新農(nóng)保政策實(shí)施的制度基礎(chǔ)研究
——基于新制度社會(huì)學(xué)視角

房 敏，吳 楊

（德州學(xué)院歷史與社會(huì)管理學(xué)院，山東德州253023）

新農(nóng)保政策實(shí)施的制度基礎(chǔ)研究
——基于新制度社會(huì)學(xué)視角

房 敏，吳 楊

（德州學(xué)院歷史與社會(huì)管理學(xué)院，山東德州253023）

新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)作為一項(xiàng)公共政策，其推行需要適宜的制度環(huán)境作保障。為了對(duì)新農(nóng)保政策實(shí)施的制度基礎(chǔ)形成全面和深入的認(rèn)識(shí)，借鑒了新制度社會(huì)學(xué)對(duì)制度的認(rèn)識(shí)框架，分別從規(guī)制性、規(guī)范性和文化—認(rèn)知性三個(gè)部分對(duì)新農(nóng)保推行所依賴的制度基礎(chǔ)進(jìn)行應(yīng)然分析。同時(shí)，借助問(wèn)卷法對(duì)新農(nóng)保政策在基層群眾中的認(rèn)知合法性進(jìn)行調(diào)研。結(jié)果發(fā)現(xiàn)該政策在基層的認(rèn)知合法性不足，反映出政策基層推行之制度基礎(chǔ)實(shí)踐中的不完善。建議 “三管齊下”，既要加強(qiáng)與新農(nóng)保配套的規(guī)制性制度的建設(shè)，也要增強(qiáng)該政策推行的透明度和規(guī)范性，還要加強(qiáng)新型養(yǎng)老文化的宣傳，以此來(lái)完善和優(yōu)化新農(nóng)保推行的制度基礎(chǔ)。

新農(nóng)保；規(guī)制性制度要素；規(guī)范性制度要素；文化—認(rèn)知性制度要素

在我國(guó)農(nóng)村城鎮(zhèn)化、人口老齡化的進(jìn)程中，農(nóng)村傳統(tǒng)的 “土地養(yǎng)老”和 “代際養(yǎng)老”模式逐漸受到挑戰(zhàn)。為緩解農(nóng)村養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，國(guó)務(wù)院于2009年9月1日頒布了《關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》 （國(guó)發(fā)［2009］32號(hào)），正式部署新農(nóng)保的試點(diǎn)工作，提出在2020年之前基本實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村適齡居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的全覆蓋。經(jīng)過(guò)幾年的試點(diǎn)推行，新農(nóng)保在試點(diǎn)地區(qū)取得了顯著的成績(jī)，緩解了農(nóng)民的養(yǎng)老壓力，穩(wěn)定了農(nóng)村的社會(huì)秩序，鞏固了新農(nóng)村建設(shè)的成果。但是新農(nóng)保在推行過(guò)程中也存在諸多問(wèn)題。從新制度社會(huì)學(xué)視角看，公共政策的推行離不開(kāi)一定的制度環(huán)境。制度因素成為基礎(chǔ)要素，影響著政策行動(dòng)者的行為選擇和意義認(rèn)知，進(jìn)而影響著制度實(shí)施的全面性和有效性。因此，本文以新制度社會(huì)學(xué)為視角，通過(guò)分析新農(nóng)保政策推行的制度基礎(chǔ)，挖掘其在基層的合法性，為完善和優(yōu)化其推行的制度基礎(chǔ)提供借鑒。

一、新制度社會(huì)學(xué)對(duì) “制度”內(nèi)涵的擴(kuò)展理解

新制度組織社會(huì)學(xué)家理查德·斯科特綜合了制度各派的代表觀點(diǎn)，認(rèn)為：“制度包括為社會(huì)生活提供穩(wěn)定性和意義的規(guī)制性、規(guī)范性和文化—認(rèn)知性要素，以及相關(guān)的活動(dòng)與資源?！保?］新制度視角下，學(xué)者們對(duì)制度的認(rèn)識(shí)更廣泛，不僅將制度的內(nèi)涵向外體現(xiàn)在法律規(guī)章層面，而且向內(nèi)體現(xiàn)在認(rèn)知層面。一方面它把舊制度主義中模棱兩可的規(guī)范的集結(jié)和體系化明確地界定為法令規(guī)章體系，另一方面也界定了制度產(chǎn)生的根本機(jī)制是社會(huì)的文化認(rèn)知，即 “普遍的符號(hào)體系”和“共同意義”的構(gòu)建［2］。

