論環(huán)境民主下的公眾參與制度

論環(huán)境民主下的公眾參與制度

王澤宇

北方工業(yè)大學(xué)，北京100041

摘要：環(huán)境民主是環(huán)境與資源保護(hù)法中的一項基本原則，而公眾參與是環(huán)境民主原則指導(dǎo)下的一項重要制度，隨著當(dāng)今環(huán)境問題的不斷惡化與公眾對于環(huán)境保護(hù)的意識覺醒，環(huán)境民主下的公眾參與制度也將擁有其不可估量的現(xiàn)實作用與未來意義，所以對于公眾參與制度的研究變得刻不容緩。

關(guān)鍵詞：環(huán)境民主；公眾參與；環(huán)境法治

中圖分類號：D922.68

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：2095-4379-(2015)14-0186-03

作者簡介：王澤宇(1994-)，男，漢族，山西長治人，北方工業(yè)大學(xué)本科生。

民主是歷史上最古老而又最重要的法律價值之一，也是現(xiàn)代人們不懈追求的目標(biāo)之一。民主的定義是以多數(shù)人的意志為政權(quán)的基礎(chǔ)，承認(rèn)全體公民自由、平等的統(tǒng)治形式和國家形態(tài)。①而在現(xiàn)代社會中，民主是一個含義較廣的概念，常常用于表示具有平等、自由性質(zhì)和特征的狀態(tài)、現(xiàn)象，其已經(jīng)成為人類社會普遍的價值觀和現(xiàn)代文明國家的根本原則。而民主在環(huán)境法學(xué)中的應(yīng)用具體表現(xiàn)為環(huán)境民主原則，環(huán)境民主原則是環(huán)境與資源法中的指導(dǎo)性原則，不僅體現(xiàn)為環(huán)境程序法中的民主性，而且體現(xiàn)為環(huán)境實體法中的民主性。即在環(huán)境民主原則的引領(lǐng)下，通過民主立法建立環(huán)境與資源法的體系，確立公民、組織、國家等主體的實體權(quán)利義務(wù)，再通過建立民主程序，以保障環(huán)境法主體的權(quán)利義務(wù)。

在我國，環(huán)境民主主要指公眾有權(quán)通過各種途徑和形式開展環(huán)境保護(hù)活動，參與對國家環(huán)境事務(wù)的管理。②對于環(huán)境民主原則，學(xué)界有不同的爭論，有學(xué)者將其直接稱之為“公眾參與原則”，有學(xué)者將其稱之為“依靠群眾保護(hù)環(huán)境原則”，筆者認(rèn)為將環(huán)境民主原則直接等同于公眾參與或者依靠群眾保護(hù)環(huán)境都是有失偏頗的，環(huán)境民主作為一項指導(dǎo)性原則，有其宏觀性與全面性，其既能反映公眾積極參與環(huán)境保護(hù)管理又能體現(xiàn)依靠群眾保護(hù)環(huán)境，既能體現(xiàn)公眾在環(huán)境保護(hù)中參與的權(quán)利，又能體現(xiàn)公眾在環(huán)境保護(hù)中應(yīng)盡的義務(wù)，所以環(huán)境民主原則應(yīng)有其更為廣闊的內(nèi)涵與外延，而不應(yīng)局限于某個制度。公眾參與則是環(huán)境民主原則的一個重要表現(xiàn)，指的是群眾參與政府公共政策的權(quán)利。走群眾路線強(qiáng)調(diào)的是政府的領(lǐng)導(dǎo)方法與群眾的義務(wù)，而公眾參與強(qiáng)調(diào)的是群眾的權(quán)利與政府對此權(quán)利的保護(hù)。③

本文旨在探究環(huán)境民主原則的過程中，以環(huán)境民主原則的發(fā)展為背景，以具體的公眾參與制度為落腳點，對當(dāng)代世界公眾參與制度的形成與發(fā)展、涵義與內(nèi)容以及不足與完善進(jìn)行研究，以期能夠為中國環(huán)境民主原則下的公眾參與制度的發(fā)展提供一些借鑒。

