行政公益訴訟原告資格芻議

崔在興

北京師范大學(xué)珠海分校國(guó)際商學(xué)部，廣東 珠海 519080

我國(guó)現(xiàn)行的《行政訴訟法》制定于1989年，目的在于保障公民合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政。然而，隨著國(guó)家社會(huì)的不斷發(fā)展，社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政府部門都經(jīng)歷了不斷的調(diào)整。鑒于此，去年全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)行政訴訟法進(jìn)行了修改，這是行政訴訟法24年以來(lái)的首次修改。

修改后的行政訴訟法帶來(lái)許多的創(chuàng)新和亮點(diǎn)，多年來(lái)學(xué)者的研究成果也有被采納，從立法層面對(duì)理論的理解更加深入，使得行政訴訟法更具有系統(tǒng)性。值得提到的是修改的內(nèi)容進(jìn)一步明確了原告的范圍，凡是“行政行為的相對(duì)人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織”都可以起訴，也就是具有成為原告的資格，對(duì)照修改前，刪除了具體行政行為的限制，但是值得注意的是不意味抽象行政行為被納入行政訴訟受案范圍。立法的初衷在于將一些不易區(qū)分的行政行為相對(duì)人納入到原告資格范圍，這一點(diǎn)足以讓許多以不符合原告資格為由的不立案得到制止。但是，令人非常遺憾的，修改的內(nèi)容沒(méi)有涉及到行政公益訴訟的概念。新修訂的內(nèi)容也透露出了放寬原告資格的信息，在民事公益訴訟已經(jīng)出臺(tái)的情況下，想必行政公益訴訟也會(huì)盡快出臺(tái)。

一、行政公益訴訟原告資格的概念

行政公益訴訟中的原告是指依照行政訴訟法向人民法院提起訴訟，引起行政訴訟開始的公民、法人或其他組織。行政公益訴訟的原告本質(zhì)就是用法律的形式賦予不具有原告資格的主體原告資格，使其有權(quán)對(duì)行政行為進(jìn)行監(jiān)督訴訟。各國(guó)的立法實(shí)踐都對(duì)行政訴訟原告資格做了相應(yīng)的定義，其原告資格限于直接受到行政行為的影響，從而自身權(quán)利受到侵害，以此為基礎(chǔ)而產(chǎn)生的訴訟權(quán)力。行政公益訴訟的原告資格不同于以往的根本原因就在于突破原有的法律限制，讓更大范圍的行政相對(duì)人享有訴訟的權(quán)力，原有的原告理論基礎(chǔ)在于強(qiáng)調(diào)直接的利害關(guān)系。在行政權(quán)力逐步擴(kuò)大的今天，越來(lái)越多的人受到行政行為的影響，往往一個(gè)行政行為所涉及到的相對(duì)人不僅僅是具體的某個(gè)個(gè)人或者群體，而是一些不特定的范圍人，原有的原告理論造成了對(duì)行政權(quán)力監(jiān)督的疏漏。在越來(lái)越強(qiáng)調(diào)公共利益的今天，只有擴(kuò)大原告資格的范圍才能真正的保護(hù)公共利益，保護(hù)每位公民的利益。

二、行政公益訴訟原告資格的理論基礎(chǔ)

保護(hù)個(gè)人利益不是行政公益訴訟的目的，行政公益訴訟的目的在于保護(hù)公共利益，是避免行政行為會(huì)侵害到不特定群體的人的共同利益，在行政訴訟法理基礎(chǔ)上，不僅要擴(kuò)大原告資格的范圍，而且要突破原有理論基礎(chǔ)，用法律賦予無(wú)利害關(guān)心人以訴訟的權(quán)力，才能最終達(dá)到限制行政權(quán)力，保護(hù)公共利益的目的。

從法理的角度分析，根據(jù)學(xué)界以及國(guó)外的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)出了三種關(guān)于行政公益訴訟原告資格的理論。一是私人檢察官理論，英美法系以判例制定法律，該理論源于二十世紀(jì)五十年代美國(guó)紐約州工業(yè)聯(lián)合會(huì)上訴伊克斯案，國(guó)會(huì)賦予了不具備利害關(guān)系的原告資格，形成了私人檢察官的概念。二是利害關(guān)系論，其認(rèn)為公共利益乃是個(gè)人利益的整合，認(rèn)為公共利益受到行政權(quán)力侵害的時(shí)候，個(gè)人可向司法部門申請(qǐng)救濟(jì)，司法部門作為公共利益的代表則可提起訴訟。三是公共信托理論，政府機(jī)構(gòu)實(shí)際上為托管機(jī)構(gòu)，公民作為公共資源的擁有者，政府的主要職能便是有效管理受委托的公共財(cái)產(chǎn)資源，需要給予公民司法渠道進(jìn)行監(jiān)督救濟(jì)。三種理論的產(chǎn)生都是在行政權(quán)力日趨龐大的過(guò)程中產(chǎn)生，用司法手段對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和限制是最公正的，我國(guó)憲法賦予檢察機(jī)關(guān)、公民以監(jiān)督政府的權(quán)力，作為立法的基礎(chǔ)已經(jīng)存在。

