云南省對東南亞的地方公共外交研究

金東黎

（紅河學(xué)院政治學(xué)與國際關(guān)系學(xué)院，云南蒙自661199）

云南省對東南亞的地方公共外交研究

金東黎

（紅河學(xué)院政治學(xué)與國際關(guān)系學(xué)院，云南蒙自661199）

公共外交是地方政府職能在全球化時(shí)代的新發(fā)展，是對傳統(tǒng)國家外交的補(bǔ)充。在一帶一路戰(zhàn)略深入推進(jìn)的大背景下，云南省處于聯(lián)系東南亞和內(nèi)陸諸省的樞紐地位，具有其它省份所不具備地緣政治、經(jīng)濟(jì)和人文優(yōu)勢。但同時(shí)也存在著地方政府角色定位不明、鄰國對中國心存疑慮、經(jīng)濟(jì)發(fā)展競爭性不足等制約因素。云南省只有明確定位，提高經(jīng)濟(jì)競爭力，加強(qiáng)對有關(guān)人員的培訓(xùn)，才能發(fā)揮自身對東南亞公共外交的優(yōu)勢，同時(shí)爭取中央對云南的支持。

地方政府；東南亞；公共外交

在傳統(tǒng)的國際關(guān)系理論中，外交只存在于主權(quán)國家之間。但是，隨著全球化和相互依賴的日益發(fā)展，國際關(guān)系行為體日益多元化，不僅國家，各種國際組織甚至某些經(jīng)濟(jì)或地緣地位重要的地方政府也日益被各國接受為國際關(guān)系的行為體，國際交往不再局限于主權(quán)國家之間，從而出現(xiàn)了國家間外交、國家與國際組織間的外交、各國地方政府之間的公共外交等多種形式外交并存的局面。

地方政府的公共外交研究雖然國外20世紀(jì)90年代就有研究，但在國內(nèi)尚屬較新的研究領(lǐng)域。目前國內(nèi)該領(lǐng)域研究成果較為突出的主要集中于上海、北京、廣州等一些發(fā)達(dá)省市，在諸如云南這樣西部邊疆省份尚不多見。雖然從經(jīng)濟(jì)方面來講，云南省尚非常落后，然而從地緣政治角度講，云南省毗鄰越南、老撾、緬甸三國，與柬埔寨、泰國、孟加拉國、印度是近鄰，是東南亞、南亞和中國內(nèi)地省份的結(jié)合部，而且是一帶一路戰(zhàn)略南線的樞紐，戰(zhàn)略地位十分重要。因此云南省承擔(dān)的公共外交功能實(shí)際上遠(yuǎn)超內(nèi)地一些發(fā)達(dá)省市以經(jīng)濟(jì)為主的地方公共外交，這也是本文在此研究云南省地方公共外交的意義所在。

一、東南亞對中國的戰(zhàn)略地位與云南的區(qū)位優(yōu)勢

（一）東南亞的戰(zhàn)略地位

東南亞資源豐富，和云南存在著密切的人文交流和聯(lián)系，有著長達(dá)4 000多km的共同邊界，是中國實(shí)施兩洋戰(zhàn)略和一帶一路戰(zhàn)略的重要通道，對中國的邊疆安全和社會(huì)穩(wěn)定具有重要意義。

首先，東南亞地區(qū)是中國西南的屏障，將中國與可能存在的敵對勢力隔離開來，具有地緣安全意義。東南亞沒有過于強(qiáng)大的國家，難以與中國抗衡，通過云南省的地方政府公共外交和東南亞各國地方政府建立友好關(guān)系，有助于促進(jìn)中國和這些國家友好關(guān)系的發(fā)展，對中國的安全具有極其重要的作用。在美國重返亞太的背景下，東南亞各國是美國爭取的重要對象，這將對一帶一路戰(zhàn)略、中印孟緬經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)和兩洋戰(zhàn)略的建設(shè)產(chǎn)生極為消極的影響，近期緬北的沖突和中緬關(guān)系的生變即有明顯美國因素插手的跡象［1］。如果對上述現(xiàn)象不重視，則中國必將在利益上遭受嚴(yán)重?fù)p失。