一、環(huán)境民主下公眾參與制度形成與發(fā)展的基礎(chǔ)

公眾參與制度作為西方的舶來品，在我國適用的時間并不長，其根源于西方環(huán)境保護(hù)的理論與實踐的發(fā)展，成熟于人們對于環(huán)境問題不斷變化的應(yīng)對與解決之中。筆者認(rèn)為要探究公眾參與制度的內(nèi)涵，必須先搞清其形成的歷史背景以及其理論和實踐基礎(chǔ)，從而探尋出其內(nèi)在含義。

(一)歷史背景

西方的民主之花在古希臘的民主政治中盛開，并且影響了此后幾千年的歷史，從此西方不論在文化上還是政治上都深深地留下了民主的印記，在后來，無論是文藝復(fù)興還是啟蒙運(yùn)動，無論是《獨立宣言》還是《人權(quán)宣言》，民主都發(fā)出了耀眼的光輝，自然，環(huán)境民主的歷史文化根基也來源于此。環(huán)境民主是民主在環(huán)境方面的一個延伸，是民主精神在環(huán)境領(lǐng)域的一個重要表現(xiàn)。而環(huán)境民主的萌芽則始于近現(xiàn)代，在經(jīng)歷過第一次工業(yè)革命和第二次工業(yè)革命之后的西方世界，人們對于環(huán)境問題的認(rèn)識和理解也逐漸深化，從最初的“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”到后來的環(huán)境法體系初步形成，再到環(huán)境法的綜合化、一體化發(fā)展，環(huán)境民主化，在全球化大背景下的環(huán)境問題中得以體現(xiàn)，僅憑政府的管理已經(jīng)無法面對日益復(fù)雜的環(huán)境問題，而民眾是環(huán)境問題的直接受害者，也是對于環(huán)境問題最有發(fā)言權(quán)的群體，如果不能較好地運(yùn)用群眾的力量，結(jié)果必將得不償失，所以公眾參與制度逐漸在環(huán)保領(lǐng)域內(nèi)起到了不容忽視的作用。

(二)理論與實踐基礎(chǔ)

此外，公眾參與制度有其理論與實踐基礎(chǔ)，即公民環(huán)境權(quán)理論的發(fā)展與群眾性保護(hù)環(huán)境運(yùn)動的實踐。

如果說民主精神對于公眾參與制度來說是一種歷史底蘊(yùn)的存在，那么環(huán)境權(quán)的發(fā)展對于公眾參與來說就是一種新的、正在發(fā)展中的理論。環(huán)境權(quán)理論是本世紀(jì)1960年代以來，基于環(huán)境污染損害和西方國家呼吁環(huán)境立法以保護(hù)環(huán)境的過程中提出來的。1970年3月《東京宣言》呼吁，“我們請求，把每個人享有健康和福利等要素不受侵害的環(huán)境權(quán)利和當(dāng)代人傳給后代的遺產(chǎn)應(yīng)是一種富有自然美的自然資源的權(quán)利，作為一種基本人權(quán)，在法律體系中確定下來?！蔽覈鴱埼娘@教授在對權(quán)利義務(wù)做分類時也曾將環(huán)境權(quán)列入人類權(quán)。④由于環(huán)境權(quán)所體現(xiàn)的是一種公共利益即環(huán)境利益，那么實現(xiàn)和保護(hù)環(huán)境利益的方式就是公益訴訟，這就為公眾參與制度打下了理論基礎(chǔ)。

從辯證唯物主義的角度看，認(rèn)識與實踐是對立統(tǒng)一的，實踐為認(rèn)識的發(fā)展提供動力，認(rèn)識又反作用于實踐。公眾參與制度有其理論基礎(chǔ)，必有其實踐基礎(chǔ)，1970年4月22日，美國首次舉行了聲勢浩大的“地球日”活動，呼吁創(chuàng)造一個清潔、簡單、和平的生活環(huán)境。1990年4月22日，全球140多個國家、2億多人同時在世界各地舉行形式多樣的環(huán)境保護(hù)宣傳活動，以期喚起人類愛護(hù)地球、保護(hù)家園的意識，從而改善全球整體環(huán)境，促進(jìn)資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展，進(jìn)而改善地球的整體環(huán)境。⑤在環(huán)保運(yùn)動發(fā)展的背景下，公眾參與制度擁有了堅實的實踐基礎(chǔ)。

