關(guān)于政府購買公共服務(wù)工作的理性思考——以湖北省宜昌市夷陵區(qū)為例

關(guān)于政府購買公共服務(wù)工作的理性思考——以湖北省宜昌市夷陵區(qū)為例

劉克梁

中共宜昌市委黨校，湖北宜昌443001

摘要：政府購買公共服務(wù)是指將原來由政府直接提供的、為社會公共服務(wù)的事項，交給有資質(zhì)的社會組織或市場機構(gòu)來完成，按照一定的標準進行評估后支付服務(wù)費用的一種新型的政府提供公共服務(wù)方式。本調(diào)查報告以宜昌市夷陵區(qū)為例，分析了其基本做法，存在的問題以及做好政府購買公共服務(wù)的幾點對策，以拋磚引玉。

關(guān)鍵詞：政府購買；公共服務(wù)；研究

中圖分類號：F812.45

作者簡介：劉克梁(1966-)，男，漢族，湖北荊州人，西南大學政治與公共管理學院畢業(yè)，現(xiàn)中共宜昌市委黨校教授，研究方向：市情與公共管理研究。

推進政府購買公共服務(wù)工作，對創(chuàng)新公共財政投入形式、改進現(xiàn)代社會管理和服務(wù)方式、加快政府職能轉(zhuǎn)變、提高行政效率、增進社會公共福利、滿足人民群眾不斷增長的公共服務(wù)需求具有特別重要意義。宜昌市目前正建設(shè)現(xiàn)代化特大城市，城市規(guī)模不斷擴張，所需要的公共服務(wù)也必然隨之迅速增加。在目前全國機構(gòu)編制增長受到嚴格控制情況下，要想通過增加編制人員來提供更多的公共服務(wù)肯定很難，也跟不上公共服務(wù)需求量增長的速度。因此，現(xiàn)實有效的方法除了提高機關(guān)事業(yè)單位辦事效率，用等量的編制人員提供更多的公共服務(wù)以外，就是積極探索實踐縣市區(qū)政府向社會購買公共服務(wù)。

目前，學術(shù)界對基本公共服務(wù)的研究也有不同認識，如何有效推進政府購買服務(wù)工作的深入探索和推進。宜昌市夷陵區(qū)進行了大膽的探索和實踐，取得了一些可喜的成效，對宜昌市今后開展政府購買公共服務(wù)實踐積累了經(jīng)驗。通過調(diào)查研究筆者認為，總體來說，目前，宜昌市政府購買公共服務(wù)的質(zhì)量不高、規(guī)模有限，該項工作仍然處于探索試點階段。

一、夷陵區(qū)政府購買公共服務(wù)的基本做法

夷陵區(qū)政府作為全市的試點縣市區(qū)，區(qū)委區(qū)政府對購買公共服務(wù)工作給予了足夠的重視和扶持。2014年，區(qū)民政局、財政局印發(fā)了《政府購買社會公共服務(wù)實施辦法》(以下簡稱《辦法》)?！掇k法》圍繞政府購買社會公共作服務(wù)的內(nèi)容、指導(dǎo)思想、原則、主體、條件、范圍、形式、程序、部門職責、監(jiān)督管理等方面作了系統(tǒng)要求，明確了培育發(fā)展民辦公共服務(wù)機構(gòu)、穩(wěn)步推進政府購買社會公共服務(wù)的政策性意見?！掇k法》對政府購買社會公共服務(wù)的程序作了細化，具體分為設(shè)計項目、測算費用、審核項目、組織購買、簽訂合同、驗收項目等六個步驟，并對民政部門、財政部門、社會工作服務(wù)機構(gòu)的職責作了明確要求?！掇k法》要求，將社會公共服務(wù)人才隊伍建設(shè)試點經(jīng)費納入財政預(yù)算，并按福彩公益金10%的比例提取社工項目經(jīng)費，以支持社工項目的實施。

夷陵區(qū)的社會公共服務(wù)工作探索是全區(qū)整體推進，城市和農(nóng)村社區(qū)一起推的，八九個行業(yè)和部門之間實現(xiàn)聯(lián)動。為便于整體推進，夷陵區(qū)建立了五級組織網(wǎng)絡(luò)，分別成立了區(qū)社會工作者協(xié)會、區(qū)社會工作者人才服務(wù)中心，各鄉(xiāng)還成立了社會工作服務(wù)站及工作室。此外，民政、教育、衛(wèi)生等相關(guān)單位專門設(shè)立社會工作崗位，當前全區(qū)共設(shè)立50多個社會工作崗位。在推進試點工作的過程中，不斷拓展經(jīng)費來源，區(qū)民政局、殘聯(lián)、婦聯(lián)、人力資源和社會保障局、政法委等成員單位在開發(fā)村(社區(qū))社會工作崗位的實踐過程中，探索出由就業(yè)基金和財政資金共同投入的經(jīng)費保障機制，進一步豐富了政府購買社會公共服務(wù)的內(nèi)涵。另外，社會資金開始通過公益慈善渠道流向疾病救助、關(guān)愛兒童、心理輔導(dǎo)、養(yǎng)老等領(lǐng)域。并逐步擴大社會資金支持社會工作公共服務(wù)的比重。2014年，夷陵區(qū)政府購買社工崗位經(jīng)費65萬元，購買公共服務(wù)經(jīng)費98萬元，無論是規(guī)模和數(shù)量都比較小。