其次，東南亞地區(qū)和中國具有重要的人文交流和聯(lián)系。在云南省25個(gè)少數(shù)民族中有16個(gè)是跨境而居的。這些人文聯(lián)系既可以成為連接雙方交往的紐帶和橋梁，也可以成為阻礙雙方友好交流和來往的阻力。前者諸如中越、中老、中緬邊界的跨境友好交流，泰國華人華裔對促進(jìn)中泰兩國友好往來的促進(jìn)作用。后者如果敢問題在中緬雙方民眾間引起的對抗情緒，這反過來又導(dǎo)致了中緬不信任情緒的上升［1］。

再次，東南亞地區(qū)自然資源豐富，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，與我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有較強(qiáng)的互補(bǔ)性。東南亞地區(qū)礦產(chǎn)資源比較豐富，“主要礦產(chǎn)包括：石油、天然氣、煤、銅、金、鎳、鋁、錫、鈦，銻、銀、鉀鹽、石膏、重晶石和磷，以及鐵、鋅、鉛、鉻、錳、鈷、高嶺土和膨潤土等”［2］，這些礦產(chǎn)資源對于我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展極為重要。而中國出口東南亞的商品主要是服裝、機(jī)電化工產(chǎn)品及運(yùn)輸設(shè)備。這種經(jīng)濟(jì)上的互補(bǔ)性使得東南亞在中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占據(jù)重要的地位。

（二）云南省開展對東南亞地方外交的優(yōu)勢

云南作為西南邊疆大省，在中國整體對東南亞開放和一帶一路戰(zhàn)略推進(jìn)過程中，扮演著友好使者和橋梁紐帶的作用。在新的歷史時(shí)期，云南省在開展東南亞外交工作時(shí)擁有多方面的優(yōu)勢。

1.云南省在新的歷史時(shí)期所面臨的機(jī)遇

作為西部邊疆省，云南雖然毗鄰越、老、緬三國，擁有4 000多km的邊界，但區(qū)位優(yōu)勢潛能一直沒有得到很好的發(fā)揮。2013年9月和10月，國家主席習(xí)近平分別提出建設(shè) “新絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”和 “21世紀(jì)海上絲綢之路”的戰(zhàn)略構(gòu)想，又在中央周邊外交座談會(huì)提出要秉承 “親、誠、惠、榮”的理念，打造和周邊國家的命運(yùn)共同體和利益共同體，意味周邊外交取得了和大國外交同等重要的地位。這使邊疆大省云南站到了新的歷史起點(diǎn)上，面臨著前所未有的機(jī)遇。在 “一帶一路”的規(guī)劃中，云南省的發(fā)展空間進(jìn)一步被打開［3］。西部十大城市群之一的滇中城市群 （昆明、曲靖、玉溪、楚雄）在 “一帶一路”戰(zhàn)略規(guī)劃中被定位為中國面向東南亞區(qū)域合作的重要城市群［4］。充分顯示了中央對云南地位和作用的認(rèn)可。

2.云南省在東南亞外交工作中的地緣優(yōu)勢

云南省直接鄰接越南、老撾、緬甸，并與泰國、柬埔寨相近，是中國面向東南亞的門戶，戰(zhàn)略地位十分重要。作為中國面向東南亞、南亞的門戶和樞紐，云南省建設(shè)了四通八達(dá)的水路、公路、鐵路和航路。在2000年，中老緬泰四國簽署通商協(xié)定，建立了瀾滄江—湄公河國際航運(yùn)，將之前中老、中緬的航運(yùn)范圍進(jìn)一步擴(kuò)大到四國水域，該航道已經(jīng)成為中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)中發(fā)揮重大作用的水運(yùn) “黃金大通道”［5］。2014年，云南省完成高速公路500億元投資，全省高速公路通車?yán)锍?015年年底將達(dá)到4 500 km。目前云南的鐵路里程約3 000 km，在建的國際大通道——泛亞鐵路更是將云南省與東南亞國家緊密地聯(lián)系起來。昆明長水國際機(jī)場作為全球百強(qiáng)機(jī)場之一，是中國面向東南亞、南亞和連接歐亞的國家門戶樞紐機(jī)場。全方位交通設(shè)施的建設(shè)使云南省在連接中國內(nèi)地與東南亞、南亞國家之間發(fā)揮了越來越重要的作用［1］。