同時(shí)，斯科特強(qiáng)調(diào)在一套復(fù)雜的制度體系中，規(guī)制性要素、規(guī)范性要素和文化—認(rèn)知性要素這三種制度形態(tài)一般是同時(shí)存在的，是構(gòu)成制度體系的基本要素。其中，規(guī)制性要素主要指那些明確規(guī)定的、必須遵守的成文規(guī)則。這些規(guī)則具有強(qiáng)制性，組織或社會(huì)成員出于 “工具性”邏輯而權(quán)宜應(yīng)對(duì)。規(guī)范性要素主要指被成員認(rèn)為應(yīng)該這么做的恰當(dāng)?shù)摹⒑侠淼某绦蛞?guī)范、義務(wù)和責(zé)任等，對(duì)組織或社會(huì)成員具有規(guī)約性，但是沒(méi)有強(qiáng)制性。組織或社會(huì)成員出于 “適當(dāng)性”邏輯而逐漸內(nèi)化社會(huì)責(zé)任，使行為符合社會(huì)期待。文化—認(rèn)知性要素作為社會(huì)歷史的沉淀物，通過(guò)共同的信念理解獲得廣泛認(rèn)可，則位于制度的最深層［3］，指那些被廣泛接受的知識(shí)和特定看問(wèn)題的思維方式和行為邏輯。個(gè)人行為過(guò)程中沒(méi)有過(guò)多的利益和規(guī)范考慮，一切視為 “理所當(dāng)然”。三個(gè)制度要素層面通過(guò)合法性機(jī)制作用于公共政策的執(zhí)行，即公共政策的有效執(zhí)行應(yīng)該考慮適當(dāng)制度環(huán)境中不同制度要素的要求，以求合法性。

新農(nóng)保政策，作為公共政策的推行也離不開(kāi)包括規(guī)制性制度規(guī)則的建立、合理的管理運(yùn)行機(jī)制的規(guī)范以及成員對(duì)新農(nóng)保政策的文化認(rèn)同等三個(gè)層面制度基礎(chǔ)的優(yōu)化。

二、新農(nóng)保政策依托的制度基礎(chǔ)之應(yīng)然分析

依據(jù)制度三要素理論，新農(nóng)保政策有效推行所需要依賴的制度基礎(chǔ)應(yīng)包括三個(gè)方面。

（一）規(guī)制性制度要素

新農(nóng)保推行的規(guī)制性制度要素包括與其相關(guān)的法律、政策和規(guī)章制度等。它一般通過(guò)強(qiáng)制機(jī)制來(lái)發(fā)揮作用。制度主要是通過(guò)建立一個(gè)人們互動(dòng)的穩(wěn)定性結(jié)構(gòu)來(lái)減少不確定性，增強(qiáng)活動(dòng)的預(yù)見(jiàn)和有序性［4］。新農(nóng)保政策的推行需要在中央制定的戰(zhàn)略規(guī)劃的引導(dǎo)下由各地根據(jù)實(shí)際情況來(lái)系統(tǒng)設(shè)計(jì)，即新農(nóng)保政策的推行離不開(kāi)國(guó)家行政化的集權(quán)管理模式、科層化行政管理機(jī)構(gòu)的保證。其規(guī)制性制度要素主要體現(xiàn)為為保證新農(nóng)保有效貫徹落實(shí)而制定的相關(guān)政策、條例、規(guī)定或辦法、通知等。如國(guó)務(wù)院《關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》等。規(guī)制性制度要素一般是通過(guò)強(qiáng)制作用機(jī)制來(lái)促進(jìn)新農(nóng)保政策的擴(kuò)散、資源配置和開(kāi)展獎(jiǎng)懲，以確保政策推行的穩(wěn)定有序。

（二）規(guī)范性制度要素

規(guī)范性制度要素包括價(jià)值觀和規(guī)范。價(jià)值觀指行動(dòng)者偏好的觀念及對(duì)現(xiàn)存結(jié)構(gòu)或行為的價(jià)值判斷，行為規(guī)范則規(guī)定了行為的正當(dāng)性、合法性方式。規(guī)范性制度要素的運(yùn)行機(jī)制是通過(guò)共同的期望和價(jià)值觀將各種規(guī)范內(nèi)化到參與者的行動(dòng)中，成為穩(wěn)定管理秩序的重要基礎(chǔ)［4］。新農(nóng)保政策推行需要的規(guī)范性制度要素主要表現(xiàn)為各級(jí)管理機(jī)構(gòu)的管理流程、主流價(jià)值觀、責(zé)任期待等。各級(jí)政府和新農(nóng)保的管理機(jī)構(gòu)對(duì)新農(nóng)保的價(jià)值引導(dǎo)以及信息的公開(kāi)透明對(duì)于廣大農(nóng)村群眾樹立對(duì)新農(nóng)保的實(shí)施信念會(huì)起到很大的影響，同時(shí)也會(huì)為新農(nóng)保的推行提供一個(gè)積極的人文制度環(huán)境。