二、環(huán)境民主下公眾參與制度的涵義與內(nèi)容

公眾參與制度并不是環(huán)境領(lǐng)域的一項特殊制度，其最初指的是在政治生活中，公眾在代議制民主中參與投票選舉活動，在不斷的發(fā)展中，公眾參與開始應(yīng)用于環(huán)境、公共衛(wèi)生等領(lǐng)域，其外延也更加廣泛。蔡定劍教授認(rèn)為：公眾參與“作為一種制度化的公眾參與民主制度，應(yīng)當(dāng)是指公共權(quán)力在進(jìn)行立法、制定公共政策、決定公共事務(wù)或進(jìn)行公共治理時，由公共權(quán)力機(jī)構(gòu)通過開放的途徑從公眾和利害相關(guān)的個人或組織獲取信息，聽取意見，并通過反饋互動對公共決策和治理行為產(chǎn)生影響的各種行為。⑥通過參考蔡定劍教授的對于公眾參與的定義，筆者認(rèn)為，實際上，公眾參與可以理解為：在特定事務(wù)上，公眾與政府等公共權(quán)力機(jī)關(guān)的一種信息與行為的互動，并且通過互動，來有效地影響特定事務(wù)的發(fā)展進(jìn)程。在政治領(lǐng)域是如此，在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域亦是如此。在環(huán)境領(lǐng)域，公眾與政府的互動，在法律的權(quán)利與義務(wù)的規(guī)制下，公眾通過一系列方式來監(jiān)督政府，政府通過采納群眾意見來獲得群眾認(rèn)可，如此，方可實現(xiàn)環(huán)境保護(hù)中的公眾參與。

公眾參與作為一項重要的環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的制度，有其獨特的內(nèi)容。眾所周知，權(quán)利與義務(wù)相輔相成，筆者認(rèn)為，公眾參與亦是權(quán)利與義務(wù)的綜合體，其內(nèi)容也是關(guān)于權(quán)利與義務(wù)的內(nèi)容。公眾參與制度中，民眾主要包含有環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境參與權(quán)和環(huán)境救濟(jì)權(quán)三項內(nèi)容以及所享權(quán)利對應(yīng)的義務(wù)。

(一)環(huán)境知情權(quán)是公民對于環(huán)境政策、環(huán)境問題、環(huán)境保護(hù)狀況等一系列情況的知情權(quán)，環(huán)保行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將環(huán)境信息進(jìn)行公開，接受民眾的監(jiān)督。這項權(quán)利也是公眾參與的一項重要前提。

(二)環(huán)境參與權(quán)是指公民有權(quán)參與到環(huán)?；顒拥母黜棴h(huán)節(jié)中去。如對于環(huán)境立法的建議，參與立法與行政執(zhí)法聽證會等。這是具體落實公眾參與的一項重要權(quán)利。當(dāng)然，這也是一項義務(wù)，民眾有參與環(huán)境保護(hù)的權(quán)利，但同時，在我國《環(huán)境保護(hù)法》第六條中也有提到，一切單位和個人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)。

(三)環(huán)境救濟(jì)權(quán)是當(dāng)公民的環(huán)境權(quán)益或者人身和財產(chǎn)權(quán)益遭到損害時可以通過司法和行政程序，使受到損害的環(huán)境權(quán)益得到賠償和補(bǔ)償。⑦其中環(huán)境公益訴訟就是環(huán)境救濟(jì)權(quán)實現(xiàn)的一項重要途徑。