3.云南省在東南亞外交工作中的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢

“據(jù)昆明海關(guān)統(tǒng)計(jì)，2014年云南省外貿(mào)進(jìn)出口額1 819.8億元人民幣，較上年增長16.2%，而同期全國增長僅為2.3%?！痹谠颇鲜∵M(jìn)出口總量中，僅僅對東南亞國家的貿(mào)易額就達(dá)到879.3億元，占到全省外貿(mào)額的48.3%［6］。在全國外貿(mào)局勢呈現(xiàn)低迷的狀態(tài)下，唯獨(dú)云南省的外貿(mào)局勢仍然呈現(xiàn)快速增長態(tài)勢，其中非常重要的原因是云南省與東南亞國家日益緊密的經(jīng)貿(mào)往來，使云南省的經(jīng)濟(jì)不僅沒有受到全國經(jīng)貿(mào)低迷的影響，反而一直保持著增長強(qiáng)勢。由此可見東南亞各國是云南省對外貿(mào)易的重要合作伙伴，對于云南省經(jīng)貿(mào)的發(fā)展起到了關(guān)鍵性的促進(jìn)作用。

4.云南省在東南亞外交工作中的民族優(yōu)勢

云南省有16個(gè)少數(shù)民族與東南亞國家跨境而居。按照中國的劃分標(biāo)準(zhǔn)，在中國云南與越南邊境線上生活著13個(gè)跨境少數(shù)民族，分別為壯族、傣族、布依族、苗族、瑤族、漢族、彝族、哈尼族、拉祜族、仡佬族、京族、回族、布朗族［7］。中國云南與老撾邊境之間存在7個(gè)跨境而居的民族，包括拉祜族、哈尼族、彝族、漢族、傣族、苗族和瑤族［8］。在云南省與緬甸之間的邊境上，也是多民族跨國而居，有景頗族、阿昌族、怒族、獨(dú)龍族、傈僳族、哈尼族、布朗族、佤族、傣族、拉祜族、德昂族，甚至還有未被完全識別的克木人［9］。大量生活在云南省與越、老、緬邊境的同源民族擁有相同的語言、文化、風(fēng)俗習(xí)慣，相互之間認(rèn)同度較高，邊民之間的通婚也較為頻繁。在這樣一種民族分布狀態(tài)下，中國和東南亞相鄰國家民間的相互認(rèn)同感較高，為中國和東南亞國家之間的交流奠定了良好的民間基礎(chǔ)。

5.云南省在東南亞外交工作中的文化優(yōu)勢

云南省在東南亞外交中的文化優(yōu)勢依托于中國文化相對于東南亞國家文化的優(yōu)勢。在深厚的中華傳統(tǒng)文明的滋養(yǎng)下，中國的書籍、影視、動(dòng)漫與東南亞國家相比都極具吸引力。近十年來東南亞來華留學(xué)生一直保持著強(qiáng)勁的增長勢頭，由2000年約3 300人增加至2011年的5.48萬人，11年間增加了近17倍［10］?！皳?jù)統(tǒng)計(jì)，目前在云南省內(nèi)各大院校求學(xué)的東盟留學(xué)生已超出1 300人次，并正以每年30%的比例遞增?！保?1］悠久的歷史、深厚的文化底蘊(yùn)，先進(jìn)的教學(xué)理念，這些都是吸引東南亞留學(xué)生的重要因素。而且有能力來中國留學(xué)的學(xué)生往往在本國是由一定影響力的家族產(chǎn)生的，又受到了較高的教育，其社會(huì)活動(dòng)能力和影響力將會(huì)較高，對于加強(qiáng)對華聯(lián)系將會(huì)更有效。

二、云南省在東南亞外交工作中的制約因素

（一）省級地方政府在國家外交工作中的角色定位不明確

省級地方政府的外交權(quán)力是在中央政府的默認(rèn)下行使的，既沒有明確的授權(quán)，又沒有明確的禁止，地方政府的角色定位不清晰。但是隨著全球化的不斷深入，國際化和地方分權(quán)的趨勢日益發(fā)展，因此地方政府的作用正在逐漸凸現(xiàn)出來。在新疆、黑龍江、云南、廣西等邊疆省份，省級政府正日益參與到了對外交往的事務(wù)中去。但是，外交權(quán)力的行使在法律層面上依舊歸中央所掌握。地方政府不具有明確的外交任務(wù)和職責(zé)，因此地方政府開展工作持續(xù)性和目標(biāo)性難以確保。對于發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)等效益明顯的工作積極性較高，而對于樹立國家形象、傳播意識形態(tài)等抽象的有利于國家發(fā)展但是對地方?jīng)]有顯著作用的工作，地方政府的工作積極性難以充分調(diào)動(dòng)。