（三）文化—認(rèn)知性制度要素

文化—認(rèn)知性制度要素是指那些被廣泛接受的知識(shí)和特定看問(wèn)題的思維方式和行為邏輯，包括群體成員通過(guò)實(shí)踐形成的共同符號(hào)系統(tǒng)、行為意義認(rèn)知圖式。它主要是通過(guò)模仿機(jī)制發(fā)揮作用，即通過(guò)共享的行為意義和符號(hào)認(rèn)知圖式影響個(gè)體行為選擇與價(jià)值認(rèn)同，從而影響某一具體的組織活動(dòng)。新農(nóng)保政策制定出來(lái)之后能否有效的貫徹落實(shí)，關(guān)鍵也在于對(duì)政策的價(jià)值和意義形成廣泛的認(rèn)同，不但使農(nóng)村廣大群眾對(duì)新農(nóng)保的政策內(nèi)容、實(shí)施程序等符號(hào)系統(tǒng)形成共享的認(rèn)知，還要促進(jìn)廣大群眾形成對(duì)農(nóng)村新型養(yǎng)老文化①新型養(yǎng)老文化突出養(yǎng)老的社會(huì)化、公共化，強(qiáng)調(diào)依靠社會(huì)力量解決養(yǎng)老壓力。這與傳統(tǒng) “養(yǎng)兒防老”式的家庭養(yǎng)老文化形成對(duì)比。的認(rèn)同。這種認(rèn)同不僅會(huì)影響到每一位參保人員的行為和偏好，還會(huì)在農(nóng)村地區(qū)形成強(qiáng)大的向心力和凝聚力，這對(duì)于穩(wěn)定農(nóng)村的社會(huì)秩序、促進(jìn)農(nóng)村的快速發(fā)展無(wú)疑意義重大。

以上通過(guò)對(duì)新農(nóng)保政策推行所依賴的制度基礎(chǔ)之應(yīng)然層面的分析可知，一個(gè)穩(wěn)定、有效制度系統(tǒng)的運(yùn)行往往是其基礎(chǔ)要素相互作用的結(jié)果，而非單一基礎(chǔ)要素發(fā)揮作用［4］。新制度視角下對(duì)制度內(nèi)涵和外延的擴(kuò)展認(rèn)識(shí)突出了文化—認(rèn)知性制度要素的社會(huì)存在價(jià)值，認(rèn)為缺乏意義和價(jià)值的構(gòu)建，一種行為結(jié)構(gòu)是無(wú)法上升為一種社會(huì)性的制度進(jìn)行傳播和維系的［5］。因此，新農(nóng)保政策的推行需要構(gòu)建起由規(guī)制性要素、規(guī)范性要素和文化—認(rèn)知性要素協(xié)調(diào)作用的制度環(huán)境，這會(huì)對(duì)成員的參保行為和價(jià)值取向帶來(lái)有效地引導(dǎo)，也會(huì)影響到政府政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和鞏固。

三、新農(nóng)保政策基層合法性認(rèn)知現(xiàn)狀的調(diào)查

社會(huì)學(xué)家韋伯認(rèn)為：“一種秩序系統(tǒng)能否有效地存在取決于其成員對(duì)其存在意義的普遍認(rèn)同和支持，或者說(shuō)， ‘合法性的基礎(chǔ)是同意’，是‘對(duì)統(tǒng)治的同意’?！保?］因此，從制度社會(huì)學(xué)學(xué)派的視角來(lái)看，合法性是一種被感知到的、與相關(guān)法律和規(guī)則、規(guī)范相一致的狀態(tài)，或者與文化—認(rèn)知性制度相親和的狀態(tài)。合法性包括規(guī)制合法性，即與法律、法規(guī)等相一致的合法性；規(guī)范合法性，即與價(jià)值觀、程序慣例相一致的合法性；文化—認(rèn)知合法性，即與行動(dòng)者的認(rèn)知范疇和行為慣性相一致的合法性。相比而言，文化—認(rèn)知合法性是最深層次的。

新農(nóng)保政策的推行也需要建立在合法性基礎(chǔ)之上，即新農(nóng)保政策不但要與法律、法規(guī)等相應(yīng)規(guī)定符合，與社會(huì)主流價(jià)值觀相符合，還要與行動(dòng)者，尤其是政策受眾的文化—認(rèn)知相符合。合法性的客觀擁有能夠促使新農(nóng)保政策的順利、徹底推行。下面通過(guò)對(duì)S省8個(gè)行政村的基層群眾調(diào)查來(lái)反映新農(nóng)保政策在基層的合法性認(rèn)知現(xiàn)狀。