三、環(huán)境民主下公眾參與制度的不足與改善

李克強(qiáng)總理在2015年兩會后答中外記者問中提出：“治理環(huán)境污染要抓住關(guān)鍵，今年的要害就是要嚴(yán)格執(zhí)行新出臺的《環(huán)境保護(hù)法》。環(huán)保法的執(zhí)行不是棉花棒，而是殺手锏?！痹?015年新出臺的《環(huán)境保護(hù)法》中第五十三條規(guī)定：公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利。各級人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門，應(yīng)當(dāng)依法公開環(huán)境信息、完善公眾參與程序，為公民、法人和其他組織參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)提供便利。第五十三條為公眾參與制度提供了堅實的法律保障。這無疑是公眾參與制度的巨大進(jìn)步。但是從公眾參與制度現(xiàn)今在中國發(fā)展的狀況來講，是不容樂觀的。筆者在分析不足的基礎(chǔ)上提出了一些對應(yīng)的解決途徑以供參考，主要有以下三個層面：

(一)從源頭來看，公眾參與制度的立法是有其不足的，如環(huán)保法第五十三條僅為一項原則性規(guī)定，并沒有在法律中規(guī)定具體的落實方案，雖然我國有行政法規(guī)作為補(bǔ)充，如國家環(huán)?？偩衷?006年頒布的《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》，但是這些法規(guī)大都由專家和有關(guān)部門制定，民眾在參與度上顯得微乎其微。政府需要進(jìn)一步放開公眾參與立法力度，立法的過程應(yīng)由自上而下逐漸過渡為自下而上，可采用聽證會等多種形式，但又不能流于形式主義，要兼顧到公益與個人利益，必要時政府應(yīng)當(dāng)進(jìn)行環(huán)境法規(guī)的知識講解和普及，以使一部分對于環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)理解不足的群眾能夠更好地參與到環(huán)境立法中來。

(二)從過程來看，環(huán)境法律和法規(guī)中公眾參與制度的具體落實是一項重點，更是一項難點。雖然我們不能苛求制度的完美，但是不足之處是需要我們不斷改正和完善的。首先要指出，我國現(xiàn)行的公眾參與中，公眾在與政府的互動中處于弱勢地位，環(huán)境執(zhí)法的過程存在大量執(zhí)法不當(dāng)?shù)膯栴}。其次，推動環(huán)境執(zhí)法的動力明顯不足，大多數(shù)靠網(wǎng)絡(luò)或者傳媒通過新聞報道，從而將環(huán)境污染事件轉(zhuǎn)化為具有一定公眾影響的事件，然后政府迫于壓力從而進(jìn)行環(huán)境執(zhí)法，這就使得環(huán)境執(zhí)法的效率低下，執(zhí)法公正在這樣的背景下很難得到保證。所以環(huán)境執(zhí)法迫切需要公眾的有效參與，例如可以由公眾選舉代表來參與到環(huán)境執(zhí)法的過程中，對環(huán)境執(zhí)法進(jìn)行監(jiān)督，同時，還應(yīng)保障公眾對于行政機(jī)關(guān)執(zhí)法的建議與投訴權(quán)，通過政府授權(quán)來使群眾組織參與到環(huán)境糾紛的調(diào)解與環(huán)境執(zhí)法的監(jiān)督中。

(三)從結(jié)果來看，我國環(huán)境訴訟的制度一直存在一些不足，而恰恰環(huán)境訴訟是公眾參與中的一項重要環(huán)節(jié)，也是公眾能夠運(yùn)用法律武器維護(hù)自身合法環(huán)境權(quán)益的一項重要制度。但是我國環(huán)境訴訟的原告僅限于與直接受害人和法律規(guī)定的有關(guān)機(jī)關(guān)和組織，這就使得環(huán)境維權(quán)變得難上加難。環(huán)境污染有其廣泛性與不確定性，很多污染都具有潛在性和突發(fā)性，所以環(huán)境公益訴訟不能僅限于直接受害人，還應(yīng)突破這種局限，將直接利害關(guān)系人變?yōu)榉侵苯永﹃P(guān)系人，擴(kuò)大原告的范圍，并且通過制定嚴(yán)格的環(huán)境公益訴訟程序來防止濫訴的發(fā)生和保障公民合法的訴權(quán)。