（二）部分東南亞國家對于中國心存疑慮

造成上述局面主要有歷史和現(xiàn)實(shí)兩個(gè)原因。第一歷史上曾存在的紛爭造成的對華不信任感，使得有些國家對華存在恐懼和防范之心，這一點(diǎn)在緬甸表現(xiàn)的尤為突出。由于上世紀(jì)緬甸的排華和中國對緬共的支持，以致于緬甸對中國難有真正的信任。近幾年緬甸向美國的靠近其實(shí)既是源于對中國的不信任和防范。另外更重要的原因是領(lǐng)土爭端，但是這些爭端主要存在于海上，除越南外，與云南省相毗鄰的國家均與中國沒有領(lǐng)土爭端，而且即使越南也業(yè)已與中國劃定陸地疆界。但是，領(lǐng)土爭端給雙方造成的不信任感還是給雙方地方政府開展公共外交造成不容忽視的障礙。

（三）經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的競爭性因素在某種程度上制約了云南省經(jīng)濟(jì)的發(fā)展

作為發(fā)展中國家，中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展很大程度上要靠制造業(yè)來推動(dòng)。大量的人力資源是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大優(yōu)勢。然而，隨著劉易斯拐點(diǎn)的到來，中國的人口紅利正在逐漸消失，中國工人的工資大幅度提升，而與此同時(shí)東南亞國家的工資水平則相對較低，越南、緬甸等國家的工人工資僅為中國的1／2甚至1／3。為了節(jié)約成本，不僅一批外資企業(yè)開始出現(xiàn)向東南亞國家轉(zhuǎn)移，甚至中國的部分企業(yè)也開始外遷。中國的低端制造業(yè)正在面臨東南亞南亞國家的追擊。而同時(shí)，歐美國家正在提出制造業(yè)的回歸，對中國的高端制造業(yè)造成了競爭壓力。這是同樣作為發(fā)展中國家在發(fā)展經(jīng)濟(jì)中所難以避免的問題，而作為與東南亞國家相鄰的云南省所受沖擊更加明顯。

三、提升云南省在東南亞外交工作效能的途徑分析

作為中央政府外交的補(bǔ)充，云南省應(yīng)充分發(fā)揮本身的優(yōu)勢，認(rèn)識自身的不足，積極主動(dòng)地探索公共外交的路徑，通過加強(qiáng)與東南亞國家的聯(lián)系，因勢而為，在與國家總體戰(zhàn)略目標(biāo)發(fā)展自身。

（一）明確地方政府在外交事務(wù)中的作用，將地方政府的外交工作制度化

在中國的大多數(shù)省份，政府的外交工作沒有清晰的地位和責(zé)任，于是外交工作的開展主要靠政府官員對于外交工作的個(gè)人理解來進(jìn)行。然而隨著時(shí)代的發(fā)展，地方政府正在越來越深刻地卷入到外交事務(wù)中去。為了適應(yīng)這一變化，一些省市已經(jīng)開始著手制定相應(yīng)的制度來與之相適應(yīng)。繼上海和廣東與2011年成立了公共外交協(xié)會(huì)之后，揚(yáng)州于2013年也成立了公共外交協(xié)會(huì)，采用官方主導(dǎo)、官民共建的方式將公共外交工作推向深入。這一部門的設(shè)置適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的變化，對于其他的省市也有重要的借鑒意義。另一方面，國家總體和地方外交工作都是國家外交工作的組成部分，因此地方外交工作任務(wù)和工作職責(zé)也必須納入到地方政府各部門的工作范圍內(nèi)，將地方外交工作用制度化的規(guī)范建立起來。

（二）加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整及產(chǎn)業(yè)升級，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)的互補(bǔ)性

云南省緊鄰東南亞國家，在東南亞經(jīng)濟(jì)倒逼之下，唯有通過加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級來對抗。首先，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)、輕工業(yè)、重工業(yè)、服務(wù)業(yè)之間的平衡，使眾多產(chǎn)業(yè)均衡發(fā)展，拉動(dòng)內(nèi)需，實(shí)現(xiàn)內(nèi)需與外需的平衡；其次，加強(qiáng)政府的監(jiān)管力度，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)的升級，提升產(chǎn)品的層次，增加產(chǎn)品的科技附加值，使 “中國制造”丟掉“山寨產(chǎn)品”的這頂帽子，使云南省的產(chǎn)品往精品方向發(fā)展；最后，充分有效利用臨近東南亞的優(yōu)勢，增強(qiáng)經(jīng)貿(mào)往來，充分利用東南亞的資源。