（一）農(nóng)民現(xiàn)行主要養(yǎng)老方式

對(duì)農(nóng)民現(xiàn)行主要養(yǎng)老方式的調(diào)查可以從側(cè)面反映出新農(nóng)保政策的基層認(rèn)可和接受情況。如圖1所示。目前在農(nóng)民養(yǎng)老方式的選擇中，“靠子女養(yǎng)老”還是主導(dǎo)選擇，反映出農(nóng)村傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老文化的根深蒂固。其次是 “靠自己的儲(chǔ)蓄養(yǎng)老”。再次是依靠社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。而選擇購(gòu)買商業(yè)保險(xiǎn)、政府救助等的比例非常低。由此可以看出，新農(nóng)保通過(guò)幾年的試點(diǎn)推行，在農(nóng)民中得到了一定程度的認(rèn)可，只是受傳統(tǒng)養(yǎng)老定勢(shì)和文化心理的影響，還沒(méi)有被人們視為養(yǎng)老的首選。

（二）農(nóng)民參保原因

由圖2可知，主要有三大原因促使成員參保，分別為村委會(huì)的要求、參保較實(shí)惠以及隨大流?？梢?jiàn)，在參保這一問(wèn)題上，雖然政策文本上規(guī)定廣大農(nóng)民應(yīng)該是自愿參加、彈性繳費(fèi)。但是受集權(quán)化行政管理體制的影響，行政村作為我國(guó)公共政策貫徹的基層單位，也滲透了濃厚的官本文化以及集權(quán)管理的色彩。因此，很多人在對(duì)新農(nóng)保政策了解不夠的情況下 “被迫”參保，他們已經(jīng)習(xí)慣了自上而下的政策執(zhí)行模式。但恰恰是這種行政化的政策執(zhí)行模式導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)政策的認(rèn)知和信任不足。另外，受儒家中庸文化的影響，人們往往比較愛(ài)面子，善于從眾，似乎隨大流就是最保險(xiǎn)的選擇。這種文化性格導(dǎo)致人們?cè)趨⒈Q策過(guò)程中理性不足。

（三）基層成員對(duì) “新農(nóng)?！闭叩恼J(rèn)知情況

成員對(duì)政策的認(rèn)知既有概括性認(rèn)知，也有具體認(rèn)知，具體如下：

1.政策總體認(rèn)知情況

從圖3可知，被調(diào)查者中表示對(duì)新農(nóng)保政策“了解一點(diǎn)”的占53.6%， “基本了解”的占32.7%，表示“非常了解”的只占7.8%。另外，還有5.9%的農(nóng)民表示對(duì)新農(nóng)?！耙粺o(wú)所知”。這反映出群眾對(duì)政策的認(rèn)知不到位。

2.政策內(nèi)容和程序的認(rèn)知情況

由表1可見(jiàn)，對(duì)新農(nóng)保的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和當(dāng)前養(yǎng)老金待遇表示了解的人最多，分別占到總數(shù)的35.87%和52.26%。而對(duì)基金籌資方式、個(gè)人賬戶模式以及新農(nóng)保的經(jīng)辦程序了解的比例較低，分別占2.93%、3.91%、5.03%?？梢?jiàn)，廣大社會(huì)成員對(duì)新農(nóng)保政策的重要事宜了解的范圍和程度并不高。這種淺顯的政策認(rèn)知現(xiàn)狀對(duì)于政策的貫徹落實(shí)無(wú)疑會(huì)帶來(lái)負(fù)面影響。廣大成員在是否積極參保，擁護(hù)國(guó)家惠民政策這一問(wèn)題上，往往會(huì)率先在參保之后的獲利和成本之間進(jìn)行權(quán)衡。而對(duì)利益和成本之間關(guān)系有效判斷的前提是群眾對(duì)新農(nóng)保政策信息的充分占有。如果成員能夠獲得全面的相關(guān)信息，幫助其充分認(rèn)識(shí)政策實(shí)施的價(jià)值和意義，無(wú)形當(dāng)中就會(huì)提高政策的認(rèn)可度和執(zhí)行力。但是調(diào)查發(fā)現(xiàn)，人們對(duì)政策的內(nèi)容認(rèn)知、程序認(rèn)知不是很充分，這一定程度上影響了政策的有效貫徹。

