhàn)略目標與戰(zhàn)略規(guī)劃之間的有機平衡，置放于經(jīng)濟、環(huán)境與社會目標的一致性考量，置放于不同利益群體的影響與訴求平衡，而不去關注具體政策的細節(jié)。[注][英]彼得·紐曼、安迪·索恩利：《規(guī)劃世界城市：全球化與城市政治》，劉曄等譯，上海：上海人民出版社，2012年，第142頁。從此角度上講，區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃也可被看成為一種新型政策工具，是構(gòu)成區(qū)域治理的重要方式。

從區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃頂層設計視角來重構(gòu)促進區(qū)域協(xié)同治理的政策框架體系，其關鍵在于建構(gòu)無空間區(qū)別機制的公共政策框架體系，即將推進區(qū)域協(xié)同治理的所有工具如公共制度、基礎設施、激勵措施均納入該框架之中。其中，公共制度包括影響土地、勞動力和國際貿(mào)易的規(guī)章制度，通過稅收和轉(zhuǎn)移機制提供的教育、健康、衛(wèi)生和社會保障等社會服務制度；基礎設施包括公路、鐵路、機場、港口和通信體系等促進商品、服務、人員國內(nèi)國際流動和觀念交流的設施；激勵措施包括清除貧民區(qū)計劃、針對制造業(yè)公司的財政激勵措施、貧窮國家在發(fā)達國家市場中的貿(mào)易優(yōu)先準入等。[注]世界銀行：《重塑世界經(jīng)濟地理》，北京：清華大學出版社，2009年，第1-22頁。

對于當代中國來說，重構(gòu)促進區(qū)域協(xié)同治理的政策框架體系，就是要對已經(jīng)形成的“跨區(qū)域重大基礎設施建設一體化——跨區(qū)域政策體系一體化——跨區(qū)域公共服務與政府治理制度一體化”三層次區(qū)域治理內(nèi)容進行重新優(yōu)化，加強基礎設施的互聯(lián)互通與共建共享的政策整合力度，提升公共服務均等化的制度保障力度，實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展整體規(guī)劃的干預措施，最終形成區(qū)域協(xié)同治理的新格局。