二、政府購買公共服務(wù)實踐中存在的主要問題

從宜昌市夷陵區(qū)實踐的情況來看，政府購買公共服務(wù)工作還存在著一些問題和挑戰(zhàn)，主要有以下幾個方面：

(一)對政府購公共服務(wù)認識不高。目前，對政府購公共服務(wù)還是一項新生事物，雖然在推動和發(fā)展，但由于并沒有在全社會推廣普及，社會認知度、認可度都不高，群眾習慣于向政府群求公共服務(wù)，對社會組織還不信任。同時，不少地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部習慣于計劃經(jīng)濟體制時期形成的政府直接承擔責任的傳統(tǒng)思維模代，以及政府購公共服務(wù)制度本身還不完善等，都形成了推行政府購買服務(wù)的阻力。

(二)具體操作制度規(guī)定不健全?！墩少彿ā穼φ徆卜?wù)無限制性規(guī)定，政府購買服務(wù)可在《政府采購法》制度基本框架下進行。同過去貨物采購相比較，公共服務(wù)作為一種特殊的商品，具有無形、周期長、專業(yè)性較強等特點，特別是有些社會公共服務(wù)項目，不僅要考慮服務(wù)項目本身的管理和操作特點，還要涉及績效評價、社會效益，復(fù)雜程度比較高，還需要專門配套政策制度及時跟進服務(wù)，才能保證政府購買社會公共服務(wù)工作的順利進行。現(xiàn)在的相關(guān)規(guī)定多為指導(dǎo)性意見，對基層來說操作性不強。

(三)社會公共組織發(fā)展不成熟。客觀地說，為政府提供服務(wù)的社會組織數(shù)量比較少，提供的服務(wù)種類比較單一，還不足以提供大量的服務(wù)供政府來進行選擇，需要政府提供政策支持和加以引導(dǎo)。社會組織自身也還在處在建設(shè)發(fā)展當中，規(guī)模小、承受風險能力差、制度不健全，而且由于提供的待遇有限，不足以吸引高素質(zhì)的專業(yè)人才，現(xiàn)有人員又缺乏培訓(xùn)渠道，使社會組織承接政府購買公共服務(wù)項目的能力不足，還需要大力的培育。

(四)社會公共服務(wù)試點進展不太均衡。由于政府職能轉(zhuǎn)變還不到位，服務(wù)型政府尚未根本形成，財政體制對政府服務(wù)的支持力度仍顯不足，政府對購買公共服務(wù)工作的重視程度也不盡一致。在目前政府購買公共服務(wù)工作仍處于起步發(fā)展階段，且政府處于購買方的角色的情況下，各地的進展水平就與政府的重視程度和推動力度有著直接關(guān)系。總體來看，沿海地區(qū)政府購買社會公尖服務(wù)工作進展快于中西部地區(qū)，大城市快于中等城市，中等城市快于小城市，全面深入推進政府購公共服務(wù)的格局還沒有形成，宜昌市目前仍處于起步試驗階段。

三、對推進全市政府購買服務(wù)工作的幾點認識及思考

今后，我市全面推進政府購公共服務(wù)工作的實踐應(yīng)著力建立一個完善的工作體系，著重在制度設(shè)計、體制機制、監(jiān)管監(jiān)督等方面下功夫，保障政府購公共服務(wù)工作制度化、規(guī)范化運行，為廣大人民群眾提供更好、更優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)。

(一)政府購買公共服務(wù)必須有明確的邊界

也就是說各級政府的公權(quán)力必須是明晰的，各級政府的責任義務(wù)必須是明確的?，F(xiàn)在各級政府機關(guān)在編人員不足，于是雇用大量的“合同工”提供變相的公共服務(wù)。這種社會公共“購買”行為，不僅對提高政府機關(guān)的工作效率沒有幫助，而且特別容易滋生腐敗行為。如果政府公權(quán)沒有責任邊界，購買社會公務(wù)服務(wù)很可能會成為各級政府機關(guān)工作人員減輕責任、增加公共財政開支的合法借口。

(二)政府購買公務(wù)服務(wù)要依法依規(guī)實施

各級政府進入市場購買社會公共服務(wù)，實際上是以地方財政預(yù)算參與資源的社會配置，政府公共權(quán)力通過購買的方式進入市場領(lǐng)域，從而使市場主體的生存空間受到極大壓縮，這也不利于市場主體的發(fā)展。正確的做法應(yīng)該是，各級政府以公共財力，依照法律規(guī)定通過招標拍賣的方式向市場主體購買社會公共服務(wù)。如果沒有明確的法律依據(jù)，各級政府把本來應(yīng)該由自己提供的公共服務(wù)，完全交給市場主體來完成，那么，政府提供公共服務(wù)的合法性就成問題。提供公共服務(wù)是各級政府法定的職責，只有在特殊的情況下政府才能向社會機構(gòu)購買社會公務(wù)服務(wù)。