表1 農(nóng)民對(duì)新農(nóng)保政策的內(nèi)容和程序認(rèn)知情況

3.農(nóng)民對(duì)新農(nóng)保補(bǔ)貼水平的認(rèn)知

在關(guān)于農(nóng)民對(duì)新農(nóng)保政府補(bǔ)貼水平的認(rèn)知調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有50%的被調(diào)查者表示政府補(bǔ)貼水平“一般”，有39%的人認(rèn)為補(bǔ)貼水平 “比較低”，也有6%的人覺(jué)得政府補(bǔ)貼 “非常低”，認(rèn)為補(bǔ)貼水平 “非常高”的不足1%，說(shuō)明成員普遍認(rèn)為新農(nóng)保補(bǔ)貼水平低，與農(nóng)民基本生活需要的滿足存在較大的差距。另外，較長(zhǎng)的繳費(fèi)期也限制了農(nóng)民參保的積極性，尤其是對(duì)于生活水平較低的家庭來(lái)說(shuō)，參保影響到當(dāng)期消費(fèi)。

4.參保農(nóng)民對(duì)養(yǎng)老保障效果的認(rèn)知

參保農(nóng)民對(duì)新農(nóng)保養(yǎng)老保障效果的認(rèn)知主要體現(xiàn)在養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)是否減輕上。

大部分農(nóng)民在新農(nóng)保政策試行之后的養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)還是比較高的。其中，參保后對(duì)自己養(yǎng)老表示 “非常擔(dān)心”的占20%， “擔(dān)心”的占23%，“一般”的占39%，而“基本不擔(dān)心”和“完全不擔(dān)心”的僅占調(diào)查總?cè)藬?shù)的18%?？梢?jiàn)，試行新農(nóng)保雖然一定程度上緩解了部分群眾養(yǎng)老的心理負(fù)擔(dān)，但也還有43%的農(nóng)民對(duì)自己日后的養(yǎng)老生活表示擔(dān)心。

綜上所述，從被調(diào)查者養(yǎng)老方式的選擇、參保原因以及對(duì)政策的認(rèn)知情況可以看出，雖然新農(nóng)保政策的推行符合國(guó)家相關(guān)法律、法規(guī)等的要求，符合社會(huì)保障發(fā)展的趨勢(shì)，符合執(zhí)政為民的社會(huì)主流價(jià)值觀，但政策在基層群眾中的認(rèn)知由于受主客觀因素的影響，還是存在消極因素。這也反映出新農(nóng)保政策基層推行的制度基礎(chǔ)的不完善以及政策認(rèn)知合法性的不足。

四、新農(nóng)保政策基層認(rèn)知合法性不足的制度分析

從新農(nóng)保的基層調(diào)查來(lái)看，作為一項(xiàng)惠民的公共政策，廣大社會(huì)成員對(duì)其的政策忠誠(chéng)并不像制度設(shè)計(jì)者預(yù)期的那樣高。人們對(duì)政策內(nèi)容的認(rèn)知還比較模糊、對(duì)其程序的認(rèn)知還比較陌生、對(duì)其效果的期待還比較保守。這些 “不應(yīng)有”的政策反應(yīng)說(shuō)明一項(xiàng)惠民政策的推行單純地依靠法規(guī)、政策的出臺(tái)強(qiáng)制推行是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，政策的有效推行還需要借助與規(guī)制性制度要素相契合的程序性運(yùn)行規(guī)范、主流價(jià)值觀以及積極的文化氛圍做支撐，尤其是與政策主旨契合的文化氛圍的形成更能保證規(guī)制性制度要素獲得更深層次的合法性認(rèn)同。因?yàn)槲幕瘜?duì)人行為和態(tài)度的影響是潛移默化的，是被人們 “視為理所當(dāng)然的”。因此，新農(nóng)保在基層執(zhí)行中反映出的政策認(rèn)知問(wèn)題從新制度視角看，說(shuō)明了新農(nóng)保政策推行的制度基礎(chǔ)的不完善。

（一）缺乏系統(tǒng)的規(guī)制性制度要素

從動(dòng)態(tài)運(yùn)行角度看，新農(nóng)保政策是一個(gè)閉環(huán)的過(guò)程，包括政策的制定、實(shí)施、監(jiān)督評(píng)價(jià)、反饋等環(huán)節(jié)。任何一個(gè)環(huán)節(jié)的順利推進(jìn)都需要有一定的規(guī)制性制度的保障。目前新農(nóng)保政策在實(shí)踐上尚處于探索和試點(diǎn)階段，缺乏系統(tǒng)科學(xué)的規(guī)制性制度的設(shè)計(jì)和安排，在政策實(shí)施中出現(xiàn)了一些問(wèn)題。