（三）加強(qiáng)地方官員以及高校教師對于外交事務(wù)的訓(xùn)練

地方官員和高校教師對于地方外交工作不夠重視主要是由于個(gè)人素養(yǎng)和考評機(jī)制兩個(gè)方面原因造成的。因此，要想加強(qiáng)地方政府參與外交工作的力度，增強(qiáng)云南省和國家在東南亞國家的影響力，也要從這兩個(gè)方面努力。一方面，充分利用省委黨校、行政學(xué)院等專門的機(jī)構(gòu)，對官員和高校教師進(jìn)行培訓(xùn)，使其能夠有清醒的頭腦認(rèn)識和處理東南亞國家的事務(wù)，認(rèn)識到對東南亞留學(xué)生進(jìn)行中國友好和平發(fā)展教育、意識形態(tài)傳遞的重要性。另一方面，制定相應(yīng)的考評機(jī)制，將外交事務(wù)的考評納入到官員和教師的考評機(jī)制中，促使其拓展思維，將工作的范圍進(jìn)一步延伸至傳統(tǒng)范圍之外。

［1］趙衛(wèi)華.云南省在構(gòu)建與周邊國家新型外交關(guān)系中的角色和作用［J］.云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2014（6）：123－125.

［2］宋國明.東盟礦業(yè)投資環(huán)境 ［J］.國土資源情報(bào)，2011（12）：21－27，50.

［3］趙衛(wèi)華.新絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的機(jī)遇與挑戰(zhàn)——一種基于地緣政治視角的思考 ［J］.武漢科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2015（5）：513－518.

［4］張熙.借助國家戰(zhàn)略，打造起飛平臺(tái) ［J］.中國農(nóng)村金融，2014（15）：73.

［5］范建華，齊驥.論云南在國家向西開放戰(zhàn)略中的地位與作用——開放大西南重振南絲路的戰(zhàn)略構(gòu)思［J］.學(xué)術(shù)探索，2014（4）：24－31.

［6］南省外貿(mào)進(jìn)出口額1 819.8億元［EB／OL］.［2015－10－20］.http：／／yn.yunnan.cn／html／2015－01／21／content＿3562743.htm.

［7］李崠.越南邊境民族政策對我國云南中越交界地區(qū)跨界民族的影響及對策研究 ［D］.北京：中央民族大學(xué)，2013.

［8］黃興球.中老跨境民族的區(qū)分及其跨境特征論 ［J］.廣西民族學(xué)院學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2006（3）：85－88.

［9］楊得志.中緬跨境民族問題研究 ［D］.武漢：華中師范大學(xué)，2014.

［10］李濤.中國對東南亞國家來華留學(xué)生的公共外交芻議［J］.云南社會(huì)科學(xué)，2013（5）：29－33.

［11］東盟留學(xué)生青睞云南高校［EB／OL］.［2014－12－10］. http：／／edu.asean168.com／a／20141210／972.html.

Studis on Provincial Public Diplomacy of Yunnan w ith Southeast Asia

JIN Dong li
（School of Politics and International Relations，Honghe University，Mengzi661199，China）

Public diplomacy activities is a new development of local governments function in globalization era，which is a supplement to traditional diplomacy.As a bridge between Southeast Asian countries and other provinces of China，Yunnan has advantages in geography，economics，ethnics and culture to promote the communication with Southeast Asian countries.And there are also some constraints.Only by clearing our status，improving competitiveness，strengthening training for persons of concern，can Yunnan paly a better role in the opening up to Southeast Asian countries.

local government；Southeast Asia；public diplomacy

D 8

A

1004－390X（2015）06－0075－04

10.3969／j.issn.1004－390X（s）.2015.06.014

2015－09－22

2015－10－14

時(shí)間：2015－11－25 9：13

云南省哲社規(guī)劃課題“云南省在中國大周邊外交戰(zhàn)略中的角色和作用研究”（QN2013031）。

金東黎 （1982—），女，河南南陽人，講師，主要從事地方政府與東南亞問題研究。

http：／／www.cnki.net／kcms／detail／53.1044.S.20151125.0913.030.html