(三)要加大社會非政府組織發(fā)展

政府購買社會公共服務(wù)是在打破過去公共服務(wù)由政府壟斷的局面，引導(dǎo)民間主體、民間資本多方的參與公共服務(wù)，推動社會組織的發(fā)展，并促成市場組織功能領(lǐng)域的完善機拓展。以企業(yè)服務(wù)外包的成功案例為借鑒，專業(yè)化公共服務(wù)的提供可改觀公共服務(wù)多元化提供能力的不足。非政府組織不能依靠政府提供資金生存和發(fā)展，而應(yīng)通過為社會提供公共服務(wù)體現(xiàn)自身的價值。如果各級政府越俎代庖，將大量本來應(yīng)該由非政府組織提供的公共服務(wù)通過“購買”的方式變成政府提供的公共服務(wù)，會導(dǎo)致非政府組織生存發(fā)展的空間受到擠壓。因此，筆者認為，要健全政府購買公共服務(wù)，必須加大政府支持力度、健全法律法規(guī)、加強監(jiān)管監(jiān)督、鼓勵體制機制創(chuàng)新等措施。

1.加大政府支持力度。推進政府購公共服務(wù)工作離不開政府的強力主導(dǎo)和全面支持。我市目前正在建設(shè)特大城市，城市規(guī)模的擴大必然伴隨社會服務(wù)需求的急劇增加，如何滿足日益增長的社會服務(wù)需求，政府應(yīng)該摒棄過去那種大包大攬的做法，有所為有所不為，積極推進政府購公共服務(wù)工作，大力鼓勵和引導(dǎo)社會力量提供社會服務(wù)。這就要求政府既要轉(zhuǎn)變本身的觀念，也要轉(zhuǎn)變普通群眾的觀念，通過宣傳推廣使普通群眾接受政府購買提公共服務(wù)的模式。

2.加大公共服務(wù)法律法規(guī)建設(shè)力度。完善的公共服務(wù)法律法規(guī)體系，既能明確各級政府履行的責任，也能保障公共服務(wù)機構(gòu)的合法權(quán)利，為各級政府購買社會公共服務(wù)營造良好的法制軟環(huán)境。宜昌市推動政府購公共服務(wù)要特別注重履行好制度設(shè)計職責，研究制訂有關(guān)法規(guī)、政策、規(guī)章、標準和規(guī)劃等制度規(guī)章，完善具體購買程序、工作流程、資金管理、項目實施、質(zhì)量標準等機制，履行購買監(jiān)管職責和績效評價職責。同時，還要督導(dǎo)社會組織加強自身建設(shè)，健全規(guī)章制度，完善治理結(jié)構(gòu)，提高各類專業(yè)人員素質(zhì)，增強公共服務(wù)機構(gòu)承擔公共服務(wù)項目的能力。

3.加強監(jiān)管監(jiān)督力度。一是建立科學的預(yù)算及評估機制。嚴格財政資金支出標準和范圍，同時引入績效審核機制，分類別、分層次地評估不同服務(wù)項且所需的財政投入比例、規(guī)模和水平，以保證資金投入公平，實現(xiàn)產(chǎn)出效用最優(yōu)化。二是創(chuàng)新監(jiān)督機制。明確政府購公共服務(wù)事物主管部門，負責組織協(xié)調(diào)、需求和投訴受理、行業(yè)管理等。依托第三方對政府購公共服務(wù)承接主體的工作進行評估，并及時公開政府購買服務(wù)信息，接受群眾監(jiān)督。三是適度建立公開競爭機制。在突出和保障社會組織公益性質(zhì)的基礎(chǔ)上，適當引入競爭機制，通過公開透明、競爭擇優(yōu)方式選擇服務(wù)提供機構(gòu)，促進社會組織自我完善和發(fā)展從而不斷提升服務(wù)水平，給予公共服務(wù)對象更多自主選擇權(quán)，提升政府公信力。

4.加大體制機制創(chuàng)新力度。從廣大人民群眾最基本、最緊迫、最急需、最廣泛公共社會服務(wù)需求出發(fā)，以城鄉(xiāng)困難和特殊群體為重點，設(shè)計、實施社會工作服務(wù)項目，逐步拓展政府購公共服務(wù)范圍和領(lǐng)域。注重公益導(dǎo)向，實施稅費政策優(yōu)惠，加強對政府購社會公共服務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)、政策扶持，加大財政投入和日常監(jiān)督管理，引導(dǎo)社會服務(wù)提供機構(gòu)，按照社會公益導(dǎo)向?qū)嵤┥鐣ぷ鞣?wù)項目。要立足于本地經(jīng)濟社會發(fā)展的實際水平，充分借鑒外地有益先進經(jīng)驗，不斷創(chuàng)新政府購社會公共服務(wù)體制機制，通過不斷改進評估方法，切實加強公共績效管理，提公共服務(wù)質(zhì)量和水平。

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