第一，缺乏政策推行的法律依據(jù)。目前新農(nóng)保政策實(shí)施的主要依據(jù)就是中央出臺(tái)的 《關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》以及各省、自治區(qū)、直轄市在中央實(shí)施意見(jiàn)指導(dǎo)之下形成的地區(qū)性的實(shí)施意見(jiàn)。由于實(shí)施意見(jiàn)是由國(guó)務(wù)院頒發(fā)，而不是由全國(guó)立法機(jī)關(guān)人大頒發(fā)，因此其權(quán)威性不及法律。這就導(dǎo)致政策推行過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題難以找到法律的依據(jù)。

第二，缺乏政策執(zhí)行的監(jiān)督制度建設(shè)。政策執(zhí)行過(guò)程中，依靠政策制定部門來(lái)實(shí)施監(jiān)督，容易出現(xiàn) “自己人”現(xiàn)象，最終導(dǎo)致監(jiān)督的形式化。加之目前部分地方缺少有效的監(jiān)督機(jī)制，過(guò)程控制力量薄弱，出現(xiàn)重結(jié)果輕過(guò)程的現(xiàn)象，導(dǎo)致本來(lái)應(yīng)該是自愿投保的變成強(qiáng)迫投保，本來(lái)是彈性繳費(fèi)的變成 “一刀切”。

第三，缺乏政策配套的激勵(lì)制度建設(shè)。目前，有些地方百姓對(duì)新農(nóng)保政策依然不甚了解，甚至還持懷疑態(tài)度，以至于在選擇參保標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)候由于對(duì)政策的不了解或者是不信任往往選擇最低標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)。這與政策貫徹人員的工作積極性不無(wú)關(guān)系。基層貫徹人員之所以沒(méi)有積極性、自主性，和政策執(zhí)行缺乏有效激勵(lì)有關(guān)。因此，加強(qiáng)新農(nóng)保政策執(zhí)行的激勵(lì)制度建設(shè)，做到結(jié)果激勵(lì)和過(guò)程激勵(lì)相結(jié)合，物質(zhì)激勵(lì)和精神激勵(lì)相結(jié)合對(duì)于提高政策的基層執(zhí)行力很有意義。新農(nóng)保政策推行的規(guī)制性制度的建設(shè)成為政策保障的首要任務(wù)。

（二）規(guī)范性制度要素需進(jìn)一步規(guī)范和優(yōu)化

作為新農(nóng)保政策推行的重要環(huán)節(jié)，政策宣傳工作理應(yīng)受到足夠的重視，政策傳播的途徑也應(yīng)該多元化，具有親民性。但是目前很多政策貫徹執(zhí)行機(jī)構(gòu)和工作人員恰恰疏忽了這一政策傳遞環(huán)節(jié)。如果有政策宣傳，也大多選擇行政化的手段，導(dǎo)致政策宣傳不到位，群眾對(duì)政策的了解不夠，制度信任缺失。

第一，新農(nóng)保的價(jià)值取向偏社會(huì)、輕個(gè)體。新農(nóng)保政策的推行從直接目的來(lái)看是為了緩解家庭的養(yǎng)老壓力，保證農(nóng)村老年人晚年的基本生活需要，使其過(guò)著有尊嚴(yán)的生活。但是從待遇支付的水平來(lái)看，目前農(nóng)村養(yǎng)老保障的水平難與城鎮(zhèn)居民相比，較低的養(yǎng)老保險(xiǎn)金某種程度上影響到農(nóng)民參保的積極性。甚至有人認(rèn)為 “國(guó)家讓我們參加保險(xiǎn)，與其說(shuō)是給我們上歲數(shù)之后提供保障，還不如說(shuō)是讓老百姓籌資解決養(yǎng)老危機(jī)”。這樣的政策認(rèn)知不無(wú)道理，也說(shuō)明在政策的價(jià)值取向上是偏社會(huì)的。

第二，新農(nóng)保政策推行的信息不對(duì)稱性，導(dǎo)致農(nóng)村老百姓在參保過(guò)程中處于信息的劣勢(shì)，影響到百姓對(duì)政策的認(rèn)同和接受。參保人員絕大多數(shù)并不知道政策的具體規(guī)定，也不知道政策執(zhí)行的具體程序，只是被動(dòng)的等著村里的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)到時(shí)候挨家挨戶去上門收費(fèi)。政策基本上是通過(guò)村干部宣傳或者是親戚朋友的告知傳播的。由于農(nóng)民自身素質(zhì)的限制難以對(duì)新農(nóng)保的信息進(jìn)行有效的整合，村里的集體宣講以及村干部的上門推介有利于農(nóng)民對(duì)政策進(jìn)行有效的解讀［6］。另外，行政村內(nèi)部成員之間強(qiáng)關(guān)系的存在也決定了親戚朋友之間的傳播能夠提高政策在基層的認(rèn)知程度。但是這兩種宣傳方式都存在局限性，他們傳遞的信息有限，信息是否被順利的接受也和宣傳者的人格影響力有關(guān)。另外，依靠人際關(guān)系傳遞的信息主觀性太強(qiáng)，不利于人們客觀的認(rèn)識(shí)新事物。具體政策獲知途徑見(jiàn)表2。