我們可以借鑒一些公眾參與模式發(fā)展較好的地區(qū)，如嘉興模式，嘉興市成立了以非政府組織(社會組織)為主體的環(huán)保聯(lián)合會，其下屬組織包括市民檢查團(tuán)、專家服務(wù)團(tuán)、生態(tài)綠色宣講團(tuán)、環(huán)境權(quán)益維護(hù)中心、環(huán)境學(xué)會等民間組織機(jī)構(gòu)。以環(huán)保聯(lián)合會為龍頭、三團(tuán)一中心為支撐的組織框架，構(gòu)建起政府引導(dǎo)公眾參與的環(huán)境治理新格局。⑧公眾參與制度的系統(tǒng)化，多維的環(huán)境糾紛解決機(jī)制和公眾參與方式，是值得我們學(xué)習(xí)的典范。我們還可以借鑒外國的先進(jìn)經(jīng)驗，取長補(bǔ)短，從而使我國的公眾參與制度在環(huán)境民主的基礎(chǔ)之上開花、結(jié)果。

[注釋]

①中國大百科全書數(shù)據(jù)庫[EB/OL].http：//dbk2.chinabaike.org/indexengine/indexsearchframe.cbs，2014.

②蔡守秋主編.環(huán)境資源法教程(第二版)[M].北京：高等教育出版社，2010，8：136.

③蔡守秋主編.環(huán)境資源法教程(第二版)[M].北京：高等教育出版社，2010，8：136.

④張文顯.法學(xué)基本范疇研究[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，1993：103.

⑤百度百科，詞條“世界地球日”[EB/OL].http：//baike.baidu.com/link?url=s5lJUQ-Qbq_0ceXKMAXky-MH56SKeUTGaMUvcPbHy3Bz3ooBWlaqq8jbWmRSiqLr.

⑥蔡定劍.公眾參與：風(fēng)險社會的制度建設(shè)[M].北京：法律出版社，2009.8.

⑦王宏巍.環(huán)境民主原則簡論[Z].中國法學(xué)會環(huán)境資源法學(xué)研究會與學(xué)術(shù)研討會，2008.

⑧沈棲.環(huán)境民主：嘉興模式的要旨.東方網(wǎng)[EB/OL].http：//pinglun.eastday.com/p/20141203/u1ai8473593.html.

[參考文獻(xiàn)]

[1]中國大百科全書數(shù)據(jù)庫[EB/OL].http：//dbk2.chinabaike.org/indexengine/indexsearchframe.cbs，2014.

[2]蔡守秋主編.環(huán)境資源法教程(第二版)[M].北京：高等教育出版社，2010.8.

[3]張文顯.法學(xué)基本范疇研究[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，1993：103.

[4]百度百科，詞條“世界地球日”[EB/OL].http：//baike.baidu.com/link?url=s5lJUQ-Qbq_0ceXKMAXky-MH56SKeUTGaMUvcPbHy3Bz3ooBWlaqq8jbWmRSiqLr.

[5]蔡定劍.公眾參與：風(fēng)險社會的制度建設(shè)[M].北京：法律出版社，2009.5.

[6]王宏巍.環(huán)境民主原則簡論[Z].中國法學(xué)會環(huán)境資源法學(xué)研究會與學(xué)術(shù)研討會，2008.

[7]沈棲.環(huán)境民主：嘉興模式的要旨.東方網(wǎng)[EB/OL].http：//pinglun.eastday.com/p/20141203/u1ai8473593.html.

[8]蔡守秋.環(huán)境公平與環(huán)境民主——三論環(huán)境資源法學(xué)的基本理念[J].河海大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2005，9，7(3).

[9]蔡定劍.中國公眾參與的問題與前景[J].民主與科學(xué)，2010(5).

[10]王燦發(fā)，程多威.新<環(huán)境保護(hù)法>下環(huán)境公益訴訟面臨的困境及其破解[J].法律適用，2014(8).