三、域外行政公益訴訟原告資格的啟示

德國(guó)的公益代表人之訴，賦予檢察機(jī)關(guān)作為公共利益的代表，不同層級(jí)的檢察機(jī)關(guān)分別代表相對(duì)應(yīng)的區(qū)域范圍內(nèi)的公共利益。除此之外，德國(guó)也賦予了公共團(tuán)體作為原告的資格，但是其沒(méi)有給予個(gè)人起訴資格，因?yàn)槠湔J(rèn)為作為公共利益的代表的國(guó)家機(jī)關(guān)自然要承擔(dān)起維護(hù)公共利益的責(zé)任。

臺(tái)灣地區(qū)的《行政訴訟法》關(guān)于公益訴訟的內(nèi)容乃參照日本《行政程序法》之形式，將具體操作內(nèi)容授權(quán)給具體法令。該法第9條規(guī)定:“人民為維護(hù)公益，就無(wú)關(guān)自己權(quán)利及法律上利益之事項(xiàng)，對(duì)于行政機(jī)關(guān)之違法行為，得提起行政訴訟。但以法律有特別規(guī)定者為限?！标P(guān)于公益訴訟的權(quán)利，由行政訴訟法明文規(guī)定之，法律的層級(jí)肯定公益訴訟的原告資格，對(duì)于實(shí)際操作領(lǐng)域，面對(duì)不同的行政糾紛，處理的具體方法對(duì)原告資格的限制及受案范圍均有細(xì)微的差別，具有很強(qiáng)的操作性，同時(shí)又能保障公民提起公益訴訟的權(quán)利。

四、我國(guó)行政公益訴訟原告資格的確定

在對(duì)世界各國(guó)的法律實(shí)踐進(jìn)行研究之后，可以得出以下幾種結(jié)論。賦予國(guó)家機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的原告資格，賦予包括社會(huì)組織的機(jī)構(gòu)以訴訟的資格以及包括公民個(gè)人以起訴資格的三種情況。從實(shí)踐來(lái)看，各國(guó)都是根據(jù)本國(guó)的司法行政環(huán)境以及公共利益的需要來(lái)制定公益訴訟的原告資格。從我國(guó)的實(shí)際情況來(lái)看，應(yīng)從立法的角度逐步放寬原告資格的限制，分階段減少對(duì)原告資格的限制，以達(dá)到更有效的司法實(shí)踐效果。

新民事訴訟法規(guī)定:“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！泵袷鹿嬖V訟的引入對(duì)行政公益訴訟的發(fā)展是重大利好，這表明立法機(jī)關(guān)已經(jīng)意識(shí)到公益訴訟對(duì)保護(hù)公共利益，監(jiān)督行政權(quán)力的重要性。民事公益訴訟賦予的原告資格僅僅限于機(jī)關(guān)和有關(guān)組織，這也透露出立法機(jī)關(guān)對(duì)公益訴訟的慎重態(tài)度，基本符合我國(guó)的需要，逐步實(shí)現(xiàn)原告范圍的擴(kuò)大。通過(guò)對(duì)民事公益訴訟的借鑒，我們基本可總結(jié)出行政公益訴訟的原告資格范圍，一是機(jī)關(guān)作為訴訟主體，按照我國(guó)的司法體制，檢察院可以代表公共利益提起訴訟，我國(guó)的檢察長(zhǎng)是由全國(guó)人大選舉產(chǎn)生的，憲法規(guī)定檢察院進(jìn)行法律監(jiān)督，所以檢察院可以作為原告提起行政公益訴訟。二是賦予社會(huì)團(tuán)體原告資格以代表公眾起訴，我國(guó)現(xiàn)有各種依法注冊(cè)的社會(huì)團(tuán)體，包括行業(yè)協(xié)會(huì)、公益組織等，這些組織都是在相關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)下具備完善的組織機(jī)構(gòu)的合法團(tuán)體，在長(zhǎng)期的組織活動(dòng)中積累了豐富的工作經(jīng)驗(yàn)。賦予社會(huì)團(tuán)體以公益訴訟的資格，不僅可以更好的發(fā)揮公益訴訟的作用，更可以促進(jìn)社會(huì)組織的發(fā)展。

在逐步擴(kuò)大原告資格的過(guò)程中，最終要將行政公益訴訟的資格賦予公民個(gè)人，無(wú)論是國(guó)家機(jī)關(guān)還是社會(huì)團(tuán)體，都代表著公共利益，公共利益關(guān)系到公民個(gè)人，最終的目的在于維護(hù)公民的個(gè)人權(quán)利。按照我國(guó)的現(xiàn)有司法體制，公民個(gè)人是具有監(jiān)督行政權(quán)力的權(quán)利的，賦予公民個(gè)人以行政公益訴訟資格，也是實(shí)現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督的途徑之一。

綜上所述，在參考民事公益訴訟的基礎(chǔ)之上，我國(guó)應(yīng)賦予檢察機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人三者的原告資格，從而有力地促進(jìn)依法行政，使得公共利益得到真正的保護(hù)。

［1］黃學(xué)賢，王太高.行政公益訴訟研究［M］.北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社，2008.

［2］王柯瑾.行政公益訴訟制度研究［M］.濟(jì)南:山東大學(xué)出版社，2009.

［3］鄭元健，夏慧敏.＜行政訴訟法 ＞新修評(píng)議［J］.上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)，2015(3).

［4］陳承堂.公益訴訟起訴資格研究［J］.當(dāng)代法學(xué)，2015(2).