從表2看出，政府宣傳新農(nóng)保政策的力度仍需加強(qiáng)，宣傳手段仍需豐富，因?yàn)樾麄魍緩介g接地影響到政策在基層的合法認(rèn)知和高度信任。

表2 農(nóng)民獲知新農(nóng)保政策的渠道

（三）缺乏新型養(yǎng)老文化的支撐

新農(nóng)保的推行旨在提高農(nóng)村養(yǎng)老的社會(huì)化、公共化，緩解農(nóng)村的家庭養(yǎng)老的壓力，提高農(nóng)村老年人晚年生活的質(zhì)量。本研究針對(duì)人們參保阻礙因素的調(diào)查發(fā)現(xiàn) （見(jiàn)圖4），養(yǎng)兒防老的傳統(tǒng)觀念以及農(nóng)民對(duì)政策不了解是阻礙農(nóng)民參保的主要障礙。廣大農(nóng)民群眾，尤其是調(diào)查中一些年齡偏大的人，對(duì)于家庭養(yǎng)老的認(rèn)可和依賴程度仍是主流。他們對(duì)政府推行的新農(nóng)保還持一種遲疑觀望的態(tài)度，覺(jué)得 “血緣關(guān)系”遠(yuǎn)比 “政府和公民關(guān)系”值得托付和依賴。正是這種傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老文化的根深蒂固，某種程度上會(huì)影響人們對(duì)新農(nóng)保的積極性和接受度。另外，長(zhǎng)期的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的存在導(dǎo)致農(nóng)村百姓心目中 “城鄉(xiāng)有別”心理嚴(yán)重。他們普遍認(rèn)為 “依靠政府養(yǎng)老是城里人的事，農(nóng)村人還得靠土地，靠?jī)号畞?lái)養(yǎng)老”。這樣的土地養(yǎng)老文化的根植對(duì)新農(nóng)保政策的深入人心也會(huì)帶來(lái)消極影響。

由此，農(nóng)村傳統(tǒng)養(yǎng)老文化的根深蒂固是新農(nóng)保徹底貫徹實(shí)施的重要障礙。這也說(shuō)明，在農(nóng)村推行新農(nóng)保，除了要加強(qiáng)政策、法規(guī)的制定和實(shí)施以外，還要加強(qiáng)適宜的文化氛圍的營(yíng)造，只有以文化來(lái)化人，讓人們從內(nèi)心接受新型的養(yǎng)老模式，才能從根本上解除政策推行的障礙，尤其是思想的障礙。

正是由于新農(nóng)保政策推行的制度基礎(chǔ)尚不健全、不完善，尤其是規(guī)范性制度和文化—認(rèn)知性制度，還沒(méi)有與規(guī)制性制度相互協(xié)調(diào)，導(dǎo)致政策推行過(guò)程中基層群眾的制度認(rèn)知和制度化意志行為存在問(wèn)題。因此，完善新農(nóng)保政策推行的制度基礎(chǔ)必要而且迫切。

五、完善新農(nóng)保政策制度基礎(chǔ)的建議

根據(jù)制度體系中不同類型制度的作用機(jī)制、存在形態(tài)等的差異，為了提高新農(nóng)保政策的實(shí)際效能，增強(qiáng)群眾對(duì)其的社會(huì)認(rèn)可和執(zhí)行，在完善新農(nóng)保實(shí)施的制度體系時(shí)，需要注意以下幾個(gè)方面。

（一）加強(qiáng)與新農(nóng)保配套的規(guī)制性制度的建設(shè)

規(guī)制性制度發(fā)揮作用的機(jī)制主要是建立在利益的考量基礎(chǔ)之上的。在協(xié)調(diào)政策中不同利益相關(guān)者利益訴求的過(guò)程中，需要建立和完善與之配套的規(guī)章制度。通過(guò)國(guó)家立法和行政部門法律法規(guī)的制定、監(jiān)督制度的完善、激勵(lì)制度的健全來(lái)規(guī)范各利益相關(guān)者的行為，為新農(nóng)保的推行提供穩(wěn)定而合法的制度環(huán)境。

（二）增強(qiáng)新農(nóng)保政策推行的透明度和規(guī)范性

目前，廣大農(nóng)村群眾對(duì)新農(nóng)保政策的制度認(rèn)知和制度信任不夠，某種程度上與政策信息不對(duì)稱有關(guān)。因此，要增加新農(nóng)保政策在群眾中的信任和認(rèn)可的程度就要增強(qiáng)政策推行的透明度和規(guī)范性。一方面要加強(qiáng)政策工作的程序化和制度化，體現(xiàn)出政策執(zhí)行的規(guī)范性；另一方面要開(kāi)辟多元化的制度推介，增加信息傳遞的廣度和深度，為農(nóng)村群眾作出理性決策提供信息支持。

（三）加強(qiáng)新型養(yǎng)老文化的宣傳

和規(guī)制性制度、規(guī)范性制度相比，文化——認(rèn)知性制度對(duì)人們行為的影響是潛移默化的，是被視為 “理所當(dāng)然”的，它主要是在意識(shí)形態(tài)或者行為習(xí)慣方面對(duì)人們的行為進(jìn)行規(guī)約和引導(dǎo)。因此，在新農(nóng)保推行的過(guò)程中，如果簡(jiǎn)單的靠規(guī)制性制度進(jìn)行強(qiáng)制推行，沒(méi)有新型養(yǎng)老文化的宣傳，養(yǎng)老社會(huì)化、公共化的制度理念不能得到廣大群眾的理解和認(rèn)同的話，不僅容易產(chǎn)生較高的政策執(zhí)行成本，而且對(duì)于提高政策在基層的合法性認(rèn)同也是無(wú)益的。因此，政府一方面要在資源供給上加大對(duì)新農(nóng)保的支持，提高待遇支付水平，提高人們對(duì)其的信任程度和依賴程度。另外也要加強(qiáng)社會(huì)輿論的宣傳和引導(dǎo)，在鼓勵(lì)保持傳統(tǒng)孝文化，注重家庭養(yǎng)老功能維系的同時(shí)，積極宣傳養(yǎng)老的社會(huì)化思想，使廣大農(nóng)村老百姓認(rèn)可、接受新的積極的養(yǎng)老文化。

［1］理查德·斯科特.組織理論：理性，自然與開(kāi)放系統(tǒng)的視角［M］.第3版.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2010：56.

［2］羅燕.教育的新制度主義分析——一種教育社會(huì)學(xué)理論和實(shí)踐［J］.清華大學(xué)教育研究，2003（6）：28－34，72.

［3］理查德·斯科特.組織理論：理性，自然與開(kāi)放系統(tǒng)的視角 ［M］.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2011：245.

［4］史璞，孟溦.我國(guó)大學(xué)績(jī)效管理的制度基礎(chǔ)探究［J］.華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)（教育科學(xué)版），2012（3）：34－39.

［5］邁克爾·羅斯金.政治科學(xué)［M］.第6版.北京：華夏出版社，2001.

［6］袁妙彧.新農(nóng)保試點(diǎn)中的制度認(rèn)知與制度推介 ［J］.社會(huì)經(jīng)緯·理論月刊，2013（2）：164－167.

Research on System Base of the Im plementation for the New Agricultural Insurance Policy from the New Institutionalism of Sociology

FANG Min，WU Yang
（History and Social Management School，Dezhou University，Dezhou 253023，China）

Implementation of the new agricultural insurance depends on an appropriate institutional environment.In order to form a comprehensive and in-depth understanding about the system of this policy，this article uses the new institutionalism of sociology for reference，from the regulative，the normative and the cultural-cognitive system to do normative analysis.At the same time，this article also investigates the cognitive legitimacy of the policy at the grassroots by means of questionnaire.As the results，this policy is in the lack of cognitive legitimacy，which reflects that foundation of the policy implementation is not perfect.In this regard，it should take three ways action to optimize the system of this policy implementation.Firstly，it is necessary to strengthen the regulative system construction thatmatches the new agricultural insurance.Secondly，it is necessary to enhance the policy′s implementation transparently and formally.Thirdly，it is necessary to propagandize the new pension culture actively.

the new agricultural insurance；regulative system element；normative system element；culture-cognitive system element

C 913.7；F 328

A

1004－390X（2015）06－0041－07

10.3969／j.issn.1004－390X（s）.2015.06.008

2015－08－28

2015－09－29

時(shí)間：2015－11－25 9：13

山東省德州市社科規(guī)劃課題 “大教育視閾下農(nóng)村社區(qū)教育與農(nóng)民生活方式發(fā)展研究”（311359）。

房敏 （1981—），女，山東德州人，講師，博士，主要從事教育管理與社區(qū)教育研究。

http：／／www.cnki.net／kcms／detail／53.1044.S.20151125.0913.018.html